簡(jiǎn)東南

（中交投資有限公司西南分公司）

政府部門投資項(xiàng)目的含義并非一成不變的，它是指伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制變革和地方政治體制改革，而逐漸發(fā)展成為概念的項(xiàng)目建設(shè)形態(tài)。在具體項(xiàng)目管理中，“政府投資項(xiàng)目管理”又被稱之為“公眾財(cái)政投資項(xiàng)目管理”或“國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)管理”。目前，我國(guó)將“政府投資項(xiàng)目”界定為“政府部門為促進(jìn)行業(yè)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決社會(huì)公共需要，以政府部門為現(xiàn)實(shí)投入市場(chǎng)主體，以財(cái)政性資金投入為主要來源的固定資產(chǎn)投資工程項(xiàng)目”，而中國(guó)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的主要特點(diǎn)就是以政府部門投入為市場(chǎng)主體，以解決社會(huì)公眾現(xiàn)實(shí)需求為主要目的，以國(guó)家公務(wù)公產(chǎn)或公有公共設(shè)施公產(chǎn)為內(nèi)容，以政府部門國(guó)有資產(chǎn)投入方式和籌資方法建設(shè)的公共性投資建設(shè)項(xiàng)目。

一、政府投資項(xiàng)目的概念和特征

（一）政府投資項(xiàng)目的概念

政府投資建設(shè)項(xiàng)目是指為促進(jìn)全國(guó)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，提高群眾生活條件，解決社會(huì)公共服務(wù)需求，通過人民政府職能部門審批的財(cái)政性投資建設(shè)項(xiàng)目。經(jīng)費(fèi)的來源一般為全額和部分的國(guó)有財(cái)政性基建經(jīng)費(fèi)，包括發(fā)行國(guó)債和地方性債務(wù)，或者政府事業(yè)收費(fèi)等途徑籌措的經(jīng)費(fèi)，利用聯(lián)營(yíng)和獨(dú)資的方式籌集企業(yè)的建設(shè)費(fèi)用。

（二）政府投資項(xiàng)目建設(shè)的特征和特殊性

（1）公益性。財(cái)政投入的建設(shè)項(xiàng)目通常是回報(bào)周期長(zhǎng)、收益困難的建設(shè)項(xiàng)目，不過此類建設(shè)項(xiàng)目是解決社區(qū)公共服務(wù)需要的必須基礎(chǔ)設(shè)施。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一般公司并不希望涉足這些投資項(xiàng)目，而政府所投入的項(xiàng)目往往就是填補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷，以創(chuàng)造符合社會(huì)及公眾需要的基礎(chǔ)設(shè)施，從而謀求效益最大化。

（2）高投資與高風(fēng)險(xiǎn)。由于政府投入的建設(shè)項(xiàng)目回報(bào)周期長(zhǎng)、投入費(fèi)用高、施工規(guī)模大，在市場(chǎng)條件下很難有公司能承擔(dān)巨大的投入壓力和未知的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。該工程需要政府的長(zhǎng)期投資，也需要國(guó)家大量財(cái)力的不斷投資，直到整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)周期完成后才轉(zhuǎn)化為國(guó)家財(cái)富基礎(chǔ)，從而改變了有關(guān)產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域和人民大眾的生產(chǎn)活動(dòng)，促進(jìn)了生活質(zhì)量的提高和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（3）投資主體缺失。政府投入投資建設(shè)項(xiàng)目的融資方式雖然表面看為國(guó)有，但由于實(shí)際融資的規(guī)模不足，政府一般采取地方主管部門和工程機(jī)構(gòu)的指揮部和籌建處的形式來實(shí)施投資項(xiàng)目建設(shè)，而政府因?qū)こ痰娘L(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)的籌措沒有由指揮部或籌建處承擔(dān)，而無法控制政府投資建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模，也無法進(jìn)行政府財(cái)政投入建設(shè)投資項(xiàng)目的進(jìn)程和規(guī)劃。在項(xiàng)目投資中由于沒有限制，導(dǎo)致項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)很激烈，所以需要外部控制的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制[1]。

（4）項(xiàng)目涉及人員多，質(zhì)量控制不易。政府投資建設(shè)項(xiàng)目所涉及的主體很多，主要涉及建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)起人、投資者、當(dāng)?shù)卣?、投資機(jī)構(gòu)、工程管理組織等，而由于建設(shè)項(xiàng)目施工過程的各項(xiàng)主體都相對(duì)單一，職責(zé)也不一樣，政府投資建設(shè)項(xiàng)目的過程也有所不同，若再加上政府缺乏專門的工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，將很難保證項(xiàng)目投資施工過程的質(zhì)量。一旦工程主體無法把握項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施時(shí)間，就可能造成推遲竣工投產(chǎn)，導(dǎo)致項(xiàng)目投入工程的成本增加和資金損失。

二、政府投資項(xiàng)目存在的問題

（一）項(xiàng)目前期管理方面

財(cái)政投入建設(shè)項(xiàng)目的前期籌備是建設(shè)項(xiàng)目能夠順利建設(shè)的決定性因素，只有進(jìn)行前期的實(shí)地勘察和資料搜集等工作，才能建立好建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的物質(zhì)基礎(chǔ)。但實(shí)際中不少建設(shè)項(xiàng)目都出現(xiàn)了前期調(diào)研工作不深入，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目投資的決策過程不科學(xué)合理，計(jì)劃不合理和忽略了招投標(biāo)效果的問題，由此造成國(guó)家財(cái)政大量投入建設(shè)項(xiàng)目而達(dá)不成預(yù)期效益，甚至產(chǎn)生社會(huì)影響。

（1）缺乏項(xiàng)目的前期調(diào)查。政府投資項(xiàng)目不同工作環(huán)節(jié)之間都是彼此密切聯(lián)系的，如何對(duì)每一步驟都做好了計(jì)劃，每一步驟的前期調(diào)查工作是否充分，對(duì)于整個(gè)活動(dòng)的進(jìn)行都具有非常關(guān)鍵的意義。缺乏充分的前期研究就有可能造成整個(gè)規(guī)劃的不科學(xué)性，缺乏合理的數(shù)據(jù)支撐，缺乏科學(xué)合理的活動(dòng)規(guī)劃，會(huì)使得無法取得預(yù)想中的項(xiàng)目結(jié)果，工期被拉長(zhǎng)或者導(dǎo)致重復(fù)進(jìn)行，帶來無謂的成本損失，甚至?xí)斐赏顿Y項(xiàng)目的損失。其次，政策層面。政策制定的結(jié)果是否符合實(shí)際需要，直接決定著項(xiàng)目執(zhí)行是否順利。既然決策過程是錯(cuò)誤的，那項(xiàng)目就必然是錯(cuò)誤的。部分決策過程都是由自上而下的領(lǐng)袖做出決策，由個(gè)別的社會(huì)精英或者領(lǐng)袖介入決策的進(jìn)程，或者很少征詢當(dāng)?shù)孛駪舻慕ㄗh，直接由領(lǐng)袖做出的決策或者是由某一人做出的決策導(dǎo)致沒有民主性，有的決策過程都是由專業(yè)化比較限制的領(lǐng)袖定奪，或者很少征詢專家意見，導(dǎo)致最后決策沒有科學(xué)性或者專業(yè)化，也很難確定最后決策的有效性。最后，缺乏短期階段性的目標(biāo)計(jì)劃，也缺乏有效的預(yù)防措施，因此只有長(zhǎng)期的目標(biāo)計(jì)劃，也缺乏在某一時(shí)期內(nèi)對(duì)目標(biāo)計(jì)劃的有效控制。這個(gè)問題主要在企業(yè)融資領(lǐng)域中較為突出，因?yàn)闆]有專業(yè)的投資機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致了某一步驟的資金分配不合理，不恰當(dāng)?shù)馁Y金運(yùn)用也可能造成某一階段資本過剩，或者某一階段資本嚴(yán)重短缺，從而使得整個(gè)計(jì)劃的執(zhí)行遭到了抑制。甚至有的地方會(huì)發(fā)生經(jīng)費(fèi)與賬本不相符的現(xiàn)象，部分經(jīng)費(fèi)被私人占用，造成工程資金不足和工程效率不高情況。

（2）招投標(biāo)管理不夠到位。首先，部分招投標(biāo)工作人員失崗，滋生腐敗，存在濫用權(quán)力和不公正投標(biāo)的現(xiàn)象，有的工作甚至先完成工程設(shè)計(jì)后補(bǔ)充進(jìn)行招投標(biāo)。其次，政府招投標(biāo)項(xiàng)目的過程不合理，沒有對(duì)出價(jià)人的資質(zhì)審核，或資質(zhì)審查過程不規(guī)范，導(dǎo)致部分沒有資質(zhì)的人承攬了工程，最后造成政府項(xiàng)目的質(zhì)量不符合要求，或者中標(biāo)的工程建造者沒有施工經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目投入經(jīng)費(fèi)付諸流水，工期拖延。其三，在政府項(xiàng)目投資計(jì)劃中也缺乏一個(gè)項(xiàng)目管理的編制機(jī)構(gòu)，政府招投標(biāo)項(xiàng)目的報(bào)價(jià)模糊不合理，沒有工程進(jìn)展信息，導(dǎo)致項(xiàng)目安排不合理，在工程各個(gè)時(shí)期的資金投入比例也不確定[2]。

（二）項(xiàng)目中期監(jiān)管方面

首先，存在疏于監(jiān)督的情況，也有一些工程公司，因其工作人員缺乏責(zé)任感，允許工程公司進(jìn)行工程變更，對(duì)工程造價(jià)和工程進(jìn)度的管控不力。同時(shí)，在采購(gòu)、設(shè)計(jì)和施工過程中，也出現(xiàn)了許多問題，比如承包單位的資質(zhì)掛靠問題，以及在中標(biāo)后由于自身實(shí)力不夠，致使工程質(zhì)量較差；其次，監(jiān)管力度不夠，合同履行不到位，且沒有相關(guān)的部門對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)控和管理。再者，工程投資資金規(guī)模大、周期長(zhǎng)、資金清算困難，若資金管理不到位，往往會(huì)導(dǎo)致資金的管理和稽查工作不到位，導(dǎo)致資金收支不匹配，資金被挪用、浪費(fèi)。同時(shí)，也造成了我國(guó)政府建設(shè)工程的質(zhì)量滯后等問題。

三、政府投資項(xiàng)目的市場(chǎng)化管理措施

（一）以市場(chǎng)化、法治化為標(biāo)準(zhǔn)，建立有效的項(xiàng)目前期、期中和期末的管理體系

需要根據(jù)市場(chǎng)化調(diào)節(jié)機(jī)制，制定出相應(yīng)的管理體系。首先，要加強(qiáng)項(xiàng)目前期、中期、后期的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)工程建設(shè)的組織與人員的責(zé)任感與集體觀念，加強(qiáng)項(xiàng)目采購(gòu)、設(shè)計(jì)、施工、人員安排等方面的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)承包單位的資質(zhì)評(píng)價(jià)和自我評(píng)價(jià)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行能力和效率，提升項(xiàng)目的管理財(cái)務(wù)水平，做到賬實(shí)相符，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的資金管理和科學(xué)的控制。最后，要強(qiáng)化與政府的交流，要樹立正確的服務(wù)觀念，要有明確的方針，要做到層次分明，要建立起一套行之有效的管理制度，推動(dòng)工程的市場(chǎng)化發(fā)展。圖1 為市場(chǎng)化調(diào)節(jié)機(jī)制。

（二）進(jìn)行全面的項(xiàng)目成本分析，確立效益觀，完善投資決策管理

政府對(duì)投資建設(shè)項(xiàng)目的決策管理是一個(gè)多因素多層次多分析的決策管理，在建設(shè)項(xiàng)目決策管理中，不但要包括宏觀經(jīng)濟(jì)因素而且包括了科技、政策、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的非經(jīng)濟(jì)因素。這些要素都確保了政府投資項(xiàng)目決策管理工作的正確、合理和完整。所以政府對(duì)投資項(xiàng)目管理工作應(yīng)當(dāng)兼顧效益問題與效益，政府對(duì)投資項(xiàng)目形成后實(shí)施全方位的效益管理，建立在社會(huì)效益中的經(jīng)濟(jì)效益理論，以做好政府投資的市場(chǎng)化管理工作。同時(shí)需要進(jìn)一步改革和健全對(duì)政府投資的政策管理，以更積極的方式和更加有效的手段，做好政府對(duì)投資項(xiàng)目管理的政策管理工作，進(jìn)一步放開政府投資的服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)施項(xiàng)目反饋制度，以形成自由開放平等競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)局面[3]。

（三）引入私人企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益統(tǒng)一

在傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目中，政府是綜合投入、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)綜合的建設(shè)，忽視了私營(yíng)公司與市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)作用，政府作為主體，不能受到多方的約束，造成項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的分離。所以，引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是以市場(chǎng)為主導(dǎo)的管理方式替代政府行政管理方式。通過市場(chǎng)的引進(jìn)，可以有效地提高政府在工程建設(shè)中的經(jīng)營(yíng)有效性，從而改善工程的施工品質(zhì)，推動(dòng)市場(chǎng)化、技術(shù)的發(fā)展。允許私營(yíng)公司對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，使其能夠在市場(chǎng)化條件下實(shí)現(xiàn)資源的合理分配。其實(shí)施可以使我國(guó)的政府功能發(fā)生有效的轉(zhuǎn)換，從市場(chǎng)干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^的市場(chǎng)行為主體。

（四）選擇合理的資金運(yùn)作機(jī)構(gòu)，兼顧多種要素，實(shí)現(xiàn)使用管理的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府投入的投資建設(shè)項(xiàng)目要有與市場(chǎng)上社會(huì)主義企業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革相適應(yīng)的運(yùn)作機(jī)制，并借助制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)創(chuàng)新，以增強(qiáng)地方財(cái)政投入建設(shè)投資項(xiàng)目的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)性。大力推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的社會(huì)化投資、企業(yè)化運(yùn)營(yíng)，做好政府項(xiàng)目使用機(jī)制的變革與創(chuàng)新，推進(jìn)地方行政企業(yè)制度改造，提升政府管理人員的綜合素養(yǎng)，從而更好地推進(jìn)政府市場(chǎng)化管理。財(cái)政投入建設(shè)項(xiàng)目的資金使用管理，要根據(jù)具體情況應(yīng)時(shí)而變、因地制宜，如對(duì)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目，實(shí)行財(cái)政定額補(bǔ)助、由企業(yè)專項(xiàng)管理；對(duì)純屬公益建設(shè)項(xiàng)目，可成立社會(huì)志愿組織經(jīng)營(yíng)管理；對(duì)純營(yíng)利性的政府機(jī)關(guān)招待所，則應(yīng)改革經(jīng)營(yíng)體制，逐步走向服務(wù)市場(chǎng)。

想要進(jìn)一步加快市場(chǎng)化改制的進(jìn)度，就需要提高政府對(duì)改制工作的關(guān)注程度。對(duì)于項(xiàng)目可以進(jìn)行，前期就必須做好準(zhǔn)備工作，這樣才能取得事半功倍的成效。對(duì)整個(gè)工程項(xiàng)目必須做好計(jì)劃，并建立關(guān)于整個(gè)工程項(xiàng)目的有關(guān)規(guī)章制度。依據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)營(yíng)狀況、生產(chǎn)技術(shù)情況、民生問題、融資金額等對(duì)信息加以合理的搜集，確保了信息的真實(shí)程度高，這也有助于項(xiàng)目的前期計(jì)劃的科學(xué)性。正規(guī)地成立了一個(gè)專業(yè)化程度較高的工作隊(duì)伍，整個(gè)團(tuán)隊(duì)的綜合能力比較強(qiáng)大，對(duì)工程技術(shù)類、經(jīng)營(yíng)類、工程技術(shù)類等均配有相對(duì)應(yīng)的人員，確保了隊(duì)伍的專業(yè)化。在正式啟動(dòng)項(xiàng)目以后，務(wù)必嚴(yán)格地依照規(guī)章制度實(shí)施，以確保項(xiàng)目速度與質(zhì)量共同發(fā)展。

（五）引進(jìn)專門的監(jiān)理組織參與，健全投資建設(shè)項(xiàng)目的建立機(jī)制

政府投資項(xiàng)目通過市場(chǎng)手段，對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施不同階段、不同方式的監(jiān)督，以增強(qiáng)政府資金投入的效果，并增強(qiáng)社會(huì)企業(yè)納稅人對(duì)政府部門的信任度。首先，要做好政府內(nèi)部部門的監(jiān)督，做好行政職能部門及其工作人員對(duì)政府轄區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督，包括對(duì)項(xiàng)目前期、期中和期后的監(jiān)督，還有項(xiàng)目評(píng)估材料和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的核實(shí)監(jiān)督，項(xiàng)目實(shí)施方案的監(jiān)督等，對(duì)部分專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目監(jiān)督檢驗(yàn)工作可以委托給有關(guān)各類社會(huì)中介組織開展，以提升政府職能機(jī)構(gòu)監(jiān)督工作水平。其次，要做好社會(huì)監(jiān)管，社會(huì)監(jiān)督可通過各種方法，如邀請(qǐng)專家委員會(huì)監(jiān)督、政府建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理與信息披露和輿論新媒介監(jiān)測(cè)等，社會(huì)監(jiān)督的主要目的就是監(jiān)測(cè)結(jié)論要公正、公開、公平。同時(shí)在監(jiān)督期限上，要實(shí)行對(duì)全過程的全面監(jiān)管，建立健全工程準(zhǔn)備工作、建設(shè)項(xiàng)目決策、施工管理和使用管理等統(tǒng)一的質(zhì)量監(jiān)督體系[4]。

四、結(jié)語

政府項(xiàng)目融資也越來越成為當(dāng)前社會(huì)融資工作中日益關(guān)鍵的部分，而政府項(xiàng)目融資也成了關(guān)乎社會(huì)民生的一項(xiàng)非盈利項(xiàng)目?，F(xiàn)階段政府的融資雖然取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，但依然必須加大對(duì)市場(chǎng)化領(lǐng)域的關(guān)注力度、不斷完善相關(guān)機(jī)制、培育高層次人力資源，唯有如此中國(guó)的政府融資工作才能夠發(fā)揮效益，實(shí)實(shí)在在地讓人民獲益，改善人民的生活質(zhì)量。