何以授人以漁?
——就業(yè)救助制度的演變發(fā)展、短板不足及其路徑優(yōu)化

王燊成

[中共中央黨校(國家行政學(xué)院)社會和生態(tài)文明教研部;北京 1000872]

一、引 言

黨的二十大報告指出,“健全就業(yè)公共服務(wù)體系,完善重點群體就業(yè)支持體系,加強(qiáng)困難群體就業(yè)兜底幫扶”①習(xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,北京:人民出版社,2022 年版,第47 頁。。一直以來,失業(yè)都是收入不安全的主要根源,更是陷入貧困的重要致因。由于單靠市場并不能提供足夠的保護(hù)以防范失業(yè)風(fēng)險,因此各國政府大都建立了相應(yīng)的保護(hù)制度,要么通過給付現(xiàn)金津貼滿足生活需求,要么通過積極的勞動力市場政策幫助其重返崗位。在中國,始于20 世紀(jì)90 年代國有經(jīng)濟(jì)的重組、城鎮(zhèn)勞動力市場的改革,一大批下崗職工、失業(yè)人員逐漸成為新城市貧困群體,對只針對“三無”人員的傳統(tǒng)城市救濟(jì)提出了改革要求。對此,一方面中央政府出臺了最低生活保障制度以滿足基本生活需求;另一方面,國家主張勞動者“以勞動自養(yǎng)為主,低保福利制度為輔”的社會福利理念②周昌祥:《當(dāng)前社會福利依賴與反福利依賴的社會工作介入研究》,《華東理工大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版),2005 年第2 期。,各地積極開展再就業(yè)工程,出臺了諸如職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)推薦、稅費(fèi)補(bǔ)貼、公益性崗位安置等措施,強(qiáng)調(diào)有勞動能力貧困者領(lǐng)取低保金的同時積極就業(yè)。在這一過程中,與貧困人口就業(yè)、再就業(yè)促進(jìn)相關(guān)的議題也開始頻繁出現(xiàn)在政策文本與實踐中,就業(yè)逐漸進(jìn)入社會救助的話語體系。尤其伴隨著2014 年5 月1 日我國第一部統(tǒng)籌各項社會救助制度的行政法規(guī)《社會救助暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)的正式出臺,就業(yè)救助的概念第一次在法律文件上予以明確,且正式成為我國社會救助項目中的重要組成部分。

然而,無論是學(xué)術(shù)界還是政策界,對就業(yè)救助依舊存在諸多模糊認(rèn)識,甚至連就業(yè)救助的叫法都有分歧;在政策實踐層面,由于就業(yè)救助分屬人力資源社會保障和民政兩個政府主管部門,而出現(xiàn)“自說自話”、各管一塊的工作局面③韓克慶:《就業(yè)救助的國際經(jīng)驗與制度思考》,《中共中央黨校學(xué)報》,2016 年第5 期。。與此同時,諸多研究對于就業(yè)救助的效果持懷疑否定態(tài)度。公益性勞動參與只是一種象征性安排,很多地區(qū)幾乎沒有類似這樣的義務(wù)勞動①安華,葛越:《就業(yè)促進(jìn)視域下的城市最低生活保障制度優(yōu)化研究》,《寧夏社會科學(xué)》,2017 年第5 期。。求職行為的要求也很難起到預(yù)期的就業(yè)激勵效果②黃晨熹:《城市低保對象求職行為的影響因素及相關(guān)制度安排研究——以上海為例》,《社會學(xué)研究》,2007 年第1期。。此外,無論是就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)推薦等正向激活,還是懲罰性約束的負(fù)向激活,就業(yè)救助的效果都不大③Zhang H..“Employment Assistance in Urban China: A Qualitative Study from the Youth Recipients’ Perspective.”Children and Youth Services Review,2018,88: 521-527.。探討效果不佳致因的研究進(jìn)一步發(fā)現(xiàn),相關(guān)政策多表現(xiàn)為零散的行政行為④李樂為,王麗華:《就業(yè)激勵和援助:貧困救助制度演進(jìn)和優(yōu)化的基本取向》,《甘肅社會科學(xué)》,2011 年第3 期。,就業(yè)救助與低保家庭所面臨的現(xiàn)實之間存在嚴(yán)重脫節(jié)⑤Qin,Gao.Welfare,Work,and Poverty: Social Assistance in China.Oxford: Oxford University Press,2017,p.94.。盡管這些研究對就業(yè)救助進(jìn)行了一定程度的評估,但是整體而言較為碎片化、缺乏整體框架。為此,本研究在系統(tǒng)梳理制度演變發(fā)展的基礎(chǔ)上,整體評估制約效能有效發(fā)揮的短板不足,并提出針對性的路徑優(yōu)化建議。

二、就業(yè)救助制度的演變發(fā)展

如前所述,盡管《暫行辦法》頒布以后,就業(yè)救助才成為專項社會救助制度且這一概念逐漸被學(xué)術(shù)界、政策界廣泛使用,但實際上自從城鎮(zhèn)低保制度建立以來,中央以及各地政府始終圍繞城鎮(zhèn)貧困人員的就業(yè)救助出臺了一系列政策規(guī)定,只不過不是以專項制度的名義來開展。因此,如果按照《暫行辦法》頒布的時間節(jié)點,大致可以將就業(yè)救助的制度演變分為兩大發(fā)展階段:松散式政策措施階段與專項社會救助制度階段。

(一)松散式政策措施階段

在《暫行辦法》出臺以前,我國針對城鎮(zhèn)貧困人員的就業(yè)救助,一方面主要依托于中央以及各地出臺的低保制度優(yōu)化或?qū)嵤┺k法,就業(yè)救助更多地是被納入到廣義的就業(yè)促進(jìn)當(dāng)中。在當(dāng)時,中央政府強(qiáng)調(diào)各地在實施低保的過程中要積極構(gòu)建就業(yè)與救助的聯(lián)動機(jī)制以促進(jìn)有勞動能力的貧困對象實現(xiàn)再就業(yè),因此我國城鎮(zhèn)貧困人員的就業(yè)救助一直以來屬地化管理的色彩濃厚,每個地區(qū)都有獨特的政策設(shè)計⑥Chan C.K.,Ngok K..“Workfare in the Undemocratic States: The Case of China.”International Social Work,2016,59(4): 479-493.。各地政府出臺的低保相關(guān)政策文件中一般都會用專條或?qū)６蝺?nèi)容就如何促進(jìn)低保對象就業(yè)進(jìn)行規(guī)定。比如,2004 年,北京市勞動和社會保障局、北京市民政局、北京市財政局聯(lián)合印發(fā)了《建立促進(jìn)城市低保就業(yè)服務(wù)對象就業(yè)機(jī)制暫行辦法》,涵蓋了就業(yè)服務(wù)登記、免費(fèi)就業(yè)服務(wù)、勞動能力鑒定、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)推薦和公益性崗位安置、就業(yè)獎勵和救助漸退、社區(qū)公益性勞動參與、靈活就業(yè)和自謀職業(yè)人員社會補(bǔ)貼保險、違規(guī)行為的懲罰等各種多元化措施。另一方面,隨著2007《就業(yè)促進(jìn)法》對就業(yè)援助制度的規(guī)定,貧困人員被視為就業(yè)困難人員的重要組成,貧困對象的就業(yè)促進(jìn)也被嵌入至各地的就業(yè)援助工作當(dāng)中。

事實上,在這一階段,就業(yè)救助的主要內(nèi)容基本成型,《暫行辦法》規(guī)定的就業(yè)救助基本上延續(xù)了這些措施,只不過在當(dāng)時就業(yè)救助還不是一套體系化的專項制度,更多地體現(xiàn)在各類碎片化的政策設(shè)計與具體措施上,各地出臺的政策主要以地方規(guī)范性文件或者地方工作文件為主,立法層次整體偏低,地方自主性較大。此外,各地的叫法也存在著差異性,“就業(yè)服務(wù)”“就業(yè)援助”“就業(yè)幫扶”“就業(yè)促進(jìn)”等概念均有被提及。

(二)專項社會救助制度階段

隨著《暫行辦法》的正式公布,中央政府不僅從國家層面統(tǒng)一了就業(yè)救助的基本概念,而且還將就業(yè)救助作為我國社會救助八大項目中的重要組成部分,就業(yè)救助的制度化屬性得到凸顯并有了正式的法律法規(guī)依據(jù)。國家第一次以法律文件的形式對就業(yè)救助的明確,有效區(qū)別了針對就業(yè)困難人員的就業(yè)援助以及廣義上的就業(yè)促進(jìn)。2020 年8 月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳進(jìn)一步印發(fā)《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》,明確提到要健全就業(yè)救助制度,為社會救助對象優(yōu)先提供公共就業(yè)服務(wù),按規(guī)定落實稅費(fèi)減免、貸款貼息、社會保險補(bǔ)貼、公益性崗位補(bǔ)貼等政策,確保零就業(yè)家庭實現(xiàn)動態(tài)“清零”。對已就業(yè)的低保對象,在核算其家庭收入時扣減必要的就業(yè)成本,并在其家庭成員人均收入超過當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)后給予一定時間的漸退期。在《暫行辦法》基本內(nèi)容的基礎(chǔ)上,國家再一次以行政法規(guī)的方式對扣減就業(yè)成本、漸退期等措施進(jìn)行了明確和規(guī)定,擴(kuò)展了就業(yè)救助的主要內(nèi)容。相較于前一階段,就業(yè)救助不僅在制度對象更加明確,而且在制度體系上也更加系統(tǒng)。經(jīng)過二十余年的發(fā)展,就業(yè)救助日趨完善,形成了三種典型的幫扶路徑:

第一,以職業(yè)介紹,自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)扶持,公益性崗位安置為核心措施拓展就業(yè)機(jī)會。職業(yè)介紹是公共就業(yè)服務(wù)或私營職業(yè)介紹所為求職者尋找工作和雇主填補(bǔ)崗位空缺的過程⑦范隨,[英]艾倫·漢森,[英]戴維·普瑞斯:《變化中的勞動力市場——公共就業(yè)服務(wù)》,北京:中國勞動社會保障出版社,2002 年版,第32 頁。。職業(yè)介紹本質(zhì)屬于一種快速就業(yè)模式,強(qiáng)調(diào)通過政府介入來解決城市貧困人員職業(yè)搜尋和崗位匹配中的問題,縮短搜尋時間以快速推動貧困人員進(jìn)入勞動力市場。在職業(yè)介紹的過程中,公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)也會提供職業(yè)指導(dǎo)服務(wù)。職業(yè)指導(dǎo)就是指導(dǎo)、幫助勞動者根據(jù)自己的生理與心理特點,同時考慮社會的需要,選擇最佳職業(yè)的過程,包括傳授職業(yè)知識、幫助求職者了解自身職業(yè)素質(zhì)、開展職業(yè)咨詢、就業(yè)政策解答等①潘錦棠:《勞動社會學(xué)》,北京:中國勞動出版社,1995 年版,第111 頁。。此外,為了鼓勵企業(yè)積極吸納城市貧困人員就業(yè),《暫行辦法》規(guī)定吸納就業(yè)救助對象的用人單位,按照國家有關(guān)規(guī)定享受社會保險補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、小額擔(dān)保貸款等扶持政策。為了鼓勵有條件的城市貧困人員積極自謀職業(yè)或自主創(chuàng)業(yè),各地政府還建立起了以社會保險補(bǔ)貼為核心的包含資金補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免、小額貸款、貼息補(bǔ)貼等扶持措施集合。在這些扶持政策當(dāng)中,社會保險補(bǔ)貼是最常使用的政策措施。只要辦理了靈活就業(yè)人員登記,便可享受社會保險繳費(fèi)補(bǔ)貼,政府補(bǔ)貼一部分社會保險費(fèi),靈活就業(yè)人員自行繳納一部分。針對難以通過市場化途徑以及沒有條件實現(xiàn)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的貧困人員,各地政府主要依托公益性崗位開發(fā),直接創(chuàng)造就業(yè)崗位并優(yōu)先提供給貧困人員,實現(xiàn)政府托底就業(yè)。

第二,以免費(fèi)培訓(xùn)為核心措施增強(qiáng)就業(yè)能力。為提高城市貧困人員的就業(yè)能力,各地政府一般要求人社部門以及公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)積極開展免費(fèi)培訓(xùn)等項目。免費(fèi)培訓(xùn)本質(zhì)上是一種人力資本投資,強(qiáng)調(diào)通過各種培訓(xùn)來提高貧困人員的就業(yè)能力,一般具有成本高、見效慢等特征②肖萌,陳虹霖,李飛躍:《低保對象為何退保難? 動態(tài)分析策略下的退保模式及其變遷趨勢研究》,《社會》,2019 年第4 期。。一方面,為鼓勵貧困人員積極參與培訓(xùn)項目,地方政府往往會給予費(fèi)用減免或培訓(xùn)補(bǔ)貼。比如湖北省規(guī)定,參加技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的就業(yè)救助對象可享受政府職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼和培訓(xùn)期間生活補(bǔ)貼。上海市則通過校企合作、教育費(fèi)附加返還、發(fā)放培訓(xùn)卡、舉辦技能大賽等方式進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)。另一方面,針對進(jìn)行失業(yè)登記的貧困人員,地方政府一般會要求公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)免費(fèi)并優(yōu)先提供一定數(shù)量的培訓(xùn)服務(wù)。湖南省規(guī)定,各級勞動保障部門的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)每年要為未參加過技能培訓(xùn)的低保就業(yè)幫扶對象提供不少于一次的免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)。在培訓(xùn)的基礎(chǔ)上,地方政府還會通過職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼的方式積極鼓勵城市貧困人員進(jìn)行職業(yè)技能鑒定,從而實現(xiàn)培訓(xùn)向技能的轉(zhuǎn)換。湖北、黑龍江等地規(guī)定,通過初次職業(yè)技能鑒定并取得職業(yè)資格證書或單項技能證書的低保對象可以享受職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼。

第三,以設(shè)置低保金領(lǐng)取條件與就業(yè)收入支持為核心措施激勵就業(yè)意愿。為了防止福利領(lǐng)取產(chǎn)生的就業(yè)意愿抑制問題,一方面各地政府對于有勞動能力的低保金領(lǐng)取者施加領(lǐng)取條件,并對違反條件人員進(jìn)行一定懲罰與約束。在城市低保設(shè)立之初,低保金領(lǐng)取條件最典型的做法就是社區(qū)公益性勞動。此外,各地政府一般要求針對法定勞動年齡內(nèi)且有勞動能力或者有就業(yè)條件的城市貧困人員在申請低保時應(yīng)該有積極求職的經(jīng)歷,并且在領(lǐng)取低保金期間應(yīng)該主動接受培訓(xùn)和職業(yè)推薦等就業(yè)服務(wù),無正當(dāng)理由不得不進(jìn)行求職行為、不接受就業(yè)推薦、不接受就業(yè)指導(dǎo)等。為了有效約束貧困人員的就業(yè)行為,各地還制定了相應(yīng)的懲罰措施,包括低保申請不予受理、低保金額扣除、低保資格被取消等。另一方面,對于貧困人員在領(lǐng)取低保金期間積極就業(yè)的,實施就業(yè)收入支持。就業(yè)收入支持主要包括就業(yè)收入豁免與低保漸退。就業(yè)收入豁免是指對就業(yè)收入設(shè)定一定豁免額,減少救助金對就業(yè)收入的抵消,即就業(yè)獲得的勞動收入若不超過豁免限額,則收入不會影響其領(lǐng)取的救助待遇③周蕾:《“救助漸退”思路下的國際救助制度經(jīng)驗與啟示》,《中國社會報》,2013 年11 月4 日。。在具體操作中,主要有三種做法:一是在一定周期內(nèi)實行全額豁免;二是主要依據(jù)就業(yè)收入的標(biāo)準(zhǔn)對就業(yè)成本進(jìn)行分檔核減;三是主要依據(jù)家庭的重要支出進(jìn)行分檔核減。低保漸退是指為了防止低保補(bǔ)差制引起的就業(yè)逆向激勵問題,政府規(guī)定低保對象就業(yè)后,即使家庭人均收入超過最低生活保障標(biāo)準(zhǔn),并不立即取消其低保資格,而是采取救助資格或救助水平漸退的方法,過渡期滿后再退出低保。

三、就業(yè)救助制度的短板不足

在本研究看來,如果單從內(nèi)容要點而言,現(xiàn)行就業(yè)救助制度已經(jīng)涵蓋了低保、低收入人員就業(yè)過程中常常遭遇的多數(shù)障礙,然而如前所述,實踐結(jié)果并不如人愿?；谥贫妊葑兪崂聿⒔Y(jié)合文獻(xiàn),本研究認(rèn)為之所以出現(xiàn)救助效果欠佳、制度供給質(zhì)量較低等現(xiàn)象,主要源于兩方面短板不足:一是定位的雙重偏差導(dǎo)致獨立性缺失,二是內(nèi)容的粗放式設(shè)計造成供需瞄準(zhǔn)不足。

(一)定位的雙重偏差導(dǎo)致獨立性缺失

作為一項新興的制度設(shè)計,就業(yè)救助最大的特點就是兼顧社會救助以及勞動力市場的雙重屬性。然而,在本研究看來,這種特點也引發(fā)了定位的雙重偏差問題,制度獨立性缺失,制約了實踐效果。

一方面,就業(yè)救助從屬于低保救助導(dǎo)致理念存在沖突。根據(jù)《暫行辦法》,就業(yè)救助針對的是低保家庭中有勞動能力且處于失業(yè)狀態(tài)的成員,因此就業(yè)救助從屬于低保救助。然而,二者的救助理念明顯不同,就業(yè)救助本質(zhì)上屬于發(fā)展型救助、強(qiáng)調(diào)積極救助;低保救助則是一項消極型救助、凸顯底線救助。此外,從屬定位的制度關(guān)系也導(dǎo)致二者并非勢均力敵,因此常常引發(fā)制度實踐的沖突。比如,“先低保、后就業(yè)”導(dǎo)致福利收入與就業(yè)收入產(chǎn)生零和矛盾。由于低保實行補(bǔ)差制,就業(yè)收入勢必會替代部分福利收入,二者實際上是一種“非A 即B”的零和矛盾關(guān)系。雖然現(xiàn)行的“收入豁免”“低保漸退”等措施已經(jīng)有所回應(yīng)到這一矛盾,但是除非就業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過福利總效益,否則難以發(fā)揮激勵效應(yīng)。實際上由于低保對象往往本身存在人力資本積累有限等不足,多數(shù)群體往往難以匹配到勞動回報率高的崗位。又比如,“保低保、倡就業(yè)”實則鼓勵就業(yè)向民生維穩(wěn)的博弈妥協(xié)。因為作為一項底線救助,低保還起著社會維穩(wěn)的功能,是基層維穩(wěn)的重要抓手①李偉權(quán),黃揚(yáng):《政策執(zhí)行中的刻板印象:一個“激活-應(yīng)用”的分析框架》,《公共管理學(xué)報》,2019 年第3 期。。在社會維穩(wěn)的重壓以及地方官員的政治利益下,低保金有時成為了一種維穩(wěn)工具②朱亞鵬,劉云香:《制度環(huán)境、自由裁量權(quán)與中國社會政策執(zhí)行——以C 市城市低保政策執(zhí)行為例》,《中山大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版),2014 年第6 期。。在強(qiáng)調(diào)保民生、促穩(wěn)定的主基調(diào)下,就業(yè)救助的政策思維仍停留在“充分就業(yè)”和“維穩(wěn)”時代,單純認(rèn)為勞動和工作是最好的脫貧方式,也是有利于社會的穩(wěn)定,卻沒有從戰(zhàn)略角度思考就業(yè)救助政策的意義③吳小芳:《我國城市就業(yè)救助政策研究》,《社會保障研究》,2011 年第4 期。。在實際中,就業(yè)救助的定位和角色往往只能限于宏觀上的鼓勵和提倡層面。無論是在申請低保時,還是在低保領(lǐng)取期間,只能鼓勵就業(yè),無法強(qiáng)制就業(yè),就業(yè)本質(zhì)上還是取決于貧困人員自身。這種鼓勵的定位造成就業(yè)救助的約束力不足。

另一方面,就業(yè)救助在勞動力市場制度體系中存在銜接不暢問題。盡管就業(yè)救助與就業(yè)援助、失業(yè)保險、公共就業(yè)服務(wù)均是我國勞動力市場制度體系中的重要組成,但是基于現(xiàn)行的制度安排,本研究發(fā)現(xiàn)就業(yè)救助與其他制度尚未形成有效銜接、分離現(xiàn)象凸顯。比如,實踐中就業(yè)救助往往被整合進(jìn)就業(yè)援助或公共就業(yè)服務(wù)中,這種內(nèi)嵌關(guān)系雖存在合理性但在資源分配和使用上也產(chǎn)生了“稀釋效應(yīng)”:一方面屬地化管理下,就業(yè)救助資金主要依賴于地方財政投入,但在地方財政緊縮的背景下,地方政府往往會壓縮就業(yè)救助成本,致使就業(yè)救助服務(wù)未能取得實質(zhì)性發(fā)展④肖萌,陳虹霖,李飛躍:《低保對象為何退保難? 動態(tài)分析策略下的退保模式及其變遷趨勢研究》,《社會》,2019 年第4 期。;另一方面,由于就業(yè)救助對象投入產(chǎn)出邊際效益低,極易導(dǎo)致本該屬于的就業(yè)福利資源被非貧困人員進(jìn)行了“稀釋”。又比如,就業(yè)救助與失業(yè)保險的銜接不暢誘發(fā)“制度夾心”問題。對于二者銜接,《暫行辦法》以及《失業(yè)保險條例》尚未給出相關(guān)規(guī)定,各地出臺的政策文本中也只有“加強(qiáng)銜接”等抽象化表述。唯一具象化的實踐就是以社會保險補(bǔ)貼的方式資助貧困人員參加失業(yè)保險,但是這種銜接方式存在制度夾心問題。由于失業(yè)保險覆蓋的對象是與單位建立勞動關(guān)系的職業(yè)人群,而就業(yè)救助針對低保對象,這種制度目標(biāo)的捆綁就造成了二者銜接過程中產(chǎn)生了“夾心層”問題,即對于那些有沒有參加失業(yè)保險,也不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的失業(yè)對象仍得不到任何幫助⑤李運(yùn)華,葉璐:《我國社會救助立法評析》,《理論月刊》,2016 年第2 期。。

(二)內(nèi)容的粗放式設(shè)計造成供需瞄準(zhǔn)不足

在城市低保對象中,失業(yè)者的再就業(yè)行為及選擇是一個很復(fù)雜的系統(tǒng)⑥慈勤英,王卓祺:《失業(yè)者的再就業(yè)選擇——最低生活保障制度的微觀分析》,《社會學(xué)研究》,2006 年第3 期。。但是現(xiàn)行的就業(yè)救助整體上還是一種粗放式設(shè)計,對于貧困人員及其就業(yè)需求的瞄準(zhǔn)不足,造成制度供給與服務(wù)需求的不匹配。具體而言,瞄準(zhǔn)不足主要體現(xiàn)在以下三個方面:

第一,就業(yè)救助對象的識別指標(biāo)較為模糊。根據(jù)《暫行辦法》,就業(yè)救助針對的是有勞動能力且處于失業(yè)狀態(tài)的貧困人員,但其實“有勞動能力”和“處于失業(yè)狀態(tài)”實際上都很難進(jìn)行精準(zhǔn)界定。勞動能力既是一個不確定性法律概念,也是一個非?；\統(tǒng)的概念,而且有勞動能力僅是就業(yè)的必要條件,并非充分條件⑦張浩淼,仲超:《工作福利在我國社會救助改革中的適用性分析——基于典型福利國家實踐的比較與啟示》,《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》,2019 年第4 期。。尤其是在當(dāng)前勞動力市場日趨多元、社會風(fēng)險日益加劇的背景下,有勞動能力者就能持有一份工作,已不再是原則性的理解⑧王健:《我國社會救助制度中強(qiáng)制工作措施的法律問題及立法建議》,《西北民族大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2020 年第2 期。。在《暫行辦法》中,“處于失業(yè)狀態(tài)”一般指的是登記失業(yè)人員,因此未登記的未就業(yè)人員可能就無法被納入到對象框中,而且近年來隱性就業(yè)問題的日益加劇,進(jìn)一步加重了僅以“失業(yè)狀態(tài)”作為就業(yè)救助對象識別指標(biāo)的瞄準(zhǔn)不足問題。

第二,就業(yè)救助缺乏精分難以有效回應(yīng)個性化的就業(yè)障礙。相較于非貧困未就業(yè)人員,貧困未就業(yè)人員往往面臨著更為復(fù)雜的就業(yè)障礙,尤其對于一些特殊的貧困人員,就業(yè)障礙往往更加微觀且與中觀宏觀的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)交織在一起,涉及利益分配、責(zé)任主體、流程環(huán)節(jié)等諸多問題,因此需要更具個性化的就業(yè)救助方案。雖然就業(yè)救助實行屬地化管理,由于財力、人力、物力等限制,地方在開展就業(yè)救助中很少會對救助對象開展群體精分以及需求評估,往往是“眉毛胡子一把抓”,在大口徑下開展操作簡單、大而化之的職業(yè)培訓(xùn)、信息發(fā)布、招聘會等粗放式項目。這種忽視群體精分做法容易導(dǎo)致就業(yè)救助在服務(wù)遞送過程中的供需錯位,即“你給的不是我想要的”與“我想要的你不給”。比如,由于我國公共就業(yè)服務(wù)目前與戶口相捆綁,盡管2015 年人社部修改了2007 年發(fā)布的《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》,強(qiáng)調(diào)沒有本地戶口的城鎮(zhèn)常住人員可以享受失業(yè)登記、社會保險補(bǔ)貼等公共就業(yè)服務(wù),但是仍然需要滿足居住年限以及社會保險年限等條件,并且在公益性崗位安置中主要以本地戶口居民為主。又比如,現(xiàn)行就業(yè)救助雖然強(qiáng)調(diào)從個體角度促進(jìn)就業(yè),但是缺乏與家庭照顧支持相關(guān)的制度設(shè)計,因此可能無法幫助因照顧家庭而無法就業(yè)的貧困人員(尤其是女性)重返勞動力市場。

第三,人力資本積累不足下政府干預(yù)邏輯與市場選擇邏輯難以有效調(diào)試。雖然就業(yè)救助本質(zhì)上是通過政府干預(yù)來調(diào)整勞動力市場的供求關(guān)系,但是在基于效率導(dǎo)向的勞動力市場中,政府干預(yù)不能只是以有損效率的方式來促進(jìn)公平。能否實現(xiàn)就業(yè)主要在于貧困人員的人力資本是否滿足就業(yè)崗位的需求。盡管就業(yè)救助強(qiáng)調(diào)通過培訓(xùn)來提高就業(yè)能力,但是現(xiàn)有培訓(xùn)只是一種快速進(jìn)入勞動力市場的應(yīng)激方式,多以手工、家政等短期技能培訓(xùn)為主,無法實現(xiàn)人力資本的積累。而現(xiàn)行教育救助的對象只是具有“學(xué)生”身份的求學(xué)者,無法覆蓋不具有學(xué)生身份的貧困者①王燊成,劉寶臣:《構(gòu)建更加積極的教育救助:社會投資理論的啟示》,《社會保障研究》,2019 年第1 期。。此外,就業(yè)救助也難以有效應(yīng)對最低工資標(biāo)準(zhǔn)過低引發(fā)的經(jīng)濟(jì)激勵不足。如果要解決就業(yè)的弱經(jīng)濟(jì)激勵問題,一種路徑就是嚴(yán)格控制低保標(biāo)準(zhǔn)的水平,但是從制度效能看,標(biāo)準(zhǔn)過低達(dá)不到救助效果②韓克慶:《減負(fù)、整合、創(chuàng)新:我國最低生活保障制度的目標(biāo)調(diào)整》,《江淮論壇》,2018 年第3 期。;另一種路徑就是提高最低工資水平,可是如果最低工資標(biāo)準(zhǔn)制定過高,將會對就業(yè)產(chǎn)生抑制作用,企業(yè)生存概率減小,社會總體就業(yè)率將會下降③楊翠迎,王國洪:《最低工資標(biāo)準(zhǔn)對就業(yè):是促進(jìn),還是抑制? ——基于中國省級面板數(shù)據(jù)的空間計量研究》,《經(jīng)濟(jì)管理》,2015 年第3 期。。為此,“兩難抉擇”產(chǎn)生的張力也在一定程度上影響了就業(yè)救助的制度效果。

四、新時期就業(yè)救助制度的路徑優(yōu)化

當(dāng)前,我國正在進(jìn)入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新發(fā)展階段,促進(jìn)城鎮(zhèn)貧困人口就業(yè)既是化解現(xiàn)代化引致的城鎮(zhèn)貧困社會風(fēng)險的主要方式④賀慶生,劉葉:《論我國城市貧困治理的現(xiàn)實困境與路徑選擇》,《學(xué)習(xí)與實踐》,2015 年第12 期。,也是激活低收入者的發(fā)展內(nèi)生動力以構(gòu)建相對貧困治理長效機(jī)制的關(guān)鍵所在⑤王卓,董貝貝:《相對貧困治理的內(nèi)生動力機(jī)制與運(yùn)行邏輯》,《社會科學(xué)研究》,2021 年第4 期。,還是實現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)、扎實推進(jìn)共同富裕建設(shè)的有效途徑?；谏鲜鲇懻?本研究建議可以從以下兩個方面進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化,以補(bǔ)齊短板不足,增強(qiáng)制度效能。

(一)找準(zhǔn)就業(yè)救助在社會救助與勞動力市場中的制度地位

作為一項新興的制度設(shè)計,就業(yè)救助既將就業(yè)延展至社會救助,也將救助內(nèi)嵌至勞動力市場,橫跨兩種制度域的就業(yè)救助必須理順制度定位,增強(qiáng)自身獨立性,才能真正促進(jìn)福利制度與勞動力市場制度的有效銜接,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展的協(xié)同。

一方面,建議在現(xiàn)行就業(yè)救助內(nèi)容基礎(chǔ)上增設(shè)現(xiàn)金津貼項目,既有助于實現(xiàn)失業(yè)救助金與低保救助金并行現(xiàn)金津貼給付模式,也便于形成現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付與就業(yè)服務(wù)支持合二為一的綜合性就業(yè)救助。如前所述,就業(yè)救助在社會救助制度場域中的偏差主要源于從屬于低保救助的制度定位,因此增設(shè)區(qū)別于低保救助金的失業(yè)救助金,有利于從源頭上厘清就業(yè)救助的制度對象,健全制度內(nèi)容,增強(qiáng)制度的獨立性。實際上,在部分西方發(fā)達(dá)國家,家計調(diào)查型的現(xiàn)金津貼本來就包括社會救助金以及專門針對貧困失業(yè)者的失業(yè)救助金兩種。比如在德國,有勞動能力的貧困人員不能申請失業(yè)救濟(jì)金I(Arbeitslosengeld I),只能申請失業(yè)救濟(jì)金II(Arbeitslosengeld II)。盡管二者在制度設(shè)計上具有很強(qiáng)的相似性,但依舊存在著諸多區(qū)別:在權(quán)利條件上,二者均對收入資產(chǎn)存在權(quán)利條件要求;社會救助金沒有就業(yè)維度的權(quán)利條件,而失業(yè)救助金存在;少數(shù)國家的社會救助金具有年齡維度的權(quán)利條件,各國對于失業(yè)救助金具有年齡的限制條件。在津貼慷慨程度上,社會救助金的替代率主要受到確定的生活需求水平標(biāo)準(zhǔn)影響,少數(shù)國家還將其與失業(yè)保險金相掛鉤,失業(yè)救助金的替代率主要受失業(yè)保險金水平和社會平均工資標(biāo)準(zhǔn)的影響;在等待期上,社會救助金沒有設(shè)置,部門國家對于失業(yè)救助金的領(lǐng)取具有相關(guān)限制;在津貼發(fā)放周期上,少數(shù)國家對于社會救助金進(jìn)行了時間限制,而大多數(shù)國家對于失業(yè)救助金都進(jìn)行了時間限制;在稅收處理上,大多數(shù)國家的社會救助金無需納稅,部分國家的失業(yè)救助金需要納稅⑥王燊成:《失業(yè)救助的國際實踐與經(jīng)驗借鑒》,《開放導(dǎo)報》,2022 年第6 期。。在本研究看來,相較于社會救助金,失業(yè)救助金對就業(yè)的權(quán)利條件要求,與失業(yè)保險金與社會平均工資的高度關(guān)聯(lián)性以及關(guān)于等待期、津貼周期與稅收處理的規(guī)定其實更加符合就業(yè)救助的目標(biāo)定位。因此,建議我國可以參考德國等經(jīng)驗,增設(shè)失業(yè)救助金,專門給付給能夠就業(yè)且應(yīng)該就業(yè)的貧困人員⑦王燊成:《“漁”與“魚”何以兼得? ——工作福利的政策實踐、理念內(nèi)涵及其啟示》,《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》,2022 年第5 期。。

另一方面,在失業(yè)保護(hù)與就業(yè)促進(jìn)的雙重邏輯下,理順就業(yè)救助在勞動力市場制度域中的定位。首先,建議通過優(yōu)化失業(yè)救助金與失業(yè)保險金的銜接機(jī)制來強(qiáng)化就業(yè)救助的失業(yè)保護(hù)功能。在具體機(jī)制上,可以利用失業(yè)保險基金來反哺失業(yè)救助金。近年來我國失業(yè)保險基金結(jié)余較高,滿足條件領(lǐng)取資格與領(lǐng)取需求之間存在著明顯的張力,因此可以探索通過失業(yè)保險基金的社會統(tǒng)籌部分作為失業(yè)救助金的資金來源。同時建議在發(fā)放失業(yè)救助金的過程中同時繳納失業(yè)保險金,幫助貧困人員滿足失業(yè)保險金的領(lǐng)取資格,從而實現(xiàn)從失業(yè)救助金向失業(yè)保險金的過渡①王燊成:《“漁”與“魚”何以兼得? ——工作福利的政策實踐、理念內(nèi)涵及其啟示》,《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》,2022 年第5 期。。此外,由于失業(yè)保險金領(lǐng)取具有較為嚴(yán)苛的繳費(fèi)條件以及領(lǐng)取時間的限制,若因客觀原因?qū)е率I(yè)人員不再滿足領(lǐng)取失業(yè)救助金的條件時,可以通過繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)救助金的方式來滿足求職期間的生活需要。其次,在北歐等國家,積極的勞動力市場政策(ALMPs)注重與失業(yè)保險金、失業(yè)救助金等津貼給付的相銜接,尤其強(qiáng)調(diào)以津貼發(fā)放來激勵失業(yè)人員積極參與ALMPs,強(qiáng)調(diào)個案的管理方式以及常態(tài)化、持續(xù)性的各類服務(wù),這些做法與實踐值得我國就業(yè)救助的借鑒,即在健全完善積極勞動力市場政策的同時探索專門針對貧困未就業(yè)人員的就業(yè)救助項目或措施,比如孟加拉格萊珉(Grameen Bank)窮人銀行,依據(jù)貧困者特性,從貧困者社會生活出發(fā),專門服務(wù)貧困人群②林閩鋼:《激活貧困者內(nèi)生動力:理論視角和政策選擇》,《社會保障評論》,2019 年第1 期。。最后,加強(qiáng)就業(yè)救助與就業(yè)保護(hù)各項法規(guī)之間的銜接。城市貧困人員受人力資本的限制以及勞動力市場的就業(yè)排斥,大都只能在次級勞動力市場從事勞動回報率低、勞動合同簽訂不規(guī)范、社會保險福利缺乏的工作,面臨著嚴(yán)峻的就業(yè)保護(hù)問題。因此,建議在幫助未就業(yè)的貧困人員回歸勞動力市場的過程中,應(yīng)該健全完善各項就業(yè)保護(hù)法規(guī),規(guī)范勞動合同簽訂,做好社會保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。

(二)以精細(xì)化設(shè)計促進(jìn)救助需求與政策供給的精準(zhǔn)匹配

研究表明,各項激活和就業(yè)支持政策必須具備針對性和個性化特征,才能有效提高政策干預(yù)成功的可能性③Immervoll,H.,&Scarpetta,S..“Activation and Employment Support Policies in OECD Countries:An Overview of Current Approaches.”IZA Journal of Labor Policy,Vol.1(1),2012,pp.1-20.。針對現(xiàn)行就業(yè)救助的粗放式設(shè)計,研究建議在以下三個方面做好精細(xì)化設(shè)計,從而實現(xiàn)救助需求與政策供給的精準(zhǔn)匹配。

第一,在家計調(diào)查的基礎(chǔ)上引入類別定位法,識別出應(yīng)就業(yè)的貧困者④王燊成:《“漁”與“魚”何以兼得? ——工作福利的政策實踐、理念內(nèi)涵及其啟示》,《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》,2022 年第5 期。。針對現(xiàn)行就業(yè)救助強(qiáng)調(diào)的“有勞動能力”和“處于失業(yè)狀態(tài)”兩項類別指標(biāo)模糊的問題,建議分別使用“工作可用性(work availability)”“未就業(yè)狀態(tài)”指標(biāo)進(jìn)行替換,從而精準(zhǔn)篩選出就業(yè)救助的服務(wù)對象。工作可用性指的是當(dāng)一個人真正地進(jìn)入勞動力市場時,即當(dāng)他準(zhǔn)備好、愿意、能夠工作,且沒有充分理由拒絕合適的工作時的狀態(tài);同時,工作可用性需要滿足一個前提,即在所提供服務(wù)的地理區(qū)域內(nèi),存在相對應(yīng)的勞動力市場⑤Freeman L.F..“Availability: Active Search for Work.”O(jiān)hio State Law Journal,1949,10(2): 181-190.。換言之,滿足工作可用性不僅需要具備勞動能力,而且還需要具有一定的就業(yè)條件。相較于“失業(yè)狀態(tài)”,“未就業(yè)狀態(tài)”內(nèi)涵外延更廣,既包括“失業(yè)人員”,也包括有就業(yè)意愿但在短期參考期內(nèi)既沒有就業(yè)也沒有失業(yè)的“潛在勞動力”,還包括沒有就業(yè)意愿但具有勞動能力的勞動適齡群體。

第二,以就業(yè)障礙為核心,對就業(yè)救助對象進(jìn)行立體精分。OECD 發(fā)布的一份名為《失業(yè)的面孔——確定就業(yè)障礙以告知政策》的研究報告指出,政府在設(shè)計和實施激活和就業(yè)支持政策時,應(yīng)該就無業(yè)人員(jobless)、不穩(wěn)定就業(yè)人員(unstable jobs)以及工作時間受限人員(restricted working hours)面對的工作相關(guān)能力造成的就業(yè)障礙、經(jīng)濟(jì)激勵缺乏造成的就業(yè)障礙以及缺乏就業(yè)機(jī)會造成的就業(yè)障礙實施不同的政策干預(yù)⑥Fernandez,R.,et al..Faces of Joblessness: Characterising Employment Barriers to Inform Policy.OECD Social,Employment and Migration Working Papers No.192,OECD Publishing,Paris,2016.。在本研究看來,這對于我國就業(yè)救助對象實現(xiàn)立體精分具有重要的借鑒意義。因此,既要對就業(yè)救助對象面臨的就業(yè)障礙類型、數(shù)量進(jìn)行精分,又要對就業(yè)救助對象的工作狀態(tài)、質(zhì)量等進(jìn)行評估,從而立體刻畫出就業(yè)救助對象的真實圖景。為了能夠以個案的方式有效開展就業(yè)救助服務(wù),建議政府通過購買服務(wù)的方式利用社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢開展個性化幫扶。事實上,就已有經(jīng)驗而言,在社會救助領(lǐng)取,社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)介入最多的就是失業(yè)期間的就業(yè)救助。我國香港地區(qū)自1999 年以來就推動了自力更生支援計劃,在提供現(xiàn)金援助的同時協(xié)助年齡在15-64 歲之間、身體健全的綜合社會保障援助申領(lǐng)人尋找有薪工作,從而達(dá)到自力更生。自力更生支援計劃主要包括兩個重要內(nèi)容:就業(yè)支持服務(wù)與豁免計算入息。其中,就業(yè)支持服務(wù)就是主要由社會福利署通過購買非政府機(jī)構(gòu)服務(wù)的方式開展,即政府轉(zhuǎn)介健全的綜合社會保障援助申領(lǐng)人于運(yùn)營機(jī)構(gòu)接受就業(yè)服務(wù)支援服務(wù),幫助申領(lǐng)人克服就業(yè)障礙,增強(qiáng)受雇能力,使他們能找到有薪工作,繼而達(dá)到自力更生。近年除了個人就業(yè)支持服務(wù),社會福利署還實施了短暫經(jīng)濟(jì)援助計劃,委托運(yùn)營機(jī)構(gòu)為有需要的服務(wù)使用者提供及時的經(jīng)濟(jì)援助,以協(xié)助他們應(yīng)付在找工作期間或就業(yè)初期與就業(yè)相關(guān)的開支,包括接受個人化以及針對性就業(yè)支持服務(wù)時的交通費(fèi)等。

第三,通過加強(qiáng)人力資本投資促進(jìn)勞動力的順暢流動,從而實現(xiàn)政府干預(yù)邏輯與市場選擇邏輯的有機(jī)融合。近年來發(fā)展型社會政策、積極救助等理念逐漸成為各國社會救助改革的主要方向,盡管各國項目存在一定差異,但強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)貧困人員的人力資本投資已經(jīng)成為一種共識。國家如果無法有效投資于人力資本,付出的代價會很巨大,尤其對于貧困人口而言。針對現(xiàn)行就業(yè)救助人力資本投資不足的問題,研究建議既要通過優(yōu)化現(xiàn)行培訓(xùn)項目的類型、方式、周期、內(nèi)容來實現(xiàn)短期技能的提升以快速進(jìn)入勞動力市場,更要充分利用教育救助、教育福利等項目提升貧困人口的綜合能力,以幫助其進(jìn)入勞動力市場后能夠及時實現(xiàn)穩(wěn)定高質(zhì)量就業(yè)。2008 年,歐盟出臺的政策文件《重建社會議程: 21 世紀(jì)歐洲的機(jī)會,入口和團(tuán)結(jié)》明確指出重視教育和投資人力資本對確保勞動參與和社會包容以及提高歐盟競爭力的作用,認(rèn)為需要實施終身學(xué)習(xí)制以滿足人們在生活的不同階段獲得教育機(jī)會的需求①王燊成,劉寶臣:《構(gòu)建更加積極的教育救助:社會投資理論的啟示》,《社會保障研究》,2019 年第1 期。。因此,研究建議一方面調(diào)整我國現(xiàn)行的教育救助制度,實現(xiàn)從保障受教育機(jī)會到提高學(xué)習(xí)質(zhì)量再到開發(fā)人力資源的轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)從具有“學(xué)生”身份的福利需求者到待開發(fā)的人力資源的轉(zhuǎn)變,按照不同的生命周期的需求常態(tài)化開展教育救助,促進(jìn)教育救助與就業(yè)救助的協(xié)同,實現(xiàn)“就業(yè)—教育—就業(yè)”的循環(huán)救助②張浩淼,仲超:《工作福利在我國社會救助改革中的適用性分析——基于典型福利國家實踐的比較與啟示》,《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》,2019 年第4 期。;另一方面可以建立更具普惠性的公共教育體系,在適當(dāng)延長免費(fèi)教育年限的基礎(chǔ)上,將公共教育資源的投入對貧困人員給予一定傾斜,避免教育機(jī)會因家庭貧困而被剝奪。

五、結(jié) 語

黨的二十大報告指出,“中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo),以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興?！雹哿?xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,北京:人民出版社,2022 年版,第21 頁。在中國式現(xiàn)代化的進(jìn)程中,實現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)既是高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分,也是實現(xiàn)共同富裕的應(yīng)有之義。作為就業(yè)市場中的弱勢群體,貧困人口在就業(yè)機(jī)會、就業(yè)能力以及就業(yè)意愿等方面遭遇著來自個體、家庭、市場等方面的挑戰(zhàn)與壓力,因此需要通過一系列兜底幫扶措施以鼓勵、幫助、支持有勞動能力的困難群體實現(xiàn)勞動力市場的高質(zhì)量參與,在就業(yè)的過程中抵御收入不足風(fēng)險、實現(xiàn)自我價值、創(chuàng)造社會價值。不同于西方國家的失業(yè)救助制度、積極勞動力市場政策,中國的就業(yè)救助堅持以人民為中心,盡管形成了三種獨特的兜底就業(yè)幫扶路徑,但是受限于制度定位、制度內(nèi)容設(shè)計等方面的不足,現(xiàn)行的制度效果還有待進(jìn)一步提高。

盡管本研究對新時期就業(yè)救助制度的路徑優(yōu)化提出了若干思考,但是如何立足新時代的使命任務(wù),不斷完善就業(yè)救助制度還需要學(xué)術(shù)界以及政策實踐領(lǐng)域的進(jìn)一步思考。尤其是伴隨著各種社會新風(fēng)險的涌現(xiàn),非自愿性失業(yè)可能會成為一種常態(tài),如何實現(xiàn)社會保險、社會救助以及社會福利的有機(jī)組合,構(gòu)建覆蓋全面的多層次立體化的就業(yè)保障等都有待進(jìn)一步解答。比如,在新冠疫情中,低收入者無疑遭受著更為嚴(yán)重的就業(yè)沖擊與失業(yè)風(fēng)險,各國出臺了諸如失業(yè)補(bǔ)助金、災(zāi)難性失業(yè)津貼等政策,那么它們與就業(yè)救助的關(guān)系應(yīng)該如何理順? 又比如,無論是就業(yè)救助,還是就業(yè)保障,主要還是遵循著傳統(tǒng)的雇傭關(guān)系邏輯,但是近年來隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的發(fā)展,彈性就業(yè)、靈活就業(yè)、共享用工、非正規(guī)就業(yè)、自雇就業(yè)等各種新型就業(yè)形式不斷涌現(xiàn),維持日常生活需求似乎并不完全只能依靠雇傭關(guān)系下的就業(yè),因此聯(lián)合國在反貧困中除了強(qiáng)調(diào)就業(yè),還強(qiáng)調(diào)可持續(xù)生計的概念。因此未來如何構(gòu)建就業(yè)與可持續(xù)生計兩條路徑作為預(yù)防貧困與反貧困的重要方式也值得進(jìn)一步探討。