任喜榮

一、問題的提出

我國(guó)全國(guó)人大及其常委會(huì)是憲法實(shí)施的核心機(jī)構(gòu),承擔(dān)憲法修改、憲法解釋、法律制定、合憲性審查等重要職能。從權(quán)力類型角度看,最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)同時(shí)擁有修憲權(quán)、憲法解釋權(quán)、立法權(quán)、合憲性判斷權(quán)。很多情況下,最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在運(yùn)用憲法過程中并不會(huì)刻意區(qū)分是在何種領(lǐng)域適用憲法,憲法所發(fā)揮的功能也沒有詳細(xì)加以闡明。由此產(chǎn)生的后果是,憲法的政治性、社會(huì)性和法律性在界限上變得模糊。立法過程中的合憲性控制與法律生效后的合憲性審查在目標(biāo)上難以區(qū)分,在程序上沒有切割,共存于民主立法程序中;目前已經(jīng)披露的合憲性審查個(gè)案,(1)目前全國(guó)人大常委會(huì)已公布了五份《備案審查工作報(bào)告》,或隱或顯公布了一些合憲性審查案例,其中2020年報(bào)告首次將“合憲性、涉憲性問題”單列。沒有形成清晰的憲法說理結(jié)構(gòu),存在明顯的政治正當(dāng)性、歷史必然性、社會(huì)合理性與合憲性共存甚至替代后者的情況;近年來一些需要獲得憲法規(guī)范依據(jù)的制度變革,如監(jiān)察體制改革、司法體制改革中的部分內(nèi)容,也不同程度存在制度變革的民主回應(yīng)性需要與嚴(yán)密的憲法解釋學(xué)論證脫鉤(2)參見任喜榮:《國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的憲法界限》,載《當(dāng)代法學(xué)》2017年第4期。的狀況。

憲法在實(shí)施過程中表現(xiàn)出明顯的領(lǐng)域模糊現(xiàn)象,即全國(guó)人大及其常委會(huì)行使職權(quán)過程中盡管需要遵循組織規(guī)則和程序規(guī)則,(3)參見《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》。但是在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)、社會(huì)共識(shí)凝聚以及憲法爭(zhēng)議解決等不同的功能領(lǐng)域運(yùn)用憲法時(shí),并沒有形成有區(qū)別的價(jià)值目標(biāo)、概念體系、解釋技術(shù),從而使憲法及其規(guī)范內(nèi)涵沒有得到有針對(duì)性的清晰闡釋,憲法功能表現(xiàn)出在不同領(lǐng)域間相對(duì)靈活的轉(zhuǎn)換。特別是在需要做出合憲性判斷的領(lǐng)域,卻往往使用民主回應(yīng)性的方式做出決定,使得憲法功能可以“跨領(lǐng)域”通約,缺乏限定性。對(duì)于研究者而言,稍不留意就會(huì)混淆憲法發(fā)揮的功能,對(duì)于最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)自身而言,稍不留意就會(huì)混淆憲法發(fā)揮作用的領(lǐng)域。前者造成對(duì)中國(guó)特色憲法實(shí)施體制機(jī)制的誤讀,后者造成對(duì)具體憲法條文的專業(yè)解釋不足,形成了“憲法涵義的主動(dòng)闡明與規(guī)范社會(huì)生活需要之間的矛盾”。(4)任喜榮:《論最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法說理》,載《法學(xué)家》2021年第3期。

上述理論和實(shí)踐問題,是由我國(guó)人民代表大會(huì)制度的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)所決定的,只有從制度角度才能得到最好的理論闡釋,同時(shí)也需要在理論上建構(gòu)“領(lǐng)域自覺”,幫助憲法實(shí)施機(jī)關(guān)厘清職權(quán)行使的領(lǐng)域,從而發(fā)展目前中國(guó)憲法實(shí)施迫切需要的專業(yè)技能和相關(guān)理論。本文所稱制度分析是指將憲法作為實(shí)踐中的制度要素的分析,其隱含的理論傾向是將憲法作為我國(guó)法律制度、政治制度和社會(huì)生活的構(gòu)成元素,在“適用主體——制度體系——制度環(huán)境”的開放式多重關(guān)系中,分析由于憲法適用主體、人民代表大會(huì)制度的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)以及社會(huì)生活的特殊需要所形成的獨(dú)特的憲法實(shí)施問題,服務(wù)于構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義憲法實(shí)施制度理論。本文以人民代表大會(huì)制度框架下的權(quán)力配置為結(jié)構(gòu)性約束,所分析的憲法文本、制度實(shí)踐、社會(huì)沖突主要圍繞中國(guó)特色制度安排及其運(yùn)行展開。

二、憲法實(shí)施和研究的“領(lǐng)域自覺”

為什么要形成憲法實(shí)施的“領(lǐng)域自覺”這一問題,與憲法客觀上在多種社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮功能相關(guān)。憲法是現(xiàn)代民主國(guó)家的制度要素,在功能上具有開放性。社會(huì)關(guān)系的基本形態(tài)經(jīng)由憲法予以規(guī)范性表達(dá),局部社會(huì)相對(duì)具體和細(xì)節(jié)化的社會(huì)關(guān)系受到憲法確立的框架性社會(huì)關(guān)系的限定和約束。因此,憲法具有對(duì)全社會(huì)關(guān)系的調(diào)控功能。這使憲法學(xué)研究具有極富彈性的拓展空間,即以極其少量和概括的憲法條文為牽引進(jìn)行龐大的制度研究。憲法實(shí)施實(shí)踐也受此影響,憲法適用主體有義務(wù)在相關(guān)社會(huì)領(lǐng)域貫徹憲法精神和具體規(guī)定,幾乎所有的制度建構(gòu)都需要“通過憲法之門”,即以直接或間接的方式進(jìn)行是否合憲的說明或論證。

憲法實(shí)施實(shí)踐在繁榮背后充滿挑戰(zhàn),即憲法適用主體雖然基于不同的目的和技術(shù)運(yùn)用憲法,但是以國(guó)家建設(shè)為目的的憲法實(shí)施、以加強(qiáng)憲法權(quán)威為目的的憲法實(shí)施和以憲法爭(zhēng)議解決為目的的憲法實(shí)施有時(shí)疊加在一起,無法清晰的加以區(qū)分。如果說上述實(shí)踐問題在一些西方國(guó)家是通過“政治問題不審查”(5)參見王玄瑋:《違憲審查與政治問題———關(guān)于“政治問題不審查”原則的初步比較》,載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2009年第6期。原則和憲法的司法審查機(jī)制來進(jìn)行機(jī)構(gòu)職權(quán)和專業(yè)領(lǐng)域的界分,那么在中國(guó)語境下,則需要發(fā)展更為精細(xì)的領(lǐng)域理論來解決全國(guó)人大及其常委會(huì)統(tǒng)一行使憲法解釋權(quán)和憲法監(jiān)督權(quán)背景下,憲法功能的專業(yè)區(qū)分問題,特別是以爭(zhēng)議解決為目的的憲法釋義學(xué)理論建構(gòu)問題。

(一)對(duì)憲法功能開放性的認(rèn)識(shí)

社會(huì)科學(xué)中的制度分析,通常將以憲法為代表的法律體系歸入正式制度的一部分,“按照諾斯的觀點(diǎn),正式制度包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約。它們是一種等級(jí)結(jié)構(gòu),從憲法到成文法和普通法,再到明確的細(xì)則,最后到個(gè)別契約,它們共同約束著人們的行為?！?6)袁慶明:《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》(第2版),復(fù)旦大學(xué)出版社2019年版,第209頁。作為制度要素,憲法不是脫離具體制度條件的抽象建構(gòu),憲法的“生命意義”來自于其對(duì)制度中的人和制度整體的積極回應(yīng)。如果說諸多規(guī)則細(xì)節(jié)構(gòu)筑了制度外觀,那么真正賦予制度生命力的,則是制度的穩(wěn)定性、制度對(duì)人的行為的影響力以及代表社會(huì)共識(shí)的制度價(jià)值。“憲法可以跨時(shí)代地固定一項(xiàng)歷史達(dá)成的基本合議,亦具有解除逐案決策的負(fù)擔(dān),以及控制社會(huì)變遷的功效,在這些功能上,當(dāng)代尚無它物可與憲法匹敵。也正是從這些功能當(dāng)中,憲法一如既往地獲得其最重要的支撐。放棄憲法,就等于失去社會(huì)和平和有節(jié)制的變遷?！?7)[德]迪特兒·格林:《現(xiàn)代憲法的誕生、運(yùn)作和前景》,劉剛譯,法律出版社2010年版,第118頁。憲法因?yàn)樵诿裰髡魏头蛇\(yùn)用中的特殊地位,而被多種社會(huì)科學(xué)研究作為分析對(duì)象。

作為制度要素的憲法在功能上具有開放性。除了作為根本法所發(fā)揮的規(guī)范功能外,憲法還會(huì)作為一種制度事實(shí)在多種社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮功能,諸如政治民主的標(biāo)簽功能、根本重要的社會(huì)關(guān)系的規(guī)范功能、公民基本權(quán)利的確認(rèn)功能、民族文化精神的凝練功能、技術(shù)創(chuàng)新的制度倫理界限功能,等等。對(duì)憲法的理論思考也必然受到這種開放性的影響,正如制度法學(xué)的代表魏因貝格爾所指出的“法律知識(shí)是一個(gè)既對(duì)法定的‘應(yīng)當(dāng)是這樣’進(jìn)行‘規(guī)范-邏輯的’分析,又承認(rèn)這種‘應(yīng)當(dāng)是這樣’的社會(huì)學(xué)現(xiàn)實(shí)的問題?！?8)[英]尼爾·麥考密克、[澳]奧塔·魏因貝格爾:《制度法論》,周葉謙譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年修訂版,第41頁。在系統(tǒng)論的理論框架下,憲法的這種功能開放性被賦予了特殊的結(jié)構(gòu)性地位,盧曼將憲法界定為“政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)之間結(jié)構(gòu)耦合關(guān)系的表現(xiàn)形式”,(9)泮偉江:《憲法的社會(huì)學(xué)啟蒙——論作為政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)結(jié)構(gòu)耦合的憲法》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第3期。“托依布納更將憲法擴(kuò)展至法律系統(tǒng)與其他所有社會(huì)子系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)耦合”。(10)李忠夏:《憲法學(xué)的系統(tǒng)論基礎(chǔ):是否以及如何可能》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第3期。從系統(tǒng)論出發(fā),憲法的功能因此被界定為:“(1)在全社會(huì)層面通過特定的機(jī)制(權(quán)力分立和基本權(quán)利等)維系社會(huì)系統(tǒng)的功能分化;(2)在法律系統(tǒng)內(nèi)部成為法律系統(tǒng)封閉與開放的‘控制閥’,將環(huán)境中的價(jià)值輸入至法律系統(tǒng),并輻射至整個(gè)法律體系;(3)針對(duì)環(huán)境而言,憲法具有設(shè)定框架秩序、社會(huì)調(diào)控和整合等功效?！?11)同前注,李忠夏文。

盧曼等人的系統(tǒng)論的憲法觀是以現(xiàn)代西方的權(quán)力分立為制度基礎(chǔ)的,即憲法成為“法律系統(tǒng)封閉與開放的‘控制閥’”并不是自動(dòng)形成的,而是被制度所決定的。由此,當(dāng)我們回望中國(guó)的憲法實(shí)施實(shí)踐,則不得不面對(duì)“中國(guó)憲法實(shí)施很難從機(jī)構(gòu)分工的角度來區(qū)分憲法的政治化實(shí)施和法律化實(shí)施。如果從功能主義的視角看,法律機(jī)構(gòu)也可能進(jìn)行政治化的憲法實(shí)施,政治機(jī)構(gòu)也可能以法律化的方式來實(shí)施憲法?！?12)翟國(guó)強(qiáng):《中國(guó)憲法實(shí)施的雙軌制》,載《法學(xué)研究》2014年第3期。有學(xué)者因此提出“中國(guó)憲法實(shí)施的雙軌制”,(13)同前注,翟國(guó)強(qiáng)文。但其關(guān)注的重心是“在憲法的政治化實(shí)施過程中,中國(guó)共產(chǎn)黨作為政治中樞系統(tǒng)發(fā)揮了主導(dǎo)作用;而在法律化實(shí)施過程中,則形成了主體多元、內(nèi)外交錯(cuò)的憲法實(shí)施機(jī)制”,(14)同前注,翟國(guó)強(qiáng)文。沒有回答我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)可以同時(shí)進(jìn)行憲法的政治實(shí)施和法律實(shí)施,如何對(duì)兩種類型的實(shí)施加以選擇和設(shè)定界限問題。本文提出當(dāng)憲法實(shí)施主體可以穿梭于不同的社會(huì)領(lǐng)域,同時(shí)又承擔(dān)從法律系統(tǒng)內(nèi)部界定憲法涵義的任務(wù)時(shí),就必須有清晰的角色意識(shí),否則憲法作為法的屬性就會(huì)被削弱,從而面臨被社會(huì)環(huán)境吞沒的危險(xiǎn)。這并不是無的放矢的理論推演,而是基于迫切的實(shí)踐需求。

(二)“領(lǐng)域自覺”在實(shí)踐中的重要性

全國(guó)人大常委會(huì)在行使合憲性審查職能時(shí),應(yīng)該在憲法解釋技術(shù)方面與其它職能行使相區(qū)別,從而使合憲性判斷逐漸形成標(biāo)志性的概念體系、邏輯結(jié)構(gòu)、程序規(guī)則和解釋方法,是中國(guó)憲法解釋學(xué)發(fā)展的實(shí)踐要求。如果是面對(duì)一個(gè)普通的法律爭(zhēng)議,人們通常會(huì)期待一個(gè)遵循司法程序的、大致表現(xiàn)為“司法三段論”(15)雷磊:《規(guī)范、邏輯與法律論證》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版,第213-214頁。邏輯結(jié)構(gòu)的法院判決,最高人民法院《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范裁判文書釋法說理的指導(dǎo)意見》對(duì)裁判說理結(jié)構(gòu)做了更詳細(xì)的要求。但是,全國(guó)人大常委會(huì)的憲法審查個(gè)案,從目前公開可見的案例材料看則采用了多層次的論證結(jié)構(gòu),“司法三段論”論證邏輯以完整或碎片化的方式被包含在整體論證結(jié)構(gòu)中。我們以2018、2019年兩度出現(xiàn)在全國(guó)人大法工委備案審查工作報(bào)告中的關(guān)于收容教育制度的合憲性審查為例加以分析。這個(gè)案例也是收錄進(jìn)《規(guī)范性文件備案審查案例選編》中的兩個(gè)法律審查案例之一。(16)參見全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編:《規(guī)范性文件備案審查案例選編》,中國(guó)民主法制出版社2020年版,第1-3頁。

該案例的發(fā)展過程表現(xiàn)出如下特點(diǎn):其一,在民主政治運(yùn)行機(jī)制中提出。這是一個(gè)通過民主政治程序提出的審查建議,即以政協(xié)提案和人大議案的形式提出,而不是根據(jù)《立法法》第99規(guī)定的主體和程序提出的審查建議。(17)從公布的案例內(nèi)容看,該審查是基于全國(guó)政協(xié)十三屆一次會(huì)議期間委員提出的提案(提案第3891號(hào))和全國(guó)人大代表的聯(lián)名議案,根據(jù)提案和議案辦理的有關(guān)規(guī)定,具體由全國(guó)人大常委會(huì)法工委承辦。其二,對(duì)法律規(guī)范背后的制度整體提出審查建議。審查建議以全國(guó)人大常委會(huì)的有關(guān)立法和決定(18)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》第4條的規(guī)定和對(duì)國(guó)務(wù)院的立法授權(quán)。不符合憲法(19)《憲法》第5條第1款“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”和第33條第3款“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。規(guī)定為理由,直接針對(duì)依據(jù)該條款建立的收容教育制度提出合憲性審查建議,而不是僅就有關(guān)法律條款提出審查建議。其三,全國(guó)人大法工委備案審查室的審查研究意見同時(shí)包含了合憲性審查意見、(20)“制定《決定》主要是為了補(bǔ)充修改當(dāng)時(shí)的刑法和治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定,堅(jiān)決取締賣淫嫖娼違法活動(dòng),及時(shí)遏制不良社會(huì)風(fēng)氣蔓延,制定程序和內(nèi)容均符合憲法規(guī)定?！焙戏ㄐ詫彶橐庖姟?21)“《決定》中關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院制定具體辦法的規(guī)定與立法法的規(guī)定不一致?！敝贫日?dāng)性審查意見(22)“收容教育制度實(shí)行多年來,在維護(hù)社會(huì)治安秩序、凈化社會(huì)風(fēng)氣……等方面發(fā)揮了積極作用?！币约爸贫劝l(fā)展變遷情況的說明。(23)案例描述了收容教育措施事實(shí)上已基本不再使用的現(xiàn)狀,說明了審查后的制度變革情況。對(duì)廢止《決定》第4條第2款、第4款以及據(jù)此形成的收容教育制度的程序和過程進(jìn)行了描述。

上述個(gè)案合憲性審查中表現(xiàn)出明顯的民主回應(yīng)性和論證結(jié)構(gòu)的多層次性。無論對(duì)于審查建議提出者還是合憲性審查職能履行者而言,都是一方面在實(shí)施民主政治履職行為,另一方面在以自己的方式推進(jìn)憲法實(shí)施。政協(xié)委員與人大代表以提案和議案的方式回應(yīng)民意訴求,通過民主政治程序?qū)⑹杖萁逃贫鹊母母飰毫鲗?dǎo)至最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)接到制度改革建議后,通過全國(guó)人大法工委備案審查室全面研究制度變革的正當(dāng)性,并通過人民代表大會(huì)制度框架下的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制成功督促國(guó)務(wù)院提出制度廢止議案,并依法定程序完成了制度的廢止。在這個(gè)過程中,分散的民意訴求經(jīng)由特定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志,主權(quán)者新的意志取代了過去的意志,成功實(shí)現(xiàn)了制度革新。為實(shí)現(xiàn)制度變革的目標(biāo),全國(guó)人大法工委在該案中至少展現(xiàn)了三個(gè)層次的論證邏輯,即:法律論證邏輯、民主政治邏輯、社會(huì)發(fā)展邏輯。法律規(guī)范的合憲性與合法性論證總是與依據(jù)規(guī)范形成的制度的正當(dāng)性和必要性論證結(jié)合在一起進(jìn)行,并最終服務(wù)于制度變革的民主訴求。(24)這種論證結(jié)構(gòu)的多層次性在目前公開的個(gè)案中是普遍的。受上述特征影響,是否合憲的憲法條文解釋和說理被壓縮到了最簡(jiǎn)潔的程度。(25)以本案為例,法工委認(rèn)為《決定》制定時(shí)的“制定程序和內(nèi)容均符合憲法規(guī)定”,至于何種“程序和內(nèi)容”沒有進(jìn)行說明。更重要的是,由于《決定》是在1991年制定,而審查建議者認(rèn)為該《決定》違反憲法關(guān)于“依法治國(guó)”和“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”條款的規(guī)定,這兩個(gè)條款的內(nèi)容分別于1999和2004年通過憲法修正案的形式補(bǔ)充進(jìn)憲法,因此,法工委給出的合憲性判斷事實(shí)上并未回應(yīng)合憲性審查意見訴求,并未針對(duì)依法治國(guó)條款和國(guó)家尊重和保障人權(quán)條款進(jìn)行憲法解釋。

如果說在奉行司法審查制的國(guó)家,憲法審查意味著不同形式的法院的司法裁判,那么中國(guó)的合憲性審查職能不僅由立法機(jī)關(guān)行使,而且立法機(jī)關(guān)還可以根據(jù)自己的判斷決定以何種方式做出實(shí)體裁決。憲法審查中的審查結(jié)論不受審查建議具體訴求的限制,最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)既可以根據(jù)具體憲法條文的解釋對(duì)審查對(duì)象做出是否合憲的判斷,也可以根據(jù)憲法授權(quán)行使立法權(quán)對(duì)審查對(duì)象進(jìn)行修改或廢止,還可以運(yùn)用最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法權(quán)威強(qiáng)化審查對(duì)象的合法性、正當(dāng)性。該案例的論證結(jié)構(gòu)提示我們,如果理論研究和制度實(shí)踐不就憲法實(shí)施的領(lǐng)域進(jìn)行有意識(shí)的分離,就可能同時(shí)面對(duì)民主政治領(lǐng)域的憲法工具論和合憲性判斷領(lǐng)域的解釋缺失,這些都不利于中國(guó)特色憲法實(shí)施理論和實(shí)踐的突破,更遑論做出世界性貢獻(xiàn)。

(三)關(guān)于領(lǐng)域的理論界定

憲法發(fā)揮功能的領(lǐng)域可以有多種劃分方式。其一,根據(jù)社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域進(jìn)行劃分,可以分為政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、婚姻、家庭等或宏觀或微觀的領(lǐng)域,該分類通常以憲法中的規(guī)范內(nèi)容為依據(jù),探索憲法與相關(guān)領(lǐng)域的互動(dòng)關(guān)系,有關(guān)部門憲法的研究屬于對(duì)這種分類方式的運(yùn)用。其二,根據(jù)憲法關(guān)系的客體或者對(duì)象進(jìn)行劃分,分為國(guó)家權(quán)力運(yùn)行、公民基本權(quán)利保障、國(guó)家法制統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)制度確認(rèn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家統(tǒng)一和世界和平等,(26)參見《憲法學(xué)》編寫組:《憲法學(xué)(第2版)》,高等教育出版社、人民出版社2020年版,第48-51頁。這是將社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)化為憲法關(guān)系后,對(duì)憲法功能領(lǐng)域的法律抽象。該分類通常將憲法理念融入具體社會(huì)關(guān)系,探索憲法對(duì)社會(huì)實(shí)踐的規(guī)范性改造。規(guī)范國(guó)家權(quán)力運(yùn)行、保障公民基本權(quán)利的憲法理論重心的闡述,就立足于這種功能的劃分。其三,根據(jù)憲法適用主體的制度角色進(jìn)行劃分,可以分為國(guó)家的民主建設(shè)、社會(huì)共識(shí)凝聚以及憲法沖突解決等領(lǐng)域。這是較少使用卻非常重要的一種領(lǐng)域劃分方式。該分類以憲法適用主體在憲法實(shí)施過程中的角色定位為依據(jù),探索憲法與所要實(shí)現(xiàn)的社會(huì)秩序目標(biāo)的關(guān)系。由于憲法適用在形式上是將憲法文本中的國(guó)家基本政策、國(guó)家權(quán)力配置和公民基本權(quán)利義務(wù)現(xiàn)實(shí)化,在本質(zhì)上是將憲法關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的社會(huì)秩序內(nèi)涵,因此,該分類就特別關(guān)注憲法適用主體如何在不同的社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域運(yùn)用憲法。當(dāng)憲法適用主體通過代議民主機(jī)制將憲法中的原則性規(guī)定具體化時(shí),憲法是在國(guó)家的民主建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮制度化功能。當(dāng)憲法適用主體試圖通過憲法凝聚社會(huì)共識(shí)時(shí),憲法是在社會(huì)生活領(lǐng)域發(fā)揮強(qiáng)化制度權(quán)威的功能。當(dāng)憲法適用主體依據(jù)憲法條文做出合憲與否的裁判時(shí),憲法是在爭(zhēng)議解決領(lǐng)域發(fā)揮裁判基準(zhǔn)的功能。

上述三種領(lǐng)域劃分方式,可以概括為憲法功能劃分的外在視角、內(nèi)在視角和憲法適用主體的視角。根據(jù)我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施憲法的制度特色,本文采用第三種視角進(jìn)行分析。在不同的功能領(lǐng)域,最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)運(yùn)用憲法的說理結(jié)構(gòu)和憲法解釋方案是不同的。每一種功能都具有不可替代性,我們只有在“分離”與“互動(dòng)”的意義上進(jìn)行理論探討,才能更清晰地闡明憲法的功能。當(dāng)合憲性審查建議提出者和合憲性審查機(jī)關(guān)在政治、社會(huì)、法律領(lǐng)域自由切換時(shí),憲法的功能事實(shí)上在相應(yīng)發(fā)生變化。最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)如果不能對(duì)憲法的作用領(lǐng)域做出有意識(shí)的“分離”,憲法作為法的功能將被削弱,在其他領(lǐng)域的功能事實(shí)上也會(huì)被削弱。

三、憲法在國(guó)家建設(shè)領(lǐng)域的制度化功能

通過代議民主機(jī)制進(jìn)行持續(xù)的國(guó)家建設(shè)是現(xiàn)代國(guó)家演進(jìn)的基本政治秩序。我國(guó)全國(guó)人大及其常委會(huì)絕大多數(shù)情況下是在這一秩序結(jié)構(gòu)中適用憲法。國(guó)家建構(gòu)(State Construction)或國(guó)家建設(shè)(State Building)是典型的政治學(xué)概念。當(dāng)下精細(xì)的理論研究認(rèn)為國(guó)家建構(gòu)不同于國(guó)家建設(shè),“前者解決國(guó)家基本結(jié)構(gòu)的搭建,后者優(yōu)化國(guó)家諸要素的匹配方式”,“前者重在劃分國(guó)家權(quán)力的基本形態(tài)及其功能,后者強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力功能的落實(shí)與優(yōu)化”等。(27)任劍濤:《國(guó)家建構(gòu)、國(guó)家建設(shè)與行政國(guó)家》,載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第7期?？梢?國(guó)家建構(gòu)重在國(guó)家的根本制度安排,國(guó)家建設(shè)則是在國(guó)家建構(gòu)基礎(chǔ)上的具體制度實(shí)施。由于民主政治的法律化是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本形式,根據(jù)法學(xué)的論證邏輯,可以引申為現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)任務(wù)在憲法化后,還需要通過法律化、制度化的方式繼續(xù)落實(shí)和優(yōu)化,“我們不可能一下子就制定出堪稱完備的憲法文本,也不是一舉就完成了立憲時(shí)刻的國(guó)家構(gòu)建,而是處于一個(gè)較為漫長(zhǎng)的立憲過程,面臨著一次又一次的立憲時(shí)刻?！?28)高全喜:《立憲時(shí)刻》,廣西師范大學(xué)出版社2011年版,第6頁。在民主政治進(jìn)程中進(jìn)行持續(xù)的國(guó)家建設(shè),是主權(quán)者維持既定的政治統(tǒng)治秩序的歷史使命。

憲法與國(guó)家的持續(xù)建構(gòu)形成辯證的互動(dòng)過程。憲法的根本法地位使它成為主權(quán)者意志的最高法律表現(xiàn),主權(quán)者在憲法秩序框架下繼續(xù)進(jìn)行國(guó)家建設(shè)時(shí),擁有憲法規(guī)范依據(jù)本身就意味著具有正當(dāng)性。此時(shí),“憲法所規(guī)定的內(nèi)容不再是政治決定的議題,而是政治決定必須遵循的前提條件”。(29)同前注⑦,[德]迪特兒·格林書,第24頁。在國(guó)家建設(shè)領(lǐng)域,作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大及其常委會(huì),隨時(shí)會(huì)訴諸憲法尋找制度建設(shè)的規(guī)范依據(jù),形成“通過憲法的制度化”的制度建設(shè)邏輯。此時(shí)憲法所發(fā)揮的主要功能是制度化功能。

(一)依據(jù)憲法具體規(guī)范的制度化

許多部門法的制度領(lǐng)域都可以在憲法中找到一個(gè)或者多個(gè)憲法規(guī)范依據(jù)。將憲法中的概括性規(guī)定通過法律化的方式制度化,是憲法的根本法地位的實(shí)現(xiàn)方式,也是制度建構(gòu)具有合法性和正當(dāng)性的依據(jù)。

不僅人民代表大會(huì)制度、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度、民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、司法制度等國(guó)家重大制度安排可以在憲法中找到規(guī)范依據(jù),一些微觀的、甚至個(gè)人生活領(lǐng)域的制度安排也可以發(fā)現(xiàn)憲法規(guī)范依據(jù)。剛剛生效不久的民法典積極回應(yīng)憲法對(duì)于家庭關(guān)系的建構(gòu)和指引,民法典第五編婚姻家庭編不僅重復(fù)了“婚姻家庭受國(guó)家保護(hù)”的憲法文本,而且通過多個(gè)條款將憲法第48、49條中涉及家庭關(guān)系的文本內(nèi)容進(jìn)行了具體化和明確化。憲法對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的有關(guān)原則性規(guī)定,也往往被用來說明具體制度領(lǐng)域立法的合法性和正當(dāng)性,如《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》在草案說明中的指出本法的立法目的之一就是“落實(shí)憲法關(guān)于國(guó)家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè),保護(hù)人民健康的規(guī)定”。(30)《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》草案說明。憲法關(guān)于基本權(quán)利的有關(guān)規(guī)定更是成為具體制度中權(quán)利保障的根本法依據(jù),如選舉制度對(duì)于選舉權(quán)的保障,教育制度對(duì)于教育權(quán)的保障,社會(huì)救助制度對(duì)于弱勢(shì)群體權(quán)利的保障等。

(二)依據(jù)憲法授權(quán)程序的制度化

(三)依據(jù)憲法精神和原則的制度化

有些制度直接訴諸憲法精神和原則獲得政治正當(dāng)性。如為完善法律援助制度,《中華人民共和國(guó)法律援助法》草案說明在憲法說理部分指出法律援助工作“有利于貫徹公民在法律面前一律平等的憲法原則,使公民不論經(jīng)濟(jì)條件好壞、社會(huì)地位高低都能獲得必要的法律服務(wù);有利于保障社會(huì)公平正義,保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時(shí)獲得及時(shí)有效法律幫助?！庇袝r(shí)政治正當(dāng)性與憲法必要性結(jié)合在一起加以說明。如對(duì)于授予國(guó)家勛章和榮譽(yù)稱號(hào),《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授予國(guó)家勛章和國(guó)家榮譽(yù)稱號(hào)的決定》草案說明在憲法說理部分論證指出,此次開展頒授國(guó)家勛章和國(guó)家榮譽(yù)稱號(hào)活動(dòng)“對(duì)于切實(shí)彰顯憲法精神,增強(qiáng)全民憲法意識(shí),推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義?！庇行┲贫仍V諸憲法中的基本政策條款獲得目的正當(dāng)性。“單單國(guó)家目標(biāo)規(guī)范的本身并不具備任何影響力,它必須由立法者接納,并且只有當(dāng)他根據(jù)時(shí)代所面臨的具體問題與可能性轉(zhuǎn)化成為實(shí)體法后才能被實(shí)踐出來。”(33)[德]康拉德·黑塞:《聯(lián)邦德國(guó)憲法綱要》,李輝譯,商務(wù)印書館1999年版,第163頁。當(dāng)“社會(huì)主義核心價(jià)值觀”“人類命運(yùn)共同體”等抽象概念被寫入憲法后,最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在制定弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化、引導(dǎo)良好社會(huì)風(fēng)尚等方面的法律和政策時(shí),會(huì)運(yùn)用憲法相關(guān)條款作為目的正當(dāng)性的依據(jù)。如《中華人民共和國(guó)反食品浪費(fèi)法》在草案說明中反復(fù)訴諸弘揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)美德,踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀,以及節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等憲法精神和原則,說明立法的正當(dāng)性和合理性。《中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法》為加強(qiáng)對(duì)英雄烈士的保護(hù),“根據(jù)人民英雄紀(jì)念碑碑文、憲法序言精神,并與民法總則、全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于設(shè)立烈士紀(jì)念日的決定等規(guī)定相銜接”,尊崇、銘記英雄烈士為國(guó)家、人民和民族作出的犧牲和貢獻(xiàn)。

四、憲法在社會(huì)領(lǐng)域的制度權(quán)威塑造功能

對(duì)于最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)而言,如何將“通過憲法的國(guó)家建設(shè)”轉(zhuǎn)化為“基于憲法的社會(huì)共識(shí)”具有同等的重要性?，F(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜,社會(huì)分層明顯。如何在多元的利益主體間形成社會(huì)共識(shí),是使社會(huì)沖突和變革維持在可控范圍內(nèi)的價(jià)值觀基礎(chǔ)。凝聚社會(huì)共識(shí)因此成為國(guó)家建設(shè)在社會(huì)領(lǐng)域的秩序目標(biāo),李普塞特認(rèn)為:“所有的復(fù)雜社會(huì)都是以內(nèi)部高度的緊張和沖突為特征的,所以達(dá)成共識(shí)的制度和價(jià)值觀對(duì)這些社會(huì)的生存來說是必要的條件?！?34)[美]西摩·馬丁·李普塞特:《共識(shí)與沖突》,張華青等譯,上海人民出版社2020年版,第1頁。達(dá)成社會(huì)共識(shí)要以制度的方式進(jìn)行,但是制度本身應(yīng)該具有權(quán)威,即獲得社會(huì)主體的認(rèn)同與服從,才能夠最大程度發(fā)揮凝聚社會(huì)共識(shí)的功能。制度權(quán)威與社會(huì)共識(shí)之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系要求憲法適用主體不僅要在國(guó)家的民主建設(shè)過程中致力于通過憲法的制度化,還要通過憲法塑造制度權(quán)威凝練多元利益主體的社會(huì)共識(shí)。此時(shí)憲法所發(fā)揮的主要功能是制度權(quán)威的塑造功能。

(一)社會(huì)主體對(duì)制度的認(rèn)同與服從

實(shí)證主義法學(xué)理論主張法律就是權(quán)威。拉茲認(rèn)為法律的本質(zhì)是合法性權(quán)威,法律是排他性行為理由,“法律主張合法性權(quán)威不僅要求法律規(guī)則是行為的理由。它還要求法律規(guī)則是否定不服從理由的排他性理由?！?35)[英]約瑟夫·拉茲:《法律的權(quán)威》,朱峰譯,法律出版社2005年版,第26頁。即法律為社會(huì)主體提供了優(yōu)先性(排他性)理由:“法律規(guī)范不僅以某些方式為理性行動(dòng)者提供實(shí)在的(一階)理由,而且也為他們提供不按照某些其他理由行動(dòng)的二階理由。這些二階優(yōu)先性理由壓倒?jié)撛诘母?jìng)爭(zhēng)性理由,這不是因?yàn)楸饶切├碛筛匾?而是因?yàn)榕懦诵袆?dòng)者根據(jù)那些理由來行動(dòng)?！?36)轉(zhuǎn)引自朱振:《法律的權(quán)威性:基于實(shí)踐哲學(xué)的研究》,上海三聯(lián)書店2016年版,第20頁。拉茲主張法律與道德的絕對(duì)分離,主張“某一社會(huì)如果受到法律的制約,那么這一社會(huì)的法律體系必然是最重要的制度化體系。法律提供了社會(huì)生活的一般性框架。它是規(guī)制行為和解決爭(zhēng)議的體系,它主張干預(yù)任何活動(dòng)的至上性權(quán)威?！?37)同前注,[英]約瑟夫·拉茲書,第104頁。

對(duì)于法律權(quán)威的實(shí)證主義分析,不符合我們對(duì)于法的經(jīng)驗(yàn)感受和價(jià)值判斷。實(shí)證主義法學(xué)的分析自然受到其它法學(xué)流派的挑戰(zhàn)。其中,新自然法學(xué)派最重要的代表人物約翰·菲尼斯主張把“共同善安置在行動(dòng)理由之中”,(38)同前注,朱振書,第254頁。在他看來,權(quán)威的內(nèi)容獨(dú)立和強(qiáng)制“并不是絕對(duì)的,法律過于不正義就不具有良心上的強(qiáng)制性,也就沒有了權(quán)威”。(39)同前注,朱振書,第255頁。制度主義的或憲法社會(huì)學(xué)的分析給我們提供了更豐富的社會(huì)實(shí)踐視角,提示我們制度權(quán)威的獲得還要考慮制度與社會(huì)的共生關(guān)系。法律制度不是隔絕的、孤立的,“實(shí)際運(yùn)作中的法律制度是一個(gè)結(jié)構(gòu)、實(shí)體和文化相互作用的復(fù)雜有機(jī)體。要解釋其一部分的背景和作用,必須調(diào)動(dòng)制度中的許多組成部分?！?40)[美]勞倫斯·M·弗里德曼:《法律制度:從社會(huì)科學(xué)角度觀察》,李瓊英、林欣譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版,第18頁。

本文認(rèn)為制度只有獲得主體的認(rèn)同和服從才具有權(quán)威性,其中“制度認(rèn)同主要包括兩個(gè)方面:一是指人們對(duì)于制度背后蘊(yùn)含的價(jià)值存在普遍共識(shí),二是指制度的制定過程符合程序,體現(xiàn)了決策者的目標(biāo)意圖、社會(huì)民眾的參與、程序的合法。制度服從是指制度在現(xiàn)實(shí)治理實(shí)踐中能否執(zhí)行到位,是否具有現(xiàn)實(shí)的實(shí)現(xiàn)條件,能否最大限度地滿足民眾的利益訴求、實(shí)現(xiàn)特定的制度目標(biāo)?！?41)丁知平:《制度權(quán)威:評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與建構(gòu)路徑》,載《嶺南學(xué)刊》2021年第1期。不論是認(rèn)同還是服從,都離不開社會(huì)個(gè)體與制度在觀念上形成的共識(shí)。從憲法的運(yùn)用而言,憲法適用主體就要考慮如何將憲法精神滲透進(jìn)社會(huì)主體的生活中,并轉(zhuǎn)化為社會(huì)主體的行為。

(二)社會(huì)生活領(lǐng)域憲法價(jià)值的塑造

憲法在國(guó)家制度建構(gòu)中具有根本性和基礎(chǔ)性,對(duì)制度的認(rèn)同可以通過對(duì)憲法價(jià)值的認(rèn)同實(shí)現(xiàn)。2018年憲法修正案將社會(huì)主義核心價(jià)值觀入憲,實(shí)現(xiàn)了社會(huì)價(jià)值與憲法價(jià)值的同頻共振。憲法作為社會(huì)共識(shí)的法律表現(xiàn)形式的特點(diǎn)更為明顯。如迪特兒·格林所說的:“憲法包含并象征著共同性,在其中,各種信念的追隨者以及各種利益主體體會(huì)到統(tǒng)一的感覺,因此,憲法描述了政治體系的同一性,并促進(jìn)了社會(huì)的整合。”(42)同前注⑦,[德]迪特兒·格林書,第24頁。憲法是現(xiàn)代法治文明的重要標(biāo)志,憲法可以發(fā)揮重要的法律符號(hào)功能。憲法在社會(huì)生活中的顯示度越高,憲法的法治符號(hào)功能越強(qiáng),憲法凝聚社會(huì)共識(shí)的功能發(fā)揮的越好。

1.政治空間的憲法儀式

2015年全國(guó)人大常委會(huì)正式?jīng)Q定實(shí)施憲法宣誓制度,(43)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》(2015年7月1日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過)。2018年全國(guó)人大通過憲法修正案正式將憲法宣誓制度寫入憲法。由于需要進(jìn)行憲法宣誓的主體眾多,因此,在懸掛中華人民共和國(guó)國(guó)旗或者國(guó)徽的場(chǎng)所,左手撫按《中華人民共和國(guó)憲法》,右手舉拳誦讀憲法宣誓誓詞,同時(shí)奏唱中華人民共和國(guó)國(guó)歌的儀式遍布中華大地。憲法宣誓雖然是發(fā)生在政治空間的憲法儀式,但是卻具有強(qiáng)烈的社會(huì)符號(hào)功能,它隱含著憲法的最高性以及某種意義上的神圣性,它不僅能加深宣誓者和公眾對(duì)憲法的認(rèn)知,而且會(huì)逐漸內(nèi)生為社會(huì)成員的法治理念和行為模式,“這正是憲法宣誓制度實(shí)施所追求的初衷和終極目標(biāo)”。(44)溫澤彬、陳小魯:《憲法宣誓制度功效探析》,載《重慶社會(huì)科學(xué)》2021年第2期。

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2.公共空間的憲法文化符號(hào)

2014年,全國(guó)人大常委會(huì)將每年的12月4日設(shè)定為國(guó)家憲法日,并要求“國(guó)家通過多種形式開展憲法宣傳教育活動(dòng)”。(45)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于設(shè)立國(guó)家憲法日的決定》(2014年11月1日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過)。根據(jù)這一規(guī)定,近年來的憲法宣傳教育活動(dòng)日益多樣化。司法部全國(guó)普法辦在《2020年全國(guó)普法依法治理工作要點(diǎn)》中專節(jié)規(guī)定了憲法普及活動(dòng),承諾推動(dòng)憲法進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)軍營(yíng)、進(jìn)網(wǎng)絡(luò)、進(jìn)萬家,讓憲法宣傳天天見、處處見。全國(guó)人大常委會(huì)要求“通過開展第八個(gè)五年法治宣傳教育,使公民法治素養(yǎng)和社會(huì)治理法治化水平顯著提升,形成全社會(huì)尊法學(xué)法守法用法的良好氛圍?！币巴怀鲋攸c(diǎn)內(nèi)容,深入宣傳憲法和憲法相關(guān)法,全面落實(shí)憲法宣誓制度,加強(qiáng)憲法實(shí)施案例宣傳,闡釋好憲法精神和‘中國(guó)之治’的制度基礎(chǔ)”。(46)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于開展第八個(gè)五年法治宣傳教育的決議》(2021年6月10日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過)。社區(qū)中的憲法雕塑、憲法公園日益增多,公共空間的憲法文化符合日益增多。

3.憲法國(guó)民教育

《中華人民共和國(guó)教育法》第六條第二款中規(guī)定:“國(guó)家在受教育者中進(jìn)行愛國(guó)主義、集體主義、中國(guó)特色社會(huì)主義的教育,進(jìn)行理想、道德、紀(jì)律、法治、國(guó)防和民族團(tuán)結(jié)的教育。”法治教育是國(guó)民教育體系中的一部分,奠定了憲法國(guó)民教育的法律基礎(chǔ)。憲法國(guó)民教育的制度載體是現(xiàn)代國(guó)民教育體系,廣義的國(guó)民教育以構(gòu)建終身教育體系為目的,涵蓋學(xué)前教育、九年義務(wù)教育、高中階段教育、職業(yè)教育、高等教育、繼續(xù)教育等。憲法國(guó)民教育的制度目標(biāo)是培養(yǎng)具備憲法精神、尊重憲法規(guī)范、認(rèn)同憲法根本制度安排的合格的現(xiàn)代公民。

成功的憲法國(guó)民教育應(yīng)該把憲法的現(xiàn)代性特征傳達(dá)給受眾,包括:社會(huì)沖突的民主化解決路徑、公共生活的規(guī)則意識(shí)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的權(quán)利觀念、社會(huì)變革的憲法衡量等。憲法國(guó)民教育是弘揚(yáng)憲法精神、傳授憲法知識(shí)的普及型教育。在回答憲法是什么,為什么如此重要,如何依據(jù)憲法參與國(guó)家管理等問題時(shí),立憲時(shí)已憲法化了的社會(huì)共識(shí),通過憲法文本再次與社會(huì)主體產(chǎn)生互動(dòng)。這種互動(dòng)是雙向的,一方面憲法基于社會(huì)發(fā)展而將新形成的共識(shí)以憲法解釋或修正案的形式補(bǔ)充進(jìn)憲法文本中,另一方面憲法在調(diào)整社會(huì)關(guān)系的過程中也將憲法共識(shí)貫徹到不同的社會(huì)領(lǐng)域,從而對(duì)于塑造公民憲法意識(shí)形成憲法秩序起到規(guī)范作用。

(三)側(cè)重憲法精神的輸出

社會(huì)沖突普遍存在。如何塑造觀念上的共識(shí)和形成統(tǒng)一行動(dòng)的制度框架是維持國(guó)家凝聚力和有效運(yùn)行的觀念和制度基礎(chǔ)。這事實(shí)上關(guān)涉每種制度主義政治學(xué)流派都會(huì)思考的一個(gè)關(guān)鍵問題,即“個(gè)人和制度如何互動(dòng)?如果假設(shè)制度塑造了人類行為,那么,現(xiàn)實(shí)中這種影響是如何實(shí)現(xiàn)的?是否所有政治制度都借此種方法實(shí)現(xiàn)?”(47)[美]B·蓋伊·彼得斯:《政治科學(xué)中的制度理論:新制度主義》,王向民、段紅偉譯,上海人民出版社2016年版,第22頁。這是直接關(guān)系制度權(quán)威性的一個(gè)問題。憲法是社會(huì)共識(shí)的產(chǎn)物,“憲法的權(quán)威性來自于基本的社會(huì)共識(shí),具有正當(dāng)性基礎(chǔ)?！?48)韓大元:《論憲法權(quán)威》,載《法學(xué)》2013年第5期。但是,憲法能否反過來成為持續(xù)凝聚社會(huì)共識(shí)的制度框架,并且成為社會(huì)主體的權(quán)威行動(dòng)理由,則應(yīng)該成為憲法實(shí)施者發(fā)揮憲法功能的主要考量。

在社會(huì)共識(shí)形成領(lǐng)域,全國(guó)人大及其常委會(huì)以多種方式加強(qiáng)制度權(quán)威,其中憲法所發(fā)揮的功能是為多元利益主體的社會(huì)共識(shí)提供憲法規(guī)范依據(jù)。與國(guó)家建設(shè)領(lǐng)域?yàn)橹贫然峁┱?dāng)性不同,為形成多元利益主體的憲法共識(shí),憲法實(shí)施表現(xiàn)出明顯的憲法觀念培育、憲法價(jià)值闡明、憲法文化塑造的特征。在社會(huì)領(lǐng)域輸出憲法精神,改造社會(huì)主體的思維方式和行為方式,是憲法在這一領(lǐng)域發(fā)揮作用的主要方向。

五、憲法爭(zhēng)議解決領(lǐng)域的合憲性判斷功能

任何關(guān)于法律規(guī)則是否與憲法相一致的疑問都意味著正式或非正式的憲法爭(zhēng)議的存在。由于憲法的規(guī)范內(nèi)容涵蓋主權(quán)者認(rèn)為至為重要的社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域,不僅僅覆蓋政治關(guān)系領(lǐng)域——國(guó)家的橫向與縱向分權(quán)、人的主權(quán)者地位——還包涵豐富的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等領(lǐng)域的內(nèi)容。因此,憲法爭(zhēng)議的存在隱含著導(dǎo)致社會(huì)秩序結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定的因素。對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家而言,形成公正、有效的憲法爭(zhēng)議解決機(jī)制是秩序目標(biāo)之一。在我國(guó),大量的憲法爭(zhēng)議可以訴諸于民主政治程序和多元社會(huì)主體的合作來解決。但是,仍然有一部分爭(zhēng)議需要建構(gòu)糾紛解決型的憲法審查機(jī)制,通過審查建議提出、審查建議篩選、立案、調(diào)查、審理、審查結(jié)論等程序環(huán)節(jié),做出是否合憲的判斷。結(jié)合中國(guó)特色制度安排,在普通司法機(jī)關(guān)無法解決憲法爭(zhēng)議的前提下,最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)基于憲法解釋對(duì)憲法爭(zhēng)議進(jìn)行裁決,是憲法發(fā)揮根本法功能的重要形式。

(一)針對(duì)具體爭(zhēng)議的憲法解釋

合憲性判斷結(jié)論及其效力發(fā)揮可能帶來嚴(yán)重的制度結(jié)構(gòu)問題。所謂“制度結(jié)構(gòu)問題”即不論按照何種方向發(fā)展,最終都會(huì)引發(fā)制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系的變化,從而使現(xiàn)有的制度現(xiàn)狀發(fā)生改變,制度均衡被打破。從目前全國(guó)人大常委會(huì)在備案審查工作上的“謙抑”立場(chǎng)看,害怕打破制度均衡是最主要的考量,即“備案審查保持適度謙抑有其獨(dú)立的價(jià)值,即保護(hù)法律秩序的穩(wěn)定性?！?49)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)研究室編:《我國(guó)改革開放40年立法成就概述》,法律出版社2019年版,第345頁?！皥?jiān)持合憲性審查的謙抑性,凡是可以轉(zhuǎn)換為合法性審查的,都按照合法性審查予以研究處理?！?50)舒穎:《備案講規(guī)范 審查重成效——關(guān)注2020年全國(guó)人大常委會(huì)備案審查工作》,載《中國(guó)人大》2021年第3期。根據(jù)制度變遷理論,當(dāng)制度供給不足(51)同前注⑥,袁慶明書,第261頁。或制度過剩(52)同前注⑥,袁慶明書,第265頁。時(shí),制度就會(huì)出現(xiàn)不均衡狀態(tài),從而必然帶來制度的變遷。目前全國(guó)人大及其常委會(huì)在行使合憲性判斷權(quán)時(shí),制度不足與制度過剩同時(shí)存在,制度的均衡狀態(tài)難以長(zhǎng)期維持。

根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)歷年關(guān)于備案審查情況的工作報(bào)告披露,每年全國(guó)人大常委會(huì)都會(huì)收到數(shù)量不等的審查建議,其中2020年共收到公民、組織提出的屬于全國(guó)人大常委會(huì)審查范圍的審查建議3378件,(53)參見《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2020年備案審查工作情況的報(bào)告》。這個(gè)數(shù)字在2018年為112件,(54)參見《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告》。2019年為138件。(55)參見《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2019年備案審查工作情況的報(bào)告》。盡管其中有多少件是關(guān)于合憲性審查的建議目前沒有精確數(shù)據(jù)公布,但是合理的猜測(cè)是其中包涵了一定數(shù)量的合憲性審查建議要求,(56)有間接材料指出:“據(jù)悉,在全國(guó)人大常委會(huì)2020年收到的所有審查建議中,與憲法相關(guān)的,大概有上百件?！笔娣f:《備案講規(guī)范 審查重成效——關(guān)注2020年全國(guó)人大常委會(huì)備案審查工作》,載《中國(guó)人大》2021年第3期。因?yàn)閭浒笇彶楣ぷ鲌?bào)告中舉例說明了合憲性審查的有關(guān)情況。這意味著隨著憲法和法律委員會(huì)的成立,隨著建設(shè)完備的憲法實(shí)施的體制機(jī)制成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)目標(biāo),通過合憲性審查機(jī)制解決制度規(guī)則的內(nèi)在矛盾,以及通過合憲性審查機(jī)制尋求權(quán)利的最終救濟(jì),已日益受到重視,甚至包含著相關(guān)社會(huì)主體對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的迫切期待。上述數(shù)據(jù)是在《立法法》第99條規(guī)定公民可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出審查建議,但沒有完善的程序規(guī)則(57)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》(2019年12月16日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十四次委員長(zhǎng)會(huì)議通過)第22條:“國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民依照法律規(guī)定向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出的對(duì)法規(guī)、司法解釋的審查建議,由法制工作委員會(huì)接收、登記?！薄胺ㄖ乒ぷ魑瘑T會(huì)對(duì)依照前款規(guī)定接收的審查建議,依法進(jìn)行審查研究。必要時(shí),送有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。”的情況下出現(xiàn)的,如果有關(guān)程序規(guī)則繼續(xù)完善,相關(guān)數(shù)據(jù)應(yīng)該會(huì)有更大的提升。

對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)來說,基于具體爭(zhēng)議的憲法審查的社會(huì)需求越來越高,通過對(duì)具體憲法條文進(jìn)行解釋做出是否合憲的判斷,已經(jīng)成為越來越難以回避的職權(quán)行使方式。全國(guó)人大常委會(huì)法工委2020年備案審查工作報(bào)告首次列舉了“合憲性”“涉憲性”問題,被認(rèn)為“具有里程碑式的宣告性意義”,(58)鄭磊、王翔:《2020年備案審查工作報(bào)告評(píng)述》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第4期。但其中的憲法解釋因報(bào)告內(nèi)容過于簡(jiǎn)約而無法展現(xiàn)全貌。

(二)合憲性判斷概念體系和審查邏輯的構(gòu)建

憲法爭(zhēng)議解決往往圍繞具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系展開,由于合憲性審查的對(duì)象是已經(jīng)生效的法律規(guī)則,因此合憲性審查通常要處理的是國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的沖突問題。在合憲性判斷的具體論證過程中,全國(guó)人大常委會(huì)不僅要遵循法律論證的一般邏輯,還需要補(bǔ)充憲法論證的特殊概念。有部門法學(xué)者指出:“民事普通程序判決書充分說理的必要條件是一套系統(tǒng)化的概念。這套法律概念體現(xiàn)了法律職業(yè)共同體的認(rèn)知方式。法官只有通過這一套法律概念系統(tǒng)才能夠把主觀認(rèn)知客觀化、具體化?！?59)熊德中、韓丹:《判決書充分說理的條件及其應(yīng)用》,載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期。合憲性判斷的結(jié)論也應(yīng)該遵循邏輯學(xué)和語言學(xué)的論證規(guī)則,形成包括憲法權(quán)利義務(wù)主體、利益衡量、憲法審查基準(zhǔn)、違憲法律效力等概念在內(nèi)的合憲性判斷概念體系。與在民主政治程序中進(jìn)行制度正當(dāng)性論證不同,憲法爭(zhēng)議的合憲性判斷需要遵循裁判說理的邏輯結(jié)構(gòu),在形式化和規(guī)范化方面加以完善。

在憲法爭(zhēng)議解決領(lǐng)域,全國(guó)人大常委會(huì)需要做出明確的合憲性判斷。在這個(gè)過程中,對(duì)憲法規(guī)范的解釋需要發(fā)展出解釋原則、解釋方法、審查基準(zhǔn)等解釋理論體系;對(duì)于合憲性判斷的效力也需要發(fā)展出對(duì)人、對(duì)事、時(shí)間效力等效力理論體系;合憲性判斷也不可避免涉及與司法中的合憲性解釋的銜接問題,(60)參見李海平:《合憲性解釋的功能》,載《法律科學(xué)》2021年第2期。從而實(shí)質(zhì)上推進(jìn)合憲性審查程序的發(fā)展。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)于憲法爭(zhēng)議的合憲性判斷,可以真正實(shí)現(xiàn)從法律系統(tǒng)內(nèi)部界定憲法涵義的功能,從而成為中國(guó)憲法理論和實(shí)踐發(fā)展不竭的動(dòng)力源泉。

六、結(jié)語:“領(lǐng)域自覺”的實(shí)踐意義

國(guó)家建設(shè)、社會(huì)共識(shí)凝聚以及憲法爭(zhēng)議解決是憲法適用的三個(gè)重要領(lǐng)域,盡管三個(gè)領(lǐng)域各自擁有不同的價(jià)值目標(biāo),運(yùn)行原則和制度平臺(tái),但是,三個(gè)領(lǐng)域不是截然分離的,而是以復(fù)雜、系統(tǒng)的方式結(jié)合在一起。憲法在三個(gè)領(lǐng)域所發(fā)揮的功能也因此形成了既互相區(qū)別又互相強(qiáng)化、互相協(xié)調(diào)的關(guān)系。任何一個(gè)領(lǐng)域功能的弱化都可能影響其它領(lǐng)域功能的發(fā)揮。本文使用“領(lǐng)域自覺”這樣一個(gè)概念,就是試圖通過心理學(xué)上的“自覺”,即對(duì)外在刺激的自我感受和辨別,強(qiáng)調(diào)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在實(shí)施憲法過程中應(yīng)主動(dòng)對(duì)權(quán)力行使的領(lǐng)域進(jìn)行辨別,特別是將爭(zhēng)議解決領(lǐng)域從政治領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域中分離出來,從而為憲法功能的發(fā)揮設(shè)計(jì)針對(duì)性的制度機(jī)制。

國(guó)家建設(shè)與社會(huì)生活領(lǐng)域的區(qū)分本身就基于政治國(guó)家與公民社會(huì)的區(qū)分及其辯證統(tǒng)一的關(guān)系。黑格爾在哲學(xué)領(lǐng)域首先提出了國(guó)家與社會(huì)的區(qū)分,馬克思則進(jìn)一步論證了國(guó)家與社會(huì)的唯物辯證關(guān)系。當(dāng)代,國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)理論興起,“強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)之間的嵌入性和相互依賴性特征,表現(xiàn)為它們之間日益加深的相互制約和相互合作關(guān)系?！?61)參見王國(guó)勤:《國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的話語建構(gòu):從哲學(xué)話語到政治話語》,載《浙江社會(huì)科學(xué)》2021年第8期。對(duì)于憲法適用主體而言,將國(guó)家建設(shè)領(lǐng)域的制度化功能與社會(huì)生活領(lǐng)域通過憲法共識(shí)凝聚社會(huì)共識(shí)的制度權(quán)威塑造功能區(qū)分開來,是為了區(qū)分兩種不同領(lǐng)域憲法實(shí)施的特征和秩序發(fā)展方向。制度化在國(guó)家建設(shè)領(lǐng)域主要通過民主多數(shù)決的程序機(jī)制完成,而制度權(quán)威塑造則依賴于以憲法共識(shí)凝聚社會(huì)共識(shí),需要?jiǎng)訂T各種社會(huì)力量進(jìn)行憲法觀念、知識(shí)和文化的傳播。制度化功能與制度權(quán)威塑造功能既相互區(qū)別,又互相支持;需要保持適當(dāng)?shù)倪吔?不能互相替代。如果純粹以制度化的手段塑造制度權(quán)威則會(huì)使國(guó)家權(quán)力過度干預(yù)社會(huì),從而導(dǎo)致社會(huì)的萎縮。社會(huì)的無序或社會(huì)的萎縮則會(huì)削弱民主政治的基礎(chǔ)。

憲法爭(zhēng)議解決領(lǐng)域是為了維護(hù)憲法關(guān)系的穩(wěn)定而產(chǎn)生的重要領(lǐng)域,對(duì)前面兩個(gè)領(lǐng)域具有保護(hù)和協(xié)調(diào)功能。通過憲法的制度化和通過憲法共識(shí)強(qiáng)化的制度權(quán)威都無法回避有效的憲法爭(zhēng)議解決。當(dāng)憲法關(guān)系主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生了理解偏差和配置失衡的時(shí)候,憲法爭(zhēng)議產(chǎn)生。如果憲法文本不能用來裁決憲法爭(zhēng)議,憲法作為法的規(guī)范性就不存在了。正如孟德斯鳩將司法從行政中分離出來從而建構(gòu)了現(xiàn)代國(guó)家的分權(quán)結(jié)構(gòu)一樣,憲法爭(zhēng)議解決也是我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施憲法不可回避的領(lǐng)域。憲法爭(zhēng)議有時(shí)表現(xiàn)為立法沖突,即法律規(guī)范與憲法規(guī)范的沖突;有時(shí)表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)權(quán)限爭(zhēng)議,即國(guó)家機(jī)構(gòu)就憲法授予的職權(quán)范圍的爭(zhēng)議;有時(shí)表現(xiàn)為權(quán)利司法救濟(jì)爭(zhēng)議,即公民認(rèn)為法院的判決對(duì)其憲法權(quán)利構(gòu)成了侵害。在我國(guó),憲法爭(zhēng)議主要以第一種形態(tài)直接出現(xiàn),并通過法規(guī)備案審查機(jī)制解決。但是,考慮到《立法法》第99條同時(shí)賦予國(guó)家機(jī)構(gòu)和公民憲法審查啟動(dòng)權(quán),可以推論后兩種憲法爭(zhēng)議形式也可以以第一種爭(zhēng)議形式間接表現(xiàn)出來。

對(duì)于給定的制度目標(biāo),最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)在憲法和法律的框架下決定采取何種制度機(jī)制解決問題,而不受其它國(guó)家機(jī)關(guān)的干涉?？梢哉f,最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)可以決定或者改變憲法功能發(fā)揮的領(lǐng)域,從而確立或維持某一特定的社會(huì)領(lǐng)域,滿足制度運(yùn)行需要。其中,政治領(lǐng)域的制度化功能和社會(huì)領(lǐng)域的制度權(quán)威塑造功能最受重視。比較全國(guó)人大及其常委會(huì)在三個(gè)領(lǐng)域的憲法實(shí)施,無疑合憲性判斷功能的發(fā)揮是薄弱環(huán)節(jié)。這從2020年備案審查報(bào)告首次單列“合憲性、涉憲性問題”可以充分展現(xiàn)出來,而這樣的列舉引發(fā)的憲法研究話題甚至更為多樣,有學(xué)者指出合憲性與涉憲性如何區(qū)分?憲法判斷形態(tài)、憲法依據(jù)援引形態(tài)背后的原理和技術(shù)如何?合憲性審查的功能如何定位?合憲性審查中的憲法解釋如何呈現(xiàn)?(62)參見鄭磊:《備案審查報(bào)告研究》,中國(guó)民主法制出版社2021年版,第131-132頁。

如果最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)能夠形成憲法實(shí)施的“領(lǐng)域自覺”,主動(dòng)將政治領(lǐng)域和社會(huì)生活領(lǐng)域的憲法實(shí)施與憲法爭(zhēng)議解決領(lǐng)域的憲法實(shí)施分離開來,并加快為憲法爭(zhēng)議解決設(shè)計(jì)合理的程序機(jī)制和憲法解釋規(guī)則,那么合憲性判斷功能就能夠“凸顯”出來,從而既不會(huì)也不能被其他功能所替代和遮蔽。目前不論是黨的政策(63)例如,十九屆四中全會(huì)決定提出:“依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó),依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督,落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制,推進(jìn)合憲性審查工作,加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè),依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。堅(jiān)持憲法法律至上,健全法律面前人人平等保障機(jī)制,維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威,一切違反憲法法律的行為都必須予以追究?！边€是憲法理論研究(64)參見秦前紅:《1982年憲法實(shí)施以來合憲性審查研究的回顧與展望———為紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒行四十周年而作》,載《荊楚法學(xué)》2021年第1期。都已提供了良好的基礎(chǔ)。