國(guó)民政府早期省制之變革
——以《省政府組織法》頒布修訂為中心的考察(1925—1931)

翁有為 ,王 力

(1.河南大學(xué) 歷史文化學(xué)院,河南 開(kāi)封 475001;2.陜西師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院,陜西 西安 710119)

國(guó)民政府的省制設(shè)計(jì),最初依據(jù)孫中山《建國(guó)大綱》中的政制設(shè)計(jì)①“國(guó)民政府本革命之三民主義、五權(quán)憲法,以建設(shè)中華民國(guó)”,“建設(shè)之程序分為三期:一曰軍政時(shí)期;二曰訓(xùn)政時(shí)期;三曰憲政時(shí)期”。當(dāng)一省完全底定之日,則為訓(xùn)政開(kāi)始之時(shí),“在此時(shí)期,中央與省之權(quán)限均采均權(quán)制度。凡事務(wù)有全國(guó)一致之性質(zhì)者,劃歸中央;有因地制宜之性質(zhì)者,劃歸地方。不偏于中央集權(quán)或地方分權(quán)”,“省立于中央與縣之間,以收聯(lián)絡(luò)之效”。見(jiàn)廣東省社會(huì)科學(xué)院歷史研究所等編:《孫中山全集》第9 卷,北京:中華書(shū)局,1986 年版,第126-128 頁(yè)。。1925 至1931 年間,廣州、武漢和南京國(guó)民政府都對(duì)省制做出探索和實(shí)踐。在頒布修訂《省政府組織法》過(guò)程中,國(guó)民黨蔣介石派、胡漢民派、汪精衛(wèi)派、西山會(huì)議派和桂系等都意圖滲入己派意志和主張,體現(xiàn)出中央與地方關(guān)于集權(quán)與分權(quán)的斗爭(zhēng)。目前學(xué)界多從宏觀角度研究國(guó)民政府省制②如陳小京《國(guó)民政府時(shí)期省級(jí)行政體制的演變》(《江漢論壇》,1990 年第9 期)、于鳴超《中國(guó)省制問(wèn)題研究》(《戰(zhàn)略與管理》,1998 年第4 期)、翁有為《中國(guó)近代制度轉(zhuǎn)型中的省制芻論》(《史學(xué)月刊》,2019 年第3 期)、《全面抗戰(zhàn)前央地關(guān)系視域下的南京國(guó)民政府省制變革》(《史學(xué)月刊》,2020 年第4 期)。,而從具體視角出發(fā)研究的還不多③如陳明《南京國(guó)民政府十年(1927-1937)省制構(gòu)建研究》(中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2017 年版)、梁華瑋《國(guó)民政府時(shí)期省制及其運(yùn)作研究(1925-1937)——以長(zhǎng)江中下游省份為中心》(中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2021 年版)。,本文則透過(guò)1932 年前國(guó)民政府對(duì)《省政府組織法》的頒布修訂這一視角,來(lái)考察此時(shí)期的省制變革問(wèn)題。

一、廣州到武漢時(shí)期對(duì)省制的初步探索

從廣州到武漢國(guó)民政府時(shí)期,是國(guó)民政府對(duì)省制的初步探索階段。在此時(shí)期,一切政治組織大抵采取合議制,因其“是富有民主意味的”,軍閥時(shí)代政治上的獨(dú)裁制“所留給一般人的印象太深了”,所以凡是足以避免一切獨(dú)裁專(zhuān)制的方法,無(wú)不盡量采用,省政府采取委員制,亦在迎合這種時(shí)勢(shì)要求④陳柏心:《中國(guó)的地方制度及其改革》,長(zhǎng)沙:商務(wù)印書(shū)館,1939 年版,第64 頁(yè)。。這也與孫中山去世后國(guó)民黨內(nèi)沒(méi)有一個(gè)有足夠威望將各方統(tǒng)一起來(lái)的人物有關(guān),“全國(guó)政治上、軍事上喪失唯一之統(tǒng)率指導(dǎo)者”⑤《中華民國(guó)國(guó)民政府宣言稿》(1925 年7 月1 日)中國(guó)第二歷史檔案館編:《中華民國(guó)史檔案資料匯編》第4 輯,南京:江蘇古籍出版社,1986 年版,第36 頁(yè)。。孫在世時(shí)即擔(dān)憂(yōu)于此,1924 年國(guó)民黨改組后特將總理制改委員制,表明“把個(gè)人負(fù)擔(dān)的革命重大責(zé)任,分之眾人……使本黨不要因?yàn)楸究偫韨€(gè)人而有所興廢”①?gòu)V東省社會(huì)科學(xué)院歷史研究所等編:《孫中山全集》第9 卷,第137 頁(yè)。。孫去世后國(guó)民黨最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)被粵籍人物把持,權(quán)力斗爭(zhēng)在汪精衛(wèi)與胡漢民間展開(kāi),而浙籍人物蔣介石則在粵籍汪胡斗爭(zhēng)中左右逢源,擠入權(quán)力最高層并最終奪取最高權(quán)力。汪胡都明白,二人無(wú)孫之威望填補(bǔ)孫去世后國(guó)民黨產(chǎn)生的權(quán)力空白,因此都積極拉攏政治盟友,想以此打敗對(duì)方來(lái)取得最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。左派領(lǐng)袖汪精衛(wèi)在蘇聯(lián)顧問(wèn)鮑羅廷支持下,積極拉攏黨內(nèi)軍事實(shí)力派人物蔣介石、許崇智。1925 年5 月8日—10 日汪先后到廣東潮州、汕頭與蔣、許會(huì)面,并勸蔣“行使參謀長(zhǎng)職權(quán)”②毛思誠(chéng):《民國(guó)十五年以前之蔣介石先生》,第七編五冊(cè),1936 年鉛印本,第39 頁(yè)。。時(shí)廣東軍權(quán)絕大部分集中在許手中,而蔣只是許手下。胡漢民雖不受?chē)?guó)民黨各方人士所喜,其“在黨內(nèi)歷史雖深,但因其城府太深,為一般同志所猜忌”,胡氏“既無(wú)實(shí)力,又不得同志信仰,自難獨(dú)據(jù)高位”,但胡也有大批擁躉支持,積極活動(dòng)③海天出版社編:《現(xiàn)代史料》第2 集,上海:新光書(shū)局,1933 年版,第154 頁(yè)。。兩派爭(zhēng)執(zhí),“內(nèi)部頗引起糾紛”④《粵省新政治之概觀》,《大公報(bào)》天津版,1925 年7 月13 日,第4 版。。國(guó)民政府在平定陳炯明等叛亂后基本穩(wěn)固政權(quán)。6 月14 日國(guó)民黨中央政治會(huì)議在胡主持下召開(kāi)決定建立國(guó)民政府,17 日及19 日連續(xù)舉行會(huì)議討論政府組織問(wèn)題。24 日胡發(fā)布《革命政府改組宣言》,稱(chēng)革命政府改組決定采用合議制,“以期收集思廣益之效”,并設(shè)置省政府掌理全省政務(wù),“分為內(nèi)政、外交、財(cái)政等廳,每廳設(shè)廳長(zhǎng)一人,并由各廳長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議推定主席一人”⑤蔣永敬編著:《民國(guó)胡展堂先生漢民年譜》,臺(tái)北:臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館,1981 年版,第331 頁(yè)?！吨腥A民國(guó)國(guó)民政府宣言稿》(1925 年7 月1 日),中國(guó)第二歷史檔案館編:《中華民國(guó)史檔案資料匯編》第4 輯,第35-36 頁(yè)。。汪以全票當(dāng)選為首任國(guó)民政府主席兼軍事委員會(huì)主席,而胡僅被推選為外交部長(zhǎng)、軍事委員會(huì)委員⑥劉國(guó)銘主編:《中華民國(guó)國(guó)民政府軍政職官人物志》,北京:春秋出版社,1989 年版,第6、7 頁(yè)。。汪胡斗爭(zhēng)暫以汪勝利而結(jié)束。

“廣東為國(guó)民革命的策源地,亦即國(guó)民革命的根據(jù)地”,國(guó)民政府在1925 年7 月1 日于廣州成立后便頒布《省政府組織法》,為諸“省政府組織法之始”⑦《宣言》,《廣東省政府特刊》1927 年第2 期,第1 頁(yè)。丘譽(yù):《黨治下之省制》,《江蘇》,1929 年第37 期,第2 頁(yè)。。其內(nèi)容包括省政府總體規(guī)定、省政府下設(shè)機(jī)構(gòu)(省務(wù)會(huì)議、省務(wù)會(huì)議主席、各廳、秘書(shū)處)及其他規(guī)定等三方面內(nèi)容,共10條,前兩部分內(nèi)容較重要。省政府總體規(guī)定包括第一、四、五、六條,規(guī)定省政府與中央政府、國(guó)民黨的關(guān)系和省政府的權(quán)力,從整體體現(xiàn)中央與省的權(quán)力的大小關(guān)系即央地權(quán)力關(guān)系問(wèn)題。第一條鮮明標(biāo)出黨治原則,由中國(guó)國(guó)民黨指導(dǎo)并監(jiān)督省政府;且省政府受?chē)?guó)民政府之命處理全省事務(wù),代理中央政府在省域內(nèi)施政。第四條規(guī)定省政府日常職能行使即省行政命令的發(fā)布經(jīng)省務(wù)會(huì)議決定之后由主席及主管廳長(zhǎng)署名全部以省政府名義公布。規(guī)定省行政命令全部以省政府名義公布,且無(wú)論事務(wù)大小都須經(jīng)過(guò)省務(wù)會(huì)議決定和主席署名,就大大增加了省政府尤其是主席和委員會(huì)的工作內(nèi)容,實(shí)際上有些事務(wù)只須廳長(zhǎng)決定即可,此舉造成省政府行政和時(shí)間成本的浪費(fèi)。另外其第五、六條規(guī)定,省政府擁有直接任免薦任官吏、發(fā)布省單行規(guī)程和停止或撤銷(xiāo)省內(nèi)官吏違背法令、逾越權(quán)限或妨害公益的權(quán)力,但各廳長(zhǎng)也可任免委任官吏,且省單行規(guī)程不得抵觸國(guó)民政府命令。省政府機(jī)構(gòu)部分內(nèi)容包括第二、三、四、七、八、九條,規(guī)定省務(wù)會(huì)議、省務(wù)會(huì)議主席、各廳、秘書(shū)處的機(jī)構(gòu)設(shè)置,體現(xiàn)了省政府內(nèi)部權(quán)力的配置問(wèn)題。第二、三條規(guī)定,省政府由民政、財(cái)政、教育、建設(shè)、商務(wù)、農(nóng)工、軍事各廳組成,首創(chuàng)合議制省政府,被稱(chēng)為省務(wù)會(huì)議,人員由各廳廳長(zhǎng)來(lái)組成,共計(jì)7人。一般以軍事廳廳長(zhǎng)兼任省務(wù)會(huì)議主席,這時(shí)沒(méi)有不兼任廳長(zhǎng)的委員,與后來(lái)諸法都有所不同,也沒(méi)有在組織法中詳細(xì)規(guī)定省務(wù)會(huì)議權(quán)責(zé)和各廳職掌,而是表明“另定之”(見(jiàn)第七、八條)。民政、財(cái)政、教育、建設(shè)四廳在此后發(fā)展為常設(shè)四廳。因國(guó)民黨此時(shí)實(shí)行聯(lián)俄聯(lián)共、扶助工農(nóng)政策,注重工農(nóng)利益,設(shè)置農(nóng)工廳以保護(hù)工農(nóng)利益;為進(jìn)一步保護(hù)農(nóng)工利益,翌年設(shè)置土地廳(開(kāi)始稱(chēng)地土廳)。因國(guó)民黨在一定程度上代表了包括士紳等中間階層要求發(fā)展實(shí)業(yè)者的利益,故設(shè)置商務(wù)廳以促進(jìn)商業(yè)的發(fā)展。因處于軍事時(shí)期,設(shè)置軍事廳以方便軍事行動(dòng)。并設(shè)立秘書(shū)處,秘書(shū)處為省政府綜合辦事機(jī)構(gòu),無(wú)對(duì)外資格,其第七條“省政府設(shè)秘書(shū)處,承省政府命令掌理秘書(shū)事務(wù)”,但未在組織法中規(guī)定秘書(shū)處組織⑧《省政府組織法》(1925 年7 月1 日),《國(guó)民政府公報(bào)》1925 年第1 期,第10-11 頁(yè)。郭卿友編:《中華民國(guó)時(shí)期軍政職官志 》(上),蘭州:甘肅人民出版社,1990 年版,第802 頁(yè)。。

民國(guó)政制學(xué)者錢(qián)端升認(rèn)為國(guó)民政府時(shí)期省政府擁有三項(xiàng)重要權(quán)力,即發(fā)布命令及制定省單行規(guī)程權(quán)、軍事權(quán)、監(jiān)督省內(nèi)官吏權(quán)⑨監(jiān)督省內(nèi)官吏權(quán)又包括任免省內(nèi)行政官吏權(quán)、考核獎(jiǎng)懲省內(nèi)行政官吏權(quán)、撤銷(xiāo)或停止所屬官吏非法或不當(dāng)處分權(quán)。錢(qián)端升等:《民國(guó)政制史》(下),上海:上海書(shū)店,1989 年版,第59-63 頁(yè)。。初創(chuàng)時(shí)省政府三項(xiàng)權(quán)力均擁有,后漸對(duì)此做出限制。北洋政府時(shí)期省政府,無(wú)論是民政長(zhǎng)、巡按使或省長(zhǎng),一律采用獨(dú)任制,省政府職能通過(guò)行政公署、巡按使署或省長(zhǎng)公署來(lái)執(zhí)行,其并無(wú)軍事權(quán)力,但實(shí)是各省都督或督軍的附庸。而合議制省政府有利于團(tuán)結(jié)國(guó)民黨各派系共同參與到省政府治理之中,這與當(dāng)時(shí)革命形勢(shì)密不可分,也體現(xiàn)那個(gè)時(shí)代的民主原則。國(guó)民政府省廳之設(shè)置也萌芽于北京政府時(shí)代,但民政長(zhǎng)省長(zhǎng)及各廳廳長(zhǎng)均受控于都督督軍或總司令等,而國(guó)民政府時(shí)期各廳聽(tīng)命于省政府主席,由軍人政治轉(zhuǎn)向文官體制,體現(xiàn)省制由非常態(tài)化向常態(tài)化轉(zhuǎn)變。廣東省政府在7 月3 日依照組織法改組成立,推舉許崇智為省務(wù)會(huì)議主席,組織法頒布當(dāng)天任命民政、財(cái)政、軍事、教育、建設(shè)、農(nóng)工、商務(wù)七廳廳長(zhǎng)①高蔭祖編:《中華民國(guó)大事記》,臺(tái)北:世界書(shū)局,1957 年版,第179 頁(yè)。。國(guó)民政府初成立時(shí)國(guó)民黨僅控制廣東一省,不少人既在國(guó)民政府任職,也在省政府任職。許崇智除在廣東省政府任職外,還任國(guó)民政府軍事部部長(zhǎng),軍事委員會(huì)委員②劉國(guó)銘主編:《中華民國(guó)國(guó)民政府軍政職官人物志》,第6、8 頁(yè)。。許無(wú)疑在當(dāng)時(shí)是能夠左右局勢(shì)的軍事實(shí)力派。

國(guó)民政府在此后通過(guò)頒布廣東省政府省務(wù)會(huì)議規(guī)則、各廳組織法及秘書(shū)處組織條例和辦事細(xì)則進(jìn)一步完善省政府組織,又通過(guò)《部廳劃分職權(quán)辦法》詳細(xì)規(guī)定中央政府與省政府各自職權(quán),主要是對(duì)財(cái)政權(quán)的劃分③《廣東省政府特刊》1926 年第1 期,法規(guī),第2-22、109-112 頁(yè)?！秶?guó)民政府公報(bào)》1925 年第2 期,第20-28 頁(yè);第3期,第10-11 頁(yè)。。在組織法實(shí)踐中,國(guó)民黨逐漸控制的各省與規(guī)定要求多有所出入。廣西省于1926 年6 月1 日依照《兩廣政治軍事財(cái)政統(tǒng)一會(huì)議案》決定,根據(jù)組織法將省民政公署改組為省政府,僅設(shè)有民政、財(cái)政、教育、建設(shè)四廳及秘書(shū)處,以黃紹竑為主席兼財(cái)政廳廳長(zhǎng),而各廳組織法由其“斟酌參照訂定之”,商務(wù)、農(nóng)工和軍事三廳則未設(shè)置。且廣西雖明面受?chē)?guó)民政府領(lǐng)導(dǎo),但實(shí)際受桂系所控制處于半獨(dú)立狀態(tài)④《國(guó)民政府抄送籌議兩廣政治軍事財(cái)政統(tǒng)一委員會(huì)議決事項(xiàng)令》(1926 年3 月19 日)《中華民國(guó)史檔案資料匯編》(下),南京:江蘇古籍出版社,1986 年版,第910-911 頁(yè)?！稌r(shí)事日志:中國(guó)之部》,《東方雜志》1926 年第14 期,第141 頁(yè)。廣西政協(xié)文史資料研究委員會(huì)編:《廣西文史資料選輯》第6 輯,南寧:廣西政協(xié)文史資料研究委員會(huì),1964 年版,第80 頁(yè)。。兩廣統(tǒng)一后國(guó)民黨宣布北伐,并于7 月12 日攻克長(zhǎng)沙,25 日成立湖南省政府,宣布以唐生智為省務(wù)會(huì)議主席兼軍事廳廳長(zhǎng),修承浩為省政府秘書(shū)長(zhǎng),并設(shè)民政、財(cái)政、教育、建設(shè)四廳,8 月3 日國(guó)民政府予以承認(rèn)。共計(jì)5 廳,未設(shè)置商務(wù)和農(nóng)工兩廳⑤《國(guó)民政府公報(bào)》1926 年第41 期,第11 頁(yè)。毛思誠(chéng)編:《民國(guó)十五年以前之蔣介石先生》第八編三冊(cè),第64 頁(yè)上?！逗鲜≌匠闪⒅姟?《大公報(bào)》長(zhǎng)沙版,1926 年7 月27 日,第6 版。。長(zhǎng)沙攻下后,唐生智兵力擴(kuò)充至十師,軍械充足,戰(zhàn)斗力極強(qiáng)。而蔣介石見(jiàn)湘省軍事政治全在唐手中,便拉攏黔軍改編之國(guó)民革命軍第九、十軍,收編賀耀祖師以制衡唐⑥中央檔案館編:《中共中央文件選集》第二冊(cè),北京:中共中央黨校出版社,1989 年版,第339 頁(yè)。。北伐進(jìn)入湖北,攻下武漢三鎮(zhèn)指日可待,但蔣與左派主導(dǎo)的國(guó)民政府及黨內(nèi)其他軍事實(shí)力派間隙日深。蔣在日記中談到,“前后方皆有隱憂(yōu)而肘腋之患在在皆是……吾之地位進(jìn)退維谷”⑦《蔣介石日記》,美國(guó)斯坦福大學(xué)胡佛研究所藏,1926 年8 月30 日。。9月15 日武昌圍城之際,蔣以總司令名義籌設(shè)湖北省臨時(shí)政治會(huì)議且兼任主席。蔣未到職時(shí),唐生智為代理主席,鄧演達(dá)、李宗仁等 13 人為委員。鄂省臨時(shí)政治會(huì)議決定全省軍事、政治、財(cái)政各要政。18 日國(guó)民革命軍總司令部決定,設(shè)置湖北省政務(wù)和財(cái)政兩委員會(huì),負(fù)責(zé)執(zhí)行處理臨時(shí)政治會(huì)議有關(guān)政務(wù)、財(cái)務(wù)方面決議。省政府及中央委員先來(lái)數(shù)人后,其權(quán)“恐不能操之于中央”,23 日另組湖北省政務(wù)委員會(huì)在漢口成立,鄧演達(dá)兼主任委員,陳公博、劉佐龍等15 人為委員。因多數(shù)委員不在武漢,只是虛設(shè),政務(wù)委員會(huì)實(shí)際上為鄂省最高行政機(jī)關(guān)⑧《時(shí)事日志:中國(guó)之部》,《東方雜志》1926 年第20 期,第134 頁(yè)。毛思誠(chéng)編:《民國(guó)十五年以前之蔣介石先生》第八編四冊(cè),第55 頁(yè)。湖北省地方志編纂委員會(huì)編:《湖北省志·政權(quán)志》,武漢:湖北人民出版社,1996 年版,第141 頁(yè)。。唐生智因在北伐中擴(kuò)大了自己的地盤(pán)和軍事實(shí)力,逐漸在國(guó)民黨內(nèi)嶄露頭角。另外,如馮玉祥系劉郁芬控制的甘肅,馮等人雖已宣布加入國(guó)民黨、參加國(guó)民革命,但甘肅省政府并未按國(guó)民政府所頒組織法組織。桐梓系周西成控制的貴州,政治轉(zhuǎn)向已由北洋政府倒向廣州國(guó)民黨政府,接受?chē)?guó)民革命軍第25 軍軍長(zhǎng)兼貴州省長(zhǎng)任命,而實(shí)際處獨(dú)立狀態(tài),亦未施行國(guó)民政府省組織法⑨《時(shí)事日志:中國(guó)之部》,《東方雜志》1926 年第14 期,第141 頁(yè)。貴州省地方志編纂委員會(huì):《貴州省志·政府志》,貴陽(yáng):貴州人民出版社,2014 年版,第188 頁(yè)。貴州省政協(xié)文史資料研究委員會(huì):《貴州文史資料選輯》第2 輯,貴陽(yáng):貴州人民出版社,1979 年版,第9-10 頁(yè)。。此時(shí)新占省份多以軍人為省政府主席,而國(guó)民黨元老多不直接掌握軍權(quán),為控制占領(lǐng)省份,遂開(kāi)始與軍隊(duì)人物相斗爭(zhēng)。在實(shí)踐過(guò)程中,因農(nóng)工、商務(wù)二廳廳務(wù)與建設(shè)廳廳務(wù)重合,且國(guó)民黨軍事實(shí)力派對(duì)聯(lián)俄聯(lián)共持游移態(tài)度,新占省份多未設(shè)置二廳。

自廖仲愷案至中山艦事件前,汪精衛(wèi)在實(shí)質(zhì)上掌握國(guó)民黨最高權(quán)力。國(guó)民黨一大時(shí),蔣介石未進(jìn)入核心權(quán)力層。廖案發(fā)生后,汪同蔣介石、許崇智合作,借廖案打擊胡漢民,將胡逐出廣州。蔣則通過(guò)與汪合作,迫許辭職出走,并將許部改組,編入自己掌握的第一軍①福建政協(xié)文史資料編輯室編:《福建文史資料選輯》第2 輯,福州:福建人民出版社,1963 年版,第19-20 頁(yè)。。而二大后,蔣進(jìn)入國(guó)民黨權(quán)力核心。中山艦事件后汪出走海外,局勢(shì)為軍事實(shí)力派和江浙代表蔣介石所掌控,“開(kāi)個(gè)人獨(dú)裁之漸,啟武人專(zhuān)橫之端”②榮孟源等:《中國(guó)國(guó)民黨歷次代表大會(huì)及中央全會(huì)資料》(上),北京:光明日?qǐng)?bào)出版社,1985 年版,第299 頁(yè)。。隨著革命形勢(shì)發(fā)展,國(guó)民政府勢(shì)力擴(kuò)展到長(zhǎng)江流域,首都也由廣州遷往武漢,而國(guó)民黨各派分歧日益嚴(yán)重。北伐告捷后,蔣聲威愈隆,“黨權(quán)、政權(quán)、軍權(quán)皆集中于總司令一身……威福之甚,過(guò)于中山為大元帥時(shí)”。蔣派成員大多為浙江籍和黃埔系,均手握黨政軍大權(quán),“大遭各派各軍之忌”③中央檔案館編:《中共中央文件選集》第二冊(cè),第341-342 頁(yè),第641 頁(yè)。。因蔣出師北伐,對(duì)廣州控制力有所下降,左派趁機(jī)對(duì)國(guó)民黨最高權(quán)力中心施加影響,左派發(fā)動(dòng)迎汪回國(guó)復(fù)職運(yùn)動(dòng),意在抬汪抑蔣。而蔣打電報(bào)給粵警備司令錢(qián)大鈞,讓他把廣東交給李濟(jì)深,第一軍全體預(yù)備入閩入贛,以李來(lái)抗衡汪精衛(wèi)④中央檔案館編:《中共中央文件選集》第二冊(cè),第341-342 頁(yè),第641 頁(yè)。。在遷往武漢前夕即1926 年11 月,國(guó)民政府于廣州再次修正《省政府組織法》。此法規(guī)定更加細(xì)致明確,內(nèi)容包括省政府總體規(guī)定、省政府機(jī)構(gòu)(省政府委員會(huì)、省政府委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)主席、各廳、秘書(shū)處)、其他規(guī)定等,共13 條。省政府總體規(guī)定部分仍為第一、四、五、六條,但全部都有所修訂。在提高黨權(quán)為革命政權(quán)主流聲音的背景下,此法使黨治原則更加明確,第一條修改為由中國(guó)國(guó)民黨中央委員會(huì)及省執(zhí)行委員會(huì)指導(dǎo)監(jiān)督省政府,明確省黨部對(duì)省政府的監(jiān)督指導(dǎo)權(quán),以符合當(dāng)時(shí)革命形勢(shì)。為規(guī)范省政府日常職能行使,修改第四條將省行政命令擴(kuò)大到省政府一切命令及公文,須經(jīng)全體常務(wù)委員并關(guān)系廳廳長(zhǎng)署名,而非主席署名,也無(wú)須經(jīng)過(guò)省政府委員會(huì)會(huì)議決定。此項(xiàng)規(guī)定一方面擴(kuò)大常務(wù)委員權(quán)力,限制主席權(quán)力,另一方面提高行政效率,減低會(huì)議時(shí)間成本。修改第五條和第六條規(guī)定,省政府仍可制定省單行法令,但除不得違反國(guó)民政府命令,還不得違反黨的決議,再次體現(xiàn)其黨治原則。省政府仍擁有任命省內(nèi)各機(jī)關(guān)薦任官吏權(quán),但取消了各廳廳長(zhǎng)對(duì)委任官吏的任免權(quán)和省政府停止或撤銷(xiāo)省內(nèi)官吏違背法令、逾越權(quán)限或妨害公益的權(quán)力。省政府及下設(shè)機(jī)構(gòu)(省政府委員會(huì)、省政府委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)主席、各廳、秘書(shū)處)為第二、三、四、七、八、九、十、十一、十二條。省政府委員會(huì)、省政府委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)主席、各廳部分將前法第二、八、九條修訂為后法第七、十、十一條(分別對(duì)應(yīng)),將前法第三條擴(kuò)充為后法第二、三、八條;秘書(shū)處部分將前法第七條修訂為后法第九、十二條。修訂第四條,將省務(wù)會(huì)議修改為省政府委員會(huì),并對(duì)合議制省政府的職權(quán)行使對(duì)象和人數(shù)做了規(guī)定,第二條、第三條規(guī)定,省政府職權(quán)由省政府委員會(huì)行使,委員會(huì)由7 至11 人組成,由國(guó)民政府任命。實(shí)行常務(wù)委員制,設(shè)置常務(wù)委員3 至5 人,由省政府委員會(huì)推選,并在其中推選一人為主席,常務(wù)委員會(huì)按照省政府委員會(huì)決議執(zhí)行日常政務(wù)。此制度不僅與前法不同,此后諸組織法也無(wú)此項(xiàng)制度。其第八條規(guī)定,省政府委員可兼任廳長(zhǎng),也可不兼任廳長(zhǎng),各廳廳長(zhǎng)均由國(guó)民政府任命。增加第七條,將原民政、財(cái)政、教育、建設(shè)、商務(wù)、農(nóng)工、軍事七廳修改為設(shè)民政、財(cái)政、建設(shè)、教育、司法、軍事六廳,必要時(shí)可增設(shè)農(nóng)工、實(shí)業(yè)、土地、公益等廳。新設(shè)置常設(shè)廳司法廳,下放司法權(quán);農(nóng)工廳由常設(shè)廳改為增設(shè)廳,商務(wù)廳裁改為實(shí)業(yè)廳,與土地、公益等廳一起改為增設(shè)廳。此法對(duì)秘書(shū)處組織作了進(jìn)一步說(shuō)明,規(guī)定由省政府任命秘書(shū)三人組織秘書(shū)處,秉承省政府委員會(huì)的命令分任事務(wù)。其他規(guī)定“施行日”由前法第十條修改為后法第十三條⑤《修正省政府組織法》(1926 年11 月10 日),《國(guó)民政府公報(bào)》1926 年第50 期,第12-13 頁(yè)。。此法頒布后廣東省政府據(jù)此任孫科、李濟(jì)深等11 人為委員,常務(wù)委員為孫科、宋子文、李濟(jì)深、甘乃光五人,設(shè)民政、財(cái)政、建設(shè)、教育、司法、軍事、農(nóng)工、實(shí)業(yè)、土地九廳,未設(shè)公益廳,孫為主席兼建設(shè)廳廳長(zhǎng),李任軍事廳長(zhǎng)。主席由軍人許崇智改由不掌軍權(quán)的孫科擔(dān)任,許雖是被迫出走,但由孫來(lái)出任主席,也可看出省政府由軍人政治轉(zhuǎn)向文官體制趨勢(shì),但軍事權(quán)在李濟(jì)深手里,實(shí)際上廣東省政還是由李說(shuō)了算,而孫也只是想自己得到一個(gè)好的位置⑥《國(guó)民政府公報(bào)》1926 年第50 期,第25-26 頁(yè)?！陡脑旌笾畯V東省政府》,《大公報(bào)》天津版,1926 年11 月19 日,第3 版?！痘泤^(qū)政治報(bào)告(二)——國(guó)民政府遷移及省政府改組后廣東政局與我們的政策(1926 年11 月23 日)》,中央檔案館編:《中共中央文件選集》第二冊(cè),第654 頁(yè)。。

隨著國(guó)民革命軍北伐的推進(jìn),國(guó)民黨占領(lǐng)省份越來(lái)越多,其黨內(nèi)各派對(duì)于搶占地盤(pán)和權(quán)力斗爭(zhēng)也越發(fā)激烈。國(guó)民政府遷都武漢后,1926 年12 月13 日宣布成立中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)暨國(guó)民政府委員臨時(shí)聯(lián)席會(huì)議以“執(zhí)行最高職權(quán)”。武漢臨時(shí)聯(lián)席會(huì)議成立后,蘇聯(lián)顧問(wèn)鮑羅廷和其支持的國(guó)民黨左派占據(jù)優(yōu)勢(shì)。而蔣介石本支持國(guó)民政府遷都是為制約唐生智并將預(yù)備回國(guó)的汪精衛(wèi)置于自己的控制下,但沒(méi)想到幾派聯(lián)合對(duì)抗自己,蔣為防止被架空,故于次年1 月3 日中央委員來(lái)南昌之機(jī)召集中央政治會(huì)議,勸說(shuō)與會(huì)者同意將中央黨部及國(guó)民政府暫駐于其掌控之南昌,遷都問(wèn)題以后再議⑦李云漢:《從容共到清共》,臺(tái)北:東豐書(shū)店,1966 年版,第532-533 頁(yè)、第536 頁(yè)。。蔣此舉使武漢和南昌方面呈對(duì)峙之勢(shì)。這時(shí)期按照1926 年《省政府組織法》組織的省份除粵省外,主要有贛、湘、鄂、桂四省。江西在國(guó)民革命軍攻克南昌后在蔣命令下于1926 年11 月12 日組織江西省臨時(shí)政治會(huì)議,27 日在南昌成立政務(wù)委員會(huì),未正式組織省政府。1927 年2 月12 日由蔣等十余人出席的國(guó)民黨中央黨部政治會(huì)議第59 次會(huì)議決定李烈鈞等11 人為委員。20 日省政府正式成立,常務(wù)委員5 人,李為首席委員,擔(dān)任主席。原江西省臨時(shí)政治會(huì)議及政務(wù)委員會(huì)解體。3 月31 日,武漢國(guó)民政府免去李烈鈞等11 人委員職務(wù),任朱培德等11 人為委員,朱為主席,置秘書(shū)處,設(shè)民政、財(cái)政、教育、建設(shè)、司法五廳,而無(wú)軍事廳①《民國(guó)十五年以前之蔣介石先生》第八編六,第30 頁(yè)?！稌r(shí)事日志:中國(guó)之部》,《東方雜志》1927 年第2 期,第168頁(yè)?！囤M省政府成立》,《大公報(bào)》天津版,1927 年2 月25 日,第2 版;《贛江政聞匯志》,2 月27 日,第2 版;《武漢最近之設(shè)施 贛省政府委員另任命》,4 月4 日,第2 版。江西省地方志編纂委員會(huì):《江西省人事志》,南昌:江西省新聞出版局,1992 年版,第64 頁(yè)。。蔣方任命的李烈鈞被武漢國(guó)民政府撤職,換上的朱培德雖屬滇軍,但立場(chǎng)卻傾向于武漢國(guó)民政府②徐輝琪:《李烈鈞與蔣介石》,張憲文:《民國(guó)研究》第3 輯,南京:南京大學(xué)出版社,1996 年版,第87-92 頁(yè)。陳紅民:《朱培德與滇軍》,《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2007 年第1 期。。湖南聲稱(chēng)軍事既獲勝利,自當(dāng)急謀政治上之建設(shè),以期革命工作全部完成,然欲鏟除封建制度,而以民主制度代之。2 月21 日任命唐生智等11 人為委員,唐為主席兼軍事廳廳長(zhǎng),并設(shè)民政、財(cái)政、教育、建設(shè)、司法、土地廳,共計(jì)7 廳③《新省政府委員之名單》,《大公報(bào)》長(zhǎng)沙版,1927 年2 月22 日,第6 版。。唐立場(chǎng)傾向于武漢國(guó)民政府,并借此來(lái)與蔣斗爭(zhēng)。湖北于3 月25 日由國(guó)民黨中央政治委員會(huì)決定,任徐謙、李漢俊、董必武、張國(guó)恩、詹大悲、孔庚等11 人為委員。徐李董張詹孔六人分任司法、教育、工農(nóng)、民政、財(cái)政、建設(shè)六廳廳長(zhǎng),湖北省政為左派掌控。至此鄂省政府正式成立?！逗笔≌M織法》規(guī)定湖北省政府有常務(wù)委員3 人,執(zhí)行日常政務(wù),而無(wú)主席④《最近成立之湖北省政府》,《大公報(bào)》天津版,1927 年4 月14 日,第6 版。。桂系控制的廣西,廣州政治分會(huì)于2月10 日決定改組廣西省政府,設(shè)省政府委員會(huì),任李宗仁、白崇禧、黃紹竑等委員9 人,李、白在外領(lǐng)兵不兼廳,設(shè)民政、教育、財(cái)政、建設(shè)四廳,增設(shè)司法、農(nóng)工、軍事三廳,共計(jì)7 廳,5 月15 日正式改組⑤《桂省政府改組之醞釀》,《申報(bào)》1927 年2 月19 日,第9 版。《新組織之成立廣西省政府》,《大公報(bào)》天津版,1927年6 月13 日,第6 版。。武漢國(guó)民政府控制湘鄂贛三省。

國(guó)民黨控制的其他各省由于軍事進(jìn)程不一,多采取政務(wù)委員會(huì)形式,如浙閩皖蘇等省。浙江早在1926 年10月17 日省長(zhǎng)夏超就宣布與孫傳芳脫離關(guān)系,隨后任國(guó)民革命軍第十八軍軍長(zhǎng)職,兼管浙江民政,并推薦馬敘倫、蔡元培等13 人為省政務(wù)委員會(huì)委員。12 月15 日國(guó)民黨浙江省黨部決定籌設(shè)省臨時(shí)政治委員會(huì)為全省臨時(shí)政務(wù)最高權(quán)力機(jī)關(guān),下設(shè)政務(wù)和財(cái)政兩委員會(huì)為執(zhí)行機(jī)關(guān)。次年1 月8 日各委員會(huì)在寧波成立。在當(dāng)時(shí)杭州仍有一浙省省長(zhǎng)陳儀,由孫傳芳任命⑥《時(shí)事日志:中國(guó)之部》,《東方雜志》1926 年第23 期,第143 頁(yè)。傅林祥、鄭寶恒著:《中國(guó)行政區(qū)劃通史 中華民國(guó)卷》,上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2007 年版,第167 頁(yè)。。福建在福州底定后,1926 年12 月25 日國(guó)民革命軍東路總指揮何應(yīng)欽令政治部發(fā)布文告稱(chēng)在閩省政府未成立前,先設(shè)財(cái)務(wù)、政務(wù)兩委員會(huì),并任戴任等八人為政務(wù)委員、何玉書(shū)等九人為財(cái)政委員。次年1 月3 日閩省臨時(shí)政治會(huì)議成立,何應(yīng)欽、戴任等為委員,何為代理主席⑦《時(shí)事日志:中國(guó)之部》,《東方雜志》1927 年第4 期,第110 頁(yè);1927 年第5 期,第109 頁(yè)。。北伐軍于1927 年3 月光復(fù)皖省大部分地區(qū)后,蔣介石下令組織安徽省政務(wù)委員會(huì),以陳調(diào)元為主席,以程潛、朱培德等27 人為委員。武漢國(guó)民政府則在25 日任李宗仁、光昇等9 人為安徽省政府委員,李為主席。27 日蔣以國(guó)民革命軍總司令名義,任陳調(diào)元、程潛等20 人為委員,并于當(dāng)日召開(kāi)第一次政務(wù)會(huì)議⑧李云漢:《從容共到清黨》,第578-579 頁(yè)。中華民國(guó)史事紀(jì)要編輯委員會(huì)編:《中華民國(guó)史事紀(jì)要》(1927 年1 月-6月),臺(tái)北:正中書(shū)局,1977 年版,第423-424 頁(yè)。。當(dāng)北伐軍即將攻破南京時(shí),國(guó)民黨中央政治委員會(huì)于3 月23 日決議建立江蘇省政務(wù)委員會(huì),指定程潛等11人為委員,程為主席。26 日又加任委高爾柏等四人為委員。4 月8 日因程未到江蘇,決定成立省政府籌備處,由張曙時(shí)等四人負(fù)責(zé),張為秘書(shū)主任,執(zhí)行省政府職權(quán)⑨《中央執(zhí)行委員會(huì)之兩電》,《申報(bào)》1927 年3 月25 日,第9 版;《江蘇省政務(wù)委員加委四人》,3 月30 日,第9 版;《公電》,4 月8 日,第8 版。。這幾省委員人數(shù)遠(yuǎn)超組織法之規(guī)定。另外,上海市政委員會(huì)于3 月29 日成立,遭到蔣反對(duì)。蔣于31 日成立蘇滬政務(wù)委員會(huì),用以對(duì)抗⑩《滬局別報(bào)》,《大公報(bào)》天津版,1927 年3 月31 日,第2 版;《外交緊急中之蘇滬軍政》,4 月2 日,第2 版。。此時(shí)期這幾省都接受武漢國(guó)民政府領(lǐng)導(dǎo),但蔣介石等軍人逐漸控制蘇浙皖閩等省。而加入國(guó)民黨的各地方軍事實(shí)力派如馮玉祥系控制的豫陜甘等省,則都處軍隊(duì)控制下,而未按照組織法設(shè)置省政府。四川川軍“各軍首領(lǐng)與黨政府接洽”,任命劉湘為國(guó)民革命軍第二十一軍軍長(zhǎng),賴(lài)新輝為第十四軍軍長(zhǎng),于1926 年11 月27 日成立川康綏撫委員會(huì),以劉湘、賴(lài)新輝等4 人為委員,劉為主席。后又增鄧錫侯等三人為委員,“所有川中重要將領(lǐng),皆已納入范圍”。置秘書(shū)處,設(shè)民政、財(cái)政、教育、建設(shè)、軍事、司法六廳①《南方任命川康綏撫委員》,《申報(bào)》1926 年12 月3 日,第5 版。《時(shí)局中之四川》,《大公報(bào)》天津版,1927 年2 月10日,第6 版;《黨化后之四川行政組織問(wèn)題》,4 月28 日,第6 版。高蔭祖編:《中華民國(guó)大事記》,第233 頁(yè)。。桐梓系周西成等控制的貴州于1927 年2 月21 日選周西成等16 人為政務(wù)委員,將貴州省政府改組為貴州省政務(wù)委員會(huì)②《滇黔桂之近況與設(shè)施》,《申報(bào)》1927 年3 月17 日,第4 版。。唐繼堯控制下的云南,3 月8 日宣布改組為省務(wù)委員會(huì),但政府首腦為總裁唐繼堯,選舉胡若愚、龍?jiān)频? 人為省務(wù)委員③《換湯不換藥之云南政局》,《大公報(bào)》天津版,1927 年4 月4 日,第6 版。。

1927 年3 月10 日至17 日,國(guó)民黨二屆三中全會(huì)在武漢召開(kāi),會(huì)議由國(guó)民黨左派掌控。會(huì)議對(duì)武漢聯(lián)席會(huì)議通過(guò)決議案予以承認(rèn),繼續(xù)國(guó)共合作政策,并通過(guò)統(tǒng)一或修正國(guó)民黨政治軍事組織、外交等諸多決議案,來(lái)限制以蔣介石為代表的國(guó)民黨軍事實(shí)力派的權(quán)力,左派又一次掌握權(quán)力,而蔣的權(quán)力被大大削弱,蔣也因此更加堅(jiān)定“清黨”決心④榮孟源主編:《中國(guó)國(guó)民黨歷次代表大會(huì)及中央全會(huì)資料》 (上),第297-326 頁(yè)。。時(shí)間進(jìn)入四月份,蔣在上海與汪精衛(wèi)幾度談話(huà)合作不成,汪與陳獨(dú)秀又發(fā)表聯(lián)名宣言,號(hào)召?lài)?guó)共團(tuán)結(jié),翌日汪返回武漢,蔣“知其不能與我合作之決心已堅(jiān),數(shù)次談話(huà)皆是假偽也”,于是稱(chēng)“為本黨計(jì),非與之分裂不可也”,在上海發(fā)動(dòng)四一二政變,4 月18 日成立南京國(guó)民政府,與武漢方面相對(duì)抗⑤《蔣介石日記》,美國(guó)斯坦福大學(xué)胡佛研究所藏,1927 年4 月2 日、4 月6 日。。蘇、浙、皖、閩、粵、桂、貴、川等省份先后宣布接受南京國(guó)民政府統(tǒng)治。此法因當(dāng)時(shí)寧漢兩政府的對(duì)立,故在漢方控制的鄂、湘、贛三省施行。如湖南于7 月15 日任唐生智等9 人為省政府委員,以唐為主席兼軍事廳廳長(zhǎng),設(shè)民政、財(cái)政、教育、建設(shè)、司法、土地、軍事七廳⑥《湘政府委員就職》,《大公報(bào)》天津版,1927 年7 月29 日,第6 版。。湖北于7 月21 日改組,任命孔庚等10 人為委員,孔為主席兼民政廳廳長(zhǎng),設(shè)民政、財(cái)政、教育、建設(shè)、司法、農(nóng)工六廳。25 日增設(shè)軍事廳。共計(jì)7 廳⑦《鄂局改組中之形勢(shì)》,《申報(bào)》1927 年7 月25 日,第4 版。《鄂設(shè)軍事廳》,《大公報(bào)》天津版,1927 年7 月27 日,第1 版。。而以汪為首的武漢國(guó)民政府宣布七一五分共、寧漢合流后,1926 年《省政府組織法》自然也無(wú)法再施行下去。

這一時(shí)期是國(guó)民政府《省政府組織法》初創(chuàng)時(shí)期,兩部《省政府組織法》在國(guó)民黨左派人士主持下按照孫中山省制設(shè)計(jì),并結(jié)合施行過(guò)程中的實(shí)際情況頒布并予以修訂,有如下特點(diǎn)。第一,堅(jiān)持黨治原則。第二,采用合議制省政府,分散省政府權(quán)力。為更加體現(xiàn)分權(quán)制原則,修改省務(wù)會(huì)議為省政府委員會(huì),并增加常務(wù)委員會(huì)。第三,國(guó)民黨部分軍政要人在各省都有行政職務(wù)。第四,設(shè)置有軍事廳和司法廳,此時(shí)省政府擁有軍事權(quán)和司法權(quán)。第五,在規(guī)定上表現(xiàn)出重視勞動(dòng)者農(nóng)工暨工商業(yè)資本者利益,設(shè)置有農(nóng)工廳、土地廳和實(shí)業(yè)(商務(wù))廳。

二、南京國(guó)民政府初建時(shí)期的省制頒布修訂

南京國(guó)民政府是蔣介石為對(duì)抗武漢國(guó)民政府倉(cāng)促間成立,在其成立初并未正式頒布《省政府組織法》,而聲稱(chēng)接受南京國(guó)民政府統(tǒng)治的各省則省制各異,大不相同。南京國(guó)民政府完全控制的省份多設(shè)置政務(wù)委員會(huì)來(lái)管理省政。浙江于1927 年4 月18 日在南京國(guó)民政府決議下設(shè)省政務(wù)委員會(huì),裁撤臨時(shí)政治委員會(huì)與其下設(shè)的臨時(shí)政務(wù)、財(cái)政兩委員會(huì),27 日正式成立于杭州,設(shè)委員15 至19 人,并置民政、財(cái)政、教育、建設(shè)、司法、農(nóng)工、土地、軍事八廳⑧劉國(guó)銘主編:《中華民國(guó)時(shí)期軍政職官志》(上),第723 頁(yè)。。江蘇于21 日由國(guó)民黨中央政治會(huì)議決議設(shè)立江蘇省政務(wù)委員會(huì),鈕永健、何應(yīng)欽等16 人為省政府委員。26 日正式任命鈕永健、何應(yīng)欽等為民政、軍事、建設(shè)、財(cái)政、教育、司法、農(nóng)工七廳廳長(zhǎng)。5 月14 日正式成立,鈕永健、何玉書(shū)、高魯、張壽鏞、陳和銑五人為常務(wù)委員⑨中華民國(guó)史事紀(jì)要編輯委員會(huì)編:《中華民國(guó)史事紀(jì)要》(1927 年1 月-6 月),第798 頁(yè)。《國(guó)民政府公報(bào)》1927 年寧字第3 期,第9-10 頁(yè)?！秶?guó)民政府訓(xùn)令鈕永建等任命江蘇省政務(wù)委員會(huì)委員兼各廳長(zhǎng)》,臺(tái)北“國(guó)史館”藏,典藏號(hào):001-032220-00128-005?！督K省政府機(jī)關(guān)成立記》,《大公報(bào)》天津版,1927 年5 月24 日,第2 版。。福建省于5 月1 日經(jīng)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)議決裁撤福建省臨時(shí)政務(wù)委員會(huì)及下設(shè)臨時(shí)政務(wù)、財(cái)政兩委員會(huì),楊樹(shù)莊等12 人為省政府委員、楊為主席,并任命民政、財(cái)政、教育、建設(shè)、軍事五廳廳長(zhǎng)。7 月2 日正式裁撤,3 日省政府正式成立,增設(shè)黃展云、林赤民二人為委員,此時(shí)共計(jì)5廳⑩《國(guó)民政府公報(bào)》1927 年寧字第2 期,第34-35 頁(yè)?！陡＝ㄊ≌匠闪ⅰ?《大公報(bào)》天津版,1927 年7 月18 日,第6 版。。而桂系控制的廣西仍按1926 年11 月《省政府組織法》組織省政府。廣西于5 月15 日改組省政府委員會(huì),以黃紹竑等9 人為委員,黃紹竑等三人為常務(wù)委員,黃為主席兼軍事廳廳長(zhǎng),設(shè)民政、財(cái)政、教育、建設(shè)、農(nóng)工、司法、軍事七廳①《國(guó)民政府指令廣西省政府為該省政府及秘書(shū)處并各廳組織條例請(qǐng)核示一案應(yīng)準(zhǔn)備案》,臺(tái)北“國(guó)史館”藏,典藏號(hào):001-012071-00003-009?！缎陆M織成立之廣西省政府》,《大公報(bào)》天津版,1927 年6 月13 日,第6 版。劉國(guó)銘主編:《中華民國(guó)時(shí)期軍政職官志 》(上),第811 頁(yè)。。其他如貴州桐梓系周西成宣布擁蔣后,南京國(guó)民政府于4 月29 日任命周西成、何應(yīng)欽等15 人為貴州省政務(wù)委員會(huì)委員。5 月13 日貴州省政務(wù)委員會(huì)選出周西成為主席,國(guó)民政府于6 月3 日予以任命。同日成立省政府委員會(huì),兩個(gè)委員會(huì)同時(shí)并存,政務(wù)委員會(huì)委員兼任省政府委員會(huì)委員,此現(xiàn)象為貴省所特有②《國(guó)民政府公報(bào)》1927 年寧字第2 期,第33-34 頁(yè);寧字第5 期,第48 頁(yè)?！吨腥A民國(guó)時(shí)期軍政職官志》(上),第817 頁(yè)。。晉系閻錫山以山西“既易民黨旗幟,而一切設(shè)施,自應(yīng)悉照黨政府之規(guī)定,積極改組,藉歸一致”,山西于6 月9 日自行改組省政府,取消省長(zhǎng)一職并裁撤省長(zhǎng)公署,閻就任國(guó)民革命軍北方總司令,總管全省政務(wù),設(shè)秘書(shū)、民政、財(cái)政、建設(shè)、司法、教育、農(nóng)工、實(shí)業(yè)八廳③《閻錫山就職記》,《大公報(bào)》天津版,1927 年6 月10 日,第2 版;《山西改制后之設(shè)施》,6 月11 日,第2 版。。馮玉祥系控制的豫陜甘等省也進(jìn)行了改組。6 月10 日,馮系與漢方召開(kāi)鄭州會(huì)議,決議建立開(kāi)封政治分會(huì),以馮玉祥等11 人為委員,馮為主席,下轄豫陜甘三省政府,河南以馮玉祥為主席,陜西以于右任為主席,甘肅以劉郁芬為主席。豫省政府以馮玉祥等11人為委員,馮為主席,設(shè)民政、財(cái)政、教育、建設(shè)、司法、工商六廳。陜省政府以于右任、石敬亭等13 人為委員,于為主席,設(shè)民政、建設(shè)、財(cái)政、教育、司法五廳。甘省政府以劉郁芬、宋哲元等9 人為委員,以劉為主席,設(shè)民政、財(cái)政、司法、建設(shè)、教育五廳。14 日馮玉祥正式就豫省政府主席。18 日甘省政府正式成立④蔣永敬:《鮑羅廷與武漢政權(quán)》,臺(tái)北:傳記文學(xué)出版社,1972 年版,第380 頁(yè)。《鄭州會(huì)議后之豫陜甘各任命》,《大公報(bào)》天津版,1927 年6 月28 日,第1 版;《馮玉祥在豫就職演說(shuō)建設(shè)廉潔政府》,6 月24 日,第2 版;《甘肅省政府成立記》,18 月12 日,第6 版。劉國(guó)銘主編:《中華民國(guó)時(shí)期軍政職官志》(上),第779、785、789 頁(yè)。。19 至21 日馮與寧方召開(kāi)徐州會(huì)議,表示“本人當(dāng)唯蔣總司令馬首是瞻”,會(huì)后蔣馮聯(lián)銜通電誓師北伐,并由馮致電漢方要求鮑羅廷歸國(guó)、寧漢合二為一⑤《徐州會(huì)議中之馮玉祥演詞》,《大公報(bào)》天津版,1927 年6 月28 日,第2 版;《徐州會(huì)議后之兩要電》,6 月29 日,第2 版。。馮倒向南京國(guó)民政府。滇系控制的云南于7月1 日宣布易幟,升國(guó)民黨“青天白日滿(mǎn)地紅”旗,成立以胡若愚為主席的云南省政務(wù)委員會(huì),委員共計(jì)7 人⑥《公電》,《申報(bào)》1927 年7 月19 日,第6 版。。

新成立的南京國(guó)民政府中,蔣介石雖掌握軍隊(duì),但因資歷不足不得不與胡漢民等粵籍人物聯(lián)盟以對(duì)抗武漢國(guó)民政府。胡擔(dān)任南京國(guó)民政府代理主席后,兼職極多,中央要職也大多都被胡派所掌握⑦蔣永敬編著:《民國(guó)胡展堂先生漢民年譜》,臺(tái)北:臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館,1981 年版,第391-392 頁(yè)。劉國(guó)銘主編:《中華民國(guó)時(shí)期軍政職官志》(上),第506-523 頁(yè)。。為贏得地方各省支持,南京國(guó)民政府于1927 年7 月8 日新訂《省政府組織法》。此法內(nèi)容包括省政府總體規(guī)定、省政府及下設(shè)機(jī)構(gòu)(省政府委員會(huì)、省政府委員會(huì)主席、各廳、秘書(shū)處)規(guī)定、其他規(guī)定等內(nèi)容,共13 條。此法最大特點(diǎn)是開(kāi)始加強(qiáng)主席權(quán)力而限制省政府委員權(quán)力,南京國(guó)民政府從一開(kāi)始就有恢復(fù)獨(dú)任制省政府的打算。省政府總體規(guī)定包括第一、六、七、八、九、十條,修訂第一條,將前法第五條和第六條分別修訂為后法第六條和第八條,刪去第四條,新增后法第七、九、十條,體現(xiàn)省政府與中央政府、國(guó)民黨中央的關(guān)系。第一條刪去“省執(zhí)行委員會(huì)”,取消省黨部對(duì)省政府的監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)。第六條、第七條、第八條、第九條規(guī)定,省政府只要不違背政治會(huì)議決定或國(guó)民政府法令,擁有自行頒布省政府單行章程權(quán);省政府認(rèn)為違背法令或侵越權(quán)限或妨害公益時(shí),可停止或撤銷(xiāo)所轄地方官吏發(fā)布的命令或處分;省政府有彈劾所屬簡(jiǎn)任官吏及任免省屬各機(jī)關(guān)薦任官吏的權(quán)力。在某些方面也加強(qiáng)了對(duì)省政府的管控,如第十條省政府每月終須將施政情形報(bào)告中央政治會(huì)議及國(guó)民政府。省政府及下設(shè)機(jī)構(gòu)(省政府委員會(huì)、省政府委員會(huì)主席、各廳、秘書(shū)處)包括第二、三、四、五、十一、十二條。省政府委員會(huì)、省政府委員會(huì)主席部分修訂第二、三條,刪除前法第四、十一條,第八條并入第五條;各廳部分將前法第七、八條合并修訂為后法第五條,前法第十條改為后法第十二條;秘書(shū)處部分將前法第九、十二條合并為后法第十一條。為爭(zhēng)取各省支持,第二條將省政府委員人數(shù)由7 至11 人改為9 至15 人。第三條規(guī)定將主席全稱(chēng)由省政府委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)主席變更為省政府委員會(huì)主席,產(chǎn)生方式由委員互選而不再由常務(wù)委員互推。日常政務(wù)由委員二人輪流值日協(xié)助省主席執(zhí)行。第四條禁止省政府委員兼任他省行政職務(wù),刪去原第四條“省政府一切命令及公文須經(jīng)全體常務(wù)委員并關(guān)系廳廳長(zhǎng)公同之署名行之”。第五條將原來(lái)的常設(shè)廳教育廳定為“于必要時(shí)增設(shè)”,增設(shè)廳有農(nóng)工、土地、實(shí)業(yè)等廳,表示仍認(rèn)為其為工商資本者和工農(nóng)勞動(dòng)者的代表;未收回軍事、司法權(quán)力,省政府仍設(shè)置有司法、軍事廳。另外,進(jìn)一步對(duì)秘書(shū)處的組織做了規(guī)定,設(shè)秘書(shū)長(zhǎng)一人,秘書(shū)若干人。其他規(guī)定“施行日”仍為第十三條⑧《修正省政府組織法》(1927 年7 月8 日),《國(guó)民政府公報(bào)》1927 年寧字第9 期,第14-15 頁(yè)。。

此法在由南京國(guó)民政府實(shí)際控制的省份推行,如浙皖閩粵等省;其他名義上隸屬南京國(guó)民政府而實(shí)際由國(guó)民黨地方實(shí)力派控制省份則由各省自行決定,如馮玉祥控制的豫陜甘等,閻錫山控制的山西,胡若愚、龍?jiān)瓶刂频脑颇?桐梓系周西成控制的貴州等。此法作了大量妥協(xié)以贏得各省支持。隨著政局穩(wěn)定,南京國(guó)民政府在組建省政府實(shí)踐中也多現(xiàn)與法律不相吻合之處。此法頒布前兩天即7 月6 日,南京國(guó)民政府咨覆中央政治會(huì)議,同意大學(xué)區(qū)新制度在蘇浙兩省試辦。江蘇在組織法頒布當(dāng)天試行大學(xué)區(qū)制度,裁撤教育廳①《國(guó)民政府公報(bào)》1927 年寧字第8 期,第77 頁(yè);1927 年寧字第8 期,第11 頁(yè)。。浙江于25 日改省政務(wù)委員會(huì)為省政府委員會(huì),兩日后國(guó)民政府任命張靜江等14 人為委員,張任主席,任命民政、財(cái)政、建設(shè)、軍事、司法、土地六廳廳長(zhǎng)。蔣夢(mèng)麟任第三中山大學(xué)校長(zhǎng)(因?qū)嵭写髮W(xué)區(qū)制度,以第三中山大學(xué)管理浙江省教育行政事項(xiàng))。浙省政府雖施行此法,但因值日委員制“在辦公方面頗多不便”,經(jīng)馬敘倫委員提議“本政府各廳公文,一律送由主席核發(fā)”,經(jīng)議決通過(guò)。此時(shí)浙省仍設(shè)有農(nóng)工廳②《國(guó)民政府公報(bào)》1927 年寧字第9 期,第29 頁(yè);寧字第10 期,第15、17-18 頁(yè)?！墩憬≌挛瘑T就職》,《大公報(bào)》天津版,1927 年8 月5 日,第6 版;《第三中山大學(xué)條例》,《申報(bào)》1927 年8 月1 日,第7 版。劉國(guó)銘主編:《中華民國(guó)時(shí)期軍政職官志》(上),第724 頁(yè)。。廣東省于7 月11 日改組省政府,以李濟(jì)深等11 人為委員,設(shè)民政、財(cái)政、教育、建設(shè)、軍事、實(shí)業(yè)、農(nóng)工、土地、司法九廳。8 月1 日正式成立,選舉李為主席并決定二人每日輪值,日常公事對(duì)外文書(shū),以主席及值日委員二人署名行之③《國(guó)民政府公報(bào)》1927 年寧字第9 期,第29 頁(yè)?！稄V東省政府新委員就職記》,天津《大公報(bào)》,1927 年8 月14 日,第6 版。。安徽省于7 月25 日在南京國(guó)民黨中央政治會(huì)議決議下改省政務(wù)委員會(huì)為省政府委員會(huì),任蔣作賓、周雍能等15 人為委員,設(shè)民政、財(cái)政、建設(shè)、軍事、司法、教育、農(nóng)工廳七廳。8 月10 日正式成立。寧漢雖合作,但漢方唐生智仍與寧方斗爭(zhēng)激烈。唐任命何健為皖省政府委員會(huì)主席,王大楨等為民政、財(cái)政、司法、教育、建設(shè)、農(nóng)工六廳廳長(zhǎng)。寧方?jīng)Q議討唐后于10 月21 日,任陳調(diào)元等9 人為委員,以陳為主席,設(shè)民政、財(cái)政、教育、建設(shè)廳,裁撤軍事、司法、農(nóng)工三廳④《國(guó)民政府公報(bào)》1927 年寧字第10 期,第16 頁(yè)。《皖省政府成立》,天津《大公報(bào)》,1927 年8 月22 日,第6 版;《寧政府忽下令討唐》,10 月22 日,第2 版?！段錆h政分會(huì)發(fā)表皖政務(wù)委員》,《申報(bào)》,1927 年10 月4 日,第6 版;《國(guó)府第九次會(huì)議》,10 月23 日,第6 版。。福建省于8 月6 日在南京國(guó)民黨第119 次中央政治會(huì)議任命黃展云為農(nóng)工廳廳長(zhǎng)、張志韓為委員,閩省政府設(shè)民政、財(cái)政、教育、建設(shè)、軍事、農(nóng)工六廳,委員人數(shù)達(dá)15 人⑤《中央政會(huì)紀(jì)要》,《申報(bào)》1927 年8 月7 日,第4 版。。陜西省于7 月18 日在南京國(guó)民政府命令下改組,因于右任未到任,以馮系要人石敬亭為主席,以石敬亭、岳維峻、鄧寶珊等11 人為委員,設(shè)民政、財(cái)政、教育、建設(shè)、司法五廳⑥《省政府委員就職之通電》,《陜西國(guó)民日?qǐng)?bào)》1927 年7 月21 日,第1 版。。貴州于7 月26 日任命民政、財(cái)政、軍事、司法、教育、農(nóng)工六廳廳長(zhǎng)⑦《國(guó)民政府公報(bào)》1927 年寧字第10 期,第17 頁(yè)。。此時(shí),南京國(guó)民政府統(tǒng)治各省省政府仍多設(shè)有農(nóng)工廳或土地廳,表爭(zhēng)取工農(nóng)階級(jí)之意。

繼南京國(guó)民政府宣布“清黨分共”后,1927 年7 月15日武漢國(guó)民政府也宣布實(shí)行,寧漢合流障礙被消除。在這時(shí)桂系李宗仁、白崇禧和武漢方面達(dá)成諒解,蔣介石被迫于8 月12 日下野以促成黨內(nèi)團(tuán)結(jié)。由此國(guó)民黨寧、漢、滬三方代表于9 月11 日在上海舉行談話(huà)會(huì),商討統(tǒng)一黨務(wù)和寧、漢政府合并改組辦法,第二天決議成立中國(guó)國(guó)民黨中央特別委員會(huì)指揮黨務(wù),寧、漢兩政府合并改組⑧《國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)公布的寧漢滬三方談話(huà)會(huì)決議案》(1927 年9 月),中國(guó)第二歷史檔案館編:《中華民國(guó)史檔案資料匯編》第5 輯第1 編政治2,南京:江蘇古籍出版社,1994 年版,第1-3 頁(yè)。。13 日武漢國(guó)民政府停止辦公,汪精衛(wèi)自陳“防共過(guò)遲”⑨《汪精衛(wèi)宣言》,《大公報(bào)》天津版,1927 年9 月15 日,第2 版。,通電下野。16 日國(guó)民黨中央特別委員會(huì)發(fā)布宣言,宣布:“代行中央執(zhí)監(jiān)委員之職權(quán),改組國(guó)民政府”⑩《中國(guó)國(guó)民黨中央特別委員會(huì)宣言》(1927 年9 月16 日),中國(guó)第二歷史檔案館編:《中華民國(guó)史檔案資料匯編》第5輯第1 編政治2,第6 頁(yè)。。由于蔣介石、胡漢民和汪精衛(wèi)都已下野,特委會(huì)被西山會(huì)議派和桂系所掌握,“‘西山派’聲勢(shì)大振”?李宗仁口述,唐德剛撰寫(xiě):《李宗仁回憶錄》(上),桂林:廣西師范大學(xué)出版社,2005 年版,第395 頁(yè)。。為顯示新氣象并加強(qiáng)對(duì)各省控制,特委會(huì)于1927 年10 月25 日再次修正《省政府組織法》。內(nèi)容包括省政府總體規(guī)定、省政府及下設(shè)機(jī)構(gòu)(省政府委員會(huì)、省政府委員會(huì)主席、各廳、秘書(shū)處)、其他規(guī)定等內(nèi)容,共17 條。此法幾乎對(duì)所有條文都做了修訂補(bǔ)充,意在加強(qiáng)國(guó)民政府的作用,而相對(duì)弱化了國(guó)民黨黨部對(duì)省的作用。省政府總體規(guī)定包括第一、十一、十二、十三、十四、十六條,修訂第一條,將前法第六、七、八、九、十修改為后法十一、十四、十二、十三、十六條(分別對(duì)應(yīng)),體現(xiàn)省政府與中央政府、國(guó)民黨的關(guān)系。將第一條修訂為省政府依中國(guó)國(guó)民黨黨義及國(guó)民政府法令綜理全省政務(wù),而非原來(lái)的在中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)之下奉國(guó)民政府之令綜理全省政務(wù)。雖然仍堅(jiān)持其黨治精神,但已將以黨組織治省改為以黨義法令治省,將國(guó)民黨和國(guó)民政府放在了較為平等的位置。第十一條規(guī)定省政府僅限于對(duì)于省行政事項(xiàng)得發(fā)省令。第十二條、第十三條規(guī)定省政府對(duì)官員的任免和彈劾都需經(jīng)過(guò)國(guó)民政府同意。省政府及下設(shè)機(jī)構(gòu)(省政府委員會(huì)、省政府委員會(huì)主席、各廳、秘書(shū)處)包括第二、三、四、五、六、七、八、九、十、十五條。省政府委員會(huì)部分修訂第二條,將前法第三條擴(kuò)充為后法第四條、五、六、七條,將前法第四條變?yōu)楹蠓ǖ谌龡l;省政府委員會(huì)主席部分將前法第三條擴(kuò)充為后法第四條、五、六、七條;各廳部分將前法第五條修訂為后法第九條,前法第十二條改為后法第十條,后法新增第十五條;秘書(shū)處部分由前法第十一條修訂為后法第八條。第二條由9 至15 人改為9 至13 人,減少了省政府委員人數(shù),以提高行政效率。廢除輪值委員制,對(duì)省政府委員會(huì)主席和省政府委員的權(quán)限作了修改,有了明確的規(guī)定。第四條規(guī)定省政府委員會(huì)主席由國(guó)民政府從省政府委員中直接指定,而不再通過(guò)互選委員產(chǎn)生。第五條、第六條、第七條明確規(guī)定了省政府委員會(huì)和主席的權(quán)限。限制省政府權(quán)力,第九條取消了省政府設(shè)置軍事和司法廳的權(quán)力,并規(guī)定省政府各廳的設(shè)置、廢止也由國(guó)民政府來(lái)規(guī)定,強(qiáng)化了國(guó)民政府的集權(quán)趨向。第十五條規(guī)定各廳對(duì)于主管事務(wù)大部都以廳令行之,除法令別有規(guī)定或省政府委員會(huì)別有決議,清晰明白劃分清楚各廳的權(quán)限,以提高省政府行政效率。秘書(shū)處由設(shè)省政府之下承省政府委員會(huì)之命轉(zhuǎn)為設(shè)于省政府委員會(huì)之下承省政府委員會(huì)主席之命,進(jìn)一步提高省政府委員會(huì)主席的權(quán)力。其他規(guī)定“施行日”由前法第十三條改為后法第十七條①《修正省政府組織法》(1927 年10 月25 日),《國(guó)民政府公報(bào)》1927 年第3 期,第11-12 頁(yè)。。12月28 日特委會(huì)宣告結(jié)束,因其存在時(shí)間過(guò)短,所頒布《省政府組織法》自然無(wú)法廣泛推行。

此法頒布后,各省根據(jù)自身情況裁撤或增加廳數(shù)。江蘇省政府于1927 年11 月2 日裁撤司法、軍事、教育三廳,鈕永建等11 人為委員,茅祖榷等任民政、財(cái)政、建設(shè)、農(nóng)工四廳廳長(zhǎng)②《國(guó)民政府明令任命江蘇省政府委員及兼廳長(zhǎng)》,臺(tái)北“國(guó)史館”藏,典藏號(hào):001-032220-00129-004。。寧漢合流后,贛湘鄂三省也歸屬南京國(guó)民政府統(tǒng)治。南京國(guó)民政府于11 月5 日設(shè)立湘鄂臨時(shí)政務(wù)委員會(huì),以程潛為主席,“處理湘鄂兩省在戰(zhàn)事?tīng)顟B(tài)下之一切政務(wù),俟省市政府及中央直屬機(jī)關(guān)正式組織后,分別解除職權(quán)”,置秘書(shū)、財(cái)政、交通、外交四處③《湘鄂臨時(shí)政務(wù)委員會(huì)組織條例》,《國(guó)民政府公報(bào)》1927 年第5 期,第10-11 頁(yè)?！断娑跖R時(shí)政委會(huì)成立詳記》,《大公報(bào)》天津版,1927 年12 月13 日,第3 版。。湖北于10 月29 日裁撤司法廳。南京國(guó)民政府于12 月19 日任命張知本、熊斌等委員13 人,以張為主席,任命民政、財(cái)政、教育、建設(shè)四廳廳長(zhǎng),裁撤農(nóng)工、軍事兩廳?？赘?、李書(shū)城等11 委員免職④《國(guó)民政府明令任命湖北省政府各委員兼廳長(zhǎng)》,臺(tái)北“國(guó)史館”藏,典藏號(hào):001-032220-00151-005?！秶?guó)民政府明令湖北省政府委員孔庚等及兼各廳長(zhǎng)免職》,典藏號(hào):001-032220-00151-008。。江西省政府于11 月7日改組,朱培德等9 人為委員,朱為主席,楊賡笙等任民政、財(cái)政、教育、建設(shè)四廳廳長(zhǎng),后又增設(shè)彭程萬(wàn)、伍毓睿為委員,徐虛舟為秘書(shū)長(zhǎng),次年1 月7 日增設(shè)農(nóng)工廳,彭程萬(wàn)任廳長(zhǎng)⑤《國(guó)民政府公報(bào)》1927 年第6 期,第13 頁(yè);1927 年第8 期,第5 頁(yè);1928 年第22 期,第8 頁(yè)。。陜西于11 月19 日以于右任、宋哲元等12 人為委員,于未到任以宋為主席,鄧長(zhǎng)耀等任民政、財(cái)政、建設(shè)、司法、教育五廳廳長(zhǎng)⑥《陜西省政府主席宋哲元呈國(guó)民政府為呈報(bào)本省政府委員各兼廳長(zhǎng)就職日期》,臺(tái)北“國(guó)史館”藏,典藏號(hào):001-032220-00213-005。。1928 年1 月18 日,河南省政府改組,馮玉祥、孫岳等9 人為委員,馮為主席,薛篤弼等任民政、財(cái)政、建設(shè)、教育四廳廳長(zhǎng)。先后裁撤司法和工商兩廳⑦《國(guó)民政府明令任命馮玉祥孫岳劉鎮(zhèn)華等為河南省政府委員并指定馮玉祥為主席等各廳長(zhǎng)任免》,臺(tái)北“國(guó)史館”藏,典藏號(hào):001-032220-00117-005。。同日云南省政府成立,龍?jiān)频? 人為委員,以龍為主席,陳鈞、丁兆冠為財(cái)政、民政廳廳長(zhǎng)。4 月7 日任命呂志伊、盧錫榮等4 人為委員,委員人數(shù)達(dá)到13 人,成立建設(shè)、教育兩廳,以呂、盧為廳長(zhǎng),共計(jì)4廳⑧《國(guó)民政府明令任命龍?jiān)频葹樵颇鲜≌瘑T兼廳長(zhǎng)》,臺(tái)北“國(guó)史館”藏,典藏號(hào):001-032220-00025-001?！秶?guó)民政府明令任命呂志伊等為云南省政府委員兼廳長(zhǎng)等職》,典藏號(hào):001-032220-00025-009。。山西于3 月9 日由國(guó)民政府任閻錫山、楊兆泰等9人為委員,閻為主席,設(shè)民政、財(cái)政、教育、建設(shè)四廳⑨《國(guó)民政府明令任命山西省政府委員兼廳長(zhǎng)等職》,臺(tái)北“國(guó)史館”藏,典藏號(hào):001-032220-00030-002。。川軍劉文輝“為謀西康之根本治理起見(jiàn)”,于3 月10 日成立西康特區(qū)政務(wù)委員會(huì),以龍守賢等5 人為委員,龍為主席⑩《西康與內(nèi)蒙》,《大公報(bào)》天津版,1928 年3 月23 日,第6 版。。廣西于4 月裁撤司法廳?劉壽林等編:《民國(guó)職官年表》,北京:中華書(shū)局,1995 年版,第686 頁(yè)。。

蔣介石在復(fù)雜派系斗爭(zhēng)中在黨內(nèi)重新取得重要地位,在國(guó)民黨二屆四中全會(huì)當(dāng)選中央常務(wù)委員會(huì)主席,并決定他“繼續(xù)行使國(guó)民革命軍總司令職權(quán)”①《中國(guó)國(guó)民黨二屆四中全會(huì)預(yù)備會(huì)議記錄》(1927 年12 月-1928 年2 月),中國(guó)第二歷史檔案館編:《中華民國(guó)史檔案資料匯編》第5 輯第1 編政治2,第32 頁(yè)。,蔣通電恢復(fù)國(guó)民革命軍總司令職務(wù),隨后又復(fù)任中央常務(wù)委員會(huì)兼軍事委員會(huì)主席、中央政治會(huì)議主席、組織部部長(zhǎng),重新集黨政軍大權(quán)于一身。蔣復(fù)職后,電邀胡漢民入京②蔣永敬編著:《民國(guó)胡展堂先生漢民年譜》,第414 頁(yè)。。胡到任后就著手對(duì)《省政府組織法》進(jìn)行修訂。1928 年4 月27 日《省政府組織法》內(nèi)容包括省政府總體規(guī)定、省政府及下設(shè)機(jī)構(gòu)(省政府委員會(huì)、省政府主席、各廳及秘書(shū)處)、其他規(guī)定等內(nèi)容,共25 條。此法繼續(xù)削弱省政府權(quán)力,加強(qiáng)國(guó)民政府對(duì)各省控制。省政府總體規(guī)定包括第一、二、三、四條,修訂第一條,前法第十四條改為后法第四條,前法第十一、十五條修改為后法第二、三條,刪除前法第十二、十三、十六條,體現(xiàn)省政府與中央、國(guó)民黨的關(guān)系。將第一條“國(guó)民政府法令”修改為“中央法令”,中央比國(guó)民政府范圍更廣,使中央更多機(jī)構(gòu)對(duì)各省省政府有指揮權(quán),分散國(guó)民政府權(quán)力,便于最高層制衡。省政府及下設(shè)機(jī)構(gòu)(省政府委員會(huì)、省政府主席、各廳及秘書(shū)處)包括第三、五、六、七、八、九、十、十一、十二、十三、十四、十五、十六、十七、十八、十九、二十、二十一、二十二、二十三、二十四條。省政府委員會(huì)部分將前法第二、三條合并并增加修訂為后法第五條;省政府主席部分將前法第四、七條修訂為后法第十七、十九條,前法第五、六條合并修訂為后法第十八條;各廳、秘書(shū)處部分將前法第十五條修訂為后法第三條,前法第八、九、十條修訂為后法第六、七、八、九、十、十一、十二、十三、十四、十五、十六、二十、二十一、二十二、二十三條、二十四條。第一次對(duì)于主席、各廳處職權(quán)有了詳細(xì)規(guī)定,進(jìn)一步限制省政府委員權(quán)力。第五條除原規(guī)定省政府委員“不得兼任他省行政職務(wù)”外,并要求“開(kāi)會(huì)時(shí)省政府委員不得派代表出席”,且對(duì)省政府委員官階做出認(rèn)定,為簡(jiǎn)任職。第六條除試行大學(xué)區(qū)制省份外,其他省又將教育廳改回常設(shè)廳。增設(shè)廳將農(nóng)工廳改為農(nóng)礦廳,實(shí)業(yè)廳改為工商廳,廢除土地廳,放棄了表征工農(nóng)利益服務(wù)的規(guī)定。第八條至第二十一條更加詳細(xì)地規(guī)定省政府主席及各廳處及其長(zhǎng)官主管事務(wù),劃清各廳處職權(quán)范圍與各廳處之間的關(guān)系;第二十二條、二十三條則規(guī)定各廳處下設(shè)職務(wù)和所掌事務(wù)。第十五條“省政府各廳長(zhǎng)之任、免得由各主管部、院及委員會(huì)呈請(qǐng)政府核準(zhǔn)行之”,增加中央主管部門(mén)對(duì)各省廳長(zhǎng)的建議權(quán);第十六條“省政府各廳處于職權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)由省政府呈請(qǐng)國(guó)民政府裁決之”,各廳處職權(quán)范圍不明時(shí)由國(guó)民政府裁決,避免各廳因職權(quán)范圍不明而爭(zhēng)權(quán)誤事,既可提高行政效率,又強(qiáng)化了國(guó)民政府權(quán)威。提高主席的地位,第十七條由省政府委員會(huì)主席改為省政府主席;第十八條詳細(xì)規(guī)定主席職權(quán),包括執(zhí)行省政府委員會(huì)之決議案權(quán)、處理省政府日常事務(wù)權(quán)和召集省政府委員會(huì)之例會(huì)、特別會(huì)權(quán)。第十九條規(guī)范主席職權(quán)行使,因故不能執(zhí)行職務(wù)時(shí)由省政府委員會(huì)互選一人暫行代理主席職務(wù),一般以一月為限。其他規(guī)定“施行日”由前法第十七條修訂為后法第二十五條③《修正省政府組織法》(1928 年4 月27 日),《國(guó)民政府公報(bào)》1928 年第53 期,第4-9 頁(yè)。。

此法影響較廣,緣由是二次北伐進(jìn)行,國(guó)民黨統(tǒng)治范圍不斷擴(kuò)大,除國(guó)民黨中央和地方派系原控制地區(qū)外,又先后收復(fù)山東、河北、察哈爾等地區(qū),由馮系控制的甘肅在這一時(shí)期分出青海、寧夏二省,而控制新疆的楊增新和掌握東北地區(qū)的奉系張學(xué)良也宣布“易幟”。隨著北伐結(jié)束,全國(guó)在形式上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一,國(guó)民黨內(nèi)部各派系為自身利益計(jì),《省政府組織法》再次面臨重訂。國(guó)民黨控制下各省繼續(xù)裁撤軍事、司法、土地等廳,將農(nóng)工廳并入建設(shè)廳或改組為農(nóng)礦廳,亦表示國(guó)民黨完全放棄工農(nóng)階級(jí),調(diào)整到以工商礦業(yè)為重心的現(xiàn)代化建設(shè)方面。江蘇于1928 年5 月8 日,將農(nóng)工廳改設(shè)為農(nóng)礦廳。南京國(guó)民政府中央政治會(huì)議決議撤銷(xiāo)湘鄂臨時(shí)政務(wù)委員會(huì),改設(shè)武漢政治分會(huì),5 月18 日正式成立,十日后正式裁撤湘鄂臨時(shí)政務(wù)委員會(huì),魯滌平等11 人為湖南省政府委員,以魯為主席,任命民政、財(cái)政、教育、建設(shè)廳廳長(zhǎng),裁撤軍事、司法、土地3 廳。6 月1 日湘省政府正式成立。江西于6 月9 日裁撤農(nóng)工廳并入建設(shè)廳,10 月6日任曹浩森、周貫虹為委員,曹兼建設(shè)廳長(zhǎng)。福建于18日裁撤農(nóng)工廳。8 月27 日裁撤軍事廳,設(shè)置民政、財(cái)政、教育、建設(shè)四廳。廣東于7 月1 日裁撤軍事、實(shí)業(yè)、農(nóng)工、土地、司法五廳,設(shè)置民政、財(cái)政、建設(shè)、教育四廳④劉壽林等編:《民國(guó)職官年表》,第686、729、792 頁(yè)?！秶?guó)民政府公報(bào)》1928 年第62 期,第1-2 頁(yè)。《國(guó)府會(huì)議紀(jì)要》,《申報(bào)》1928 年5 月26 日,第4 版;《湘省委宣誓就職》,6 月2 日,第10 版。《粵省政府明日改組》,《大公報(bào)》天津版,1928 年6 月30 日,第6 版。。撤銷(xiāo)軍事廳,則意味著在國(guó)民黨高層看來(lái),隨著北伐結(jié)束,軍事時(shí)期已過(guò),省的職能轉(zhuǎn)向社會(huì)與經(jīng)濟(jì)治理,省不應(yīng)再擁有軍事權(quán)和軍事管理機(jī)構(gòu),而收歸中央。

國(guó)民黨新占領(lǐng)或宣布服從國(guó)民政府的省份也開(kāi)始施行此法。在此次北伐開(kāi)始前,為方便作戰(zhàn)順利進(jìn)行,國(guó)民政府決議設(shè)戰(zhàn)地政務(wù)委員會(huì),置主席委員一人,承國(guó)民革命軍總司令之指揮,內(nèi)政、外交、財(cái)政、司法、交通等部各派委員一人,委員共計(jì)6 人;下設(shè)民政、外交、財(cái)政、司法、交通等處,每處設(shè)主任一人,辦事員若干,處理戰(zhàn)地各政務(wù);并設(shè)置秘書(shū)長(zhǎng)一人和秘書(shū)若干①《戰(zhàn)地政務(wù)委員會(huì)條例》,《中央日?qǐng)?bào)》1928 年3 月7 日,第1 張第2 面?！秶?guó)民政府公報(bào)》1928 年第39 期,第4-5 頁(yè)。。二次北伐國(guó)民黨占領(lǐng)山東后于5 月21 日任命孫良誠(chéng)等12 人為委員,以孫為主席,設(shè)民政、財(cái)政、教育、建設(shè)四廳。又于次月增設(shè)農(nóng)礦、工商二廳。共計(jì)六廳②《國(guó)民政府公報(bào)》1928 年第60 期,第4 頁(yè);第65 期,第24 頁(yè);第68 期,第6 頁(yè)。。北洋政府的最后代表奉系張作霖于6 月2 日命令所部退出北京,并通電稱(chēng)“此后政治問(wèn)題,仍聽(tīng)國(guó)民裁決?！钡诙鞆堊髁仉x京出關(guān)返奉③《大元帥通電》,《政府公報(bào)》1928 年第4343 期,第6 頁(yè)?！稄堊髁爻鲫P(guān)遇炸記》,《國(guó)聞周報(bào)》1928 年第5 卷第22 期,第1 頁(yè)。。閻錫山宣布遵國(guó)民政府令就任京津衛(wèi)戍司令,戰(zhàn)地政務(wù)委員會(huì)移保定辦公④《閻錫山上電蔣中正奉政府明令特任為京津衛(wèi)戍總司令聞命惶悚》,臺(tái)北:“國(guó)史館”藏,典藏號(hào):116-010101-0049-061?！秶?guó)民革命軍出師北伐大事年表》(1928 年),羅家倫主編:《革命文獻(xiàn)》第21 輯,臺(tái)北:“中央”文物供應(yīng)社,1984 年版,第1799 頁(yè),總4201 頁(yè)。。中央政治會(huì)議決議改直隸省為河北省,北京易名北平,北平、天津?yàn)樘貏e市⑤《中央政治會(huì)議對(duì)京兆直隸區(qū)名稱(chēng)問(wèn)題之決議》,羅家倫主編:《革命文獻(xiàn)》第21 輯,第1644 頁(yè),總第4046 頁(yè)。。任商震等11人為河北省政府委員,高為主席設(shè)置民政、財(cái)政、教育、建設(shè)四廳,7 月4 日正式成立于天津。后增設(shè)工商、農(nóng)礦二廳⑥劉壽林等編:《民國(guó)職官年表》,第854 頁(yè)?！逗颖笔≌闪ⅰ?《大公報(bào)》天津版,1928 年7 月4 日,第3 版。。綏遠(yuǎn)、察哈爾收復(fù)后,北伐任務(wù)基本完成,戰(zhàn)地政務(wù)委員會(huì)于6 月30 日撤銷(xiāo)⑦《國(guó)民革命軍戰(zhàn)史初稿》卷3,沈云龍主編;陳訓(xùn)正編:《近代中國(guó)史料叢刊》第79 輯,臺(tái)北:文海出版社,1973 年版,第756-760 頁(yè)?！秶?guó)民政府取消戰(zhàn)地政務(wù)委員會(huì)令》,《中央日?qǐng)?bào)》1928 年7 月1 日,第1 張第3 面。。控制熱河的湯玉麟于7 月19日宣布服從三民主義,歸順國(guó)民政府。國(guó)民黨中央政治會(huì)議第153 次會(huì)議決議熱河、綏遠(yuǎn)、察哈爾、青海、西康等特別區(qū)均改省,五省省政府之組織,委員暫定5 人,設(shè)民政、財(cái)政二廳,并得酌設(shè)教育和建設(shè)二廳,其余按照省政府組織法辦理⑧中華民國(guó)史事紀(jì)要編輯委員會(huì)編:《中華民國(guó)史事紀(jì)要》(1928 年7 至12 月),臺(tái)北:正中書(shū)局,1982 年版,第390頁(yè)?！吨袊?guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)第一六五次常務(wù)會(huì)議記錄》(1928 年9 月6 日),中國(guó)第二歷史檔案館編:《中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議錄》(六),桂林:廣西師范大學(xué)出版社,2000 年版,第114 頁(yè)。。青海省任命孫連仲等5 人為委員,孫為主席,設(shè)民政、財(cái)政、建設(shè)3 廳。翌年1 月20 日正式成立⑨《國(guó)民政府公報(bào)》1928 年第95 期,第1-2 頁(yè)。劉國(guó)銘主編:《中華民國(guó)時(shí)期軍政職官志》(上),第793 頁(yè)。。寧夏省任命門(mén)致中等7 人為委員,門(mén)為主席,設(shè)民政、財(cái)政、教育、建設(shè)4 廳。次年1 月9 日寧夏省政府正式成立⑩《國(guó)民政府公報(bào)》1928 年11 月3 日,第9 期,第1 頁(yè)?！稌r(shí)事日志:中國(guó)之部》,《東方雜志》1929 年第5 期,第126 頁(yè)。。察哈爾任命趙戴文等7 人為委員,趙為主席,設(shè)民政、財(cái)政2 廳。綏遠(yuǎn)任命徐永昌等7 人為委員,徐為主席,設(shè)民政、財(cái)政2 廳?《國(guó)民政府公報(bào)》1928 年10 月27 日第2 期,第8-9 頁(yè)。?？刂菩陆臈钤鲂乱灿? 月16日電告服從國(guó)民政府?《新疆實(shí)行易幟》,《國(guó)聞周報(bào)》1928 年第5 卷第26 期,“一周間國(guó)內(nèi)外大事述評(píng)”,第8 頁(yè)。。第161 次中央政治會(huì)議決議新疆和四川組織省政府,新疆以金樹(shù)仁等8 人為委員,金為主席,設(shè)民政、財(cái)政、教育三廳,11 月17 日正式予以任命,次月增設(shè)建設(shè)廳。共設(shè)4 廳。四川于11 月7 日將臨時(shí)政務(wù)委員會(huì)裁改成立省政府委員會(huì),四川省政府正式成立,以劉文輝等13 人為委員,劉為主席,設(shè)財(cái)政、民政、建設(shè)、教育四廳?《國(guó)民政府公報(bào)》1928 年11 月19 日第21 期,第4 頁(yè);12 月13 日第42 期,第13 頁(yè);11 月8 日第13 期,第7-8 頁(yè)。。奉系張學(xué)良于12 月29 日宣布東北易幟,其控制下的奉天、吉林、黑龍江、熱河四省省政府于31 日成立。奉天任命翟文選等11 人為省政府委員,翟為主席,設(shè)民政、財(cái)政、教育、農(nóng)礦、建設(shè)五廳。吉林任命張作相等11人為委員,張為主席,設(shè)民政、財(cái)政、教育、農(nóng)礦四廳。黑龍江任命常蔭槐等11 人為省政府委員,常為主席,設(shè)民政、財(cái)政、教育、農(nóng)礦、建設(shè)五廳。熱河任命湯玉麟等6 人為省政府委員,湯為主席,設(shè)民政、財(cái)政、建設(shè)三廳。次年2 月5 日,張學(xué)良偕同奉天、吉林、黑龍江、熱河四省省政府主席宣誓就職,并改奉天省為遼寧省?《國(guó)民政府公報(bào)》1929 年第59 期,第1 頁(yè);第86 期,第13 頁(yè)?！豆姟?《申報(bào)》1929 年2 月13 日,第10 版。。此外,察哈爾、綏遠(yuǎn)、熱河三省蒙古族委員占到三分之一,并置蒙務(wù)廳,但不以省政府委員兼任?《時(shí)事日志:中國(guó)之部》,《東方雜志》1929 年第6 期,第144 頁(yè)。。

此時(shí)期由武漢國(guó)民政府過(guò)渡到南京國(guó)民政府,掌權(quán)派由國(guó)民黨左派轉(zhuǎn)向國(guó)民黨右派,國(guó)民黨右派人士的主張逐漸上升為“國(guó)家意志”。隨著國(guó)民黨北伐順利進(jìn)行,各省份或被占領(lǐng)或宣布接受南京國(guó)民政府領(lǐng)導(dǎo),國(guó)民黨在形式上統(tǒng)一全國(guó)。在這一過(guò)程中,南京國(guó)民政府根據(jù)形勢(shì)頒布修訂《省政府組織法》,總體而言在逐漸加強(qiáng)對(duì)各省控制。在這一時(shí)期頒布修訂的三部《省政府組織法》,有如下特點(diǎn)。第一,加強(qiáng)中央對(duì)各省控制,取消地方設(shè)置軍事、司法二廳權(quán)限,收回司法和軍事權(quán)?？s減省政府委員人數(shù),除因在南京國(guó)民政府成立需求得各省支持,將省政府委員人數(shù)擴(kuò)大到9 人至15 人外,降到9 人至13 人。第二,弱化黨治原則,減少?lài)?guó)民黨黨權(quán)對(duì)各省省政府的干預(yù),而提高國(guó)民政府對(duì)各省省政府的控制。第三,提高和擴(kuò)大主席地位和權(quán)力。主席名稱(chēng)由省政府常務(wù)委員會(huì)主席到省政府委員會(huì)主席再到省政府主席,說(shuō)明主席的地位在不斷的提高。而又先后廢除了常務(wù)委員制和輪值委員制,不斷擴(kuò)大主席的權(quán)力。第四,完全放棄象征工農(nóng)利益的職能機(jī)構(gòu),廢除農(nóng)工廳和土地廳。第五,完善省政府權(quán)力配置即省政府內(nèi)部各廳處設(shè)置及其職權(quán),將民政、財(cái)政、建設(shè)、教育四廳和秘書(shū)處四廳一處列為常設(shè)廳處,并詳細(xì)規(guī)定各廳處職權(quán)和范圍,青海、察哈爾、熱河、綏遠(yuǎn)等省廳數(shù)設(shè)置少于四廳,且后三省設(shè)置有蒙務(wù)廳。

三、南京國(guó)民政府進(jìn)入訓(xùn)政時(shí)期后的省制修訂

1928 年12 月29 日,北洋奉系軍閥張學(xué)良在奉天宣布東北易幟,接受南京國(guó)民政府領(lǐng)導(dǎo)。至此,“青天白日滿(mǎn)地紅之國(guó)旗,已飛揚(yáng)于全國(guó)矣”,南京國(guó)民政府代表中國(guó)成為新的合法的中央政府,國(guó)民黨由“軍政時(shí)期”進(jìn)入“訓(xùn)政時(shí)期”,“國(guó)民革命第二階段已詔,吾人從事于國(guó)家內(nèi)部之改造”,重心由軍事北伐轉(zhuǎn)向國(guó)家建設(shè)和穩(wěn)固政權(quán),因而對(duì)省制的調(diào)整也勢(shì)在必行①《蔣告國(guó)民書(shū)主自強(qiáng)不息》,《大公報(bào)》天津版,1929 年1 月1 日,第2 版。。1929 年元旦,何應(yīng)欽在《申報(bào)》發(fā)文指出,國(guó)民黨想要完成全國(guó)“真正的統(tǒng)一”,就要做到國(guó)家“軍事、行政、財(cái)政絕對(duì)的統(tǒng)一”,否則中央政府“徒有虛名,什么都說(shuō)不上”②《關(guān)于建設(shè)“新中國(guó)”最切要的幾個(gè)問(wèn)題》,《申報(bào)》1929 年1 月1 日,第4 版。。而國(guó)民黨執(zhí)掌全國(guó)政權(quán)之初(1929 年),除屬海外和軍隊(duì)黨部者,省市黨員僅27 萬(wàn)余人,能夠完全控制的僅僅是長(zhǎng)江中下游比較富庶的幾個(gè)省份,占據(jù)全國(guó)約8%的國(guó)土和20%的人口③[美]易勞逸:《1927 年-1937 年國(guó)民黨統(tǒng)治下的中國(guó)流產(chǎn)的革命》,北京:中國(guó)青年出版社,1992 年版,第331 頁(yè)。。北洋軍閥勢(shì)力雖然完全退出了歷史舞臺(tái),但實(shí)際上各地方軍閥勢(shì)力只是被納入國(guó)民政府體系,但依舊各懷心思,蠢蠢欲動(dòng),與各地方勢(shì)力相比這樣的力量顯然是不充足的。蔣介石復(fù)職后雖然在黨內(nèi)居于重要地位,寧漢滬已經(jīng)合流,但在事實(shí)上形成了汪精衛(wèi)、胡漢民和蔣介石三足鼎立之勢(shì)。國(guó)民黨內(nèi)一直存有“無(wú)粵人胡汪即不成黨”④《中國(guó)國(guó)民黨年鑒》,出版地不詳:中國(guó)國(guó)民黨中央委員會(huì)黨史史料編纂委員會(huì),1934 年版,第2 編黨員,乙第1 頁(yè)?！妒Y介石日記》,美國(guó)斯坦福大學(xué)胡佛研究所藏,1931 年6 月19 日。的說(shuō)法,為了掌控國(guó)民黨,蔣便在“聯(lián)胡制汪”和“聯(lián)汪制胡”中選擇。在中央,蔣“聯(lián)胡制汪”,蔣為國(guó)民政府主席兼陸海空軍總司令,挾軍權(quán)控制中樞,胡任立法院院長(zhǎng),又是國(guó)民黨元老,以立法權(quán)與蔣爭(zhēng)奪黨權(quán)和軍權(quán)。國(guó)民黨中央占據(jù)長(zhǎng)江中下游及東南地區(qū)的江蘇、安徽、浙江、福建、江西五省等比較富庶的地方。在地方,地方實(shí)力派擁兵自重。馮玉祥占據(jù)西北及中原地區(qū),張學(xué)良號(hào)令東北三省及熱河省,李宗仁、白崇禧、黃紹竑等坐擁廣西、兩湖且有粵派李濟(jì)深的支持,閻錫山以山西為中心,輻射綏遠(yuǎn)、河北等。這樣形成各自政治軍事權(quán)力中心,如馮玉祥開(kāi)封政治分會(huì)、閻錫山太原政治分會(huì)、李宗仁武漢政治分會(huì)、李濟(jì)深廣州政治分會(huì)、張學(xué)良東北政務(wù)委員會(huì),而各省也盤(pán)踞著大大小小的軍閥,其國(guó)家權(quán)力在事實(shí)上呈現(xiàn)四分五裂之像。北洋的地方分離主義的基因不可避免地傳遞到南京國(guó)民政府治理體系內(nèi),且超越了一省的范圍,力量更加強(qiáng)大。

為加強(qiáng)南京國(guó)民政府對(duì)地方各省份控制,早在1928年國(guó)民黨就迫不及待召開(kāi)全國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議,決定實(shí)行預(yù)算、統(tǒng)一財(cái)政⑤《經(jīng)濟(jì)會(huì)議昨日休會(huì)》,《申報(bào)》1928 年7 月1 日,第4 張第1 面。。為統(tǒng)一軍事,1929 年1 月1 日至25 日,在胡漢民支持下,蔣介石于南京成立國(guó)軍編遣委員會(huì),舉行國(guó)軍編遣會(huì)議,試圖整編李宗仁、閻錫山、馮玉祥和張學(xué)良等國(guó)民黨地方實(shí)力派的部隊(duì)⑥《國(guó)民黨召開(kāi)編遣會(huì)議發(fā)布大會(huì)宣言暨裁兵及統(tǒng)一財(cái)政等歷次決議通電》(1929 年1 月5 日-26 日),中國(guó)第二歷史檔案館編:《中華民國(guó)史檔案資料匯編》第5 輯第1 編軍事1,南京:江蘇古籍出版社,1998 年版,第619-624 頁(yè)。。而內(nèi)戰(zhàn)就便隨之爆發(fā),3月15 至27 日召開(kāi)的國(guó)民黨第三次全國(guó)代表大會(huì)確立了中央領(lǐng)導(dǎo)地方的原則,這在實(shí)際上已與孫中山的理念不相吻合⑦榮孟源主編:《中國(guó)國(guó)民黨歷次代表大會(huì)及中央全會(huì)資料》(上),第657-959 頁(yè)。。會(huì)議對(duì)“國(guó)軍編遣委員會(huì)之決議案,亦應(yīng)由國(guó)民政府切實(shí)執(zhí)行”,從法律上肯定了蔣消滅地方實(shí)力派為合法行為,“非為此不足以確立三民主義的國(guó)家在軍事上之基礎(chǔ)也”⑧《中國(guó)國(guó)民黨第三次全國(guó)代表大會(huì)重要決議案》(1929 年3 月),中國(guó)第二歷史檔案館編:《中華民國(guó)史檔案資料匯編》第5 輯第1 編政治2,第87 頁(yè)。。桂系和馮系先后舉兵反抗,均告失敗。而奉系與晉系雖聯(lián)名通電“毅然決然擁護(hù)中央”⑨《一周間國(guó)內(nèi)外大事述評(píng)》 (1929 年12 月20-26 日),《國(guó)聞周報(bào)》第7 卷第1 期,載沈云龍編《近代中國(guó)史料叢刊三編》 (6),臺(tái)北,文海出版社影印版,總第2313-2314 頁(yè)。,但也沒(méi)有執(zhí)行會(huì)議決議。為和已解決李宗仁和馮玉祥兩派的政局相適應(yīng),也為達(dá)成全國(guó)行政之統(tǒng)一,南京國(guó)民政府決定開(kāi)始制定新的《省政府組織法》。組織法內(nèi)容包括省政府總體規(guī)定、省政府及下設(shè)機(jī)構(gòu)(省政府委員會(huì)和省政府主席、各廳及秘書(shū)處和專(zhuān)管機(jī)關(guān))、其他規(guī)定等,共22 條。此法最大特點(diǎn)是限制軍事實(shí)力派對(duì)地方政務(wù)插手,新增第五條“現(xiàn)任軍職者不得兼任省政府主席或委員”,并擴(kuò)大省政府行政權(quán)力。省政府總體規(guī)定包括第一、二、三條,修訂第一、二條,前法第四條變?yōu)楹蠓ǖ谌龡l。第一條修改“中國(guó)國(guó)民黨黨義”為“國(guó)民政府建國(guó)大綱”,繼續(xù)提高國(guó)民政府的地位,弱化黨對(duì)省政府的影響。對(duì)省政府制定省單行規(guī)程權(quán)做出限制,第二條規(guī)定省政府除限制人民自由和增加民生負(fù)擔(dān)的單行條例及規(guī)程須經(jīng)中央政府核準(zhǔn),省政府“得制定省單行條例及規(guī)程”。省政府及下設(shè)機(jī)構(gòu)(省政府委員會(huì)和省政府主席、各廳及秘書(shū)處和專(zhuān)管機(jī)關(guān))包括第四、五、六、七、八、九、十、十一、十二、十三、十四、十五、十六、十七、十八、十九、二十、二十一條。省政府委員會(huì)、省政府主席部分將前法第五條修訂為后法第四、五條,前法第十七、十八、十九條修訂為第四、六、七條;各廳、秘書(shū)處、專(zhuān)管機(jī)關(guān)部分將前法第六、七條合并修訂為后法第八條,前法第八、九、十、十一、十二、十三、十四、三、十六、二十、二十一、二十四條改為后法第九、十、十一、十二、十三、十四、十五、十八、十九、十六、十七、二十一條,刪去前法第十五條,前法第二十二、二十三條合并為后法第二十條。第一次對(duì)省政府委員會(huì)的職權(quán)作了詳細(xì)規(guī)定和說(shuō)明以擴(kuò)大和規(guī)范省政府職權(quán),減少省政府委員人數(shù)以提高行政效率,并進(jìn)一步提高省政府主席的地位和權(quán)力,主席與獨(dú)任制省政府首長(zhǎng)的權(quán)力已大體接近,但同時(shí)也在加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制。第四條將省政府委員由9 人至13 人縮減至7 人至9 人。國(guó)民政府對(duì)各省省政府委員、主席和各廳廳長(zhǎng)人選擁有更多話(huà)語(yǔ)權(quán),第四條規(guī)定省政府委員“簡(jiǎn)任”,省政府主席“由國(guó)民政府就省政府委員中任命之”;第十七條明確規(guī)定各廳廳長(zhǎng)“由行政院就省政府委員中提請(qǐng)國(guó)民政府任命之”。第五條、第六條詳細(xì)規(guī)定省政府主席和省政府委員會(huì)的職權(quán),省政府委員會(huì)擁有發(fā)布命令及制定省單行規(guī)程權(quán)、監(jiān)督省內(nèi)官吏權(quán)、有限制的軍事權(quán)和財(cái)政權(quán)。發(fā)布命令及制定省單行規(guī)程權(quán)包括增加或變更人民負(fù)擔(dān)、地方區(qū)劃之確定及變更、省行政機(jī)關(guān)的設(shè)置或變更。軍事權(quán)即咨調(diào)省內(nèi)國(guó)軍及督促所屬軍警團(tuán)防綏靖地方。財(cái)政權(quán)包括制定全省預(yù)決算、處分省公產(chǎn)或籌劃省公營(yíng)業(yè)。此外省政府對(duì)上要執(zhí)行國(guó)民政府委托事項(xiàng),對(duì)下要監(jiān)督地方自治。省政府主席除執(zhí)行省政府委員會(huì)之決議案權(quán)、處理省政府日常事務(wù)權(quán)和召集省政府委員會(huì)之例會(huì)、特別會(huì)權(quán),并強(qiáng)調(diào)省政府主席在開(kāi)會(huì)時(shí)為當(dāng)然主席,在法律上對(duì)主席的地位加以明確,主席還擁有了監(jiān)督全省機(jī)關(guān)職務(wù)執(zhí)行權(quán)和處理緊急事務(wù)權(quán)。第八條廢除了試行的大學(xué)區(qū)制,以秘書(shū)處和民政、財(cái)政、教育、建設(shè)廳四廳一處為常設(shè)機(jī)關(guān),于必要時(shí)可增設(shè)農(nóng)礦、工商廳及其他專(zhuān)管機(jī)關(guān),而農(nóng)礦和工商二廳事務(wù)可由建設(shè)廳掌理。第九條到二十條仍為關(guān)于各廳處設(shè)置及關(guān)系的詳細(xì)規(guī)定,第二十條使各廳處的內(nèi)部機(jī)構(gòu)更加明確。其他規(guī)定“施行日”由前法第二十五條修訂為后法第二十二條①《修正省政府組織法》(1930 年2 月3 日),《國(guó)民政府公報(bào)》1930 年第388 期,第1-5 頁(yè)。。

隨著中原大戰(zhàn)的爆發(fā),這一組織法很難施行于地方。1930 年5 月,晉系、馮系、桂系等地方實(shí)力派聯(lián)合失勢(shì)的汪精衛(wèi)、改組派、西山會(huì)議派,在北平召開(kāi)擴(kuò)大會(huì)議,另立中央,發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)規(guī)模浩大的中原大戰(zhàn)。中原大戰(zhàn)以南京國(guó)民政府成功打敗國(guó)民黨各地方實(shí)力派而告終,進(jìn)一步加強(qiáng)了南京國(guó)民政府的權(quán)力。馮玉祥宣布下野,其領(lǐng)導(dǎo)的西北軍一分為四,晉系勢(shì)力閻錫山也大受挫折。張學(xué)良因助戰(zhàn)蔣介石,在戰(zhàn)后得到了華北的地盤(pán),收編馮玉祥和閻錫山的一些勢(shì)力,成為僅次于中央的第二大勢(shì)力。李宗仁的新桂系撤退回廣西以后,在陳濟(jì)棠派粵軍的幫助下自保。楊虎城領(lǐng)導(dǎo)的陜軍因?yàn)閰f(xié)助蔣介石而得到了陜西地盤(pán)。盡管如此,中央政府的政令仍被限制在華中幾省或其一部分,主要在浙江、江蘇、安徽、河南、江西、湖北及福建,各省程度不同②[美]費(fèi)正清等:《劍橋中華民國(guó)史1912-1949 年》(下),北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1994 年版,第147 頁(yè)。。由于行政院院長(zhǎng)譚延闿的突然逝世,由蔣介石兼任行政院院長(zhǎng),蔣對(duì)行政院進(jìn)行改組,換上清一色的蔣派人馬,蔣對(duì)國(guó)民政府的掌控進(jìn)一步加深。在蔣主持下行政院于11 月將農(nóng)礦、工商兩部合并為實(shí)業(yè)部③《國(guó)民政府訓(xùn)令第六二二號(hào)》(1930 年11 月24 日),《國(guó)民政府公報(bào)》1930 年第632 期,第15 頁(yè)。。根據(jù)這一情況,次年3 月23 日,南京國(guó)民政府修正《省政府組織法》,將農(nóng)礦廳和工商廳合并為實(shí)業(yè)廳,在此基礎(chǔ)上修改第八條內(nèi)容,并將前法第十四、十五條合并為后法第十四條,共21 條④《修正省政府組織法》(1930 年2 月3 日),《國(guó)民政府公報(bào)》1930 年第388 期,第1-5 頁(yè)?！缎拚≌M織法》(1931 年3 月23 日),《國(guó)民政府公報(bào)》1931 年第728 期,第4-8 頁(yè)。。南京國(guó)民政府雖尚未真正控制全國(guó)各省份,但國(guó)民黨其他各派系也無(wú)能力再與其爭(zhēng)奪最高統(tǒng)治權(quán),中央政府權(quán)威得以樹(shù)立,這一組織法也得以在全國(guó)各省基本施行。

這一時(shí)期南京國(guó)民政府在形式上統(tǒng)一了中國(guó),各省省政府都宣布接受南京國(guó)民政府統(tǒng)治。因此具有如下特點(diǎn)。第一,中央繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)地方的控制,在實(shí)際上采取中央領(lǐng)導(dǎo)地方的體制,而非孫中山所設(shè)想的中央與地方均權(quán)制度。第二,提高省政府主席的權(quán)力,逐步恢復(fù)首長(zhǎng)獨(dú)任制的省政府,主席在省一級(jí)政府內(nèi)部集權(quán)。第三,縮減省政府廳數(shù)設(shè)置,集中各廳權(quán)力,各省基本以四廳一處為常設(shè)機(jī)關(guān)。第四,在法律上承認(rèn)了專(zhuān)管機(jī)關(guān)的設(shè)置。因此,集權(quán)制逐漸取代分權(quán)制成為主流。

結(jié) 語(yǔ)

國(guó)民政府“所頒法令變更之繁,殆無(wú)逾于省政府組織法”。在1925 至1931 年間,自廣州國(guó)民政府頒布第一部《省政府組織法》以后,“六年之間,六度修正,足證問(wèn)題之復(fù)雜及其解決之困難”,“因立法時(shí)期之先后,事勢(shì)需求,立法之觀點(diǎn)之不同。各法規(guī)彼此之間,亦不盡調(diào)協(xié)”①胡次威:《省組織法論》,正中書(shū)局,1947 年版,第2 頁(yè)?！墩撔拚≌M織法》,《陜政》1944 年第5 卷第8 期,第8頁(yè)。張群:《張序》,胡次威:《省組織法論》,正中書(shū)局,1947 年版,第1 頁(yè)。。國(guó)民黨各派為爭(zhēng)奪最高統(tǒng)治權(quán)以及自身利益,在每次組織法修訂和向各省份推行時(shí)展開(kāi)激烈地沖突和角力。廣州(武漢)國(guó)民政府時(shí)期,其頒布修訂《省政府組織法》由國(guó)民黨左派人士主持,不僅重視工商業(yè)資本家的利益,也重視工農(nóng)群體的利益。1925 年7 月《省政府組織法》僅在廣東、廣西和北伐開(kāi)始后占領(lǐng)的湖南三省推行,其他占領(lǐng)省份如湖北省采用政務(wù)委員會(huì)形式。而宣布加入國(guó)民黨的各地方軍事實(shí)力派如馮系劉郁芬控制的甘肅和桐梓系周西成控制的貴州省等此時(shí)沒(méi)有推行此組織法。1926 年11 月《省政府組織法》范圍有所擴(kuò)大,在廣東、廣西、江西、湖南、湖北五省推行。南京國(guó)民政府時(shí)期頒布修訂《省政府組織法》,除1927 年10 月《省政府組織法》由西山會(huì)議派和桂系來(lái)主持修訂外,其余均由胡漢民派、蔣介石派等主持,在一開(kāi)始還有聯(lián)合工農(nóng)階級(jí)和工商業(yè)階層的表征,到最后僅代表大資產(chǎn)階級(jí)的利益。因特委會(huì)存在時(shí)間過(guò)短和中原大戰(zhàn)爆發(fā)等原因,1927 年10 月和1930 年2 月《省政府組織法》兩部組織法無(wú)法全面推行,其他《省政府組織法》都得到較為廣泛推行。1927 年7 月《省政府組織法》在江西、安徽、浙江、貴州、福建、云南、廣東、甘肅等8省推行。1928 年4 月和1931 年3 月《省政府組織法》除西康特區(qū)尚未正式設(shè)省仍設(shè)置政務(wù)委員會(huì)外,在全國(guó)各省份已基本得到施行。而如邊疆地區(qū)西藏、內(nèi)外蒙古等地方則采取其他制度。隨著國(guó)民政府和國(guó)民黨各派系控制的省份越來(lái)越多,其頒布的《省政府組織法》推行范圍也就越來(lái)越大,但各派系對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)治權(quán)的爭(zhēng)奪也越來(lái)越激烈。對(duì)于中央權(quán)力爭(zhēng)奪,在南京和武漢國(guó)民政府即寧漢未合流前,主要是國(guó)民黨左派和右派斗爭(zhēng)。在寧漢合流后,則主要是汪精衛(wèi)、胡漢民與蔣介石間斗爭(zhēng),因汪胡二人不掌握軍權(quán),在與蔣權(quán)力斗爭(zhēng)時(shí),不得不聯(lián)合國(guó)民黨內(nèi)其他派系及地方軍事實(shí)力派,也因此掀起一場(chǎng)波及國(guó)民黨幾乎所有派系的中原大戰(zhàn),最終以蔣的勝利而告終。

根據(jù)歷次頒布修訂《省政府組織法》,我們可知省政府由省政府委員會(huì)、省政府主席及下設(shè)各廳、秘書(shū)處、專(zhuān)管機(jī)關(guān)等組成,而其名稱(chēng)和機(jī)構(gòu)設(shè)置也經(jīng)歷了一系列變化,如省政府主席這一名稱(chēng)經(jīng)歷省務(wù)會(huì)議主席到省政府委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)主席再到省政府委員會(huì)主席最后到省政府主席的變化。而隨著時(shí)間推移,其規(guī)定變得越來(lái)越詳密,用1925 年《省政府組織法》與1931 年《省政府組織法》相比,由十條增加為二十二條,對(duì)各方面內(nèi)容規(guī)定也更加清晰,易于施行。如省政府主席之規(guī)定,1925 年組織法僅有第二條第一款和第四條規(guī)定,而到1931 年組織法,有第四條第二款、第四款和第五款及其第六、七條三條規(guī)定。由兩條修訂為三條,但兩者相比,顯然是后者規(guī)定更加細(xì)致嚴(yán)密。南京國(guó)民政府對(duì)于《省政府組織法》規(guī)定越詳密,各省也就無(wú)法各自為政、擅自逾越,南京國(guó)民政府的權(quán)力逐漸滲透到全國(guó)各省,其中央對(duì)于地方的控制也在這一過(guò)程中得以加強(qiáng),各地方軍事實(shí)力派對(duì)于各省的控制在不斷減弱。近代省制由北洋政府時(shí)期的非常態(tài)化向常態(tài)化轉(zhuǎn)變,省政府由軍人政治轉(zhuǎn)向文官體制,軍事民事皆管轉(zhuǎn)向?qū)９苊袷隆?/p>

但另一方面,也使得省政府組織變得越來(lái)越臃腫龐雜,行政效率越低下。誠(chéng)如蔣介石所說(shuō)“各省雖已形式上組織完成,而實(shí)際上,辦事則困難極多,鑿圓枘方,格格不入”。其問(wèn)題有三:第一,“就現(xiàn)制本身之觀察,則為頭重腳輕、基礎(chǔ)不固,論組織則省龐大而縣縮小,論經(jīng)費(fèi)則省極巨而縣極微,治官之機(jī)關(guān)太多而治民之機(jī)關(guān)太少,伙食高官之人員太多而深入民間之人員太少,政令均成具文,實(shí)以此為最大之癥結(jié)”;第二,“就橫的方面觀察,各處、處駢肩而立,各成系統(tǒng),各固范圍,各私財(cái)用,凡屬甲廳主管之事件,率不喜乙廳過(guò)問(wèn),而事涉兩廳以上者,又往往遷延不決,權(quán)則相爭(zhēng),過(guò)則互諉,且一切設(shè)施,多以本廳、處之立場(chǎng)為觀點(diǎn),實(shí)缺乏抑己伸人、共維全局之精神”;第三,“就縱的方面觀察,省政府與各廳、處,縣府與各局、科,均各截然形成兩級(jí),中央部、會(huì)往往認(rèn)省之廳、處為其直屬機(jī)關(guān),省之廳、處亦認(rèn)為縣之局、科為其直屬機(jī)關(guān),而彼此直接行文,流弊所及,遂使省府與縣府不克層層節(jié)制,頓失以身使臂、以臂使指之效,所謂主席代表省府監(jiān)督所屬執(zhí)行省政、各縣長(zhǎng)綜理縣政之規(guī)定,乃徒托空言! 系統(tǒng)不明,層級(jí)凌亂,何以率屬而責(zé)效?!”由于種種問(wèn)題的出現(xiàn),“故改革地方政制,誠(chéng)為刷新政治刻不容緩之圖”,引起政府和社會(huì)各界人士的關(guān)注,國(guó)民政府的省制變革又進(jìn)入了新的階段②中國(guó)第二歷史檔案館:《國(guó)民黨政府政治制度檔案史料選編》(下),合肥:安徽教育出版社,1994 年12 月版,第357-359 頁(yè)。。