吳作好　戴健

摘 要：基于中國語境下的國家治理理念，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橐暯?，檢視我國公共體育政策的歷史變遷。研究認(rèn)為：公共體育政策和制度供給是國家治理體育事業(yè)的重要手段，公共體育政策創(chuàng)新是體育行政部門職能轉(zhuǎn)變的主要推動(dòng)力；我國公共體育政策演變經(jīng)歷了服務(wù)國家意識(shí)形態(tài)與政治宣傳的萌芽階段，主張放開搞活、放管結(jié)合的深化改革階段，注重全面開放、有序繁榮的科學(xué)布局階段，鼓勵(lì)多元主體、協(xié)同共治的融合發(fā)展階段等過程，體現(xiàn)了國家治理體育事業(yè)發(fā)展思路的重大調(diào)整。歷史證明，我國公共體育政策安排和制定不但映照了國家治理模式，凸顯了政府職能不斷轉(zhuǎn)變，又深刻影響著國家治理模式的重塑；同時(shí)我國公共體育政策的發(fā)展還存在一定的現(xiàn)實(shí)困境與制約因素，即政策制定的供需匹配有待優(yōu)化，政策執(zhí)行的過程安排有待強(qiáng)化，政策實(shí)施的效果監(jiān)控有待深化。提出未來我國公共體育政策的創(chuàng)新路徑：樹立以公共利益與需求為導(dǎo)向的公共體育政策決策理念；建立更加科學(xué)化、民主化的公共體育政策決策執(zhí)行機(jī)制；完善多元參與、有效協(xié)同的公共體育政策決策格局。

關(guān)鍵詞：國家治理；政府職能；公共體育政策；歷史變遷；創(chuàng)新路徑

中圖分類號(hào)：G812.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-2076（2023）03-0017-09

Historical Changes and Path Selection of Chinas Public Sports Policy in the Transformation of National Governance

WU Zuohao， DAI Jian

School of Economics and Management， Shanghai University of Sport， Shanghai 200438， China

Abstract：Based on the concept of national governance in the Chinese context， this paper examines the historical changes of Chinas public sports policy from the perspective of the transformation of government functions. It is believed that public sports policies and institutional supply are important means for the country to govern the sports industry， and innovation in public sports policies is the main driving force for the transformation of the functions of sports administrative departments; the evolution of China's public sports policy has gone through the embryonic stage of serving the national ideology and political propaganda， the stage of deepening reform that advocates the combination of liberalization， invigoration and regulation， the stage of scientific layout that pays attention to comprehensive opening， orderly prosperity， and the stage of integration and development that encourages multiple subjects and collaborative governance， which reflects the major adjustment of the development ideas of national governance of sports. History has proved that the arrangement and formulation of public sports policies in China not only reflect the national governance model， highlight the continuous transformation of? government functions， but also profoundly affect the remodeling of[JP+1] the national governance model; At the same time， there are still certain practical dilemmas and? constraints in the development of public sports policies in China. The matching of supply and demand in policy formulation needs to be optimized， the process arrangement of policy implementation needs to be strengthened， and the monitoring of the effectiveness of policy implementation needs to be deepened. For the optimization of China's public sports policy in the future， we should establish a public sports policy decision-making concept guided by public interests and needs， establish a more scientific and democratic public sports policy decision-making implementation mechanism and improve the public sports policy decision-making pattern with multiple participation and effective coordination.

Key words：national governance; government functions; public sports policy;? historical changes;? innovation path

黨的十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為我國全面深化改革的總目標(biāo)，建構(gòu)了中國特色的“國家治理”理論，它不僅強(qiáng)調(diào)治理主體和治理方式的多樣性，而且更加關(guān)注國家治理的合法性和公正性［1］。黨的二十大報(bào)告中所明確的2035年總體目標(biāo)、未來5年主要任務(wù)，都包括國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，提升社會(huì)治理法治化水平”。同時(shí)報(bào)告也提出“廣泛開展全民健身活動(dòng)，加強(qiáng)青少年體育工作，促進(jìn)群眾體育和競(jìng)技體育全面發(fā)展，加快建設(shè)體育強(qiáng)國”［2］，體育作為社會(huì)發(fā)展和人類進(jìn)步的重要標(biāo)志，是綜合國力和社會(huì)文明程度的重要體現(xiàn)。近年來，促進(jìn)體育事業(yè)發(fā)展的政策文件陸續(xù)出臺(tái)，體育領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革持續(xù)深化，社會(huì)力量辦體育的積極性不斷提高，競(jìng)技體育、群眾體育、體育產(chǎn)業(yè)、體育文化各方面協(xié)同發(fā)展，體育強(qiáng)國建設(shè)如火如荼。與此同時(shí)，也必須清醒認(rèn)識(shí)到當(dāng)前我國在構(gòu)建體育現(xiàn)代化治理體系過程中，依然存在內(nèi)部管理體制壟斷封閉、外部協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制粗放松散，體育事業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、布局不均衡，政策研究和指導(dǎo)力度不夠等突出問題［3-4］，這些問題的解決需要國家公共體育政策的科學(xué)支持，以引導(dǎo)體育事業(yè)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)。

國家治理理論不只限于解釋一國政治制度和管理方式，更為重要的是塑造政策議程，并提供前瞻性的指導(dǎo)方案為終極目標(biāo)［5］。公共體育政策作為引導(dǎo)和規(guī)范我國體育事業(yè)發(fā)展的正式制度性文件，是政府作為國家治理主體履行公共服務(wù)的重要職能。基于此，在國家治理轉(zhuǎn)型的大背景下，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍腥朦c(diǎn)，梳理我國公共體育政策變遷的歷史脈絡(luò)，通過對(duì)政策變遷的追溯分析，提煉我國體育事業(yè)在國家治理中的角色功能以及所存在的問題，進(jìn)而探索如何優(yōu)化未來公共體育政策的制定，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 研究的學(xué)理基礎(chǔ)

1.1 中國語境下的國家治理

公共選擇學(xué)派主張的“政府失效”與新經(jīng)濟(jì)制度學(xué)派認(rèn)同的“市場(chǎng)失靈”是治理理論興起和繁榮的學(xué)術(shù)源流［6］。從20世紀(jì)80年代開始，治理理論成為西方國家關(guān)于“政府再造運(yùn)動(dòng)”的指導(dǎo)思想，并在90年代傳入中國，其概念內(nèi)涵和理論結(jié)構(gòu)的本土化進(jìn)程隨之開啟。當(dāng)前，我國學(xué)界對(duì)于國家治理的概念界定莫衷一是。比較有代表性的觀點(diǎn)如下：（1）認(rèn)為國家治理是國家在基本權(quán)力安排既定的情況下，如何使國家權(quán)力運(yùn)行合法、高效，并得到社會(huì)認(rèn)同［7］；（2）將國家治理定義為執(zhí)掌國家治權(quán)的人處理國務(wù)的一系列活動(dòng)和制度的總稱［8］；（3）認(rèn)為國家治理是主權(quán)國家的執(zhí)政者及其國家機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，通過一定的體制設(shè)置和制度安排，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)組織、政治組織社會(huì)團(tuán)體和公民一起，共同管理社會(huì)公共事務(wù)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)及其他領(lǐng)域全面發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程［9］。盡管學(xué)者們對(duì)于國家治理的表述存在差異，但基本共識(shí)已經(jīng)達(dá)成：即我國特色的“國家治理”與西方的“治理”比較而言，在內(nèi)涵上有所擴(kuò)展，不但繼承了西方治理理論中所秉承的社會(huì)訴求理念，而且更加強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)型社會(huì)國家政府所發(fā)揮主導(dǎo)作用的重要性，極為關(guān)注國家不同層面的制度設(shè)計(jì)和權(quán)利安排。

1.2 國家治理現(xiàn)代化視域下政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯

國家治理無疑是一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)的工程，其核心在于國家治理體系的構(gòu)建與國家治理能力的提升，政府作為國家治理體系的核心主體，無疑發(fā)揮著關(guān)鍵作用［10］，政府的角色定位與職能轉(zhuǎn)變以及相對(duì)應(yīng)的制度設(shè)計(jì)成為我國國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的主要議題。實(shí)現(xiàn)國家治理制度化的方式包括改進(jìn)政府系統(tǒng)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、完善政府管理，改革政治體系、對(duì)政治制度和法律制度進(jìn)行頂層規(guī)劃，加強(qiáng)政府與社會(huì)互動(dòng)、增進(jìn)社會(huì)對(duì)政府公信度，強(qiáng)調(diào)正式制度與非正式制度的協(xié)調(diào)性，提升政府治理績效［11］。政府根據(jù)市場(chǎng)和社會(huì)變化的需要，不斷調(diào)整政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置方式，是推動(dòng)我國實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的核心主體。

（1）政府在我國實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、形成多元主體治理新格局過程中占據(jù)關(guān)鍵地位。國家治理需要建立政府、市場(chǎng)和社會(huì)相互聯(lián)系、協(xié)商合作的共治機(jī)制，強(qiáng)調(diào)國家治理中利益主體與利益訴求的多元化，并以實(shí)現(xiàn)多元主體間的利益協(xié)調(diào)作為提升國家治理能力的重要手段，其他市場(chǎng)和社會(huì)主體的健康有序成長及其效能的充分發(fā)揮都離不開政府這一重要主體的支持、引導(dǎo)和監(jiān)管。

（2）政府職能轉(zhuǎn)變是推進(jìn)政府治理能力提升、實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的有效路徑。改革開放40余年來，我國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步健全完善，經(jīng)濟(jì)體制的改革不斷倒逼著行政體制優(yōu)化，我國的政府管理從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的大包大攬逐漸轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的有限政府。政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系發(fā)生了深刻變化，促使我國走上了多元主體治理之路。一方面，政府職能轉(zhuǎn)變的核心是要打造“更加有為”的政府，需要進(jìn)一步建設(shè)職責(zé)更加明確、機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同的政府治理體系；另一方面，需要政府進(jìn)行一系列制度設(shè)計(jì)和安排，以減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，讓渡一定的空間給市場(chǎng)與社會(huì)，充分發(fā)揮其治理作用，深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革。

（3）國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)為政府職能轉(zhuǎn)變提供了價(jià)值導(dǎo)向和根本遵循。治理的最終目的是善治，是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)是社會(huì)多維領(lǐng)域向現(xiàn)代類型變遷的過程。因此，在此過程中必須重新審視政府職能，以實(shí)現(xiàn)廣泛的公民參與、公共利益最大化、構(gòu)建多元協(xié)作治理模式等作為價(jià)值取向與目標(biāo)模式。政府職能包含政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多個(gè)方面，并且在每種職能下還有具體的分工模式。根據(jù)不同時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，政府職能有所偏重。政府職能重心不是主觀選擇形成的，而是取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)進(jìn)步程度以及其他因素的綜合影響。

1.3 公共體育政策創(chuàng)新是體育行政部門職能轉(zhuǎn)變的主要推動(dòng)力

公共政策按照美國政治學(xué)家戴伊的理解，就是政府在復(fù)雜的情況下選擇可為與不可為的過程［12］。作為治理的工具，公共政策是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的基本手段，并充分彰顯著國家治理的價(jià)值取向。公共政策的合理性和科學(xué)性直接決定了政府職能和國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。從邏輯鏈條上看，政府職能重心隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)行調(diào)試和轉(zhuǎn)移，進(jìn)而引起我國政策主體關(guān)注度的變化，以此影響到政府對(duì)于社會(huì)發(fā)展過程中“可為”與“不可為”的選擇。值得一提的是，公共政策的調(diào)整與優(yōu)化在一定程度上也倒逼著政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，兩者都處于一個(gè)動(dòng)態(tài)演化過程，隨著時(shí)間的推移，政府職能與公共政策必然都會(huì)出現(xiàn)不斷變遷的結(jié)果。

公共體育政策是我國公共政策的組成部分，是實(shí)現(xiàn)我國體育治理現(xiàn)代化的重要保障。作為我國國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域眾多政策的一個(gè)具體方面，它是指政府和體育主管部門為實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)體育事業(yè)發(fā)展的客觀要求和自身特點(diǎn)，主動(dòng)運(yùn)用各種法律手段和政策工具，規(guī)劃、干預(yù)、引導(dǎo)體育事業(yè)的形成和發(fā)展的一種政策［13］。公共體育政策的不斷創(chuàng)新、調(diào)整與優(yōu)化，就是體育行政部門職能重心不斷變化而最終做出的選擇（見圖1）。

（1）從創(chuàng)新性質(zhì)上看，我國公共體育政策創(chuàng)新將進(jìn)一步堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于體育的重要論述，堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展體育為目標(biāo)，更加面向國家治理現(xiàn)代化，繼續(xù)貢獻(xiàn)于中國式體育現(xiàn)代化發(fā)展。

（2）從創(chuàng)新內(nèi)涵上看，公共體育政策創(chuàng)新更加注重科學(xué)化、民主化和程序化。公共體育政策全面展現(xiàn)國家體育治理的基本內(nèi)容，諸多隨意性、臨時(shí)性、主觀性的公共體育政策制定和執(zhí)行將進(jìn)一步被削弱，更加凸顯針對(duì)性的分析結(jié)果，促使公共體育政策表達(dá)出更加詳盡的公共體育服務(wù)內(nèi)容，從而有利于促進(jìn)我國體育事業(yè)的總體發(fā)展。

（3）從創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)體系上看，公共體育政策的創(chuàng)新是相關(guān)部門協(xié)同發(fā)揮有效動(dòng)能，在不同層面上通過制度設(shè)計(jì)與權(quán)利安排，展現(xiàn)出功能聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，進(jìn)行公共體育資源的合理配置與監(jiān)督保障，在體育事業(yè)領(lǐng)域的管理體制、制度建設(shè)、法律法規(guī)、政策措施等方面予以協(xié)調(diào)優(yōu)化。

2 國家治理轉(zhuǎn)型中我國公共體育政策的歷史變遷

公共體育政策的制定關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體目標(biāo)，公共體育政策的實(shí)施涉及到我國關(guān)于體育事業(yè)甚至整體經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的運(yùn)行能力，公共體育政策的供給執(zhí)行狀況在一定程度上影響著國家治理效能。因此，在借鑒國內(nèi)學(xué)者相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，從國家治理轉(zhuǎn)型的大背景出發(fā)，探討國家如何調(diào)整以適應(yīng)不同階段體育事業(yè)發(fā)展需要，及時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能促發(fā)公共體育政策變遷，這對(duì)于解釋我國公共體育政策歷史演進(jìn)具有良好的學(xué)理依據(jù)。

2.1 服務(wù)國家意識(shí)形態(tài)與政治宣傳的萌芽階段

新中國成立伊始，體育事業(yè)的發(fā)展主要圍繞著國家意識(shí)形態(tài)目標(biāo)而展開，主要強(qiáng)調(diào)體育的政治功能，為宣傳黨和政府的方針、政策和指示服務(wù)。這一時(shí)期的社會(huì)環(huán)境高度政治化，體育作為政治動(dòng)員和政治宣傳及外交工具的功能尤為突出。起初中華全國體育總會(huì)籌備委員會(huì)向社會(huì)公布了《〈準(zhǔn)備勞動(dòng)與保衛(wèi)祖國〉體育制度試行條例》（草案）及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，“勞衛(wèi)制”先是在部隊(duì)、后來在各級(jí)各類學(xué)校中得到廣泛推廣，對(duì)促進(jìn)我國民眾體育和學(xué)校體育教育事業(yè)的開展具有積極意義。隨后國家相繼頒布了一系列專門的公共體育政策，如《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于在政府機(jī)關(guān)中開展工間操和其他體育運(yùn)動(dòng)的通知》《關(guān)于加強(qiáng)人民體育運(yùn)動(dòng)工作的報(bào)告》和《勞衛(wèi)制暫行條例》等文件，這一階段的公共體育政策強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)身健體、保家衛(wèi)國”，加強(qiáng)體育干部隊(duì)伍建設(shè)，注重宣傳、競(jìng)賽和制度規(guī)范［14］等內(nèi)容。但值得一提的是，彼時(shí)的公共體育政策對(duì)體育服務(wù)與產(chǎn)品作為商品性質(zhì)的認(rèn)可和體育賽事市場(chǎng)潛在商業(yè)價(jià)值的預(yù)估從未消失過，體育賽事、體育營銷、體育場(chǎng)館有償服務(wù)、體育信息發(fā)布都成為這一時(shí)期國家對(duì)于追求體育商業(yè)利益的重要手段。1950年初，《人民日?qǐng)?bào)》已經(jīng)出現(xiàn)了英雄牌球鞋的廣告；1958年北京市體育游泳館《北京體育游泳館啟事》規(guī)定 “游泳技術(shù)測(cè)驗(yàn)時(shí)間改為每周星期日下午3-5點(diǎn)，游泳票價(jià)改為二角，學(xué)生和等級(jí)運(yùn)動(dòng)員一角”；1965年，我國還頒布了《中華人民共和國第二屆運(yùn)動(dòng)會(huì)幵幕式售票辦法》對(duì)體育賽事的售票市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督和管理。可以發(fā)現(xiàn)，這一階段我國公共體育政策變遷在一定程度上是“由下而上”的誘致性制度變遷作為主要路徑。

2.2 主張放開搞活、放管結(jié)合的深化改革階段

自十一屆三中全會(huì)以后，我國開始進(jìn)入了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的重要階段。對(duì)商業(yè)利益的重新發(fā)現(xiàn)已經(jīng)成為這一時(shí)期國家整體制度變遷的主要驅(qū)動(dòng)力，體育事業(yè)亦不例外。80年代初期中共中央頒布《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)的通知》，強(qiáng)調(diào)體育事業(yè)要講究經(jīng)濟(jì)效益，積極創(chuàng)造條件要求工商業(yè)部門配合體育部門做好體育器材和專用設(shè)備的研制、生產(chǎn)和供應(yīng)。隨后原國家體委發(fā)布《關(guān)于體育體制改革的決定》，指出體育體制應(yīng)該由行政管理型向經(jīng)營管理型過渡，促進(jìn)體育場(chǎng)館由事業(yè)型向經(jīng)營型轉(zhuǎn)變。緊接著《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》等文件的頒布，使體育產(chǎn)業(yè)地位得到國家有關(guān)部門的認(rèn)可。當(dāng)時(shí)全國體委主任會(huì)議上制定了《關(guān)于培育體育市場(chǎng) 加快體育事業(yè)化進(jìn)程的意見》，闡明了發(fā)展體育事業(yè)的現(xiàn)實(shí)意義，指出我國體育事業(yè)發(fā)展的環(huán)境、現(xiàn)狀和問題，并提出加速我國體育事業(yè)化進(jìn)程的政策措施。同一發(fā)展階段《體育事業(yè)發(fā)展綱要（1995—2010年）》中提及體育事業(yè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要的基本發(fā)展思路，《綱要》對(duì)體育事業(yè)的各個(gè)主要市場(chǎng)（體育健身娛樂市場(chǎng)，體育競(jìng)賽表演市場(chǎng)，人才、技術(shù)、信息等要素市場(chǎng)，體育用品市場(chǎng)）逐一進(jìn)行了規(guī)劃，同時(shí)提出制定和完善體育事業(yè)的經(jīng)濟(jì)措施，為體育事業(yè)發(fā)展提供財(cái)政、稅收等多方面政策支持。隨著體育事業(yè)相關(guān)文件的陸續(xù)出臺(tái)，體育事業(yè)制度的變遷對(duì)于體育市場(chǎng)起到立竿見影的效果。原先在體育市場(chǎng)中處于依附地位的群體，開始在報(bào)酬遞增的市場(chǎng)環(huán)境下獲得一定利益，各種以營利為目的的體育公司、體育用品制造企業(yè)、職業(yè)體育俱樂部等爆炸式涌現(xiàn)，但隨即許多問題也開始暴露。一些單位與個(gè)人在條件不具備的情況下，盲目集資、非法興辦體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、通過不合規(guī)手段進(jìn)行體育賽事贊助，通過體育中介活動(dòng)開始偷稅漏稅。尤其是在剛剛興起的足球聯(lián)賽中，經(jīng)常出現(xiàn)賭球、黑哨等非法行為，嚴(yán)重?fù)p害了體育形象。為促進(jìn)體育事業(yè)有序繁榮和健康穩(wěn)定發(fā)展，《國家體委關(guān)于加強(qiáng)體育市場(chǎng)管理的通知》與《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)體育經(jīng)營活動(dòng)管理的通知》相繼出臺(tái)，旨在進(jìn)一步規(guī)范我國的體育經(jīng)營活動(dòng)。

這一時(shí)期我國公共體育政策的特點(diǎn)主要體現(xiàn)：在有序引入社會(huì)資金的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)體育部門與其他經(jīng)濟(jì)部門進(jìn)行合作，堅(jiān)持各級(jí)政府體育行政機(jī)關(guān)是體育市場(chǎng)的主管部門，有條件地鼓勵(lì)社會(huì)和個(gè)人通過贊助、聯(lián)辦等方式進(jìn)行體育場(chǎng)館、體育用品以及體育比賽等方面的運(yùn)營活動(dòng)。此時(shí)，我國公共體育政策與制度變遷在一定程度上表現(xiàn)出“由上而下”的強(qiáng)制性制度變遷特征。國家通過具有壟斷性質(zhì)的制度安排，干預(yù)和扶持體育事業(yè)發(fā)展。我國公共體育政策數(shù)量增長明顯，體育事業(yè)制度得到一定發(fā)展和完善，但傳統(tǒng)的體育事業(yè)管理體制依然沒有理順，還停留在宏觀調(diào)控階段，未完全深入體育實(shí)踐領(lǐng)域進(jìn)行有效供給，我國公共體育政策與制度高質(zhì)量供給仍顯不足，制約著體育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

2.3 注重全面開放、有序繁榮的科學(xué)布局階段

進(jìn)入21世紀(jì)后，體育成為我國整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的重要增長點(diǎn)，國家開始真正確立體育發(fā)展的戰(zhàn)略地位?！懂?dāng)前國家重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄（修訂）》的出臺(tái)，將大眾體育設(shè)施建設(shè)列為國家重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)方向。隨著我國加入世界貿(mào)易組織，公共體育政策變遷開始進(jìn)入全面開放時(shí)期，國家集中出臺(tái)了一系列加快體育體制改革與鼓勵(lì)體育事業(yè)制度創(chuàng)新的相關(guān)政策?！?001--2010年體育改革與發(fā)展綱要》《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見》《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》以及《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》等文件的相繼頒布，從多維層面不斷支持體育事業(yè)發(fā)展，加速培育體育消費(fèi)市場(chǎng)，同時(shí)指出我國體育事業(yè)須審時(shí)度勢(shì)，縝密規(guī)劃，抓住機(jī)遇，加快發(fā)展，積極開辟海外體育市場(chǎng)。其后國務(wù)院頒布了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005年本）》，將“體育設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營”列入其中。緊接著國家體育總局頒布了《體育事業(yè)“十一五”規(guī)劃》，標(biāo)志著我國首次以五年規(guī)劃的形式對(duì)體育事業(yè)發(fā)展進(jìn)行總體性指導(dǎo)，也在一定程度上促進(jìn)了我國公共體育政策的科學(xué)化和法治化運(yùn)行。至此，關(guān)于公共體育政策變遷中的體育事業(yè)制度改革與創(chuàng)新達(dá)到了建國以來一個(gè)新的高度。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）公共體育政策變遷取得了重大發(fā)展，國家立足眼前、著眼長遠(yuǎn)，根據(jù)當(dāng)時(shí)的國情、體情，對(duì)于體育事業(yè)發(fā)展進(jìn)行了一系列的科學(xué)布局和整體規(guī)劃，旨在為北京奧運(yùn)會(huì)后我國可能出現(xiàn)的巨大體育消費(fèi)市場(chǎng)做準(zhǔn)備。（2）公共體育政策開始在宏觀體育事業(yè)制度改革中展現(xiàn)出具體的經(jīng)濟(jì)實(shí)施方案。如《關(guān)于29屆奧運(yùn)會(huì)稅收政策問題的通知》就制定了對(duì)國際奧委會(huì)和奧運(yùn)會(huì)參與者實(shí)行的若干稅收優(yōu)惠政策。此外，公共體育政策開始對(duì)體育事業(yè)出現(xiàn)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡、城鄉(xiāng)差異、人群體育權(quán)益差別增大的局面進(jìn)行關(guān)注，試圖通過構(gòu)建群眾體育服務(wù)體系做出矯正與平衡。這一階段的公共體育政策供給在很大程度上彌補(bǔ)了其制度需求的缺口，但在深化改革過程中面臨的問題依然嚴(yán)峻。

2.4 鼓勵(lì)多元主體、協(xié)同共治的融合發(fā)展階段

隨著2008年北京奧運(yùn)會(huì)的舉辦，我國體育事業(yè)呈現(xiàn)井噴式發(fā)展。體育事業(yè)在小康社會(huì)、健康中國、體育強(qiáng)國的建設(shè)過程中發(fā)揮著越來越重要的作用，并在促進(jìn)居民消費(fèi)、拉動(dòng)內(nèi)需、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面作出巨大貢獻(xiàn)。加之我國居民生活水平逐步提高、參與體育活動(dòng)的意識(shí)不斷加強(qiáng)，體育事業(yè)在我國得到空前重視。同年《體育及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類（試行）》通過對(duì)體育事業(yè)范圍邊界的厘清，將其細(xì)分為體育組織管理活動(dòng)、體育場(chǎng)館管理活動(dòng)、體育健身休閑活動(dòng)、體育中介活動(dòng)等8個(gè)大類、57個(gè)小類，為之后我國體育事業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展提供了參考基礎(chǔ)。之后《關(guān)于加快發(fā)展體育事業(yè)的指導(dǎo)意見》明確要求各級(jí)政府把體育事業(yè)納入經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，標(biāo)志著我國體育事業(yè)由各方面獨(dú)立發(fā)展，向由國家主導(dǎo)、各部門和全社會(huì)協(xié)同發(fā)展的模式轉(zhuǎn)變。新一輪的公共體育政策變遷開始將“加強(qiáng)公共體育服務(wù)”“加強(qiáng)公共體育設(shè)施建設(shè)和管理”等保障公民基本體育權(quán)益的新詞語寫入文件之中，與之前將體育事業(yè)單純作為經(jīng)濟(jì)工具手段的思維體系相比，體現(xiàn)出政府對(duì)于體育事業(yè)主體性地位的政策取向。并且《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》再次堅(jiān)定了體育事業(yè)制度的改革方向，即“積極培育多元市場(chǎng)主體、注重協(xié)調(diào)發(fā)展”。此外，“促進(jìn)融合發(fā)展——積極拓展業(yè)態(tài)、促進(jìn)康體結(jié)合、鼓勵(lì)交互融通”的提法，展現(xiàn)出政府未來體育事業(yè)制度改革的方向。在最近的政策文件中，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育競(jìng)賽表演產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》《進(jìn)一步促進(jìn)體育消費(fèi)的行動(dòng)計(jì)劃（2019--2020年）》《全民健身計(jì)劃（2021—2025）》以及《“十四五”體育發(fā)展規(guī)劃》等高位階的公共體育政策不斷出臺(tái)，以高質(zhì)量的要求為引領(lǐng)，深入剖析我國體育事業(yè)發(fā)展矛盾，響應(yīng)體育發(fā)展的時(shí)代訴求，完善了體育事業(yè)發(fā)展的政策體系，公共體育政策已成為積極推動(dòng)體育強(qiáng)國建設(shè)的重要支撐。這一時(shí)期的公共體育政策與制度變遷，再次表現(xiàn)出政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷模式的特征，其主要標(biāo)志就是全國各省市根據(jù)中央政府和上級(jí)主管部門的相關(guān)公共體育政策要求，均制定和實(shí)施了各種適合于地方體育事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和綱領(lǐng)性文件，使得“自上而下”演進(jìn)的公共體育政策逐步落到實(shí)處，并且推動(dòng)體育事業(yè)與旅游、衛(wèi)生醫(yī)療、教育、建筑、環(huán)境等部門融合發(fā)展，改變了過去集中于政府或者體育行政部門權(quán)利機(jī)構(gòu)單一的主體治理模式。

3 影響我國公共體育政策發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境與制約因素

通過上述梳理發(fā)現(xiàn)，雖然我國公共體育政策在不斷發(fā)展中取得了可喜成績，但仍存在諸多問題。從外部環(huán)境來看，我國公共體育政策的制定與執(zhí)行還存在“碎片化”現(xiàn)象，政府職能轉(zhuǎn)變未完全轉(zhuǎn)變，對(duì)權(quán)力行使的監(jiān)督與約束不力；從政策主體來看，政府與社會(huì)組織合作關(guān)系不清晰明確，政府在公共體育服務(wù)供給中處于主動(dòng)地位，而社會(huì)組織在公共體育服務(wù)供給中處于被動(dòng)地位；從政策客體來看，[JP2]我國公共體育政策的目標(biāo)主要是為了滿足公民的公共需要，但因相關(guān)理論知識(shí)匱乏與指導(dǎo)滯后等問題，并未滿足公眾的公共體育服務(wù)的需求［15］。在公共體育政策的制定過程中，相關(guān)政策主體通常過于依賴政府來解決問題，政府強(qiáng)調(diào)自己是制定公共體育政策主導(dǎo)角色，忽視了社會(huì)力量的作用。公共體育政策執(zhí)行力不強(qiáng)，缺乏統(tǒng)籌性，政策制定過于僵化，存在“一刀切”現(xiàn)象，具體執(zhí)行實(shí)施缺乏彈性。

3.1 政策制定供需匹配有待優(yōu)化，出現(xiàn)秩序性錯(cuò)位狀況

從我國公共體育政策的變遷歷史中可以看出，公共體育政策的制定，需綜合考慮多方因素，尤其是要與人民群眾的需求相匹配。但在我國公共體育政策制定過程中，部分地方相關(guān)部門職責(zé)劃分不清晰，政策制定主體單一、功能定位不清，導(dǎo)致體育政策制定供需不適配，產(chǎn)生秩序性錯(cuò)位的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在政策制定部門及內(nèi)容缺乏整體性、系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。（1）一些地方公共體育政策在制定時(shí)未從整體上對(duì)其進(jìn)行總體的規(guī)劃與部署，政府各級(jí)部門的職責(zé)分工還有待明確。（2）公共體育政策制定可能會(huì)出現(xiàn) “身兼裁判和運(yùn)動(dòng)員兩職”的現(xiàn)象，造成體育部門的工作目標(biāo)模糊。（3）各部門在對(duì)接體育政策時(shí)，往往多數(shù)只會(huì)考慮本部門的利益訴求，對(duì)其他相關(guān)部門及公眾的實(shí)際需求導(dǎo)向不足，導(dǎo)致公共體育政策制定秩序性錯(cuò)位狀況的發(fā)生，因此在制定公共體育政策時(shí)，在注重政策本身價(jià)值取向的同時(shí)，還需兼顧各級(jí)行政機(jī)構(gòu)及社會(huì)公眾的多方利益訴求。（4）根據(jù)目前我國公共體育政策制定現(xiàn)狀來看，尤其在地方公共體育政策制定過程中還存在著部門利益擴(kuò)大化與部門利益政治化的問題，在一定程度上會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厝罕婓w育事業(yè)的發(fā)展造成阻礙，主要表現(xiàn)在：第一，部分公共體育政策中存在的利益規(guī)劃沖突容易引發(fā)各級(jí)機(jī)構(gòu)職責(zé)與權(quán)利的多頭疊加，從而導(dǎo)致在工作操作上的執(zhí)行分歧；第二，部分公共體育政策與措施無法在一些地區(qū)充分貫徹和落實(shí)，致使整體公共體育政策目標(biāo)與任務(wù)難以實(shí)現(xiàn)［16］。因此，在公共體育政策的制定過程中，要多維考慮到各部門與社會(huì)公眾的真實(shí)需要，協(xié)調(diào)各級(jí)別部門之間的利益矛盾，使各部門、大眾與公共體育事業(yè)共同發(fā)展，從而持續(xù)推進(jìn)我國公共體育事業(yè)發(fā)展。

3.2 政策執(zhí)行過程安排有待強(qiáng)化，存在結(jié)構(gòu)性偏差現(xiàn)象

政策執(zhí)行過程安排是指各級(jí)政府部門在公共體育政策執(zhí)行過程中所采取的一系列決策、行動(dòng)與程序。自改革開放后，我國各級(jí)政府為了加快體育事業(yè)發(fā)展，出臺(tái)了一系列公共體育政策，并通過多途徑推動(dòng)公共體育政策的實(shí)施，雖取得了一定成效，但執(zhí)行過程中仍存在一些問題。（1）公共體育政策執(zhí)行的環(huán)境與條件有待完善，一方面，政府部門對(duì)公共體育政策執(zhí)行的關(guān)聯(lián)部門支持力度不夠，原先共生協(xié)同的政策執(zhí)行被“碎片化”后，致使部分政策內(nèi)容在實(shí)際執(zhí)行過程中效率較低；另一方面，政府對(duì)公共體育政策執(zhí)行安排需要增加一定的激勵(lì)措施，部分地區(qū)在落實(shí)公共體育政策過程中缺乏必要的動(dòng)力，從而導(dǎo)致部分公共體育政策在執(zhí)行過程中流于形式。（2）在部分地方公共體育政策執(zhí)行過程中，僅依靠政府財(cái)政投入和少量社會(huì)資金開展，且多數(shù)只是集中在場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)的執(zhí)行方面，科學(xué)健身指導(dǎo)與群眾體育賽事活動(dòng)等領(lǐng)域的政策執(zhí)行還需合理補(bǔ)充，目前政策的執(zhí)行“偏袒”也易造成公共體育資源的分配相對(duì)失衡，因此引起公共體育服務(wù)供給上的“條塊分割”情況，（3）公共體育政策的執(zhí)行缺乏相應(yīng)組織協(xié)調(diào)機(jī)制，各級(jí)政府部門對(duì)公共體育政策執(zhí)行的重視程度較低，對(duì)于出現(xiàn)的問題不能及時(shí)反饋，因此降低了公共體育政策實(shí)施的效率［17］。以上問題直接導(dǎo)致了政策實(shí)施過程中的結(jié)構(gòu)性偏差現(xiàn)象，并在某種程度上限制了我國公共體育政策的效能發(fā)揮。我國公共體育政策的變遷歷程也表明，在國家治理轉(zhuǎn)型中公共體育政策的功能與作用發(fā)揮具有重要意義，同時(shí)隨著新時(shí)代國家治理體系的構(gòu)建和完善，公共體育政策也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的變革，以適應(yīng)新時(shí)代國家治理現(xiàn)代化的要求。

3.3 政策實(shí)施效果監(jiān)控有待深化，缺乏標(biāo)準(zhǔn)性評(píng)估系統(tǒng)

隨著體育強(qiáng)國建設(shè)不斷深化，公共體育政策的內(nèi)容與數(shù)量都在持續(xù)增長，這為公共體育政策實(shí)施效果監(jiān)控帶來了更大的難度。盡管目前我國已有較為健全的政策評(píng)估制度，但由于缺少一套完整的公共體育政策的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，加之公共體育政策評(píng)估主體單一、目標(biāo)不明確，評(píng)估指標(biāo)體系不夠健全、方式較為簡單，公共體育政策評(píng)估難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果［18］。（1）公共體育政策監(jiān)控是國家與各級(jí)政府為防止政策失誤對(duì)國家、社會(huì)與個(gè)體帶來負(fù)面效應(yīng)而采取的一系列保障措施。對(duì)公共體育政策實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)控，主要包括效果評(píng)價(jià)與監(jiān)管兩個(gè)方面。效果評(píng)價(jià)是指在公共體育政策實(shí)施的過程中，對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行收集，并展開定量分析，從而對(duì)公共體育政策實(shí)施情況做出定性判斷并提出改進(jìn)意見，使得公共體育政策的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)；而監(jiān)管是指在公共體育政策實(shí)施過程中，通過采集有關(guān)信息發(fā)現(xiàn)偏差或異?，F(xiàn)象并及時(shí)采取措施加以修正，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。（2）目前僅有少數(shù)部門建立了相關(guān)的信息收集制度，而我國的監(jiān)控機(jī)制主要是依靠各級(jí)政府和相關(guān)部門的行政管理機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)的，因此在對(duì)政策實(shí)施效果監(jiān)控過程中，經(jīng)常產(chǎn)生公共體育政策目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)、體育事業(yè)發(fā)展不均衡與社會(huì)體育需求得不到滿足等問題。（3）由于缺少完善的公共體育政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與具體執(zhí)行方法，公共體育政策實(shí)施效果難以得到有效評(píng)價(jià)，致使公共體育政策實(shí)施決策難以獲得有效矯正依據(jù)。公共體育政策效果的標(biāo)準(zhǔn)性內(nèi)容評(píng)估系統(tǒng)的不健全，在一定程度上也制約了公共體育政策監(jiān)控工作的深入開展。由此可見，我國應(yīng)建立健全公共體育政策實(shí)施效果監(jiān)控機(jī)制和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化公共體育政策實(shí)施情況的監(jiān)督與控制，持續(xù)優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境，從而確保政策能夠全面落地實(shí)施。

4 國家治理轉(zhuǎn)型中我國公共體育政策的創(chuàng)新路徑

從我國公共體育政策變遷進(jìn)程來看，新中國成立后，我國公共體育政策與制度的供給從無到有，再到井噴式增長和當(dāng)前的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，公共體育政策在我國公共政策體系中的地位愈發(fā)重要，對(duì)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用也更加凸顯。不過，目前我國公共體育政策發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題依然未得到很好解決和優(yōu)化，基于此，為打破我國公共體育政策和制度的發(fā)展瓶頸，從理念、機(jī)制和主體3方面提出我國體育事業(yè)政策制度改革的創(chuàng)新路徑。

4.1 樹立以公共利益與需求為導(dǎo)向的公共體育政策決策理念

從公共體育政策變遷的歷史沿革來看，我國公共體育政策與制度實(shí)踐，證實(shí)了政府主導(dǎo)行為對(duì)于推進(jìn)體育事業(yè)制度創(chuàng)新的積極作用。但也發(fā)現(xiàn)，我國公共體育政策的變遷路徑依賴問題依然突出，嚴(yán)重制約著我國公共體育政策和制度的有效供給。同時(shí)，我們需要看到政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷離不開其他相關(guān)利益主體的需求誘致性推動(dòng)。因此，在合理和有效率的誘致性變遷狀況下，交替運(yùn)用兩種變遷方式是新政策制度創(chuàng)新的有效方式。

（1）考慮不同利益主體的利益訴求、不同地區(qū)體育事業(yè)發(fā)展資源稟賦、經(jīng)濟(jì)條件等因素，盡量以最小的代價(jià)減少公共體育政策創(chuàng)新的成本。公共體育政策最基本的決策理念應(yīng)該包括以下兩個(gè)內(nèi)容：一是廣大人民群眾體育健身利益至上；樹立“人民滿意”的體育事業(yè)發(fā)展的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)體育事業(yè)發(fā)展非正式制度環(huán)境的建設(shè)工作。政府應(yīng)該積極開展宣傳教育工作，加強(qiáng)公共體育政策的宣傳和推廣，鼓勵(lì)廣大群眾參與體育活動(dòng)，培養(yǎng)體育意識(shí)和習(xí)慣。二是現(xiàn)代公共體育政策的效率優(yōu)先、兼顧公平標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成了我國體育治理現(xiàn)代化的基本原則和價(jià)值基礎(chǔ)。明確體育事業(yè)的終極發(fā)展目標(biāo)是滿足群眾日益增長的體育需求，提高人民生活質(zhì)量。需要關(guān)注群眾體育需求的變化，積極探索體育事業(yè)發(fā)展的新模式和新路徑，加強(qiáng)公共體育資源的配置和管理，提高群眾參與體育活動(dòng)的便利性和舒適性。公共體育政策制定者需要深入了解不同利益主體的需求和期望，充分聽取各方面的意見和建議，確保公共體育政策制定具有廣泛的代表性和可持續(xù)性。

（2）加強(qiáng)政策評(píng)估工作。通過對(duì)公共體育政策評(píng)估，對(duì)政策和制度變遷進(jìn)行預(yù)期成本和預(yù)期收益比較，及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)各個(gè)利益主體的利益最大化的制度誘因，不斷提出創(chuàng)新設(shè)想去影響政府部門決策；加強(qiáng)政策的協(xié)調(diào)和整合，鼓勵(lì)不同部門和利益主體之間的協(xié)作和合作，加強(qiáng)公共體育資源的整合和優(yōu)化配置，以提高公共體育政策的執(zhí)行效率和效果；要運(yùn)用各種科學(xué)的方法，包括問卷調(diào)查、案例研究、定量分析等，以充分評(píng)估政策實(shí)施的效果和影響；需要注重與政策實(shí)施的過程相結(jié)合，適時(shí)調(diào)整和改進(jìn)公共體育政策，以實(shí)現(xiàn)政策的長期目標(biāo)。

（3）堅(jiān)持法治政府思想。政府在制定和實(shí)施公共體育政策時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持法治政府思想，將法治理念貫穿到體育事業(yè)的實(shí)踐工作中。政府應(yīng)遵循科學(xué)、民主、法治的原則，依法制定體育政策，建立健全的法律法規(guī)體系，加強(qiáng)監(jiān)督和執(zhí)法力度，嚴(yán)格依法懲治體育領(lǐng)域的違法行為，保障公共體育事業(yè)的發(fā)展和公眾的合法權(quán)益。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)體育從業(yè)者和社會(huì)組織的法律培訓(xùn)和教育，提高其法律意識(shí)和法律素養(yǎng)，共同推動(dòng)公共體育事業(yè)的健康有序發(fā)展。

4.2 建立更加科學(xué)化、民主化的公共體育政策決策執(zhí)行機(jī)制

制度質(zhì)量是衡量和決定國家治理效率的關(guān)鍵變量，健全的國家制度體系是現(xiàn)代國家治理體系的基本構(gòu)成要素［19］。制度質(zhì)量的好壞取決于制度供給與需求的結(jié)構(gòu)情況，即制度供給的有效性。政府作為公共體育政策的供給主體，在公共體育政策和制度變遷過程中作用非常關(guān)鍵。諾斯悖論認(rèn)為，國家在一定程度上的政治目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是矛盾的，一些在經(jīng)濟(jì)上低效率的制度安排在政治層面上或是合理的。諾斯悖論在公共體育政策的變遷過程中也是客觀存在的，要使悖論的負(fù)面效應(yīng)降至最低，政府有責(zé)任提供體育事業(yè)制度變遷過程中所需要的制度安排，以改進(jìn)制度不足、彌補(bǔ)制度缺陷給體育事業(yè)發(fā)展所帶來的負(fù)面影響。在此基礎(chǔ)上，可從以下方面著手：

（1）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建治理型、服務(wù)型政府。公共體育政策的決策科學(xué)化意味著要有專業(yè)而完善的決策系統(tǒng)。體育行政部門要更加注重發(fā)揮高等院校、體育智庫、專門性研究機(jī)構(gòu)和政策咨詢委員會(huì)的作用，收集和分析相關(guān)數(shù)據(jù)，評(píng)估政策的效果和影響。隨著電子政務(wù)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)的不斷發(fā)展，公共體育信息的公開化、公共體育參與的網(wǎng)絡(luò)化、公共體育利益表達(dá)的媒體化，需要我國公共體育政策在體系上不斷細(xì)化成熟，借助數(shù)字技術(shù)使公共體育政策決策逐步走向科學(xué)化。

（2）公共體育政策的決策過程應(yīng)該更加民主和透明。體育行政部門可以通過廣泛征求公眾意見、開展公開聽證會(huì)、組織專家論壇等方式，讓民眾、體育從業(yè)者、學(xué)者和利益相關(guān)方參與政策決策的過程，充分考慮各方利益和意見，確保政策的多元性和代表性，增加政策的可行性和可接受性。同時(shí)，體育行政部門還應(yīng)積極引導(dǎo)和促進(jìn)公共體育與民間組織、社區(qū)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等相互合作，形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量共同參與的良好格局。將主要工作集中于為體育事業(yè)提供保駕護(hù)航的制度安排上，將法治政府的思想植入到體育事業(yè)的實(shí)踐工作中，使體育事業(yè)發(fā)展不僅有政策支持，更有法律作為發(fā)展的強(qiáng)有力后盾。

（3）優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建全國統(tǒng)一、高效的公共體育政策執(zhí)行機(jī)制。這需要政府在組織機(jī)構(gòu)、人員配置、職責(zé)分工、信息共享等方面進(jìn)行優(yōu)化和改進(jìn)。政府需要建立一個(gè)科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的組織體系，建立統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)意見，制定統(tǒng)一的政策實(shí)施計(jì)劃和監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，確保公共體育政策能夠得到全面、系統(tǒng)、科學(xué)的實(shí)施。

4.3 完善多元參與、有效協(xié)同的公共體育政策決策格局

道格拉斯·諾斯采用成本—收益分析方法和均衡分析方法構(gòu)建了制度變遷的一般理論模型：在初始制度均衡中，由外部性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、風(fēng)險(xiǎn)和交易成本所引致的潛在收益增加時(shí)，就會(huì)使制度變遷的收益大于成本，形成了制度的非均衡，從而發(fā)生制度變遷［20］。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的企業(yè)理論也強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)交易中企業(yè)的交易成本是最低的。因此，要求國家在制度變遷中，要給予不同權(quán)利結(jié)構(gòu)在制度變遷調(diào)整的方向、幅度和范圍上一定的重視，此外不僅要考慮制度變遷處于強(qiáng)勢(shì)地位的政府主體利益，還要考慮非政府主體的權(quán)益。公共體育政策和制度的優(yōu)化關(guān)鍵在于：

（1）通過更加具有強(qiáng)制力的法律、法規(guī)手段實(shí)施制度供給和制度創(chuàng)新，促進(jìn)建立體育市場(chǎng)中公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境，賦予體育事業(yè)多元主體以相應(yīng)地位和權(quán)力，實(shí)現(xiàn)體育事業(yè)相關(guān)利益主體權(quán)力博弈的均衡發(fā)展。為鼓勵(lì)創(chuàng)新和有效協(xié)同，政府可以設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，向提供創(chuàng)新解決方案的個(gè)人、團(tuán)隊(duì)或組織提供獎(jiǎng)勵(lì)和資金支持。同時(shí)，可以建立合作伙伴關(guān)系和聯(lián)盟，促進(jìn)各利益相關(guān)方之間的合作，共同解決體育發(fā)展中的問題。

（2）高度重視體育社會(huì)組織的發(fā)展，不斷培育其發(fā)展優(yōu)勢(shì)，激發(fā)其創(chuàng)新意識(shí)，健全其管理制度。加快全國性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)于體育社會(huì)組織的完全“松綁”，釋放非營利組織在供給公共體育服務(wù)中的巨大潛力，充分發(fā)揮其彌補(bǔ)體育事業(yè)發(fā)展過程中“市場(chǎng)失靈、政府失敗”的重要治理作用。同時(shí)，應(yīng)充分利用體育社會(huì)組織的中介功能，促進(jìn)自我管理與服務(wù)。完善體育社會(huì)組織的評(píng)估與信用體系，定期對(duì)體育社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估，對(duì)于那些不能自我管理、不能保證服務(wù)質(zhì)量的體育社會(huì)組織應(yīng)采取相應(yīng)的處罰措施，促進(jìn)其不斷完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和管理制度。

（3）需要強(qiáng)化非政府主體對(duì)體育事業(yè)的參與，利用現(xiàn)代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)不同主體之間的信息共享和溝通交流，構(gòu)建并完善“以服務(wù)為導(dǎo)向”的政策制度，從而使公共體育治理體系得到進(jìn)一步完善。在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用信息化手段建立體育公共服務(wù)平臺(tái)，為體育社會(huì)組織與公民提供有效的信息服務(wù)。積極調(diào)動(dòng)各類體育社會(huì)組織積參與到體育事業(yè)的發(fā)展中來，利用社會(huì)資源為公共體育事業(yè)提供更多的人力、物力與財(cái)力支持。此外，建立健全多元主體的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國家、社會(huì)與公民多方的良性互動(dòng)，提升公民對(duì)政府的信任與滿意度。在公共體育政策和制度變遷過程中，應(yīng)全面考慮不同利益主體之間的互動(dòng)關(guān)系和博弈行為，同時(shí)還應(yīng)注重加強(qiáng)對(duì)多元主體行為與利益的引導(dǎo)和約束，避免因利益分配不均衡而造成的不利后果，充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的基礎(chǔ)性作用，使多元主體通過市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制最大限度提高公共體育服務(wù)的資源配置，如此才能實(shí)現(xiàn)公共體育政策和制度變遷中利益分配的公平化，促進(jìn)公共體育事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié) 語

將公共體育政策納入到國家治理體系建設(shè)是一個(gè)新興的研究領(lǐng)域。政府職能轉(zhuǎn)變是我國公共體育政策變遷的根本動(dòng)力，公共體育政策和制度供給是國家治理體育事業(yè)的重要手段。在國家治理視野下，結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，梳理出我國公共體育政策變遷在不同歷史時(shí)期經(jīng)歷的服務(wù)國家意識(shí)形態(tài)與政治宣傳的萌芽階段，主張放開搞活、放管結(jié)合的深化改革階段，注重全面開放、有序繁榮的科學(xué)布局階段以及鼓勵(lì)多元主體、協(xié)同共治的融合發(fā)展階段等過程，體現(xiàn)出國家對(duì)于體育事業(yè)發(fā)展從全能型、管制型到服務(wù)型、治理型的轉(zhuǎn)變脈絡(luò)。國家主導(dǎo)公共體育政策的制定和實(shí)施，成為體育事業(yè)制度變遷的主要推力。未來國家應(yīng)根據(jù)體育事業(yè)內(nèi)外環(huán)境和治理需要，及時(shí)調(diào)整對(duì)體育事業(yè)的定位，在公共體育政策變遷的創(chuàng)新路徑上有所側(cè)重，要樹立以公共利益與需求為導(dǎo)向的公共體育政策決策理念；要建立更加科學(xué)化、民主化的公共體育政策決策執(zhí)行機(jī)制；要完善多元參與、有效協(xié)同的公共體育政策決策格局。

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收稿日期：2023-03-08

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（編號(hào)：21CTY006）;國家體育總局決策咨詢研究重大項(xiàng)目（編號(hào)：2020-A-10）。

作者簡介：吳作好（1976- ），男，福建南平人，博士研究生，副教授，研究方向?yàn)轶w育管理。

通訊作者：戴 ?。?957- ），男，江蘇武進(jìn)人，博士，教授，博士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)轶w育管理。