楊斌 馬亮

[摘要]市場(chǎng)監(jiān)管效能的提升對(duì)規(guī)范市場(chǎng)秩序和提升市場(chǎng)活力至關(guān)重要。當(dāng)前針對(duì)監(jiān)管效能的研究多為抽象的理論探討或是簡(jiǎn)單的現(xiàn)象描述，缺少監(jiān)管部門內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的研究。采用案例研究的方法，探討差異化監(jiān)管提升監(jiān)管效能的內(nèi)在機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，事項(xiàng)重構(gòu)與信用分級(jí)是差異化監(jiān)管提升監(jiān)管效能的作用機(jī)制：一方面，以監(jiān)管事項(xiàng)的清單化理順監(jiān)管部門組織內(nèi)外關(guān)系，明確不同部門的檢查重點(diǎn)和責(zé)任邊界；另一方面，以企業(yè)信用分級(jí)提升監(jiān)管部門的監(jiān)管能力，強(qiáng)化監(jiān)管的靶向性和精準(zhǔn)性。研究是對(duì)回應(yīng)性監(jiān)管理論的延伸，也為地方市場(chǎng)監(jiān)管部門改革提供了借鑒。據(jù)此提出，未來(lái)需要完善差異化監(jiān)管的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制和優(yōu)化多種監(jiān)管方式間的融合機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]事項(xiàng)重構(gòu)；信用分級(jí)；差異化監(jiān)管；信用+雙隨機(jī)

一、 問題緣起：市場(chǎng)監(jiān)管的雙重困境

“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，是市場(chǎng)監(jiān)管提質(zhì)增效的重大創(chuàng)新舉措。2015年8月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》要求，在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域推廣“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，“雙隨機(jī)”指“隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員”，“一公開”指“抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開”1。2019年2月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的意見》指出，“在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域全面推行‘雙隨機(jī)、一公開監(jiān)管”2。2019年9月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》明確要求，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管需要健全隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單，以及探索隨機(jī)抽查與信用等級(jí)掛鉤3。

然而，在“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的具體實(shí)踐中，地方市場(chǎng)監(jiān)管部門仍然面臨雙重困境：

一是在監(jiān)管事項(xiàng)方面，大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)逐漸滲透各行各業(yè)，新業(yè)態(tài)和新模式層出不窮，監(jiān)管態(tài)勢(shì)變幻莫測(cè)[1]。加之2018年國(guó)務(wù)院開啟第八輪政府機(jī)構(gòu)改革，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局，合并了國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局等部門的職責(zé)。這導(dǎo)致市場(chǎng)監(jiān)管部門面臨事項(xiàng)覆蓋范圍不全面、事項(xiàng)劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、事項(xiàng)檢查對(duì)象不清晰的事項(xiàng)整合困境。

二是在監(jiān)管能力方面，伴隨著“放管服”改革的縱深推進(jìn)，市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻降低，事中事后監(jiān)管任務(wù)劇增[2]。這導(dǎo)致市場(chǎng)監(jiān)管部門面臨基層監(jiān)管權(quán)責(zé)失衡、基層人員能力不足、監(jiān)管數(shù)據(jù)利用困難、具體檢查標(biāo)準(zhǔn)缺失的能力不足困境[3]。

面對(duì)上述困境，如何有效提升市場(chǎng)監(jiān)管效能成為亟待解決的重要課題。早期的“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，并沒有考慮企業(yè)的信用情況，是“無(wú)差別”前提下的“雙隨機(jī)”。因此，2022年6月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出，“加強(qiáng)‘雙隨機(jī)、一公開監(jiān)管工作平臺(tái)建設(shè)，根據(jù)企業(yè)信用實(shí)施差異化監(jiān)管”1。但是，如何對(duì)現(xiàn)行的“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管進(jìn)行差異化監(jiān)管再造，進(jìn)而提升監(jiān)管效能，現(xiàn)有文獻(xiàn)則未能厘清。

二、 文獻(xiàn)綜述和分析框架

1. 文獻(xiàn)綜述

針對(duì)如何有效提升市場(chǎng)監(jiān)管效能這一問題，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從兩個(gè)方面進(jìn)行了闡述：

一部分是抽象的、較為宏觀的理論研究[4]。從監(jiān)管方式和監(jiān)管策略的視角看，回應(yīng)性監(jiān)管理論認(rèn)為要根據(jù)被監(jiān)管者的不同情況給予差別化回應(yīng)和待遇[5]。因此，監(jiān)管效能的提升需要采取差別化的監(jiān)管策略，協(xié)同社會(huì)力量，塑造被監(jiān)管者的主體意識(shí)和自律意識(shí)，與被監(jiān)管者發(fā)展良好的關(guān)系[6]。從宏觀的改革視角看，部分研究著眼于現(xiàn)代化市場(chǎng)監(jiān)管體系的構(gòu)建，試圖呈現(xiàn)中國(guó)式市場(chǎng)監(jiān)管高效能實(shí)現(xiàn)的理想模式[7]。這些研究認(rèn)為，市場(chǎng)監(jiān)管效能的提升需要從統(tǒng)一體制建設(shè)、強(qiáng)化權(quán)威建設(shè)、優(yōu)化機(jī)制建設(shè)三個(gè)維度重構(gòu)監(jiān)管模式[8]，構(gòu)建一個(gè)“政治領(lǐng)導(dǎo)、法治保障、智治支撐、共治賦能”的治理型監(jiān)管模式[9]。從技術(shù)賦能的視角看，有學(xué)者認(rèn)為信息技術(shù)的出現(xiàn)對(duì)革新市場(chǎng)監(jiān)管方式提供了新的思路：大數(shù)據(jù)技術(shù)通過(guò)改變市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域信息流動(dòng)形態(tài)和利用方式[10]，革新市場(chǎng)監(jiān)管主客體關(guān)系、組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和技術(shù)手段[11]，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管效能的協(xié)同化、精確化和智慧化。

這些研究從體制、機(jī)制、技術(shù)、工具等角度為監(jiān)管效能的提升提供了有益洞見，但扎根中國(guó)制度背景的經(jīng)驗(yàn)研究仍然乏善可陳[12]。對(duì)國(guó)外理論的引入往往忽視中國(guó)特有的制度環(huán)境，缺少對(duì)西方理論適用性和合理性的反思[13]，例如認(rèn)為中國(guó)并不具備西方非政府組織發(fā)展充分等履行市場(chǎng)監(jiān)管能力的前提條件[14]。所以，現(xiàn)有研究在形成具備中國(guó)特色的學(xué)理概括和揭示監(jiān)管效能提升的內(nèi)在機(jī)制方面略顯乏力。

另一部分是監(jiān)管效能提升所面臨的困境和對(duì)策的實(shí)證研究，多止步于現(xiàn)象描述。從機(jī)構(gòu)改革視角來(lái)看，中國(guó)的市場(chǎng)監(jiān)管長(zhǎng)期困于“條塊關(guān)系”的結(jié)構(gòu)性矛盾之中，面臨職能邊界模糊[15]、職責(zé)越位[16]、激勵(lì)不足[17]、問責(zé)失效[18]等困境。2013年以來(lái)，在“放管服”的大市場(chǎng)監(jiān)管改革背景下，市場(chǎng)監(jiān)管改革呈現(xiàn)出內(nèi)卷化趨勢(shì)[19]，監(jiān)管效能的提升需要調(diào)適綜合覆蓋與專業(yè)監(jiān)管之間的緊張關(guān)系[20]。從社會(huì)參與視角來(lái)看，市場(chǎng)監(jiān)管效能的提升，需要將市場(chǎng)監(jiān)管職能與社會(huì)建設(shè)相結(jié)合，但是目前市場(chǎng)監(jiān)管仍然面臨社會(huì)參與不足的問題[21]，故需要借助技術(shù)手段拓寬社會(huì)參與渠道，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管的多元共治[22]。從技術(shù)賦能角度看，智慧監(jiān)管改革存在過(guò)度技術(shù)化的桎梏，智慧監(jiān)管被簡(jiǎn)單機(jī)械地理解為技術(shù)手段或監(jiān)管工具，簡(jiǎn)化了智慧監(jiān)管的多元化價(jià)值主張[23]。此外，部分研究聚焦于引入國(guó)外市場(chǎng)監(jiān)管相關(guān)制度和經(jīng)驗(yàn)，例如對(duì)美國(guó)食品藥品市場(chǎng)監(jiān)管模式的歷史演進(jìn)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管方式和價(jià)值理念的系統(tǒng)介紹[24]。

上述實(shí)證研究與理論研究在分析要素上大同小異，通過(guò)案例分析等方法呈現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管改革中存在的困境，但主要是從機(jī)構(gòu)、技術(shù)、社會(huì)參與等要素著眼，鮮有研究能夠深入市場(chǎng)監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部，打開市場(chǎng)監(jiān)管效能提升的黑箱。

綜上所述，本文主要從兩個(gè)方面拓展現(xiàn)有研究：

一是本文深入市場(chǎng)監(jiān)管部門內(nèi)部，打開差異化監(jiān)管如何提升監(jiān)管效能的“黑箱”，揭示其中的內(nèi)在機(jī)制。理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)基于不同監(jiān)管對(duì)象采取差異化的監(jiān)管策略這一理念已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)，但是對(duì)于如何在實(shí)踐中將這一理念操作化則語(yǔ)焉不詳。本文試圖提出一個(gè)統(tǒng)一的理論框架以拓展回應(yīng)性監(jiān)管理論。二是已有文獻(xiàn)多是從宏觀角度對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管體制進(jìn)行擘畫。本文以案例研究的方式深入中國(guó)場(chǎng)景，從微觀上挖掘差異化監(jiān)管的相關(guān)變量及其關(guān)系，描繪差異化監(jiān)管提升監(jiān)管效能的具體機(jī)制。

2. 分析框架

回應(yīng)性監(jiān)管理論突顯了權(quán)變思想，主張以多樣化的監(jiān)管手段回應(yīng)多元化的監(jiān)管對(duì)象[25]這也是差異化監(jiān)管的本質(zhì)內(nèi)涵。但是，也有學(xué)者認(rèn)為回應(yīng)性監(jiān)管雖然彰顯了多樣性和靈活性，但是無(wú)法應(yīng)對(duì)實(shí)踐中的復(fù)雜性和模糊性[26]。因?yàn)?，監(jiān)管對(duì)象的經(jīng)營(yíng)范圍和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是動(dòng)態(tài)變化的?；貞?yīng)性監(jiān)管在政府監(jiān)管和市場(chǎng)機(jī)制之外開辟了監(jiān)管的新道路，主張差異化的回應(yīng)被監(jiān)管對(duì)象，但是缺失了差異化監(jiān)管如何匹配被監(jiān)管對(duì)象這一中間環(huán)節(jié)。結(jié)果是，監(jiān)管主體和被監(jiān)管對(duì)象之間的信息不對(duì)稱依然存在，制約了監(jiān)管效能的提升。

由此，差異化監(jiān)管對(duì)監(jiān)管效能的提升，需要以破解監(jiān)管主體和被監(jiān)管對(duì)象之間的信息不對(duì)稱為抓手，即明確一個(gè)被監(jiān)管對(duì)象所涉及的檢查事項(xiàng)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)程度，進(jìn)而解決差異化監(jiān)管匹配被監(jiān)管對(duì)象這一問題（圖1）。

一是重構(gòu)監(jiān)管事項(xiàng)清單，實(shí)現(xiàn)企業(yè)標(biāo)簽標(biāo)識(shí)，解決“對(duì)現(xiàn)存的市場(chǎng)主體要查什么”的問題。監(jiān)管事項(xiàng)清單是監(jiān)管事權(quán)的可視化呈現(xiàn)，縱向涉及不同層級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)劃分，橫向涉及同級(jí)政府不同部門間的事權(quán)配置[27]。不同的監(jiān)管事項(xiàng)具有不同的專業(yè)化程度和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)程度。因此，科學(xué)合理劃分事項(xiàng)，是差異化監(jiān)管實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。只有明確針對(duì)一個(gè)事項(xiàng)要對(duì)哪些特定主體進(jìn)行檢查，以及針對(duì)一個(gè)主體可以同時(shí)檢查哪些事項(xiàng)，才能對(duì)被監(jiān)管對(duì)象采取差異化的監(jiān)管策略以最大化提升監(jiān)管效能。為此，監(jiān)管主體需要做到以下幾點(diǎn)：

第一，堅(jiān)持窮盡原則。做到監(jiān)管事項(xiàng)清單事項(xiàng)全覆蓋、部門全覆蓋和領(lǐng)域全覆蓋，從而消除監(jiān)管盲區(qū)和整合相關(guān)事項(xiàng)。第二，堅(jiān)持無(wú)交集原則。事項(xiàng)清單需要突顯部門職責(zé)和明確歸屬部門，對(duì)于多部門交叉和內(nèi)涵模糊的事項(xiàng)需要提前做出規(guī)定，從而杜絕不同部門推諉扯皮和重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象。第三，堅(jiān)持例外原則。依據(jù)不同事項(xiàng)所具有的專業(yè)性程度和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)程度，梳理特殊行業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域清單，對(duì)直接涉及公共安全和人民群眾生命健康的特殊行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域依法依規(guī)實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)管。在事項(xiàng)清單化的基礎(chǔ)上，將監(jiān)管事項(xiàng)與市場(chǎng)主體匹配，從源頭解決“查什么”的問題。

二是推行企業(yè)信用分級(jí)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)差異抽查，解決“如何給予市場(chǎng)主體差別化待遇”的問題。企業(yè)信用等級(jí)的不同，所代表的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)就不同，監(jiān)管手段和監(jiān)管頻次就不同。為此，監(jiān)管主體需要做到以下幾點(diǎn)：

第一，歸集信用信息。引入大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)手段，統(tǒng)一數(shù)據(jù)規(guī)范，以統(tǒng)一社會(huì)信用代碼為標(biāo)識(shí)，將不同類別、不同維度的信用信息歸集至企業(yè)名下，為分級(jí)分類差異化監(jiān)管提供數(shù)據(jù)保障。第二，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。在信用信息歸集的基礎(chǔ)上，需要構(gòu)建科學(xué)的信用風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，將抽象的企業(yè)信用可視化和具體化，用以衡量和區(qū)分企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為和信用等級(jí)[28]，從而實(shí)現(xiàn)政府對(duì)企業(yè)的分類監(jiān)管[29]。第三，統(tǒng)一支撐平臺(tái)。業(yè)務(wù)平臺(tái)眾多和數(shù)據(jù)獲取渠道少所導(dǎo)致的“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，是政府?dāng)?shù)據(jù)歸集難和利用難的癥結(jié)所在[30]。建立統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管工作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸集、檢查結(jié)果統(tǒng)一公示，既可以支撐大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的功能發(fā)揮，又可以提升市場(chǎng)監(jiān)管的協(xié)同性。

三、 經(jīng)驗(yàn)樣本：南通市 “信用+雙隨機(jī)”融合監(jiān)管創(chuàng)新實(shí)踐

江蘇省南通市“信用+雙隨機(jī)”融合監(jiān)管創(chuàng)新旨在提升市場(chǎng)監(jiān)管效能，以更好地服務(wù)市場(chǎng)主體和構(gòu)建良好營(yíng)商環(huán)境?！靶庞?雙隨機(jī)”融合監(jiān)管創(chuàng)新已經(jīng)成為國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局信用監(jiān)管典型案例和第四屆“新華信用杯”全國(guó)優(yōu)秀案例。這一案例展現(xiàn)了地方市場(chǎng)監(jiān)管部門探索建立差異化監(jiān)管機(jī)制的全過(guò)程。個(gè)案資料來(lái)源于筆者2021年5月至2021年8月期間在南通市市場(chǎng)監(jiān)管局的實(shí)地調(diào)研，包括以實(shí)習(xí)人員參與相關(guān)工作的參與式觀察、對(duì)南通市市場(chǎng)監(jiān)管局各級(jí)工作人員的集體座談和個(gè)別訪談，以及相關(guān)政府文件和新聞報(bào)道等二手資料的收集1。

南通市有1個(gè)國(guó)家級(jí)高新區(qū)、4個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)和1個(gè)綜合保稅區(qū)、5個(gè)國(guó)家一類水運(yùn)和航空開放口岸。截至2022年，南通市企業(yè)數(shù)突破31萬(wàn)，具有典型的市場(chǎng)監(jiān)管體量大、領(lǐng)域?qū)?、任?wù)重特征。南通市市場(chǎng)監(jiān)管局“信用+雙隨機(jī)”融合監(jiān)管創(chuàng)新，是“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管走向差異化監(jiān)管的創(chuàng)造性改革，主要涉及以下兩方面舉措：

第一，建立精準(zhǔn)智能的檢查事項(xiàng)分類體系，對(duì)檢查事項(xiàng)“匯總?cè)≈亍保瑢?shí)現(xiàn)同一部門不同事項(xiàng)內(nèi)部整合“一起查”，不同部門檢查事項(xiàng)部門聯(lián)動(dòng)“一次查”。第二，按照信用風(fēng)險(xiǎn)對(duì)企業(yè)分類分級(jí)，并將分類結(jié)果融入“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管。在“雙隨機(jī)”抽查時(shí)，系統(tǒng)自動(dòng)匹配市場(chǎng)主體信用等級(jí)，對(duì)企業(yè)采取不同比例和頻次的差異化監(jiān)管措施。改革實(shí)現(xiàn)了檢查頻次的降低、監(jiān)管資源的優(yōu)化和企業(yè)干擾的減少等效果。

“信用+雙隨機(jī)”融合監(jiān)管所實(shí)踐的差異化監(jiān)管理念和方式，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)監(jiān)管的提質(zhì)增效。目前，南通市全市64個(gè)聯(lián)合抽查領(lǐng)域、40個(gè)“雙隨機(jī)”參與部門實(shí)現(xiàn)“能聯(lián)合不單獨(dú)”“非聯(lián)合不檢查”。2022年南通市統(tǒng)籌隨機(jī)抽查任務(wù)255個(gè)，涉及檢查對(duì)象15715戶，企業(yè)檢查頻次下降40.1%，其中重點(diǎn)企業(yè)下降69.38%。在2021年江蘇省營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)中，南通市“市場(chǎng)監(jiān)管”指標(biāo)獲得滿分，居全省第一。

1. 監(jiān)管事項(xiàng)的清單化

（1）監(jiān)管事項(xiàng)的窮盡式處理

市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)范圍和經(jīng)營(yíng)狀況的動(dòng)態(tài)變化，加之新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮，導(dǎo)致現(xiàn)行事項(xiàng)清單更新滯后，覆蓋范圍不全面。加之，新組建的南通市市場(chǎng)監(jiān)管局面臨內(nèi)部事項(xiàng)整合的問題。訪談中，某部門負(fù)責(zé)人提及，“機(jī)構(gòu)合并以后，我們自己都摸不清我們到底有多少監(jiān)管事項(xiàng)，所有的事項(xiàng)都分散在合并過(guò)來(lái)的各個(gè)部門。尤其是基層部門更是一頭霧水，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)合并以后，一線人員基本來(lái)源于老工商（原工商行政管理局）”。

為此，首先，南通市市場(chǎng)監(jiān)管局通過(guò)法規(guī)處牽頭，匯總不同內(nèi)設(shè)部門的監(jiān)管事項(xiàng)，編制了《市場(chǎng)監(jiān)管日常檢查指導(dǎo)手冊(cè)》，從事項(xiàng)類別、事項(xiàng)名稱、檢查內(nèi)容、主要依據(jù)等方面對(duì)內(nèi)部監(jiān)管事項(xiàng)進(jìn)行了窮盡式摸底。繼而，南通市市場(chǎng)監(jiān)管局編制了“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管單部門監(jiān)管事項(xiàng)清單和部門聯(lián)合監(jiān)管事項(xiàng)清單。所謂事項(xiàng)窮盡式處理，一是窮盡內(nèi)容，完善檢查內(nèi)容，如“價(jià)格行為檢查”由只對(duì)應(yīng)一個(gè)抽查事項(xiàng)“執(zhí)行政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)、明碼標(biāo)價(jià)及其他價(jià)格行為的檢查”轉(zhuǎn)為包括“價(jià)格欺詐行為”“教育收費(fèi)行為”“行政性收費(fèi)”等8個(gè)抽查事項(xiàng)。二是窮盡類別，歸納相關(guān)類別，如“商標(biāo)使用行為檢查”“商標(biāo)代理行為檢查”均歸為“商標(biāo)檢查”的下屬事項(xiàng)。監(jiān)管事項(xiàng)的窮盡式處理不僅有利于填充原有的監(jiān)管空白點(diǎn)，也有利于細(xì)化監(jiān)管事項(xiàng)內(nèi)容和提升可操作性。

（2）監(jiān)管事項(xiàng)的無(wú)交集處理

新組建的南通市市場(chǎng)監(jiān)管局合并了市工商行政管理局、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和市食品藥品監(jiān)督管理局等多個(gè)部門的相關(guān)職責(zé)。合并后的監(jiān)管事項(xiàng)存在事項(xiàng)類別、流程環(huán)節(jié)、檢查對(duì)象三種不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)并行的問題，事項(xiàng)之間彼此交叉和重疊。以食品監(jiān)管領(lǐng)域?yàn)槔?，既存在食鹽生產(chǎn)銷售檢查和食鹽采購(gòu)銷售檢查等依據(jù)流程環(huán)節(jié)的劃分，也存在特殊食品銷售監(jiān)督檢查和食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全檢查等依據(jù)事項(xiàng)類別的劃分；而校園食品銷售監(jiān)督檢查和餐飲服務(wù)監(jiān)督檢查則是依據(jù)檢查對(duì)象劃分。這導(dǎo)致監(jiān)管人員無(wú)法在同一層次上統(tǒng)籌工作，進(jìn)而導(dǎo)致了市場(chǎng)監(jiān)管部門內(nèi)部的職責(zé)交叉和對(duì)企業(yè)的重復(fù)檢查。

由此，南通市市場(chǎng)監(jiān)管局依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章制度，系統(tǒng)梳理監(jiān)管事項(xiàng)，廓清事項(xiàng)內(nèi)涵和外延。一是調(diào)整事項(xiàng)歸屬關(guān)系，根據(jù)市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)維持、市場(chǎng)秩序、市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證認(rèn)可、特殊領(lǐng)域、重要領(lǐng)域7個(gè)監(jiān)管板塊進(jìn)行劃分，在每個(gè)監(jiān)管板塊下設(shè)“抽查類別”與“抽查事項(xiàng)”，一個(gè)類別包含多個(gè)抽查事項(xiàng)；二是融合內(nèi)設(shè)部門與企業(yè)主體兩個(gè)分類邏輯，突出共同與特色兩個(gè)事項(xiàng)特點(diǎn)，對(duì)同一類別但不同屬性的事項(xiàng)進(jìn)行區(qū)分，如特殊食品仍屬于食品大類，所以將食品銷售安全檢查所對(duì)應(yīng)的全部事項(xiàng)納入其中。監(jiān)管事項(xiàng)的無(wú)交集處理，有利于理順監(jiān)管部門內(nèi)外部權(quán)責(zé)關(guān)系，從而減少推諉扯皮等交易成本。

（3）監(jiān)管事項(xiàng)的例外式處理

現(xiàn)階段，市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域存在多種監(jiān)管方式，即“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、重點(diǎn)監(jiān)管、專項(xiàng)監(jiān)管、信用監(jiān)管等。不同的監(jiān)管方式在監(jiān)管理念、監(jiān)管對(duì)象、檢查頻次、檢查內(nèi)容和檢查比例等方面各有側(cè)重和交叉。這造成了監(jiān)管資源浪費(fèi)，加重了監(jiān)管人員工作負(fù)荷，增加了企業(yè)的迎檢負(fù)擔(dān)?！半p隨機(jī)、一公開”監(jiān)管常態(tài)化和全覆蓋之后，由于“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管與“重點(diǎn)監(jiān)管”之間的關(guān)系一直未明確，重要領(lǐng)域監(jiān)管一直是“全覆蓋”之上的“雙隨機(jī)”。

2021年6月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)布《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域信用監(jiān)管的實(shí)施意見》，提出“對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域企業(yè)實(shí)施清單管理”，并對(duì)重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行分類標(biāo)注與動(dòng)態(tài)調(diào)整，指出“在重點(diǎn)事項(xiàng)清單之外，推進(jìn)‘雙隨機(jī)、一公開監(jiān)管全覆蓋”。1由此，南通市市場(chǎng)監(jiān)管局在系統(tǒng)梳理監(jiān)管事項(xiàng)基礎(chǔ)上，分別建立日常事項(xiàng)清單與重點(diǎn)事項(xiàng)清單。日常事項(xiàng)按一定檢查比例抽查監(jiān)管，而對(duì)于關(guān)乎公共安全和人民生命健康的重點(diǎn)事項(xiàng)采用全覆蓋監(jiān)管。此外，南通市市場(chǎng)監(jiān)管部門通過(guò)制定“雙隨機(jī)+個(gè)性化”抽查事項(xiàng)清單，試圖靈活處理譬如專項(xiàng)檢查、個(gè)案處理、重點(diǎn)監(jiān)管等特殊任務(wù)。監(jiān)管事項(xiàng)的例外式處理，有利于厘清多種監(jiān)管方式之間的關(guān)系，避免重復(fù)監(jiān)管導(dǎo)致的監(jiān)管資源浪費(fèi)。

（4）監(jiān)管對(duì)象的標(biāo)簽化識(shí)別

“放管服”改革降低了市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，審批部門和監(jiān)管部門銜接不暢，導(dǎo)致市場(chǎng)監(jiān)管主體庫(kù)更新相對(duì)滯后于市場(chǎng)主體發(fā)展變化。這使得事項(xiàng)清單滯后于市場(chǎng)變化。改革前的“雙隨機(jī)”監(jiān)管是針對(duì)每一個(gè)抽查事項(xiàng)建立單獨(dú)的抽查對(duì)象庫(kù)，對(duì)每個(gè)對(duì)象庫(kù)都進(jìn)行一次隨機(jī)抽取，步驟繁瑣且容易重復(fù)。

在對(duì)監(jiān)管事項(xiàng)系統(tǒng)化梳理和整合的基礎(chǔ)上，南通市市場(chǎng)監(jiān)管局借助“信用+雙隨機(jī)”融合監(jiān)管平臺(tái)，依據(jù)監(jiān)管事項(xiàng)對(duì)企業(yè)進(jìn)行“打標(biāo)”，即通過(guò)分配不同的標(biāo)簽將企業(yè)與事項(xiàng)進(jìn)行串聯(lián)。由此，智能化匯總同一部門的不同事項(xiàng)和不同部門的不同事項(xiàng)，以統(tǒng)一社會(huì)信用代碼對(duì)檢查對(duì)象進(jìn)行自動(dòng)查重和事項(xiàng)匹配。在一次檢查中整合不同抽查事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)“一家企業(yè)一次檢查一張表格”，提高了現(xiàn)場(chǎng)檢查便捷性和靈活性。目前，依據(jù)市政府部門隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單，“信用+雙隨機(jī)”融合監(jiān)管制定了232個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化標(biāo)簽。監(jiān)管對(duì)象的標(biāo)簽化標(biāo)識(shí)做到了監(jiān)管事項(xiàng)和檢查對(duì)象之間的動(dòng)態(tài)匹配和自動(dòng)查重，有利于提升監(jiān)管部門之間的聯(lián)動(dòng)能力和克服監(jiān)管部門和檢查對(duì)象之間的信息不對(duì)稱。

2. 企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)化

（1）數(shù)據(jù)整合：系統(tǒng)歸集企業(yè)信用數(shù)據(jù)

企業(yè)信用數(shù)據(jù)是實(shí)施企業(yè)信用分類分級(jí)的基礎(chǔ)。南通市市場(chǎng)監(jiān)管局通過(guò)與政務(wù)數(shù)據(jù)中心共享交換，與各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)自動(dòng)對(duì)接，制定數(shù)據(jù)項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)模板手工導(dǎo)入等方式系統(tǒng)整合相關(guān)數(shù)據(jù)。具體步驟如下：

一是優(yōu)化內(nèi)部數(shù)據(jù)匯聚。南通市市場(chǎng)監(jiān)管局信用與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督管理處協(xié)同市場(chǎng)監(jiān)管數(shù)據(jù)中心、高質(zhì)量發(fā)展云服務(wù)中心、科技和信息化處，全面調(diào)研了市場(chǎng)監(jiān)管局內(nèi)部26個(gè)業(yè)務(wù)處室及網(wǎng)絡(luò)受理中心、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)中心等2個(gè)下屬機(jī)構(gòu)，梳理各處室數(shù)據(jù)生產(chǎn)情況，將知識(shí)產(chǎn)權(quán)、質(zhì)量發(fā)展、行政處罰、投訴舉報(bào)等監(jiān)管數(shù)據(jù)歸集至企業(yè)名下。二是建立外部信息共享機(jī)制。南通市市場(chǎng)監(jiān)管局積極發(fā)揮其“雙隨機(jī)、一公開”聯(lián)席會(huì)議牽頭單位作用，完善數(shù)據(jù)報(bào)送規(guī)則，推進(jìn)與市級(jí)各部門、各縣（市）區(qū)涉企信息互通互補(bǔ)、按需共享。例如，通過(guò) “南通市政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)”與稅務(wù)局、衛(wèi)健委等18個(gè)兄弟單位實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。三是重構(gòu)企業(yè)信息分析邏輯。南通市場(chǎng)監(jiān)管局以統(tǒng)一社會(huì)信用代碼為唯一標(biāo)識(shí)，實(shí)施企業(yè)全生命周期信息管理，運(yùn)用收集的涉企數(shù)據(jù)，為企業(yè)提供常態(tài)化、全方位精準(zhǔn)畫像。

（2）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警：科學(xué)建立風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系

南通市市場(chǎng)監(jiān)管局在全省率先出臺(tái)《南通市企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類分級(jí)監(jiān)管指引（試行）》（表1），從企業(yè)情況、市場(chǎng)監(jiān)管、納稅情況、勞動(dòng)用工、訴訟情況、輿情關(guān)聯(lián)、信用評(píng)價(jià)、質(zhì)量發(fā)展8個(gè)維度，建立貫穿企業(yè)全生命周期的信用風(fēng)險(xiǎn)分類分級(jí)評(píng)估指標(biāo)體系。具體步驟如下：

一是構(gòu)建雙隨機(jī)抽查模型。圍繞“抽取對(duì)象更精準(zhǔn)、事項(xiàng)匹配更智能、檢查方式更科學(xué)”的總體思路，以企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類分級(jí)指標(biāo)體系為依托，根據(jù)不同維度的關(guān)聯(lián)因子系數(shù)動(dòng)態(tài)賦予權(quán)重占比，對(duì)企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行自動(dòng)打分賦值。目前，南通市市場(chǎng)監(jiān)管局圍繞87個(gè)三級(jí)指標(biāo)歸集2500多萬(wàn)條數(shù)據(jù)，對(duì)全市31萬(wàn)家企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)精準(zhǔn)畫像，按照信用風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)由低到高分為ABCD四類，其中，A級(jí)企業(yè)2075家、B級(jí)企業(yè)194127家、C級(jí)企業(yè)111850家、D級(jí)企業(yè)2642家。二是加強(qiáng)信用分級(jí)結(jié)果與“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管有效銜接，根據(jù)企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)結(jié)果，合理確定檢查對(duì)象被抽取比例和頻率，實(shí)現(xiàn)從無(wú)差別監(jiān)管向差別化監(jiān)管轉(zhuǎn)變。在前期試點(diǎn)中，A級(jí)企業(yè)免于檢查，B、C、D級(jí)企業(yè)分別按3%、10%、100%比例抽取樣本企業(yè)開展“雙隨機(jī)、一公開”檢查。從檢查結(jié)果看，B、C、D三個(gè)信用等級(jí)企業(yè)問題發(fā)現(xiàn)率分別為13.95%、15.63%和100%，一定程度上實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管靶向的精準(zhǔn)化和監(jiān)管資源的節(jié)約化。

（3）平臺(tái)支撐：統(tǒng)一設(shè)計(jì)智慧監(jiān)管平臺(tái)

改革前，市場(chǎng)監(jiān)管各部門數(shù)據(jù)歸集不及時(shí)、不全面、不準(zhǔn)確。不同政府部門存在不同的數(shù)據(jù)平臺(tái)和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，而牽頭部門又沒有相應(yīng)的約束機(jī)制，導(dǎo)致數(shù)據(jù)采集事項(xiàng)未全面納入數(shù)據(jù)歸集平臺(tái)。為此，南通市市場(chǎng)監(jiān)管局一方面打破數(shù)據(jù)壁壘，將原先市場(chǎng)監(jiān)管各部門的62套業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合成智慧市場(chǎng)監(jiān)管平臺(tái)，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，整合改造市場(chǎng)監(jiān)管各業(yè)務(wù)系統(tǒng)，建成市場(chǎng)監(jiān)管企業(yè)信息數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)。這為“信用+雙隨機(jī)”融合監(jiān)管創(chuàng)新提供了平臺(tái)依托。

另一方面，南通市市場(chǎng)監(jiān)管局圍繞全量歸集、全鏈監(jiān)管、全域覆蓋、全程問效“四全”目標(biāo)，將“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管智慧市場(chǎng)監(jiān)管平臺(tái)積極融入南通市市域治理現(xiàn)代化指揮中心進(jìn)行一體化運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)一個(gè)部門主抓、一個(gè)思路共建、一個(gè)平臺(tái)共管。南通市“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管系統(tǒng)已經(jīng)覆蓋相關(guān)的35個(gè)市級(jí)部門，實(shí)施全流程、全節(jié)點(diǎn)實(shí)時(shí)監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)資源共享、機(jī)制共建、責(zé)任共擔(dān)、成果共享。目前，南通市市場(chǎng)監(jiān)管局實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合監(jiān)管部門覆蓋率、事項(xiàng)覆蓋率、任務(wù)完成率、結(jié)果公開率“四個(gè)百分之百”，一個(gè)平臺(tái)管監(jiān)管成效初顯。

四、 研究結(jié)論和政策建議

1. 研究結(jié)論

本文以南通市市場(chǎng)監(jiān)管局“信用+雙隨機(jī)”融合監(jiān)管創(chuàng)新為例，解析了差異化監(jiān)管提升監(jiān)管效能的內(nèi)在機(jī)制。較之既往研究，本文的主要貢獻(xiàn)在于，從微觀層次打開了市場(chǎng)監(jiān)管效能提升的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。因?yàn)椋扔形墨I(xiàn)主要關(guān)注市場(chǎng)監(jiān)管體制改革、機(jī)構(gòu)調(diào)整和監(jiān)管工具等方面，而且大多采用較為宏觀的視角，對(duì)于監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)新則著墨不多。本研究發(fā)現(xiàn)，地方市場(chǎng)監(jiān)管部門，一是依據(jù)窮盡原則、無(wú)交集原則和例外原則，實(shí)現(xiàn)抽查事項(xiàng)清單內(nèi)涵清晰、內(nèi)容全面、重點(diǎn)突出和標(biāo)簽標(biāo)識(shí)；二是通過(guò)數(shù)據(jù)整合、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和平臺(tái)支撐舉措，實(shí)現(xiàn)企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類分級(jí)。

差異化監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)新基于企業(yè)信用信息的客觀數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了事項(xiàng)清單化、表單標(biāo)準(zhǔn)化、評(píng)級(jí)科學(xué)化，有利于形成良好的營(yíng)商環(huán)境和構(gòu)建新型政商關(guān)系。從這一意義上講，差異化監(jiān)管可以從以下兩個(gè)方面提升監(jiān)管效能，從而激發(fā)市場(chǎng)活力和規(guī)范市場(chǎng)秩序：

一方面，監(jiān)管事項(xiàng)的完善是對(duì)組織內(nèi)外關(guān)系的調(diào)整，將監(jiān)管事項(xiàng)以清單形式可視化和標(biāo)準(zhǔn)化，是對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管部門的權(quán)力摸底，不僅有利于理順不同層級(jí)、不同部門之間的關(guān)系，也有利于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)力運(yùn)行；另一方面，企業(yè)信用評(píng)級(jí)是對(duì)監(jiān)管能力的提升，依托信息技術(shù)和監(jiān)管平臺(tái)對(duì)企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類分級(jí)，地方市場(chǎng)監(jiān)管部門可以優(yōu)化監(jiān)管資源配置，提升風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)能力和突發(fā)應(yīng)急能力，既節(jié)約有限的監(jiān)管資源，又減少對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的干擾。

2. 政策建議

差異化監(jiān)管作為回應(yīng)性監(jiān)管理論權(quán)變思維的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，是橋接市場(chǎng)主體和監(jiān)管部門的中間環(huán)節(jié)。從南通市的實(shí)踐來(lái)看，要更好發(fā)揮這一機(jī)制的作用，需要從以下兩個(gè)方面提升：

第一，完善差異化監(jiān)管的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。數(shù)字時(shí)代，市場(chǎng)監(jiān)管環(huán)境充斥著高度復(fù)雜性和不確定性。為提升市場(chǎng)監(jiān)管的外部環(huán)境適應(yīng)性要做到以下兩點(diǎn)：一是在監(jiān)管事項(xiàng)方面，事項(xiàng)的清單化并非固定化，市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的立改廢釋、行業(yè)業(yè)態(tài)發(fā)展趨勢(shì)等標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)監(jiān)管事項(xiàng)進(jìn)行迭代更新，及時(shí)捕捉市場(chǎng)主體的新風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。二是在監(jiān)管能力方面，市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)著重提升組織動(dòng)態(tài)能力，借助大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)，依據(jù)市場(chǎng)發(fā)展情況和企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況，靈活調(diào)整企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)構(gòu)成和指標(biāo)賦值，強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的瞄準(zhǔn)能力。

第二，優(yōu)化多種監(jiān)管方式間的融合機(jī)制?，F(xiàn)階段的差異化監(jiān)管改革已經(jīng)進(jìn)行了諸如“信用+雙隨機(jī)”等初步探索。未來(lái)在監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管時(shí)間、監(jiān)管事項(xiàng)可行的前提下，應(yīng)將專項(xiàng)監(jiān)管、重點(diǎn)監(jiān)管逐步融入現(xiàn)行的“信用+雙隨機(jī)”融合監(jiān)管，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)多種監(jiān)管方式的有機(jī)融合和相互補(bǔ)充。為此，首先需要優(yōu)化不同監(jiān)管方式之間的信息反饋和行動(dòng)銜接。不同監(jiān)管方式所生產(chǎn)的檢查數(shù)據(jù)互通互用，以避免重復(fù)檢查；不同監(jiān)管方式所涉及的人員和資源合理調(diào)配和分擔(dān)，以節(jié)約監(jiān)管資源。其次需要健全監(jiān)管人員盡職容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制。不同監(jiān)管方式涉及不同部門的不同職責(zé)，監(jiān)管人員的擔(dān)責(zé)問題是阻礙監(jiān)管方式融合的重要阻力。未來(lái)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)，明確不同監(jiān)管方式融合過(guò)程中不同部門的責(zé)任邊界。

南通市的創(chuàng)新實(shí)踐表明，通過(guò)事項(xiàng)重構(gòu)和信用分級(jí)，差異化監(jiān)管可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能的提升。當(dāng)然，市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的改革仍然任重道遠(yuǎn)，有諸多需要繼續(xù)探索的問題。本文僅僅關(guān)注了市場(chǎng)監(jiān)管部門內(nèi)部機(jī)制的調(diào)整，但是并未涉及社會(huì)力量參與等外部機(jī)制，未來(lái)研究可以在諸如企業(yè)等社會(huì)力量對(duì)改革的參與和評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行拓展。此外，無(wú)論是事項(xiàng)清單調(diào)整，還是企業(yè)信用評(píng)價(jià)，都需要依賴大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)，技術(shù)如何嵌入市場(chǎng)監(jiān)管及其對(duì)監(jiān)管有何影響，也是需要進(jìn)一步探索的領(lǐng)域。

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作者簡(jiǎn)介：楊斌（1991-），男，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)樾姓母锱c地方治理；馬亮（1984-），男，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閿?shù)字政府與政府創(chuàng)新。

（收稿日期：2023-02-26? 責(zé)任編輯：蘇子寵）