淺析廣西國家儲(chǔ)備林建設(shè)現(xiàn)狀及高質(zhì)量發(fā)展策略

摘 要 國家儲(chǔ)備林是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和建設(shè)美麗中國重要措施，是加強(qiáng)廣西林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必要措施，更是構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)、落實(shí)人與自然和諧共生理念的基本措施。廣西作為國家儲(chǔ)備林建設(shè)的試點(diǎn)?。▍^(qū)）之一，在國家儲(chǔ)備林建設(shè)過程中存在投入資金不足；融資渠道不足，融資周期長(zhǎng)；國有林地資源緊缺，集體林地參與度不高等問題。為了開創(chuàng)廣西林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新局面，響應(yīng)國家儲(chǔ)備林建設(shè)號(hào)召，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，夯實(shí)廣西林業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，分析了廣西國家儲(chǔ)備林建設(shè)的現(xiàn)狀、問題及主要困境，并提出加大資金投入，積極引進(jìn)各地企業(yè)參與；拓寬融資渠道，優(yōu)化審批程序；深化國有林和集體林經(jīng)營(yíng)模式的改革；建立和完善林地市場(chǎng)管理體系，嚴(yán)格執(zhí)行地塊等級(jí)分析及區(qū)間價(jià)格制度等策略。

關(guān)鍵詞 國家儲(chǔ)備林；建設(shè)現(xiàn)狀；高質(zhì)量發(fā)展；廣西壯族自治區(qū)

中圖分類號(hào)：F326.27 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.10.038

林木資源是我國社會(huì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要生產(chǎn)資料之一，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，木材供應(yīng)缺口越來越大，為有效解決我國珍稀和大徑材木材長(zhǎng)期呈結(jié)構(gòu)性短缺等問題，2018年4月，國家林業(yè)和草原局正式印發(fā)《國家儲(chǔ)備林建設(shè)規(guī)劃（2018—2035年）》。

國家儲(chǔ)備林是指為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民美好生活對(duì)優(yōu)質(zhì)木材的需要，在自然條件適宜地區(qū)，通過人工林集約栽培、現(xiàn)有林改培、撫育及補(bǔ)植補(bǔ)造等措施，營(yíng)造和培育的工業(yè)原料林、鄉(xiāng)土樹種、珍稀樹種和大徑級(jí)用材林等多功能森林。廣西作為我國首批國家儲(chǔ)備林建設(shè)的試點(diǎn)?。▍^(qū)）之一，研究其國家儲(chǔ)備林建設(shè)現(xiàn)狀及高質(zhì)量發(fā)展策略，對(duì)推動(dòng)我國的儲(chǔ)備林建設(shè)發(fā)展具有重要意義。

1 國家儲(chǔ)備林

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國木材供應(yīng)缺口越來越大。2012年，我國木材對(duì)外依賴度達(dá)47.4%；2017年，全國進(jìn)口原木總量為5 540萬m3，全國木材生產(chǎn)總量為8 398.16萬m3，木材進(jìn)口依賴度為39.75%；2021年，全國進(jìn)口原木總量為9 651.49萬m3，全國木材生產(chǎn)總量為9 888萬m3，木材進(jìn)口依賴度為49.39%[1-2]。

為有效解決我國珍稀和大徑材木材長(zhǎng)期呈結(jié)構(gòu)性短缺等問題，2013年中央一號(hào)文件中提出了“加強(qiáng)國家木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地和林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的要求，原國家林業(yè)局編發(fā)了《全國木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備生產(chǎn)基地建設(shè)規(guī)劃（2013—2020）》，并提出，到2020年，全國25個(gè)省區(qū)建設(shè)木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備生產(chǎn)基地1 400萬hm2 [3]。2018年4月，國家林業(yè)和草原局正式印發(fā)《國家儲(chǔ)備林建設(shè)規(guī)劃（2018—2035年）》，并強(qiáng)調(diào)林木高質(zhì)量培育[4]。推動(dòng)國家儲(chǔ)備林建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和建設(shè)美麗中國的重要措施。

2 廣西國家儲(chǔ)備林建設(shè)現(xiàn)狀

近年來，廣西大力推進(jìn)和實(shí)施國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目，2015年，廣西成為全國首個(gè)利用國家開發(fā)銀行貸款建設(shè)國家儲(chǔ)備林的省（區(qū)），并獲得國家開發(fā)銀行授信300億元。截至2021年底，廣西全區(qū)建設(shè)國家儲(chǔ)備林面積超過73.33萬hm2，累計(jì)增加項(xiàng)目區(qū)林農(nóng)收入大約40億元，創(chuàng)造就業(yè)崗位4萬個(gè)以上。2022年，廣西國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目新增建設(shè)面積15.8萬hm2，獲批復(fù)貸款274.97億元，新增放款72.64億元，分別是2021年的7倍、6倍。截至2022年底，廣西全區(qū)國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)面積共計(jì)89.13萬hm2，廣西全區(qū)國家儲(chǔ)備林建設(shè)規(guī)模、森林蓄積可采率等均居全國第一位[5]。

2022年9月，廣西林業(yè)局印發(fā)《“廣西國家儲(chǔ)備林林票”制度改革試點(diǎn)工作方案》（桂林改發(fā)〔2022〕12號(hào)），確定試點(diǎn)單位和發(fā)行單位、合作標(biāo)點(diǎn)物與模式等，并成立工作專班。2022年12月，廣西壯族自治區(qū)在河池市發(fā)行了首批國家儲(chǔ)備林林票，林票總額371萬元，涉及國家儲(chǔ)備林合作經(jīng)營(yíng)面積363.6 hm2，正式啟動(dòng)深化國有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制改革試點(diǎn)工作。經(jīng)初步測(cè)算，通過發(fā)行廣西國家儲(chǔ)備林林票，現(xiàn)有林每年實(shí)現(xiàn)為林農(nóng)增加收入900元·hm-2，新造林每年為林農(nóng)增加收入3 000元·hm-2。2023年3月，廣西林業(yè)局根據(jù)《廣西加快推進(jìn)國家儲(chǔ)備林高質(zhì)量發(fā)展十條措施》（桂政辦發(fā)〔2021〕33號(hào)）和《廣西國家儲(chǔ)備林建設(shè)指南（2022年修訂版）》要求，印發(fā)了《國家儲(chǔ)備林地力提升技術(shù)指南（試行）》（桂林生發(fā)〔2023〕28號(hào)），以推動(dòng)國家儲(chǔ)備林高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。

3 廣西國家儲(chǔ)備林建設(shè)困境

3.1 投入資金不足

2021年，廣西木材生產(chǎn)總量為3 904.6萬m3，占全國生產(chǎn)總量的39.49%；截至2022年，廣西國家儲(chǔ)備林建設(shè)面積89.13萬hm2，國家儲(chǔ)備林建設(shè)規(guī)模、森林蓄積可采率等均居全國首位，是我國林業(yè)重要組成部分。根據(jù)《國家儲(chǔ)備林建設(shè)規(guī)劃（2018—2035年）》，廣西任務(wù)量為180.44萬hm2；廣西林業(yè)局公布的《廣西壯族自治區(qū)國家儲(chǔ)備林建設(shè)規(guī)劃（2013—2035年）》（2018年修編）顯示，規(guī)劃任務(wù)為2013—2035年，規(guī)劃建設(shè)國家儲(chǔ)備林基地187.16萬hm2，其中2013年已完成建設(shè)39.23萬hm2，2018—2035年規(guī)劃建設(shè)147.84萬hm2。

盡管2022年廣西國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)獲批復(fù)貸款274.97億元，新增放款72.64億元，但隨著勞動(dòng)力、肥料等原料的市場(chǎng)價(jià)格大幅上漲，用工難、人工成本高等問題進(jìn)一步提高了營(yíng)林成本。但每年中央造林和撫育貸款貼息不足2億元，僅為現(xiàn)有國家儲(chǔ)備林貸款余額的1.33%，廣西國家儲(chǔ)備林建設(shè)投入資金還存在很大的缺口，不利于國家儲(chǔ)備林高質(zhì)量建設(shè)和發(fā)展。

3.2 融資渠道不足，融資周期長(zhǎng)

1）2022年廣西發(fā)行了首批國家儲(chǔ)備林林票，通過統(tǒng)籌林業(yè)、銀監(jiān)、金融和銀行等多部門協(xié)調(diào)和監(jiān)管，并有效規(guī)避林票流通、收益過程中潛在的風(fēng)險(xiǎn)，建立和完善林票交易、回購、質(zhì)押等流通、流程監(jiān)管措施，給林地林木資源賦予了金融屬性，打通林票流通壁壘。但初步試點(diǎn)國家儲(chǔ)備林合作經(jīng)營(yíng)面積只有363.6 hm2，僅為廣西全區(qū)國家儲(chǔ)備林總面積的0.04%，融資力度不足。2）目前廣西國家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目的融資方式仍以林權(quán)抵押、股權(quán)合作、政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式為主。①林權(quán)抵押模式屬于政策性信貸模式，往往存在抵押品缺陷、抵押標(biāo)的物產(chǎn)權(quán)不清晰、內(nèi)動(dòng)力不足、政策配套存在一定的滯后性等問題，放貸、用款速度較慢。②擔(dān)保融資通常為區(qū)直林場(chǎng)互?；蛲ㄟ^第三方擔(dān)保公司的參與來獲得貸款，但區(qū)直林場(chǎng)的擔(dān)保額度有限，且第三方擔(dān)保公司又需要繳納擔(dān)保費(fèi)，進(jìn)一步增加了項(xiàng)目建設(shè)的融資成本。③國家儲(chǔ)備林融資中PPP模式的相關(guān)審批程序多且復(fù)雜，辦理周期長(zhǎng)，缺乏內(nèi)生動(dòng)力。綜上，目前廣西國家儲(chǔ)備林建設(shè)中的融資渠道不足，融資周期長(zhǎng)。

3.3 國有林地資源緊缺，集體林地參與度不高

截至2022年底，廣西林地總面積為1 602 hm2，其中集體林地占廣西林地總面積超過90%，中、幼齡林面積占喬木林面積的55.8%，十分適宜用于森林培育、保護(hù)和利用。因此，廣西具有良好的建設(shè)國家儲(chǔ)備林的潛力和發(fā)展空間。廣西屬于人口稠密區(qū)域，隨著社會(huì)的發(fā)展和農(nóng)林產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人多地少的矛盾日漸突出。農(nóng)民為改善生活，提高收入水平，忽視法律法規(guī)，私自侵占林地用于種植農(nóng)作物現(xiàn)象屢禁不止，如2019年，廣西全區(qū)國有林場(chǎng)被侵占林地面積共計(jì)12.54萬hm2，進(jìn)一步加劇了國有林地資源緊缺的問題。盡管近年廣西各地積極推進(jìn)國家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目，但由于大部分都是書面宣傳，沒有深入到基層農(nóng)戶，導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)國家儲(chǔ)備林的認(rèn)識(shí)不充分，參與積極性也不高，不利于集體林地發(fā)展國家儲(chǔ)備林建設(shè)，造成了國家儲(chǔ)備林的建設(shè)進(jìn)度緩慢。

3.4 儲(chǔ)備林建設(shè)中資源整合競(jìng)爭(zhēng)激烈，林地價(jià)值飛漲

在儲(chǔ)備林建設(shè)中，廣西各市、縣、區(qū)直林場(chǎng)都有相應(yīng)的收購任務(wù)，各個(gè)單位主要是通過林地收購、林地合作經(jīng)營(yíng)、林地租賃的模式來完成儲(chǔ)備林收購任務(wù)。在收購林地的過程中，廣西林業(yè)種植大戶也紛紛加入，搶收林地資源，通過流轉(zhuǎn)的方式轉(zhuǎn)給各單位，導(dǎo)致林地價(jià)格飛漲，從2018年的450元·hm-2猛增至2023年3月的2 250元·hm-2。由于資金投入不足、林地資源的緊缺、競(jìng)爭(zhēng)激烈等問題，儲(chǔ)備林收購任務(wù)難以完成，落實(shí)規(guī)范收購國家儲(chǔ)備林制度體系勢(shì)在必行。

4 高質(zhì)量發(fā)展策略

4.1 加大資金投入，積極引進(jìn)各地企業(yè)參與

國家儲(chǔ)備林建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜、綜合性的重要工程，國家儲(chǔ)備林建設(shè)的最終目的是有效解決我國珍稀和大徑材木材長(zhǎng)期呈結(jié)構(gòu)性短缺等問題，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)美麗中國。1）對(duì)廣西而言，國家儲(chǔ)備林建設(shè)是推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)項(xiàng)目手段，應(yīng)加大國家儲(chǔ)備林建設(shè)的財(cái)政資金投入，積極推進(jìn)政府與國有林場(chǎng)合作的方式引導(dǎo)和鼓勵(lì)各地村集體、合作社和農(nóng)戶參與國家儲(chǔ)備林建設(shè)。2）通過充分發(fā)揮廣西自身的資源優(yōu)勢(shì)，充分利用國有林場(chǎng)的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在政府相關(guān)部門的積極統(tǒng)籌引導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)國有林地和集體林地的集約化經(jīng)營(yíng)和管理，降低經(jīng)營(yíng)成本，有效促進(jìn)林業(yè)資源變資產(chǎn)、資金變股金和農(nóng)民變股東的轉(zhuǎn)變。3）各地相關(guān)部門應(yīng)積極引進(jìn)民營(yíng)企業(yè)參與國家儲(chǔ)備林建設(shè)，為國家儲(chǔ)備林建設(shè)注入新活力、新力量。4）切實(shí)保障國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目的貸款貼息、財(cái)政補(bǔ)貼、科研技術(shù)配套經(jīng)費(fèi)及林業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼的落實(shí)，充分發(fā)揮國家儲(chǔ)備林建設(shè)的作用，促進(jìn)廣西的鄉(xiāng)村振興建設(shè)。

4.2 拓寬融資渠道，優(yōu)化審批程序

1）政府或其他相關(guān)部門應(yīng)積極鼓勵(lì)銀行與林業(yè)建設(shè)管理單位的深度合作，完善國家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目的融資機(jī)制和融資模式，積極推進(jìn)大額授信，探索基金、信托等多元融資模式。2）針對(duì)林權(quán)抵押融資模式中存在的抵押品缺陷問題，相關(guān)部門要加強(qiáng)林權(quán)確權(quán)和管理工作，通過林權(quán)的規(guī)范化管理，降低林權(quán)抵押融資的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。3）對(duì)于PPP模式融資過程中存在的相關(guān)審批程序多且復(fù)雜，辦理周期長(zhǎng)，缺乏內(nèi)生動(dòng)力等問題，相關(guān)部門應(yīng)優(yōu)化審批程序，通過合并審核、多驗(yàn)合一的方式，精簡(jiǎn)審批程序各個(gè)環(huán)節(jié)中的申報(bào)材料，減少重復(fù)索要證明的情況。4）通過引進(jìn)和建立資源共享信息平臺(tái)，減少審批流程中各部門的審核環(huán)節(jié)，大大縮短辦理周期，深度優(yōu)化融資服務(wù)。5）由于國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)涉及范圍廣、資金多，相關(guān)部門應(yīng)針對(duì)專項(xiàng)資金設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，為國家儲(chǔ)備林建設(shè)資金管理提供有力的保障。利用國家儲(chǔ)備林綜合監(jiān)管體系和平臺(tái)，有效落實(shí)國家儲(chǔ)備林財(cái)政補(bǔ)貼資金，為國家儲(chǔ)備林建設(shè)提供全面保障。

4.3 深化國有林和集體林經(jīng)營(yíng)模式的改革

由于集體林地在廣西全區(qū)林地中的占比超過90%，廣西全區(qū)森林覆蓋率60%以上，中、幼齡林面積在全區(qū)喬木林總面積中占比超過50%，適合森林培育、保護(hù)和利用，具有較大的國家儲(chǔ)備林建設(shè)和發(fā)展空間。但目前廣西常見的國有林和集體林的合作經(jīng)營(yíng)模式包括租賃模式、股份合作模式、間接合作模式等，合作深度不夠。因此，相關(guān)部門應(yīng)積極深化國有林和集體林的經(jīng)營(yíng)合作模式改革，結(jié)合廣西林地“一張圖”建設(shè)，切實(shí)保障林地建設(shè)過程合法合規(guī)。

此外，為有效實(shí)現(xiàn)國家儲(chǔ)備林的生態(tài)建設(shè)目標(biāo)，應(yīng)做到科學(xué)規(guī)劃、科學(xué)造林，繼續(xù)加強(qiáng)造林管護(hù)及林木病蟲害的防治，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣途用竦幕?dòng)，在造林過程中減少大面積桉純林的營(yíng)造，積極開展塊狀、環(huán)狀等混交林營(yíng)造，實(shí)現(xiàn)林地生態(tài)多元化，有效促進(jìn)林地生態(tài)與生物多樣化發(fā)展，為培育高品質(zhì)速生林打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

積極推動(dòng)林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過打造精品示范工程，打造森林康養(yǎng)、森林生態(tài)旅游等多元產(chǎn)業(yè)鏈，提高林地經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益，使更多農(nóng)戶參與到國家儲(chǔ)備林建設(shè)中，培育高產(chǎn)量、高品質(zhì)、高效益且具有良好生態(tài)效益的國家儲(chǔ)備示范林。

4.4 建立和完善林地市場(chǎng)管理體系，嚴(yán)格執(zhí)行地塊等級(jí)分析及區(qū)間價(jià)格制度

廣西各地政府及林業(yè)相關(guān)部門應(yīng)加大林地市場(chǎng)管理力度，通過建立和完善林地市場(chǎng)管理體系，避免由于林地資源的惡性競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致價(jià)格飛漲。為避免部分村集體通過虛高報(bào)價(jià)、虛假抬高地塊等級(jí)增加林地價(jià)值等情況，政府及林業(yè)部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行地塊等級(jí)分析及區(qū)間價(jià)格制度。收儲(chǔ)主動(dòng)權(quán)在項(xiàng)目方，而定價(jià)權(quán)可交由村集體，并最終報(bào)送村各級(jí)地塊數(shù)量及應(yīng)收款項(xiàng)，若哄抬價(jià)格可不收儲(chǔ)。

5 結(jié)語

綜上所述，加大資金投入，拓寬融資渠道，優(yōu)化審批程序，深化國有林和集體林經(jīng)營(yíng)模式的改革，提高各經(jīng)營(yíng)主體參與國家儲(chǔ)備林建設(shè)的積極性，才能夠有效促進(jìn)廣西實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)量、高品質(zhì)、高效益的國家儲(chǔ)備林建設(shè)，助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

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（責(zé)任編輯：張春雨）

收稿日期：2023-04-13

作者簡(jiǎn)介：文杰（1984—），男，廣西灌陽人，本科，工程師，從事林業(yè)技術(shù)推廣。E-mail：348853006@qq.com。