史玉成， 芝慧潔

（1.甘肅政法大學(xué) 環(huán)境法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070；2.甘肅政法大學(xué) 絲路法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

一、 問(wèn)題的提出

2017 年12 月，經(jīng)過(guò)兩年的試點(diǎn)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》），在全國(guó)范圍內(nèi)推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度?！睹穹ǖ洹返?235 條規(guī)定，違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人賠償損失。這說(shuō)明，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在我國(guó)正式確立了。根據(jù)《改革方案》，這一制度賦予省、市級(jí)政府及其授權(quán)的部門(mén)賠償權(quán)利人的身份，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任人主張損害賠償責(zé)任，同時(shí)還設(shè)置了磋商前置的程序。生態(tài)環(huán)境損害賠償是一項(xiàng)新創(chuàng)設(shè)的制度，由此引發(fā)了該項(xiàng)制度的權(quán)利基礎(chǔ)、法律性質(zhì)、與相關(guān)制度的銜接等一系列問(wèn)題的討論。其中，對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)如何界定？當(dāng)具有行政管理職能的政府與造成生態(tài)環(huán)境損害后果的當(dāng)事人一起進(jìn)入具有協(xié)商性質(zhì)的磋商程序之后，應(yīng)當(dāng)把磋商行為理解成公法框架之下的“弱行政權(quán)”，還是私法框架之下的“自由協(xié)商”？［1］在這個(gè)問(wèn)題上，學(xué)界有不同看法。目前，《改革方案》并沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行定位及闡釋?zhuān)睹穹ǖ洹吩谒椒蚣軆?nèi)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償這一帶有明確公共利益救濟(jì)屬性的制度進(jìn)行了事實(shí)上的確認(rèn)。雖然體現(xiàn)了民法對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注亦或民法社會(huì)化的傾向，但生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商因雙方主體身份的顯著差異性，畢竟不同于一般意義上平權(quán)性民事主體之間的平等協(xié)商，由此帶來(lái)理論上的認(rèn)識(shí)分歧以及實(shí)踐操作中的困境。如行政機(jī)關(guān)在磋商過(guò)程中發(fā)揮作用的邊界在哪里，賠償義務(wù)人在磋商中的權(quán)利義務(wù)如何界定等等，均缺乏有力的理論支持。以解釋論為視角，從不同的方面對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的解釋與分析，對(duì)磋商各方參與人的身份定位、權(quán)利義務(wù)進(jìn)行合理界定，對(duì)于構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的相關(guān)理論基礎(chǔ)，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的相關(guān)立法有很大意義。

二、 生態(tài)損害賠償磋商制度的私法解釋路徑

目前，大部分的學(xué)者將生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商看成是民事私法框架之下的制度。換句話說(shuō)，在私法解釋路徑上，將參加磋商程序的行政機(jī)關(guān)視為是一般意義上的民事主體，并將磋商過(guò)程中各個(gè)當(dāng)事人之間形成的法律關(guān)系視為平等主體之間的民事法律關(guān)系。在磋商過(guò)程中，政府及其相關(guān)部門(mén)是作為平等主體的身份參與磋商的，以協(xié)商的方式就損害的生態(tài)環(huán)境的修復(fù)、賠償?shù)葐?wèn)題與賠償義務(wù)人達(dá)成協(xié)議。此時(shí)，政府及其相關(guān)部門(mén)不應(yīng)理解為行政法上的行使行政管理職能的身份參與磋商。這種私法解釋路徑背后遵從的邏輯是自然資源的國(guó)家所有權(quán)，即國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、市政府以自然資源的所有權(quán)人的身份成為權(quán)利人，對(duì)責(zé)任人主張生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，這一觀點(diǎn)似乎得到了官方的認(rèn)同。［2］

1. 生態(tài)損害賠償磋商制度的私法解釋路徑的主要觀點(diǎn)及其理論依據(jù)

主流觀點(diǎn)之所以將磋商制度用私法解釋路徑進(jìn)行闡釋?zhuān)从趥鹘y(tǒng)私法意思自治理論。首先，行政機(jī)關(guān)采取了與以往單純依靠行政公權(quán)力不同的解決問(wèn)題的方式，即在生態(tài)環(huán)境損害賠償中運(yùn)用私法領(lǐng)域的協(xié)商方式進(jìn)行溝通。在傳統(tǒng)民法中，私法之核心在于當(dāng)事人之間的意思自治，進(jìn)行協(xié)商就意味著自治。查士丁尼認(rèn)為，在公法上面的規(guī)定是非任意性的，不會(huì)因?yàn)樗街黧w之間協(xié)商達(dá)成的協(xié)議而發(fā)生變化。但在私法上面的規(guī)定是任意性的，在一定程度上，私主體之間協(xié)商達(dá)成的協(xié)議內(nèi)容便是法律。在這種觀念的影響下，磋商制度被定義成私法化的制度。在傳統(tǒng)觀念的影響下，似乎協(xié)商的方式、當(dāng)事人之間的意思自治等的出現(xiàn)也就意味著磋商制度是具有私法性質(zhì)的。《改革方案》中規(guī)定的生態(tài)損害賠償磋商制度不是具有行政控權(quán)、行政管理性質(zhì)的制度，在磋商過(guò)程中更多體現(xiàn)出的是協(xié)商，是雙方主體的意思自治。即在協(xié)商的任何階段，針對(duì)行政機(jī)關(guān)的提議義務(wù)人是有權(quán)利直接拒絕并提出退出磋商程序的。磋商制度的法律屬性之所以被認(rèn)為是私法性質(zhì)的，主要就是因?yàn)榇枭踢^(guò)程中的平等協(xié)商、意思自治的存在。其次，傳統(tǒng)民法將賠償行為視為私法行為，賠償就意味著私法。比如，王澤鑒教授主張對(duì)于已經(jīng)造成的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行填補(bǔ)是侵權(quán)責(zé)任法應(yīng)當(dāng)調(diào)整、規(guī)制的范疇。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為一種新型的、關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度，立法者接下來(lái)應(yīng)該著眼于對(duì)已經(jīng)受到損害的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行的填補(bǔ)性救濟(jì)。［3］所以，對(duì)于造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者追究責(zé)任，行政機(jī)關(guān)仍然是從侵權(quán)責(zé)任的角度來(lái)考量的。按照《改革方案》的規(guī)定，設(shè)計(jì)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)方案，與相關(guān)義務(wù)人進(jìn)行磋商等是以侵權(quán)責(zé)任的相關(guān)要素為基礎(chǔ)。比如，造成的損害事實(shí)以及具體的程度、什么時(shí)候啟動(dòng)生態(tài)損害的修復(fù)工作以及該工作要持續(xù)多久、以什么樣的形式承擔(dān)賠償責(zé)任以及期限為多久，賠償義務(wù)人承擔(dān)責(zé)任的能力如何、賠償意愿等。［4］

2. 對(duì)于磋商制度的私法解釋路徑的思考

生態(tài)環(huán)境損害的本質(zhì)特點(diǎn)是對(duì)公共利益的損害。如果僅僅從民事私法的解釋路徑出發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行解釋?zhuān)匀淮嬖诮忉屃Σ蛔愕膯?wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，用私法解釋路徑來(lái)闡釋磋商制度的缺陷不僅在于對(duì)磋商制度這一稱(chēng)謂的誤解，還在于對(duì)侵權(quán)責(zé)任相關(guān)理論的不恰當(dāng)使用。不僅將解決問(wèn)題的手段放置在所要達(dá)到的目的之上，而且還會(huì)局限在強(qiáng)行政權(quán)的觀點(diǎn)之中。

首先，私法解釋論在理解生態(tài)損害磋商制度的稱(chēng)謂上是不準(zhǔn)確的。賠償磋商制度屬于生態(tài)損害賠償制度范疇，磋商制度和侵權(quán)責(zé)任中都對(duì)“賠償”進(jìn)行了規(guī)定，但二者含義不同，磋商制度中的“賠償”應(yīng)該放在“生態(tài)損害賠償”的框架之下進(jìn)行界定與分析。［5］根據(jù)官方的權(quán)威觀點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境損害賠償是由兩方面組成的，一方面是修復(fù)已經(jīng)被損害的生態(tài)環(huán)境，另一方面是損害賠償工作，其中主要目的是修復(fù)而將賠償視為對(duì)其進(jìn)行的補(bǔ)充。［6］綜上，生態(tài)損害中的賠償有多方面的含義，既包含了生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)，又包含了損害賠償。而賠償磋商制度雖然在字面意義上有賠償之含義，但實(shí)際上該項(xiàng)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)規(guī)則的核心在于責(zé)任的承擔(dān)，責(zé)任的承擔(dān)方式是多樣的，賠償只是其中的方式之一。

其次，在規(guī)則適用上，私法解釋論者把生態(tài)損害視為私權(quán)利受損，運(yùn)用私法權(quán)利救濟(jì)理論理解生態(tài)環(huán)境損害賠償，并沒(méi)有從生態(tài)環(huán)境損害導(dǎo)致公共利益受損害的角度作出解釋。傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)理論注重保護(hù)受害人的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在這種情況下，環(huán)境侵權(quán)行為與損害后果之間的媒介便是環(huán)境要素。行為人對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞直接對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不利的影響，這種不利影響會(huì)進(jìn)一步損害到受害人的權(quán)益，對(duì)受害人造成損害。換句話說(shuō)，侵權(quán)責(zé)任更注重保護(hù)受害方的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但對(duì)生態(tài)環(huán)境本身造成的損害后果并沒(méi)有加以重視。隨著生態(tài)破壞和環(huán)境污染問(wèn)題趨于嚴(yán)重，如何從制度上應(yīng)對(duì)環(huán)境公共利益損害的問(wèn)題已經(jīng)刻不容緩。以往民事法律重點(diǎn)關(guān)注以環(huán)境要素為媒介的環(huán)境侵權(quán)的法律救濟(jì)，隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的推進(jìn)，《改革方案》和《民法典》將“損害”的范圍擴(kuò)大，把對(duì)于生態(tài)環(huán)境本身的損害也納入救濟(jì)范圍。私法解釋論的論證邏輯在于：作為制度前置程序的磋商過(guò)程，而在磋商過(guò)程中要重點(diǎn)討論生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)的問(wèn)題。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，都是相關(guān)權(quán)益受到了損害而且都需要獲得賠償，那么可以把生態(tài)環(huán)境損害視為個(gè)體的權(quán)益受到損害，這樣就可以使用侵權(quán)責(zé)任規(guī)則。也有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境侵權(quán)僅僅是民事侵權(quán)的特殊情況，造成生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任與造成民事侵權(quán)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，是普遍與特別的關(guān)系。［7］從邏輯上來(lái)說(shuō)，這一觀點(diǎn)使用三段論進(jìn)行推理并不存在什么問(wèn)題：侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)主要是以利益填補(bǔ)為中心，歸屬于私法的范圍，而生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在一定意義上來(lái)說(shuō)是對(duì)侵權(quán)責(zé)任相關(guān)規(guī)則的進(jìn)一步運(yùn)用。所以，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度應(yīng)該放置在私法的調(diào)控范圍內(nèi)，是歸屬于私法的。但是仔細(xì)審視這項(xiàng)推理，它的小前提能否成立有待商榷。第一，生態(tài)損害和環(huán)境侵權(quán)的侵害，這兩種利益類(lèi)型在本質(zhì)上是不同的。生態(tài)環(huán)境損害侵害的利益具備公益性的特點(diǎn)，利益歸屬是不特定的，有關(guān)侵權(quán)責(zé)任規(guī)則中的救濟(jì)則是為了保障私權(quán)主體的利益制定的。［8］而生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是為了維護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)公共利益而建立的新型的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)類(lèi)型，是否可以將生態(tài)環(huán)境公共利益和私主體的權(quán)益劃等號(hào)，以及有關(guān)侵權(quán)的相關(guān)規(guī)范用在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，這些都是需要進(jìn)一步證明的。［9］第二，《改革方案》對(duì)行政機(jī)關(guān)要發(fā)揮主導(dǎo)作用和全程參與職責(zé)做了明確規(guī)定。賠償磋商制度是一項(xiàng)綜合性制度，既包括了有關(guān)磋商程序的規(guī)定，也包括了行政機(jī)關(guān)的調(diào)查評(píng)估、制定修復(fù)方案等職責(zé)的規(guī)定。行政機(jī)關(guān)行使調(diào)查評(píng)估、制定修復(fù)方案等職責(zé)明顯具有行政屬性，是應(yīng)當(dāng)受公法的調(diào)整的行為。此時(shí)，如果把行政機(jī)關(guān)參與其中的磋商程度當(dāng)成是私法行為，就會(huì)使賠償磋商制度出現(xiàn)內(nèi)部邏輯混亂，引發(fā)適用上的困境。

再次，私法解釋論在定位磋商制度的法律屬性時(shí)，把這項(xiàng)制度中的手段放置在目的之上，會(huì)出現(xiàn)解釋偏差。私法解釋論的關(guān)注點(diǎn)在于該項(xiàng)制度所提出的解決問(wèn)題的途徑即協(xié)商以及進(jìn)行損害賠償，但是卻沒(méi)有重視問(wèn)題本身即要實(shí)現(xiàn)維護(hù)被損害的生態(tài)環(huán)境這種公共利益。定義某項(xiàng)制度的法律屬性是什么，重要的是該項(xiàng)制度要達(dá)成的目的是什么，對(duì)于實(shí)現(xiàn)這一目的采用的手段并不是最重要的。所以，在研究這項(xiàng)制度的法律屬性時(shí)，重點(diǎn)在于這項(xiàng)制度要達(dá)成的目的是什么，而不是為了實(shí)現(xiàn)這種目的所運(yùn)用的例如私法化的協(xié)商、賠償手段為何。私法解釋路徑?jīng)]有分清手段和目的的區(qū)別，該項(xiàng)法律制度應(yīng)該是什么法律屬性和該項(xiàng)制度下所采用的手段是什么法律屬性這兩個(gè)問(wèn)題沒(méi)有區(qū)分清楚，這是解釋論上關(guān)系的混淆。這種混淆最終導(dǎo)致私法解釋論者只是看到該項(xiàng)制度的外在特征，而并沒(méi)有真正理解該項(xiàng)制度內(nèi)在核心是什么。

最后，私法解釋論在對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)行分析的時(shí)候，并沒(méi)有把行政機(jī)關(guān)視為行使行政權(quán)的主體，而是將其作為民事主體的身份進(jìn)行識(shí)別，認(rèn)為在磋商環(huán)節(jié)行政機(jī)關(guān)是以意思自治的方式平等參與其中的。誠(chéng)然，這一制度旨在通過(guò)行政機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人以平等協(xié)商的方式，就生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和損害賠償問(wèn)題達(dá)成一致的意見(jiàn)，目的在于修復(fù)已被損害的生態(tài)環(huán)境。在磋商過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該要對(duì)將要進(jìn)行修復(fù)的生態(tài)環(huán)境的難易程度、修復(fù)周期、賠償義務(wù)人的賠償能力、過(guò)錯(cuò)、賠償方式與周期等因素進(jìn)行綜合考量，并對(duì)這些磋商環(huán)節(jié)的關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行一定程度的讓步，這是該項(xiàng)制度對(duì)于協(xié)商性的具體體現(xiàn)。［10］那么，磋商是行政機(jī)關(guān)作為管理人在對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理過(guò)程中行使了受到一定程度限制的自由裁量權(quán)，還是行政機(jī)關(guān)以平等的民事主體的身份對(duì)于生態(tài)環(huán)境的利益行使處分權(quán)？私法解釋論所持的觀點(diǎn)是，行政機(jī)關(guān)參與的協(xié)商環(huán)節(jié)體現(xiàn)的是平等的民事主體意思自治，行使自己處分權(quán)的行為，因此沒(méi)法歸于行政法的調(diào)整范圍。這種定義會(huì)使得在實(shí)施該項(xiàng)制度的過(guò)程中，很難制定行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的邊界。因?yàn)樾枰紤]到生態(tài)環(huán)境維護(hù)的利益是社會(huì)不特定成員的利益，具有公共性的特點(diǎn)，所以行政機(jī)關(guān)在處理與生態(tài)環(huán)境損害相關(guān)的問(wèn)題時(shí)不是以平等的民事主體身份出現(xiàn)，作為既得利益者和義務(wù)人進(jìn)行任意的妥協(xié)，行政機(jī)關(guān)在磋商過(guò)程中與義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境有關(guān)的公共利益做出的讓步終究要面臨民主性、公正性的考驗(yàn)。［11］總之，以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的磋商程序可以看成是行政機(jī)關(guān)在行使法律賦予的行政權(quán)的過(guò)程中有著一定程度的自由裁量權(quán)，但是如何行使權(quán)力以及權(quán)力的邊界在哪也是生態(tài)損害賠償磋商制度要重點(diǎn)關(guān)注的地方。［12］

三、 生態(tài)損害賠償磋商制度的協(xié)商行政解釋論原理

政府機(jī)關(guān)的行政一方面是指其行使行政行為，另一方面指其使用各種手段來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的行政目的。生態(tài)環(huán)境損害賠償是一種新型的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)方式，該項(xiàng)制度的解釋論分析并不一定要按照傳統(tǒng)學(xué)說(shuō)來(lái)進(jìn)行，即因?yàn)樵擁?xiàng)制度中有協(xié)商環(huán)節(jié)就把該項(xiàng)制度的法律屬性定義為私法性質(zhì)的制度。其實(shí)可以跳出公私法二元性的劃分路徑去思考問(wèn)題。［13］行政機(jī)關(guān)依照法律行使行政公共權(quán)力時(shí)，也不是一味地遵從公法或者私法的劃分，而是根據(jù)具體情況，綜合運(yùn)用公法、私法手段，最大限度地維護(hù)公共利益。本文借用“協(xié)商行政”理論對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償進(jìn)行綜合分析闡述。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，因?yàn)楸粨p害的利益具有明顯的公益性且政府在損害救濟(jì)中是居于主導(dǎo)地位的，體現(xiàn)了行政權(quán)力在制度運(yùn)行中的重要性；另外因?yàn)橛幸馑甲灾?、自由協(xié)商在其中，所以也體現(xiàn)出了濃厚的私法精神。

1. 協(xié)商行政的理論基礎(chǔ)

筆者認(rèn)為，現(xiàn)代行政學(xué)的“協(xié)商行政”理論或可為解釋生態(tài)環(huán)境賠償磋商制度的內(nèi)在原理提供一個(gè)很好的分析工具?！皡f(xié)商行政”是對(duì)傳統(tǒng)行政方式的創(chuàng)新、豐富和發(fā)展，改變了以往行政權(quán)力自上而下剛性運(yùn)行模式，通過(guò)行政機(jī)關(guān)和管理相對(duì)人的柔性合作，達(dá)到了共同治理的目的，對(duì)解決復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)問(wèn)題提供了一種新思路。需要明確的是，雖然行政機(jī)關(guān)在達(dá)成一項(xiàng)行政目標(biāo)的過(guò)程中可以將一些私法化的模式引入其中，但這并不意味著將私法模式引入行政目標(biāo)會(huì)改變行政機(jī)關(guān)國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)，改變的只是行政權(quán)力運(yùn)行方式而已。前文已經(jīng)提到，私法解釋論之所以具有片面性，是因?yàn)槠涫菑拇枭讨贫人\(yùn)用的私法手段出發(fā)，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)行解釋的。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度在運(yùn)行的過(guò)程中，不僅要參考環(huán)境行政所要最終實(shí)現(xiàn)的公法上的目的，還要考慮私法手段的平等協(xié)商等方式。協(xié)商行政的解釋論路徑可以很好地把行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)目的和平等協(xié)商的方式相結(jié)合，對(duì)于揭示生態(tài)賠償磋商制度的內(nèi)在原理具有較強(qiáng)的說(shuō)服力。

2. 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的本質(zhì)是協(xié)商行政

相對(duì)而言，協(xié)商行政是行政權(quán)力行使中一種柔性的、溫和的方式，但這種方式是不能否定行政權(quán)力的正當(dāng)性和權(quán)威性的。在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度中，進(jìn)行磋商、協(xié)商的雙方主體，并不是完全的平權(quán)型民事法律關(guān)系，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)在于維護(hù)環(huán)境公共利益，在磋商開(kāi)始前、磋商過(guò)程中和磋商結(jié)束后，都在行使相應(yīng)的行政管理職責(zé)。從行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)和平等協(xié)商的磋商方式兩個(gè)方面出發(fā)，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度在本質(zhì)上是一種兼具行政和民事特征的雙重復(fù)合性法律關(guān)系，以行政機(jī)關(guān)和賠償義務(wù)人（同時(shí)也是行政管理相對(duì)人）之間的垂直關(guān)系為背景，以雙方主體平等地進(jìn)行協(xié)商解決問(wèn)題為主要方式。

（1）調(diào)查和執(zhí)行：行政機(jī)關(guān)和賠償義務(wù)人之間的垂直法律關(guān)系

賠償磋商制度首先體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公權(quán)力處理環(huán)境公共事務(wù)的原理，即行政機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)依法行使環(huán)境公共權(quán)力職責(zé)，對(duì)于已被損害的生態(tài)環(huán)境要進(jìn)行調(diào)查、鑒定與評(píng)估，保護(hù)公共利益和賠償義務(wù)人進(jìn)行協(xié)商并促成賠償協(xié)議的達(dá)成；就已達(dá)成的賠償協(xié)議的具體實(shí)施事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。［14］在這一過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)無(wú)疑是居于主導(dǎo)地位的。

第一，行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中處于事實(shí)上的主導(dǎo)地位。從環(huán)境保護(hù)的基本路徑分析，我國(guó)憲法規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的國(guó)家義務(wù)，政府作為國(guó)家義務(wù)的最終承擔(dān)者，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境等事務(wù)中始終是處于主導(dǎo)地位的。

第二，在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商前，行政機(jī)關(guān)具有公法授予的調(diào)查權(quán)。之所以在生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題上行政機(jī)關(guān)發(fā)揮著主導(dǎo)作用，是因?yàn)楣ㄙx予了行政機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)。行政機(jī)關(guān)根據(jù)方案的規(guī)定對(duì)已損害的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行調(diào)查取證、鑒定和評(píng)估，并根據(jù)結(jié)果制定生態(tài)環(huán)境修復(fù)的方案，這些工作開(kāi)展的前提就是要對(duì)行政機(jī)關(guān)擁有的調(diào)查權(quán)進(jìn)行肯定。

第三，公法對(duì)于行政機(jī)關(guān)授予了執(zhí)行權(quán)。也就是在雙方協(xié)商一致并就相關(guān)事項(xiàng)達(dá)成賠償協(xié)議后，行政機(jī)關(guān)要監(jiān)督賠償協(xié)議進(jìn)一步實(shí)施。［15］

總之，在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度中，行政機(jī)關(guān)擁有調(diào)查權(quán)與執(zhí)行權(quán)，賠償義務(wù)人從維護(hù)自身的利益出發(fā)，可以把自己收集到的材料、信息交付給行政機(jī)關(guān)，在磋商開(kāi)始前的調(diào)查環(huán)節(jié)以及磋商協(xié)議達(dá)成后的執(zhí)行環(huán)節(jié)，賠償義務(wù)人和行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是相對(duì)的，二者的法律關(guān)系是垂直的，這是公權(quán)行政所帶來(lái)的結(jié)果。

（2）達(dá)成共識(shí)：行政機(jī)關(guān)和賠償義務(wù)人兩方主體之間的平行法律關(guān)系

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度中，作為一方當(dāng)事人的政府及其指定部門(mén)（賠償權(quán)利人）和作為另一方當(dāng)事人的生態(tài)環(huán)境損害者（賠償義務(wù)人），雙方主體就相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行平等協(xié)商，達(dá)成磋商協(xié)議的，經(jīng)司法確認(rèn)后發(fā)生法律效力；磋商如果沒(méi)有達(dá)成一致，那么賠償權(quán)利人可以直接向人民法院提起訴訟。在這一過(guò)程中，不僅要認(rèn)識(shí)到雙方之間基于行政管理關(guān)系而形成的垂直公法性法律關(guān)系，還要重視二者之間基于平等協(xié)商而形成的私法性平權(quán)法律關(guān)系。

四、 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的完善

根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的制度設(shè)計(jì)，行政機(jī)關(guān)和賠償義務(wù)人通過(guò)平等協(xié)商的方式對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)和相關(guān)的賠償事宜進(jìn)行磋商，這一模式因其有別于傳統(tǒng)的剛性行政權(quán)運(yùn)行模式，引發(fā)了對(duì)磋商行為歸屬于公法調(diào)整還是私法調(diào)整的討論。［16］諸多觀點(diǎn)都應(yīng)該被看待成具有學(xué)術(shù)意義的解釋觀點(diǎn)，但各種解釋觀點(diǎn)都不能僅僅局限在各自的理論建構(gòu)中。私法解釋論者在研究磋商程序時(shí)，借用民法中的侵權(quán)損害賠償?shù)南嚓P(guān)知識(shí)來(lái)進(jìn)行分析。這一路徑從外觀上滿足了該項(xiàng)制度的特征，但并沒(méi)有滿足該項(xiàng)制度所體現(xiàn)出來(lái)的現(xiàn)實(shí)層面的特征。生態(tài)環(huán)境損害所體現(xiàn)出來(lái)的環(huán)境方面的公益性其實(shí)是一種新型的公共利益，對(duì)這種公共利益是不能隨意進(jìn)行處置與分配的，正是因?yàn)樗姆请S意性說(shuō)明磋商行為的性質(zhì)是不能完全交由私法領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整的。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該按照規(guī)定行使職責(zé)，而不能以放棄法定職責(zé)為代價(jià)隨意和義務(wù)人就相關(guān)事項(xiàng)達(dá)成協(xié)議，對(duì)于環(huán)境的公共利益也不能隨意處置。從這方面來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)的磋商行為不是單純私法領(lǐng)域所推崇的意思自治。磋商行為的本質(zhì)就是行政機(jī)關(guān)做出的協(xié)商性的行政行為，這不是從傳統(tǒng)的公法、私法二元化的角度進(jìn)行分析的，而是在環(huán)境問(wèn)題上行政機(jī)關(guān)居于主導(dǎo)地位和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行控權(quán)這兩方面進(jìn)行的考量。將磋商的性質(zhì)視為公法屬性，在一定程度上可以促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟的銜接等一系列問(wèn)題的解決，環(huán)境公益訴訟對(duì)于行政機(jī)關(guān)用行政方式解決環(huán)境問(wèn)題有著補(bǔ)充和監(jiān)督作用，并不是司法權(quán)介入到行政權(quán)領(lǐng)域的越權(quán)行為。［17］所以，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的協(xié)商程序要放到行政行為中進(jìn)行理解。

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度尚在不斷完善之中。今后在對(duì)制度進(jìn)行構(gòu)建的時(shí)候需要把握以下幾點(diǎn)：第一，要合理把握行政控權(quán)和行政賦權(quán)的關(guān)系。首先，協(xié)商性的特點(diǎn)告訴我們?cè)诮窈筮M(jìn)行制度構(gòu)建時(shí)，行政機(jī)關(guān)是以當(dāng)事人的身份參與到協(xié)商過(guò)程的，為了促使協(xié)議的達(dá)成要作出一定程度的讓步。所以，在協(xié)商時(shí)要賦予行政機(jī)關(guān)一定程度的裁量權(quán)。另外，從公共利益這個(gè)角度出發(fā)，行政機(jī)關(guān)在具備一定程度的裁量權(quán)時(shí)，還要有邊界問(wèn)題，即行政控權(quán)。行政機(jī)關(guān)在協(xié)商事項(xiàng)中具備裁量權(quán)，其主要原因在于維護(hù)生態(tài)環(huán)境的公共利益。所以不僅要對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行控權(quán)，還要從外部對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，內(nèi)部控權(quán)主要體現(xiàn)在協(xié)商裁量權(quán)，而外部監(jiān)督則體現(xiàn)在信息公開(kāi)等方面。對(duì)行政機(jī)關(guān)的協(xié)商裁量權(quán)要從實(shí)體和程序兩個(gè)方面加以把握。其次，協(xié)商行政的解釋論表明，在各方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商之前行政機(jī)關(guān)采取的調(diào)查行為和各方當(dāng)事人就相關(guān)事項(xiàng)達(dá)成賠償協(xié)議之后行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為，都應(yīng)該被視為行政機(jī)關(guān)通過(guò)公權(quán)力為一定的行政行為，所以應(yīng)該將其歸于行政控權(quán)的范疇。［18］而賠償義務(wù)人如果對(duì)行政機(jī)關(guān)依照其職權(quán)做出的行政行為有異議，可以通過(guò)行政復(fù)議或者是行政訴訟的方式提出自己的異議。如果行政機(jī)關(guān)在行使職責(zé)的時(shí)候有不符合相關(guān)規(guī)定的地方，檢察機(jī)關(guān)可以就行政機(jī)關(guān)的行為對(duì)行政機(jī)關(guān)提出相應(yīng)的檢察建議，同時(shí)符合法律規(guī)定的社會(huì)組織可以就行政機(jī)關(guān)的行為提出行政訴訟。［19］第二，正確處理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟的銜接問(wèn)題。［20］在生態(tài)環(huán)境相關(guān)事務(wù)中行政機(jī)關(guān)是具有主導(dǎo)性的，為了避免職責(zé)劃分不清等問(wèn)題，對(duì)于賠償磋商制度的前置程序要通過(guò)立法的方式規(guī)定，在處理兩種制度的銜接問(wèn)題上，行政機(jī)關(guān)發(fā)揮前置作用，而司法機(jī)關(guān)則發(fā)揮后續(xù)的補(bǔ)充作用，最終可以有效銜接兩種制度，進(jìn)一步解決生態(tài)環(huán)境損害相關(guān)的問(wèn)題。［21］