孫麗穎

摘 要：近年來，我國鐵路快速發(fā)展，營業(yè)里程達15.5萬公里，其中高鐵4.2萬公里。鐵路的快速發(fā)展給我國經(jīng)濟增長、生活便利帶來巨大貢獻，同時也面臨投資金額大、資金需求大、融資難度大的困境。本文通過介紹近年來鐵路發(fā)展情況，深入分析當(dāng)前鐵路項目融資面臨的問題與困境，試圖提出解決方法。

關(guān)鍵詞：鐵路；高鐵；融資難點；綜合開發(fā)

一、我國鐵路發(fā)展概況

（一）綜述我國鐵路發(fā)展概況

1.全國鐵路行業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)

2016年以來（2020年除外）我國鐵路行業(yè)各項經(jīng)營指標穩(wěn)步攀升，固定資產(chǎn)投資穩(wěn)定在每年8000億元左右，營業(yè)里程穩(wěn)步增加，高鐵里程快速增長。2021年末全國鐵路運營里程15.5萬公里，其中高鐵營業(yè)里程4.2萬公里。2021年投產(chǎn)新線4208公里，其中高速鐵路2168公里，京哈高鐵、連云港至烏魯木齊高鐵、張吉懷高鐵、安九高鐵、贛深高鐵、沈佳高鐵墩白段等一批重點線路開通運營。2022年全國鐵路完成固定資產(chǎn)投資7109億元，投產(chǎn)新線4100公里，其中高鐵2082公里，京雄商高鐵雄安新區(qū)至商丘段、天津至濰坊高速鐵路、瑞金至梅州鐵路等26個項目開工建設(shè)，和田至若羌鐵路、合杭高鐵湖杭段、銀川至蘭州高鐵中衛(wèi)至蘭州段等29個鐵路項目建成投產(chǎn)。2023年，全路預(yù)計投產(chǎn)新線3000公里以上，其中高鐵2500公里。根據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，2022年國家鐵路完成客運發(fā)送量16.1億人次；貨物發(fā)送量39億噸，同比增長4.7%，其中，電煤14.9億噸、同比增長13%。國家鐵路完成運輸總收入6936億元，其中，貨運收入4786億元、同比增長9.8%。

2.鐵路行業(yè)發(fā)展規(guī)劃

為適應(yīng)新時代鐵路發(fā)展要求，中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃修編正在開展中。修編初步成果有：2025年路網(wǎng)規(guī)模達到16.5萬公里，高速鐵路5萬公里；2030年路網(wǎng)規(guī)模達到18.5萬公里左右，高速鐵路6萬公里左右，路網(wǎng)覆蓋及路網(wǎng)質(zhì)量更加優(yōu)化；2023年路網(wǎng)規(guī)模達到20萬公里左右，高速鐵路7萬公里左右，鐵路率先實現(xiàn)現(xiàn)代化，實現(xiàn)城區(qū)20萬人口以上城市鐵路全覆蓋。通過修編，進一步完善鐵路建設(shè)規(guī)劃和鐵路樞紐總圖布局，充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用。

3.我國高鐵發(fā)展情況

我國高速鐵路發(fā)展始于20世紀90年代。20世紀后半葉，世界各國高速列車技術(shù)得到迅猛發(fā)展，如日本新干線系列、法國TGV系列等。20世紀90年代我國開始嘗試自主設(shè)計動車組，并與2002年12月建成秦皇島至沈陽間的客運專線，滿足了高速列車運行的條件，同時研制的“中華之星”電力動車組（DJJ2型電力動車組）在秦沈客運專線創(chuàng)造了當(dāng)時“中國鐵路第一速”—321.5公里/小時。但因該動車組屬于實驗性質(zhì)，且在運行中暴露出一些問題，于2006年已經(jīng)停止運行。

2004年 4月1日，國務(wù)院會議通過了《研究鐵路機車車輛裝備有關(guān)問題的會議紀要》，明確了中國鐵路裝備技術(shù)引進的原則：引進先進技術(shù)，聯(lián)合設(shè)計生產(chǎn)，打造中國品牌。2007年，在消化吸收德、日、法等國高速列車技術(shù)的基礎(chǔ)上，和諧號CRH動車組（China Railway High-speed）橫空出世。2008年8月1日，和諧號動車組列車在京津城際客運專線上以每小時350公里的速度飛馳，35分鐘就實現(xiàn)了城際跨越，也實現(xiàn)了我國鐵路技術(shù)的跨越。2010年12月3日，和諧號CRH380A型動車組在京滬高速鐵路棗莊至蚌埠試驗運行，最高時速達486.1公里，創(chuàng)下了新的紀錄。但是由于當(dāng)時“和諧號”因技術(shù)采購方不同導(dǎo)致車型不同、標準不統(tǒng)一，不能互聯(lián)互通，提高了運營維修成本。為了進一步降低成本，提高自主率，經(jīng)過多年攻關(guān)，2017年，我國自主研發(fā)、具有完全知識產(chǎn)權(quán)的新一代高速列車—“復(fù)興號”正式上線運營。至2021年，拉林鐵路（拉薩-林芝）通車，西藏首條電氣化鐵路建成，復(fù)興號帶著中國速度駛?cè)搿笆澜缥菁埂?，實現(xiàn)全國31個省區(qū)市全覆蓋。尤其在2003年以后經(jīng)過5年的緩沖期，從2008年開始我國高鐵通車里程呈井噴式增長趨勢，特別是2014年、2015年，通車里程均超過4500公里。

二、鐵路項目融資情況及面臨的困境

（一）總體融資情況

根據(jù)國鐵集團披露的數(shù)據(jù)，自2013年到2022年，全國鐵路固定資產(chǎn)投資完成額分別為6657億元、8088億元、8238億元、8015億元、8010億元、8028億元、8029億元、7819億元、7489億元和7109億元，近十年完成固定資產(chǎn)投資7.7萬億元。按照50%資本金的比例匡算，近十年鐵路行業(yè)融資額達3.3萬億元。

我國鐵路項目主要分為國家鐵路項目和地方鐵路項目，其中國家鐵路項目一般采用中國國家鐵路集團有限公司（即國鐵集團）與項目所在省份的地方鐵路公司合資建設(shè)的模式，地方鐵路項目一般采用各省地方鐵路公司與項目所在地市國企公司合資建設(shè)的模式。該模式設(shè)立的初衷在于統(tǒng)籌沿線資源，減輕各方資本金出資壓力。

作為我國最主要的鐵路項目實施主體，國鐵集團以鐵路客貨運輸服務(wù)為主業(yè)，實行多元化經(jīng)營。負責(zé)鐵路運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，負責(zé)國家鐵路客貨運輸經(jīng)營管理，承擔(dān)國家規(guī)定的公益性運輸，保證關(guān)系國計民生的重點運輸和特運、專運、搶險救災(zāi)運輸?shù)热蝿?wù)；負責(zé)擬定鐵路投資建設(shè)計劃，提出國家鐵路網(wǎng)建設(shè)和籌資方案建議；負責(zé)建設(shè)項目前期工作，管理建設(shè)項目。負責(zé)國家鐵路運輸安全，承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任。國鐵集團的前身為中國鐵路總公司。2013年3月14日第十二屆全國人民代表大會第一次會議通過《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的決定，鐵路實行政企分開，鐵道部不再保留，國務(wù)院組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，完善綜合交通運輸體系。

（二）鐵路項目融資面臨的困境

隨著鐵路項目投資的增加，鐵路項目融資面臨多重困境。主要包括政策限制、政府擔(dān)保、市場競爭、融資成本等問題。

1.政策限制

由于我國政府現(xiàn)行的貨幣政策，鐵路項目融資所需要的資金成本較高，首先，隨著貨幣政策的收緊，鐵路企業(yè)需要通過各種渠道來獲取資金。但鑒于貨幣政策的限制，為了控制銀行體系的流動性，國家將銀行放貸利率控制在較高水平，這導(dǎo)致鐵路企業(yè)獲得的貸款利率很高，增加了融資成本。其次，鐵路企業(yè)需要在貸款期間支付一定的利息，出現(xiàn)的問題是，稅前利率相對較高的銀行借款將直接影響到資本金成本的提高，從而導(dǎo)致資金的相對稀缺，影響鐵路企業(yè)的投資和發(fā)展。最后，貨幣政策對資金流入和流出進行了嚴格的管理和監(jiān)管。鐵路企業(yè)需要借助銀行等金融機構(gòu)來融資，但銀行對于項目的實施以及融資的篩選都較為嚴格，這也是當(dāng)前鐵路企業(yè)融資困難的原因之一。

2.政府擔(dān)保

我國政府規(guī)定，未經(jīng)鐵路企業(yè)自籌資金投資7%的前提下，不得提供融資擔(dān)保。政府擔(dān)保受到嚴格限制，加劇了當(dāng)前鐵路項目融資的難度。首先，政府擔(dān)保的批準和執(zhí)行過程長，并且需要考慮多種因素，例如審批、合規(guī)和風(fēng)險評估等。這導(dǎo)致企業(yè)在獲得政府擔(dān)保之前要經(jīng)歷漫長的等待期，也可能會耗費企業(yè)的大量時間和金錢。其次，政府承擔(dān)的擔(dān)保范圍有限。由于政府需要保障鐵路項目的可行性和可靠性，因此在擔(dān)保鐵路企業(yè)融資方面也十分謹慎。

雖然鐵路項目可以通過發(fā)行債券、銀行融資等多種方式解決融資，但資本金出資需國鐵或地方鐵路公司解決，特別是東部地區(qū)鐵路項目資本金比例普遍在50%，資本金能否及時足額到位決定了融資是否能夠到位。同時，政府擔(dān)保往往尋求利益最大化，因此對于風(fēng)險較大的融資項目通常不會提供擔(dān)保，這讓一些次要線路等項目的融資陷入了困境。

3.市場競爭

由于鐵路建設(shè)規(guī)劃的逐步完善和國內(nèi)外市場競爭的激烈化，鐵路企業(yè)需要不斷提高自身的競爭力，從而獲得更多的資金支持。首先，隨著我國經(jīng)濟增速從而導(dǎo)致市場需求有限，國內(nèi)鐵路市場客流需求的增長率也在下降，這意味著鐵路企業(yè)需要采取更為積極的策略來吸引客戶。其次，當(dāng)前國內(nèi)鐵路市場競爭激烈，不僅有公路、航空等交通工具的競爭，而且還有地鐵、城市輕軌等公共交通工具的競爭，這對鐵路企業(yè)的發(fā)展造成了不小的壓力。

由于鐵路項目“公益”與“商業(yè)”的雙重屬性決定了行業(yè)整體虧損現(xiàn)狀。雖然數(shù)據(jù)顯示中、東部地區(qū)盈利高鐵里程超過總里程一半，但西部地區(qū)幾乎無盈利路段。在建、擬建高鐵項目受建設(shè)成本上漲、沿途經(jīng)濟發(fā)展水平較低的影響，盈利形勢將更為嚴峻。特別是隨著骨干路網(wǎng)的不斷完善，加密路網(wǎng)成為主要的鐵路項目投資方向，而加密路網(wǎng)經(jīng)濟性較差進一步加劇了社會效益和經(jīng)濟效益的背離。因此，多數(shù)鐵路項目本身很難做到投資與收益的自平衡，進而導(dǎo)致融資難度不斷加大。

4.融資成本

由于鐵路建設(shè)的巨大投資和長期運營周期，鐵路企業(yè)需要大量資金的支持，但融資成本受到多種因素的影響，主要包括利率水平、信用評級和擔(dān)保方式等。

第一，利率水平。鐵路企業(yè)融資主要通過銀行貸款和債券發(fā)行兩種方式進行，而這些融資方式的利率隨時可能發(fā)生變化，高端融資成本高達11%-12%，普通融資成本至少也要8%-9%。這使得鐵路企業(yè)的融資成本較高，增加了企業(yè)的財務(wù)負擔(dān)。

第二，信用評級。鐵路企業(yè)信用評級直接影響其融資成本，信用評級越高，則企業(yè)所需的貸款利率越低，融資成本越低。然而，由于一些鐵路企業(yè)負債較高，信用評級屬于不良評級或低級評級，這使得這些企業(yè)無法獲得市場上的最優(yōu)融資條件，加大了其融資成本和運營風(fēng)險。

第三，擔(dān)保方式。鐵路企業(yè)融資的擔(dān)保方式也會對融資成本產(chǎn)生影響。鐵路企業(yè)依托于其標志性建筑，通常能夠獲得政府對項目的擔(dān)保，但有些次要線路、特別是地方鐵路建設(shè)項目，往往沒有政府的擔(dān)保，導(dǎo)致融資成本偏高。此外由于大部分鐵路資產(chǎn)屬于公益性資產(chǎn)不得抵押；絕大多數(shù)鐵路項目無特許經(jīng)營牌照，不實際享有項目收費權(quán)，且應(yīng)收賬款質(zhì)押難以落實，收費權(quán)質(zhì)押難以實現(xiàn)。

三、鐵路項目融資解決方案

在鐵路項目現(xiàn)有收益難以平衡項目投資的情況，如何進一步挖掘項目綜合收益、實現(xiàn)整體平衡，成為解決鐵路項目融資難點的重點方向。在國家政策引領(lǐng)下，通過鐵路沿線土地綜合開發(fā)取得新增資金來源，是彌補鐵路運營虧損，將成為實現(xiàn)鐵路項目可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

（一）制度支持

為改革鐵路投資投融資體制，促進鐵路行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，國務(wù)院出臺了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕33 號），建立了制度基礎(chǔ)。2014年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37 號），為土地綜合開發(fā)實施提供了依據(jù)。為切實做好土地綜合開發(fā)相關(guān)工作，各部門出臺了相關(guān)配套文件，見表1。

（二）綜合開發(fā)模式

綜合開發(fā)模式的核心在于建設(shè)鐵路項目的同時，對場站周邊土地進行一級、二級開發(fā)，充分挖掘鐵路項目建設(shè)對沿線經(jīng)濟的帶動作用。同時，通過土地一級、二級開發(fā)產(chǎn)生的收益，反哺鐵路項目，達到鐵路項目投資建設(shè)的可持續(xù)性。

（三）綜合開發(fā)模式需要關(guān)注的重點問題

綜合開發(fā)模式為鐵路項目可持續(xù)發(fā)展提供了可行的辦法，但是在綜合開發(fā)模式實施中面臨著諸多問題。

一是，鐵路項目資金投入較為集中，一般3-4年即可完成建設(shè)，因此短期資金壓力較大，同時現(xiàn)金流不足的問題集中在運營初期，但是綜合開發(fā)模式周期普遍較長，需要通過一級開發(fā)對土地進行熟化，達到出讓條件后通過招拍掛等方式拿地后才可開展二級開發(fā)，產(chǎn)生收益的時間周期較長，不能跟項目資金需求相匹配。

二是，綜合開發(fā)模式對鐵路項目整體可行性研究提出更高的要求。鐵路項目沿線經(jīng)過的地市較多，不同地市的房地產(chǎn)市場情況千差萬別。作為一種新的模式，經(jīng)常出現(xiàn)綜合開發(fā)方案脫離實際的情況，對綜合開發(fā)產(chǎn)生的收益預(yù)測過于樂觀，參考價值較低。

三是，項目沿線地市對綜合開發(fā)的支持力度不一，綜合開發(fā)協(xié)議的簽訂不夠及時，劃定的綜合開發(fā)地塊后期難以落實，這些情況都會降低綜合開發(fā)效率，影響綜合開發(fā)收益的形成。

四是，鐵路項目公司本身只負責(zé)鐵路項目的建設(shè)、運營，沒有土地開發(fā)資質(zhì)，缺乏相應(yīng)的人力、物力進行綜合開發(fā)，因此一般由鐵路公司集團內(nèi)部其他的資源開發(fā)公司負責(zé)綜合開發(fā)工作。這就導(dǎo)致綜合開發(fā)形成的收益的法人主體與投資鐵路項目的法人主體不同，鐵路項目公司無法直接享受綜合開發(fā)收益。

（四）相關(guān)建議

針對綜合開發(fā)模式面臨的問題，筆者提出以下建議供讀者參考：

一是，在可研階段對項目場站周邊土地綜合開發(fā)統(tǒng)籌考慮，提高可研中綜合開發(fā)部分的深度、精細度，在對不同地區(qū)的房地產(chǎn)市場進行充分調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上，制定可行、符合當(dāng)?shù)靥攸c的綜合開發(fā)計劃和方案，更加精準的預(yù)測可能產(chǎn)生的綜合開發(fā)收益，為項目整體的資金平衡提供依據(jù)。

二是，多項目統(tǒng)籌推進，采用項目池方式統(tǒng)籌考慮綜合開發(fā)收益，解決項目本身綜合開發(fā)進度滯后無法提供資金支持的矛盾和期限錯配的問題，前期啟動項目的綜合開發(fā)收益用于補充新開工項目資金需求。

三是，地方鐵路公司出臺詳細的集團綜合開發(fā)管理辦法，對集團內(nèi)負責(zé)鐵路建設(shè)的項目公司、負責(zé)綜合開發(fā)的資源開發(fā)公司的分工以及后期開發(fā)收益的管理、使用，使綜合開發(fā)形成的收益用于鐵路項目建設(shè)具備財務(wù)可行性。

四是，在鐵路項目前期的規(guī)劃、選線過程中及項目建設(shè)過程中與地方政府做好溝通銜接，開工前做好綜合開發(fā)地塊紅線劃定及綜合開發(fā)協(xié)議的簽訂工作，開工后督促地方政府落實好協(xié)議約定，避免地塊頻繁變動造成綜合開發(fā)進度推遲。

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