歐盟的碳中和政策法規(guī)

陳夢夢

歐盟始終重視氣候變化治理問題，是全球氣候治理的先鋒者、領(lǐng)導(dǎo)者。由于化石能源相對(duì)匱乏，歐盟對(duì)外能源依賴依存度始終保持較高水平。在能源危機(jī)的背景下，歐盟更加積極地尋求化石能源替代和碳減排，從而保障能源安全和經(jīng)濟(jì)安全。多年來，歐盟通過強(qiáng)化法律和政策保障，提出一系列轉(zhuǎn)型目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃，打造了法律保障、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、技術(shù)創(chuàng)新、財(cái)政支撐的全面綠色低碳發(fā)展路徑。

——“2008-2012年的第一個(gè)承諾期內(nèi)，歐盟將溫室氣體排放總量較1990年減少8%”。

歐盟的氣候治理在某種意義上是其環(huán)境污染治理的延續(xù)。20世紀(jì)70年代的兩次石油危機(jī)進(jìn)一步推動(dòng)歐盟邁向低碳轉(zhuǎn)型。歐盟較早提出氣候行動(dòng)目標(biāo)，逐步落實(shí)并不斷強(qiáng)化，推動(dòng)氣候治理進(jìn)程的前進(jìn)。在《京都議定書》后，1998年召開的歐盟環(huán)境部長理事會(huì)會(huì)議確定了歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化的基本立場和戰(zhàn)略方針；隨后通過“責(zé)任分擔(dān)協(xié)議”將歐盟在《京都議定書》中的減排目標(biāo)分配給各成員國。2000年，歐盟提出了“第一個(gè)歐洲氣候變化計(jì)劃”（ECCP Ⅰ），將大力開發(fā)利用新能源，同時(shí)發(fā)展碳排放權(quán)交易市場，推動(dòng)各成員國落實(shí)《京都議定書》中的減排目標(biāo)。

——“到2020年，歐盟溫室氣體排放總量在1990年的基礎(chǔ)上減少20%”“到2030年將溫室氣體排放總量在1990年基礎(chǔ)上降低40%，2050年實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排80%-95%”。

2007年3月，歐洲理事會(huì)提出了《2020年氣候和能源一攬子計(jì)劃》，提出了“20-20-20”目標(biāo)[1]，首次將氣候和能源戰(zhàn)略規(guī)劃整合，呈現(xiàn)出以應(yīng)對(duì)氣候變化為目標(biāo)、以能源部門改革為重點(diǎn)，同時(shí)提升歐盟經(jīng)濟(jì)競爭力的政策發(fā)展趨勢，形成了歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化的基本政策框架。隨后幾年，歐盟通過《2030年氣候與能源政策框架》《2050年能源路線圖》和《2050年邁向具有競爭力的低碳經(jīng)濟(jì)路線圖》確定了歐盟2030年將溫室氣體排放量在1990年基礎(chǔ)上降低40%、將可再生能源在終端能源消費(fèi)中的比重增至27%、將能源效率提高27%的發(fā)展目標(biāo)以及到2050年實(shí)現(xiàn)較1990年減少溫室氣體排放80%-95%的長遠(yuǎn)目標(biāo)。

——“2030年溫室氣體排放量較1990年至少減少55%，到2050年實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放”。

在1990年至2018年間，歐盟實(shí)現(xiàn)GDP（地區(qū)生產(chǎn)總值）增長61%的同時(shí)完成23%的碳減排。隨著《巴黎協(xié)定》的簽署，歐盟將有關(guān)目標(biāo)再次上調(diào)，“到2030年可再生能源在終端能源消費(fèi)中的比重增至32%、能效水平提高32.5%”。2019年，歐盟委員會(huì)正式發(fā)布《歐洲綠色協(xié)議》，提出了進(jìn)一步強(qiáng)化的氣候目標(biāo)與行動(dòng)藍(lán)圖。

在該項(xiàng)政策中，歐盟承諾到2030年實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排50%-55%，2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放，并將促進(jìn)歐盟經(jīng)濟(jì)向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型，以全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)者角色推動(dòng)全球綠色發(fā)展。2021年6月《歐洲氣候法》正式立法通過，作為《歐洲綠色協(xié)議》的一大主要內(nèi)容，其確立了歐盟氣候目標(biāo)的法律地位與有效性，體現(xiàn)了歐盟在實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)上的決心。

隨后歐盟委員會(huì)又公布了“Fit for 55”（歐盟綠色轉(zhuǎn)型計(jì)劃）一攬子計(jì)劃并啟動(dòng)新一輪立法程序，以推動(dòng)歐盟一系列氣候行動(dòng)計(jì)劃落到實(shí)處、保障氣候目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一攬子計(jì)劃基于歐盟氣候目標(biāo)提供了包括強(qiáng)化碳交易、實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制、2035年停止內(nèi)燃機(jī)車銷售、替代燃料基礎(chǔ)設(shè)施、航運(yùn)中的綠色燃料、社會(huì)氣候基金等12項(xiàng)具體內(nèi)容。

大力發(fā)展可再生能源是歐盟實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排的重要路徑之一。根據(jù)《BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒》，2020年歐盟石油儲(chǔ)量僅占世界總儲(chǔ)量的0.1%，天然氣儲(chǔ)量占0.2%，煤炭儲(chǔ)量占比7.3%。并且，歐盟對(duì)于石油和天然氣的進(jìn)口依存度分別高達(dá)96.2%和83.6%[2]。在環(huán)境污染治理和兩次石油危機(jī)的影響下，歐盟也較早地?cái)U(kuò)大可再生能源消費(fèi)、推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型。

能效水平和可再生能源利用規(guī)模一直是歐盟環(huán)境、氣候治理政策中的關(guān)鍵指標(biāo)。根據(jù)“Fit for 55”，歐盟委員會(huì)將2030年可再生能源消費(fèi)占比目標(biāo)上調(diào)至40%，在2022年2月再次將目標(biāo)提高到45%。在新冠疫情大面積暴發(fā)和俄烏沖突等不穩(wěn)定因素下，歐盟委員會(huì)公布了REPowerEU計(jì)劃，目標(biāo)將能源危機(jī)轉(zhuǎn)化為服務(wù)能源氣候目標(biāo)、促進(jìn)能源低碳轉(zhuǎn)型、提高能源獨(dú)立程度、釋放產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動(dòng)力的機(jī)遇。提出到2030年，可再生能源消費(fèi)占比達(dá)到45%、可再生能源裝機(jī)容量從1067GW提高到1236GW等目標(biāo)。

2022年5月，歐盟跟進(jìn)發(fā)布了首個(gè)光伏能源發(fā)展政策框架——《歐盟太陽能戰(zhàn)略》，提出改善市場環(huán)境和投資條件、建立歐盟太陽能產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、強(qiáng)化全產(chǎn)業(yè)鏈地位、支持創(chuàng)新和國際化標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建、增加發(fā)電產(chǎn)能和基礎(chǔ)設(shè)施投資、鼓勵(lì)居民和中小企業(yè)投資等舉措，目標(biāo)到2025年將太陽能光伏裝機(jī)容量翻一番，達(dá)到320GW以上，到2030年接近600GW。有關(guān)發(fā)展目標(biāo)較“Fit for 55”中均有所提高。

為了推動(dòng)終端用能深度脫碳，歐盟又發(fā)布了《歐盟氫能戰(zhàn)略》，進(jìn)一步細(xì)化歐洲長期發(fā)展氫能的戰(zhàn)略藍(lán)圖，設(shè)定了到2024年由可再生電力驅(qū)動(dòng)的電解槽容量達(dá)到6GW、到2030年達(dá)到40GW，并實(shí)現(xiàn)可再生制氫產(chǎn)量1000萬噸和進(jìn)口1000萬噸的目標(biāo)。

為落實(shí)《巴黎協(xié)定》中的全球減排目標(biāo)，歐盟有關(guān)成員國在COP26（《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第26次締約方大會(huì)）上簽署《全球煤炭向清潔能源轉(zhuǎn)型的聲明》，并先后宣布自身退煤計(jì)劃時(shí)間表。其中，比利時(shí)、奧地利和瑞典三國已率先實(shí)現(xiàn)電力系統(tǒng)去煤；法國、意大利、荷蘭和芬蘭將在2030年前淘汰燃煤；德國則是唯一一個(gè)2030年后淘汰燃煤的國家。

俄烏沖突爆發(fā)后，石油和天然氣的價(jià)格飛漲、天然氣供應(yīng)不足，歐洲能源缺口和能源戰(zhàn)略脆弱性逐漸凸顯，德國、法國等先后宣布重啟煤電項(xiàng)目以保障能源安全穩(wěn)定供應(yīng)。重啟煤電這一行為也使得歐盟各國退煤承諾壓力提升，盡管如德國政府在重啟煤電的同時(shí)重申了2045年碳中和承諾，但其多項(xiàng)能源子法案中對(duì)碳中和相關(guān)子目標(biāo)也進(jìn)行了調(diào)整，其中最值得關(guān)注的則是原定2035年實(shí)現(xiàn)100%可再生能源電力的目標(biāo)將無法完成，聯(lián)邦議會(huì)將目標(biāo)調(diào)整為80%，燃煤淘汰時(shí)間也推遲至2038年。

2021年7月14日，比利時(shí)布魯塞爾，歐盟委員會(huì)提出應(yīng)對(duì)氣候變化的一攬子計(jì)劃提案，旨在實(shí)現(xiàn)到2030年歐盟溫室氣體凈排放量與1990年的水平相比至少減少55%，到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和。圖/法新

減免稅收、投資補(bǔ)助、貸款擔(dān)保等是政府常見的加速產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政手段。享受補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠以及其他政府支持形式的技術(shù)比未享的技術(shù)具備明顯的市場優(yōu)勢。

歐盟各國的可再生能源支持政策多數(shù)集中在發(fā)電行業(yè)，以溢價(jià)補(bǔ)貼、差價(jià)合約、綠色證書等形式為主。此外，歐盟幾乎將氣候變化議題納入其所有主要支出預(yù)算當(dāng)中，以給予充足的資金支持。2010年，歐盟成立氣候行動(dòng)總司負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和管理有關(guān)綠色發(fā)展支出。2014年-2020年的財(cái)政框架（MFF）中，支出總量由2014年的161.74億歐元增加至2020年的344.51億歐元，占總預(yù)算比例由13.7%攀升至21%。歐盟通過REPowerEU計(jì)劃，計(jì)劃在未來五年投資2100億歐元推動(dòng)供需雙側(cè)的化石能源替代。

此外，歐盟碳市場的收入也是其氣候行動(dòng)計(jì)劃的重要資金來源。歐盟碳市場自2005年啟動(dòng)運(yùn)行，目前已進(jìn)入第四階段。據(jù)歐盟委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，2013年-2019年實(shí)際有78%左右的配額拍賣收入（約370億歐元）被用于或計(jì)劃用于氣候與能源戰(zhàn)略[3]。在歐盟層面設(shè)立“創(chuàng)新基金”，納入2021年-2030年總配額收入的3%，是當(dāng)前世界最大的創(chuàng)新低碳技術(shù)資助項(xiàng)目之一，專注于低碳創(chuàng)新、可再生能源等項(xiàng)目投資。

另一方面，歐盟在“Fit for 55”中對(duì)自20世紀(jì)初設(shè)立的能源稅指令進(jìn)行2003年后首次改革，逐步取消了航空、航運(yùn)業(yè)的化石燃料免稅政策，并將家庭供暖、電力供應(yīng)的化石燃料重新納入課稅范圍，允許對(duì)汽車燃料、取暖燃料和電力征收不同的最低稅率，以推廣清潔能源的使用。

“Fit for 55”提出的建立碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）也是歐盟實(shí)現(xiàn)凈零排放目標(biāo)的關(guān)鍵手段。隨著歐盟碳市場運(yùn)行不斷成熟，免費(fèi)配額逐步退出的需求愈發(fā)強(qiáng)烈，并且當(dāng)前歐盟高昂的碳價(jià)給企業(yè)帶來了一定的競爭壓力，引起產(chǎn)業(yè)外遷、碳泄漏等問題。2023年5月，作為碳市場的補(bǔ)充工具的歐洲碳邊境調(diào)整機(jī)制（CBAM）正式立法生效。

根據(jù)法案內(nèi)容，2026年起，出口到歐盟的產(chǎn)品需要根據(jù)碳排放情況繳納相應(yīng)的稅費(fèi)或配額。該項(xiàng)計(jì)劃的推進(jìn)速度與歐盟碳市場開始削減免費(fèi)配額的速度保持一致。兩項(xiàng)政策發(fā)力下，將進(jìn)一步刺激歐盟工業(yè)部門深度脫碳，以保障歐盟凈零排放目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。CBAM計(jì)劃2023年10月1日正式實(shí)施進(jìn)入過渡階段，涵蓋鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力和氫氣，并擴(kuò)展到特定條件下的間接排放、某些前體物質(zhì)以及一些下游產(chǎn)品。

構(gòu)建安全、有韌性、可持續(xù)的清潔能源供應(yīng)鏈?zhǔn)浅晒?shí)現(xiàn)清潔能源轉(zhuǎn)型的核心。新冠疫情在全球范圍內(nèi)的蔓延及俄烏沖突下對(duì)全球能源供應(yīng)的影響，不僅造成了傳統(tǒng)能源價(jià)格飆升，也引起制造清潔能源裝備所需要的鋰、鈷、銅和鎳等礦物供應(yīng)短缺及價(jià)格上漲。2023年3月，歐盟委員會(huì)發(fā)布《凈零工業(yè)法案》（The Net-Zero Industry Act，NZIA）和《關(guān)鍵原材料法案》（The Critical Raw Materials Act，CRMA）提案，旨在擴(kuò)大歐盟清潔技術(shù)的制造規(guī)模，加強(qiáng)歐盟凈零技術(shù)制造的彈性和競爭力，支撐構(gòu)建安全和可持續(xù)的能源系統(tǒng)。

隨著需求增加以及各類不穩(wěn)定因素的涌現(xiàn)，提升原材料自給能力，是構(gòu)建安全穩(wěn)定供應(yīng)鏈的關(guān)鍵。CRMA以加強(qiáng)清潔能源供應(yīng)鏈彈性、建立可持續(xù)和具有競爭力的原材料價(jià)值鏈為目標(biāo)提出了全面的建設(shè)路徑，并明確了戰(zhàn)略原材料供應(yīng)的明確基準(zhǔn)。根據(jù)計(jì)劃，到2030年，每年至少10%的關(guān)鍵原材料提取、40%的關(guān)鍵原材料的加工、15%的關(guān)鍵原材料回收來自歐盟內(nèi)部。目前，歐盟正在逐步形成完整的以清潔能源轉(zhuǎn)型為核心的氣候行動(dòng)路線圖，并不斷出臺(tái)各類手段工具予以支撐、完善。

（作者為中創(chuàng)碳投研究院高級(jí)分析師；編輯：劉建中）

[1] “到2020年，歐盟溫室氣體排放總量在1990年的基礎(chǔ)上減少20%，可再生能源在能源消費(fèi)總量中占比提高20%，能源效率提升20%”

[2] 數(shù)據(jù)來源：歐盟統(tǒng)計(jì)局

[3] 《歐盟碳市場運(yùn)作報(bào)告（2020）》（Report on t he f uncti oni ng of t he European carbon market）