王 平,桑 旋,王夢(mèng)玲

(1.安徽大學(xué) 馬克思主義學(xué)院 安徽 合肥 230039;2.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,安徽 合肥 230036)

為深入貫徹落實(shí)中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的戰(zhàn)略部署,2017年2月9日,中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見(jiàn)》(下稱《意見(jiàn)》)?！兑庖?jiàn)》在“重要意義和總體要求”部分開(kāi)門(mén)見(jiàn)山地指出:“人民政協(xié)民主監(jiān)督是在堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義的基礎(chǔ)上,參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士在政協(xié)組織的各種活動(dòng)中,依據(jù)政協(xié)章程,以提出意見(jiàn)、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的協(xié)商式監(jiān)督?！盵1]《意見(jiàn)》首次將人民政協(xié)民主監(jiān)督定義為協(xié)商式監(jiān)督。顯然,這一新的內(nèi)涵界定符合人民政協(xié)的性質(zhì)與定位,是對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督理論數(shù)十年發(fā)展的最新總結(jié),同時(shí)也適應(yīng)了新時(shí)代的發(fā)展要求。

《意見(jiàn)》指出:在新時(shí)代大力發(fā)展協(xié)商式監(jiān)督具有五個(gè)方面的意義,即有助于推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)及其工作人員做到科學(xué)決策、民主決策、依法決策;有助于推動(dòng)黨和國(guó)家大政方針以及一系列重要決策部署得到貫徹落實(shí);有助于促進(jìn)黨政機(jī)關(guān)及其工作人員秉公用權(quán)、嚴(yán)以用權(quán)、為民用權(quán)、廉潔用權(quán);有助于推動(dòng)解決人民群眾關(guān)心的實(shí)際問(wèn)題,做到體察民情、了解民意、集中民智、珍惜民力;有助于加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派、各人民團(tuán)體、各族各界人士的團(tuán)結(jié)合作[1]。作為一種監(jiān)督類型,協(xié)商式監(jiān)督具有密不可分的兩大監(jiān)督指向:議政督政和傳導(dǎo)民聲。同時(shí),協(xié)商式監(jiān)督還具備相互為用的兩大監(jiān)督優(yōu)勢(shì):聚合發(fā)聲和真誠(chéng)溝通。為了把協(xié)商式監(jiān)督所蘊(yùn)含的治理效能更好地展現(xiàn)出來(lái),黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步完善作為協(xié)商式監(jiān)督的人民政協(xié)民主監(jiān)督。報(bào)告在“發(fā)展全過(guò)程人民民主,保障人民當(dāng)家作主”部分指出:“全面發(fā)展協(xié)商民主,推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展,堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度,完善人民政協(xié)民主監(jiān)督和委員聯(lián)系界別群眾制度機(jī)制?！盵2]38-39

一、議政督政和傳導(dǎo)民聲:協(xié)商式監(jiān)督的兩大監(jiān)督指向

《意見(jiàn)》在“明確人民政協(xié)民主監(jiān)督主要內(nèi)容”部分強(qiáng)調(diào),協(xié)商式監(jiān)督主要包括八個(gè)方面的監(jiān)督內(nèi)容:“國(guó)家憲法法律和法規(guī)實(shí)施情況;黨和國(guó)家大政方針、重大改革舉措、重要決策部署貫徹執(zhí)行情況;國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃落實(shí)情況,財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況;涉及人民群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題解決落實(shí)情況;國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員遵守紀(jì)律、加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)、密切聯(lián)系群眾、開(kāi)展反腐倡廉等情況;政協(xié)提案、建議案和其他重要意見(jiàn)建議辦理情況;參加政協(xié)的單位和個(gè)人貫徹統(tǒng)一戰(zhàn)線方針政策、遵守政協(xié)章程、執(zhí)行政協(xié)決議情況;黨委交辦的其他監(jiān)督事項(xiàng)?！盵1]從上述八個(gè)方面的監(jiān)督內(nèi)容出發(fā),可將協(xié)商式監(jiān)督的監(jiān)督指向概括為:議政督政、傳導(dǎo)民聲、自我監(jiān)督以及其他監(jiān)督。其中,最重要的監(jiān)督指向是前兩項(xiàng),即議政督政和傳導(dǎo)民聲。所謂議政督政,指協(xié)商式監(jiān)督通過(guò)直接評(píng)議和督查黨政機(jī)關(guān)的工作,以推動(dòng)黨政機(jī)關(guān)及其工作人員不變質(zhì)、不變色、不變味,更好地為人民群眾辦實(shí)事做好事。所謂傳導(dǎo)民聲,指協(xié)商式監(jiān)督通過(guò)下基層、聽(tīng)民聲、察民情、聚民智,包括完善政協(xié)委員聯(lián)系界別群眾制度,以推動(dòng)普通群眾的利益訴求和監(jiān)督建議能及時(shí)反饋至相關(guān)黨政機(jī)關(guān)。

(一)作為一種政治監(jiān)督,協(xié)商式監(jiān)督以議政督政為監(jiān)督指向

習(xí)近平指出:“要從政治上把握好監(jiān)督方向和原則?！盵3]“要強(qiáng)化政治監(jiān)督,確保完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念?！盵4]“要聚焦‘國(guó)之大者’推動(dòng)政治監(jiān)督具體化常態(tài)化?！盵5]從以上重要論述中,可以看出政治監(jiān)督在我國(guó)具有突出的重要性。無(wú)論是黨內(nèi)監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督還是司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督等,都要把政治監(jiān)督放在關(guān)鍵位置。作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分,協(xié)商式監(jiān)督不僅要把政治監(jiān)督放在關(guān)鍵位置,甚至它本身就是一種專門(mén)的政治監(jiān)督。關(guān)于這一點(diǎn),陳惠豐在《協(xié)商式監(jiān)督是對(duì)政協(xié)民主監(jiān)督的重要新概括》一文中指出,由于中國(guó)共產(chǎn)黨和民主黨派之間的多黨合作是一種“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的政治關(guān)系,因此,中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派之間的彼此監(jiān)督就是“政治監(jiān)督”,從這一邏輯出發(fā),人民政協(xié)對(duì)黨政機(jī)關(guān)及其工作人員的協(xié)商式監(jiān)督當(dāng)然也屬于政治監(jiān)督[6]。

政治監(jiān)督要著力聚焦貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想,聚焦中國(guó)特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度執(zhí)行情況,聚焦黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)和憲法、法律、法規(guī)執(zhí)行情況,聚焦黨的路線、方針、政策和黨中央重大決策部署、重大戰(zhàn)略舉措落實(shí)情況,聚焦落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任,聚焦正確行使權(quán)力[7]。作為專門(mén)的政治監(jiān)督,協(xié)商式監(jiān)督將議政督政視為排在第一位的監(jiān)督指向。

為什么協(xié)商式監(jiān)督要以議政督政為監(jiān)督指向?第一,黨的二十大報(bào)告指出:“在實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)之后,新時(shí)代新征程中國(guó)共產(chǎn)黨的使命任務(wù)是實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo),即以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興?！盵2]21黨的二十大報(bào)告還指出:“中國(guó)式現(xiàn)代化的第一個(gè)本質(zhì)要求就是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。”[2]23實(shí)踐無(wú)數(shù)次證明,有黨則百業(yè)興旺,無(wú)黨則百業(yè)凋敝,中國(guó)的各項(xiàng)事業(yè)包括中國(guó)式現(xiàn)代化要取得成功,最大的優(yōu)勢(shì)和最大的保證都來(lái)自中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平指出:“只有毫不動(dòng)搖堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),中國(guó)式現(xiàn)代化才能前景光明、繁榮興盛;否則就會(huì)偏離航向、喪失靈魂,甚至犯顛覆性錯(cuò)誤。”[8]第二,中國(guó)共產(chǎn)黨之所以有如此強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力,一個(gè)重要原因在于她通過(guò)出臺(tái)一系列嚴(yán)厲的紀(jì)法要求以確保黨政機(jī)關(guān)及其工作人員不變質(zhì)、不變色、不變味。只有黨政機(jī)關(guān)及其工作人員不變質(zhì)、不變色、不變味,相關(guān)決策才能做到科學(xué)化、民主化、法治化,相關(guān)執(zhí)行才能做到規(guī)范化、效率化、公正化。第三,要讓嚴(yán)厲的紀(jì)法要求落地生效,讓黨政機(jī)關(guān)及其工作人員不變質(zhì)、不變色、不變味,除了中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)自我革命以及全面從嚴(yán)治黨實(shí)現(xiàn)刮骨療毒、去腐生肌之外,還需通過(guò)一系列外在監(jiān)督包括協(xié)商式監(jiān)督起到“道之以政,齊之以法”的外在規(guī)制作用。強(qiáng)調(diào)自律的自我革命和強(qiáng)調(diào)他律的外在監(jiān)督相輔相成、相得益彰,是中國(guó)共產(chǎn)黨維護(hù)紀(jì)法權(quán)威的一體兩翼。第四,根據(jù)《意見(jiàn)》第三部分“完善人民政協(xié)民主監(jiān)督形式”,協(xié)商式監(jiān)督能通過(guò)會(huì)議監(jiān)督、視察監(jiān)督、提案監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督與其他監(jiān)督形式對(duì)黨政機(jī)關(guān)及其工作人員是否遵守紀(jì)法要求以及是否堅(jiān)守初心使命進(jìn)行專門(mén)監(jiān)督。比如,在會(huì)議監(jiān)督中,針對(duì)一些黨員干部未能很好地遵守紀(jì)法要求,協(xié)商式監(jiān)督可以通過(guò)政協(xié)有關(guān)會(huì)議諸如政協(xié)全體會(huì)議、政協(xié)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議、主席會(huì)議、專題協(xié)商會(huì)、協(xié)商座談會(huì)、對(duì)口協(xié)商會(huì)、秘書(shū)長(zhǎng)會(huì)議等進(jìn)行專題監(jiān)督,并通過(guò)凝練監(jiān)督議題、規(guī)范監(jiān)督活動(dòng)、提出監(jiān)督建議以及評(píng)價(jià)監(jiān)督效果等方式將監(jiān)督向縱深推進(jìn)。

(二)作為一種民主監(jiān)督,協(xié)商式監(jiān)督以傳導(dǎo)民聲為監(jiān)督指向

從人民政協(xié)的構(gòu)成來(lái)看,它具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。以十四屆全國(guó)政協(xié)委員會(huì)為例,它由來(lái)自全國(guó)34個(gè)界別的2 000多名委員所構(gòu)成。其中包括中國(guó)共產(chǎn)黨黨員、民主黨派成員、無(wú)黨派人士,以及臺(tái)灣同胞、港澳同胞和歸國(guó)華僑代表等。有學(xué)者指出:“人民政協(xié)將各黨派各團(tuán)體和各族各界人士凝聚在一起,因而和人民代表大會(huì)一樣,具有廣泛的代表性?！盵9]正是從人民政協(xié)具有廣泛的人民性和代表性出發(fā),協(xié)商式監(jiān)督是一種“來(lái)自人民、植根人民、服務(wù)人民”的民主監(jiān)督。關(guān)于協(xié)商式監(jiān)督是一種民主監(jiān)督,政協(xié)章程第三條專門(mén)規(guī)定:人民政協(xié)的三大主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。

作為一種民主監(jiān)督,協(xié)商式監(jiān)督事實(shí)上蘊(yùn)含兩層含義。一方面,相關(guān)監(jiān)督主體(即參加人民政協(xié)的各級(jí)政協(xié)委員)可以代表所聯(lián)系的人民群眾,在政協(xié)組織的各種監(jiān)督活動(dòng)中,依據(jù)政協(xié)章程,對(duì)黨政機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行直接意義上的民主監(jiān)督。另一方面,相關(guān)監(jiān)督主體可以通過(guò)走訪基層、躬身問(wèn)民以及傳導(dǎo)民聲等形式對(duì)黨政機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行間接意義上的民主監(jiān)督。由于“直接監(jiān)督黨政機(jī)關(guān)的工作”和上文所說(shuō)“議政督政”監(jiān)督指向具有一致性,故此處專門(mén)論述“傳導(dǎo)民聲”這一強(qiáng)調(diào)間接監(jiān)督或曰迂回監(jiān)督的監(jiān)督指向。

為什么協(xié)商式監(jiān)督要以傳導(dǎo)民聲為監(jiān)督指向?第一,人民群眾的呼聲即民聲,是黨政機(jī)關(guān)及其工作人員做好各項(xiàng)工作的力量來(lái)源。毛澤東早在《湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)考察報(bào)告》中就看到“人民群眾最有發(fā)言權(quán)”這一基本事實(shí)。他說(shuō):“誰(shuí)個(gè)劣,誰(shuí)個(gè)不劣,誰(shuí)個(gè)最甚,誰(shuí)個(gè)稍次,誰(shuí)個(gè)懲辦要嚴(yán),誰(shuí)個(gè)處罰從輕,農(nóng)民都有極明白的計(jì)算,罰不當(dāng)罪的極少?！盵10]習(xí)近平也指出:“要拜人民為師,甘當(dāng)小學(xué)生。”[11]“我們不能關(guān)起門(mén)來(lái)搞自我革命,而要多聽(tīng)聽(tīng)人民群眾意見(jiàn),自覺(jué)接受人民群眾監(jiān)督?！盵12]第二,民聲包括人民群眾的智慧和人民群眾的訴求。一方面,人民群眾的智慧是無(wú)窮無(wú)盡的。中國(guó)共產(chǎn)黨之所以能發(fā)展壯大,正在于她汲取了最廣大人民群眾的無(wú)窮智慧,即黨為人民而生,因人民而興。另一方面,人民群眾有權(quán)通過(guò)各種渠道向黨政機(jī)關(guān)及其工作人員表達(dá)自身利益訴求。相應(yīng)的,黨政機(jī)關(guān)開(kāi)展一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),都是想人民群眾之所想、急人民群眾之所急、解人民群眾之所困,努力維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。所謂“民有所想、政有所謀,民有所呼、政有所應(yīng),民有所求、政有所為”,通過(guò)政聽(tīng)民聲與政惠民生相結(jié)合,努力實(shí)現(xiàn)“聲生”共振。正是因?yàn)椤懊裰腔邸焙汀懊裰V求”是黨政機(jī)關(guān)及其工作人員開(kāi)展各項(xiàng)工作的力量之源和根本依據(jù),因此,相關(guān)部門(mén)要花大力氣通過(guò)多種途徑和形式傾聽(tīng)民聲。第三,由于各種原因,有相當(dāng)一部分“民聲”未受到應(yīng)有重視?！度嗣袢?qǐng)?bào)》在“執(zhí)政者要在眾聲喧嘩中傾聽(tīng)‘沉沒(méi)的聲音’”的評(píng)論中曾指出:“在今天的中國(guó),能聽(tīng)到各種聲音。兩會(huì)會(huì)場(chǎng)中代表、委員縱論國(guó)是,報(bào)紙雜志上不同思想交流探討……條條聲軌,匯成合奏,呈現(xiàn)這個(gè)時(shí)代多元多樣的復(fù)雜圖景和蓬勃活力。我們迎來(lái)了表達(dá)的‘黃金時(shí)代’,但仍有許多聲音未被傾聽(tīng),難以浮出水面,……有人稱之為‘沉沒(méi)的聲音’。”[13]這些“沉沒(méi)的聲音”背后不僅有未被滿足的訴求以及未被紓解的情緒,而且也蘊(yùn)含著對(duì)黨政機(jī)關(guān)相關(guān)工作的意見(jiàn)、批評(píng)、建議。第四,協(xié)商式監(jiān)督作為民主監(jiān)督,一定程度上能夠把上述“沉沒(méi)的聲音”打撈上來(lái),傳導(dǎo)給黨政機(jī)關(guān),并以此“有效克服人民群眾在國(guó)家政治生活和社會(huì)治理中無(wú)法表達(dá)、難以參與的弊端”[14]。從人民政協(xié)的性質(zhì)來(lái)說(shuō),參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士(即各級(jí)政協(xié)委員)不是孤立存在的,他們以多種形式聯(lián)系著各方面人民群眾。毛澤東指出,民主黨派不是“一根頭發(fā)”,從他們聯(lián)系的群眾來(lái)說(shuō),他們是“一把頭發(fā)”,不可小覷[15]。鄧小平也指出,人民政協(xié)是發(fā)揚(yáng)人民民主、聯(lián)系各方面人民群眾的一個(gè)重要組織[16]。為了把各方面人民群眾的聲音及時(shí)傳導(dǎo)到黨政機(jī)關(guān),各級(jí)政協(xié)委員作為協(xié)商式監(jiān)督的監(jiān)督主體,通過(guò)政協(xié)所組織的各種活動(dòng)察民情、訪民意,運(yùn)用集中問(wèn)、個(gè)別問(wèn)、入戶問(wèn)、現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)、在線問(wèn)等形式,努力做到“問(wèn)賢于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)政于民、問(wèn)效于民”。比如,安徽省蕪湖市政協(xié)聚焦“改進(jìn)工作作風(fēng),為民辦實(shí)事、為企優(yōu)環(huán)境”主題,通過(guò)以“沉下去”了解民聲、“浮上來(lái)”傳導(dǎo)民聲為監(jiān)督抓手,讓協(xié)商式監(jiān)督愈發(fā)完善[17]。

二、聚合發(fā)聲和真誠(chéng)溝通:協(xié)商式監(jiān)督的兩大監(jiān)督優(yōu)勢(shì)

所謂監(jiān)督優(yōu)勢(shì),是對(duì)某一種監(jiān)督類型在監(jiān)督工作中所體現(xiàn)出來(lái)的獨(dú)特監(jiān)督性能和監(jiān)督效用的總稱。在監(jiān)督實(shí)踐中,協(xié)商式監(jiān)督展現(xiàn)出注重聚合發(fā)聲和真誠(chéng)溝通等監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。

(一)作為組織化監(jiān)督,協(xié)商式監(jiān)督具備聚合發(fā)聲的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)

從監(jiān)督是否具有嚴(yán)密的組織體系來(lái)說(shuō),可分為組織化監(jiān)督與非組織化監(jiān)督。我們常說(shuō)的群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督一定程度上屬于非組織化監(jiān)督;相比之下,協(xié)商式監(jiān)督則是組織化監(jiān)督。誠(chéng)如有學(xué)者指出,協(xié)商式監(jiān)督同社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督相比,一方面它是基于人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利而展開(kāi)的監(jiān)督,另一方面它又不是由政協(xié)委員以個(gè)人身份進(jìn)行監(jiān)督,而是通過(guò)人民政協(xié)的制度和組織來(lái)實(shí)現(xiàn)的[18]。

自古以來(lái),監(jiān)督功能難以有效發(fā)揮,存在如下重要原因:一方面,監(jiān)督主體的聲音太小,缺乏擴(kuò)大音量的麥克風(fēng),導(dǎo)致在實(shí)際監(jiān)督過(guò)程中人輕言微的現(xiàn)象發(fā)生;另一方面,監(jiān)督主體的聲音雖然不小,但他們的監(jiān)督建議和相關(guān)意見(jiàn)卻缺乏審慎性和真理性,甚至帶有很強(qiáng)的主觀情緒,這導(dǎo)致監(jiān)督容易成為一種缺乏建設(shè)性意義的情緒宣泄,而不是有深刻價(jià)值的理性溝通。

協(xié)商式監(jiān)督作為一種組織化監(jiān)督能有效克服上述兩個(gè)弊端,充分發(fā)揮聚合發(fā)聲的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。一方面,協(xié)商式監(jiān)督是依靠政協(xié)委員通過(guò)政協(xié)組織這一平臺(tái)所進(jìn)行的監(jiān)督,平臺(tái)可以把諸多監(jiān)督主體聚合起來(lái),有效形成監(jiān)督過(guò)程中的同頻共振和同向發(fā)聲。在監(jiān)督過(guò)程中,諸多監(jiān)督主體首先深入一線明察暗訪,吃透情況,找準(zhǔn)原因,并充分聽(tīng)取人民群眾的利益訴求和監(jiān)督建議;其次,他們對(duì)人民群眾的利益訴求和監(jiān)督建議進(jìn)行總結(jié)凝練,并通過(guò)人民政協(xié)這一組織平臺(tái)予以放大并傳導(dǎo)出去,讓黨政機(jī)關(guān)及其工作人員都能聽(tīng)到人民群眾的心聲,而不是讓人民群眾的心聲無(wú)人問(wèn)津、自生自滅。習(xí)近平指出:“我們要堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民,既保證人民依法實(shí)行民主選舉,也保證人民依法實(shí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,切實(shí)防止出現(xiàn)選舉時(shí)漫天許諾、選舉后無(wú)人過(guò)問(wèn)的現(xiàn)象。”[19]另一方面,協(xié)商式監(jiān)督是按照一定民主程序來(lái)組織的,它主要包含如下工作環(huán)節(jié):一是確定監(jiān)督議題(監(jiān)督議題既可由黨委政府提出,也可由政協(xié)在廣泛征求各方面意見(jiàn)后提出);二是組織監(jiān)督活動(dòng)(政協(xié)可通過(guò)會(huì)議監(jiān)督、視察監(jiān)督、提案監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督等形式實(shí)施監(jiān)督,在監(jiān)督過(guò)程中,還可邀請(qǐng)黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同志聽(tīng)取意見(jiàn));三是報(bào)送監(jiān)督建議(為了把監(jiān)督建議傳導(dǎo)出去,政協(xié)可運(yùn)用相關(guān)監(jiān)督報(bào)告、提案、社情民意信息等載體,及時(shí)向黨政機(jī)關(guān)報(bào)送開(kāi)展協(xié)商式監(jiān)督所形成的意見(jiàn)建議);四是辦理監(jiān)督建議(對(duì)于協(xié)商式監(jiān)督所形成的監(jiān)督建議等,黨政機(jī)關(guān)要進(jìn)行專題研究或交有關(guān)部門(mén)認(rèn)真辦理)。顯然,作為有制度、有計(jì)劃、有議題、有載體的組織化監(jiān)督,協(xié)商式監(jiān)督具備嚴(yán)密的運(yùn)行程序。眾所周知,嚴(yán)謹(jǐn)而科學(xué)的運(yùn)行程序是一張過(guò)濾網(wǎng),它能把主觀躁動(dòng)的情緒過(guò)濾掉,留下理性而冷靜的“真理”,從而極大提升監(jiān)督品質(zhì)。正如李瑞環(huán)所說(shuō):“履行程序需要花費(fèi)時(shí)間和精力,是有一些‘麻煩’,但它是民主權(quán)利的體現(xiàn),也是集思廣益的過(guò)程,添了一些小‘麻煩’,可以減少?zèng)Q策失誤導(dǎo)致的大‘麻煩’?！盵20]282

(二)作為建設(shè)性監(jiān)督,協(xié)商式監(jiān)督具備真誠(chéng)溝通的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)

從監(jiān)督發(fā)揮作用的力量基礎(chǔ)來(lái)說(shuō),可分為建設(shè)性監(jiān)督和強(qiáng)制性監(jiān)督。建設(shè)性監(jiān)督主要依靠監(jiān)督主體自身的社會(huì)影響力以及對(duì)實(shí)際情況的真知灼見(jiàn)發(fā)揮監(jiān)督功能;強(qiáng)制性監(jiān)督則依靠監(jiān)督主體所具有的強(qiáng)制力來(lái)推動(dòng)監(jiān)督目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。協(xié)商式監(jiān)督是典型的建設(shè)性監(jiān)督。一方面,協(xié)商式監(jiān)督在肯定監(jiān)督對(duì)象工作的基礎(chǔ)上,就改進(jìn)與推進(jìn)工作對(duì)監(jiān)督對(duì)象提出建設(shè)性建議,以達(dá)到共同成事、為民謀利、防范風(fēng)險(xiǎn)的目的[21]。另一方面,相比法律監(jiān)督等強(qiáng)制性監(jiān)督類型,協(xié)商式監(jiān)督堅(jiān)持“立論不立法、參政不干政、獻(xiàn)策不決策、議政不行政、監(jiān)督不強(qiáng)制、補(bǔ)臺(tái)不拆臺(tái)”等工作原則,是一種起到真誠(chéng)助人、以情感人、以理服人的柔性監(jiān)督方式。俞正聲指出:“協(xié)商式監(jiān)督特色和優(yōu)勢(shì)突出,協(xié)商是方式和原則,監(jiān)督是手段和途徑,協(xié)助黨政機(jī)關(guān)及其工作人員解決問(wèn)題、改進(jìn)工作、增進(jìn)團(tuán)結(jié)、凝心聚力是目的?！盵22]

作為典型的建設(shè)性監(jiān)督,協(xié)商式監(jiān)督能充分發(fā)揮真誠(chéng)溝通的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。第一,所謂真誠(chéng)溝通指監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象在平等友好的基礎(chǔ)上,本著推動(dòng)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的誠(chéng)意,互相溝通,互相傾聽(tīng),互相理解,最終實(shí)現(xiàn)監(jiān)督信息的傳導(dǎo)和監(jiān)督目標(biāo)的達(dá)成。對(duì)此,習(xí)近平指出:“中國(guó)這么大,不同人會(huì)有不同訴求,對(duì)同一件事也會(huì)有不同看法,這很正常,要通過(guò)溝通協(xié)商凝聚共識(shí)。”[23]“發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主要做到相互尊重、平等協(xié)商……,遵循規(guī)則、有序協(xié)商……,體諒包容、真誠(chéng)協(xié)商?！盵24]《意見(jiàn)》在“重要意義和總體要求”部分也指出,協(xié)商式監(jiān)督要“堅(jiān)持平等協(xié)商,坦誠(chéng)相見(jiàn),暢所欲言,尊重不同意見(jiàn)表達(dá),把協(xié)商民主貫穿于監(jiān)督全過(guò)程”[1]。第二,真誠(chéng)溝通讓協(xié)商式監(jiān)督具有更強(qiáng)大的統(tǒng)攝功能。真誠(chéng)溝通讓監(jiān)督主體處于開(kāi)放而非封閉狀態(tài),這使得更多的監(jiān)督思路、監(jiān)督角度、監(jiān)督訴求得以匯聚到監(jiān)督主體處,并最終通過(guò)更合理的監(jiān)督建議傳導(dǎo)給黨政機(jī)關(guān)及其工作人員,從而幫助他們改進(jìn)工作。習(xí)近平指出:“廣泛聽(tīng)取各方的意見(jiàn)、建議、監(jiān)督和批評(píng),……可以廣泛形成發(fā)現(xiàn)和糾錯(cuò)的機(jī)制,有效克服決策中情況不明、憑感覺(jué)決策的弊端?！盵14]第三,真誠(chéng)溝通讓協(xié)商式監(jiān)督具有更深遠(yuǎn)的監(jiān)督效能。在行政監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督等傳統(tǒng)監(jiān)督類型中,由于監(jiān)督主體具有強(qiáng)制性的法定監(jiān)督權(quán)力,監(jiān)督往往采用發(fā)布命令等方式進(jìn)行。它的好處是富有效率和強(qiáng)制性,不足是容易造成監(jiān)督對(duì)象口服心不服等現(xiàn)象。習(xí)近平指出:“不溝通就難以達(dá)成理解,就難以形成認(rèn)同?！盵25]而在協(xié)商式監(jiān)督中,監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象的地位是完全平等的。雙方在協(xié)商中監(jiān)督,在監(jiān)督中協(xié)商,通過(guò)真誠(chéng)溝通達(dá)成監(jiān)督共識(shí)。就此,《意見(jiàn)》指出,協(xié)商式監(jiān)督要“堅(jiān)持增進(jìn)團(tuán)結(jié),融協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體,廣泛凝聚共識(shí)、凝聚智慧、凝聚力量”[1]。

三、進(jìn)一步優(yōu)化協(xié)商式監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)路徑

要進(jìn)一步發(fā)展完善協(xié)商式監(jiān)督,推動(dòng)協(xié)商式監(jiān)督邁入新境界,需要從融合監(jiān)督指向、凸顯監(jiān)督優(yōu)勢(shì)以及發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)等方面予以優(yōu)化。

(一)將議政督政和傳導(dǎo)民聲這兩大監(jiān)督指向融合貫通,打通監(jiān)督壁壘

寬泛地說(shuō),議政督政是直奔主題的監(jiān)督指向,它強(qiáng)調(diào)相關(guān)監(jiān)督主體對(duì)黨政機(jī)關(guān)及其工作人員是否堅(jiān)守初心使命以及是否遵守紀(jì)法要求進(jìn)行直接監(jiān)督;傳導(dǎo)民聲是迂回前進(jìn)的監(jiān)督指向,它強(qiáng)調(diào)相關(guān)監(jiān)督主體先“沉下去”關(guān)注民情、傾聽(tīng)民聲,再“浮上來(lái)”把人民群眾的利益訴求和監(jiān)督建議傳導(dǎo)至黨政機(jī)關(guān)及其工作人員。只有把上述兩個(gè)監(jiān)督指向融會(huì)貫通,才能打通監(jiān)督壁壘,讓協(xié)商式監(jiān)督發(fā)揮出更大功效。一方面,從融會(huì)貫通的可能性來(lái)說(shuō),議政督政和傳導(dǎo)民聲這兩大監(jiān)督指向具有一致性。一定程度上,二者都是聚焦監(jiān)督對(duì)象有沒(méi)有做到“守初心、擔(dān)使命、知敬畏、明底線”。只不過(guò),議政督政強(qiáng)調(diào)面對(duì)面展開(kāi)監(jiān)督,而傳導(dǎo)民聲則強(qiáng)調(diào)先傾聽(tīng)人民群眾的監(jiān)督建議,然后再“迂回”指向黨政機(jī)關(guān)及其工作人員。另一方面,從融會(huì)貫通的必要性來(lái)說(shuō),議政督政和傳導(dǎo)民聲是相互為用、不可分割的關(guān)系。如不打通二者之間壁壘,兩大監(jiān)督指向的監(jiān)督效能就會(huì)大打折扣。首先,若沒(méi)有民聲的傳導(dǎo),即沒(méi)有廣大人民群眾的民意和訴求作為監(jiān)督依據(jù),那么,直接指向監(jiān)督對(duì)象的政治監(jiān)督就可能懸空和抽象化,甚至最終成為只注重形式而不注重實(shí)效的“紙面監(jiān)督”和“紙面整改”。正是在這個(gè)意義上,協(xié)商式監(jiān)督的監(jiān)督主體要建立健全參政議政的工作機(jī)制,深入實(shí)踐,加強(qiáng)調(diào)研,特別要在專題調(diào)研和反映社情民意上下功夫,提出具有前瞻性、可操作性的議題,防止淺嘗輒止、敷衍了事、空言虛語(yǔ)的現(xiàn)象發(fā)生[26]。其次,若沒(méi)有議政督政這一監(jiān)督指向,即缺乏對(duì)監(jiān)督對(duì)象即黨政機(jī)關(guān)及其工作人員所展開(kāi)的直接監(jiān)督或面對(duì)面的監(jiān)督,那么,來(lái)自人民群眾的監(jiān)督建議可能就因無(wú)法抵達(dá)并深刻影響黨政機(jī)關(guān)及其工作人員而最終弱化了監(jiān)督效果。

(二)將聚合發(fā)聲和真誠(chéng)溝通這兩大監(jiān)督優(yōu)勢(shì)融為一體,凸顯自身優(yōu)勢(shì)

如前所述,協(xié)商式監(jiān)督具備兩大突出監(jiān)督優(yōu)勢(shì):一方面,從硬件平臺(tái)來(lái)說(shuō),作為一種組織化監(jiān)督,協(xié)商式監(jiān)督能做到聚合發(fā)聲,它通過(guò)組織化平臺(tái)集中監(jiān)督時(shí)間、監(jiān)督資源以及監(jiān)督力量,不斷加大監(jiān)督力度、強(qiáng)度、頻度。另一方面,從軟件內(nèi)容來(lái)說(shuō),作為一種建設(shè)性監(jiān)督,協(xié)商式監(jiān)督能做到真誠(chéng)溝通,它通過(guò)把以禮待人、以理服人和以利助人有機(jī)結(jié)合起來(lái),不斷提升監(jiān)督的質(zhì)量和水平。

為了進(jìn)一步完善協(xié)商式監(jiān)督,需將聚合發(fā)聲和真誠(chéng)溝通這兩大監(jiān)督優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)。一方面,徒有聚合發(fā)聲這一優(yōu)勢(shì)而無(wú)真誠(chéng)溝通這一優(yōu)勢(shì),協(xié)商式監(jiān)督就會(huì)喪失監(jiān)督的科學(xué)性和深刻性。同樣是組織化平臺(tái)的聚合發(fā)聲,如果經(jīng)過(guò)監(jiān)督雙方的真誠(chéng)溝通而禮、理、利俱全,這一聚合發(fā)聲就會(huì)成為“好聲音”,否則,就會(huì)淪為嘈雜的噪聲。進(jìn)一步說(shuō),真誠(chéng)溝通和“以禮待人、以理服人以及以利助人”是協(xié)商式監(jiān)督的生命和靈魂,監(jiān)督主體若僅注重聚合發(fā)聲而舍棄真誠(chéng)溝通,無(wú)異于買(mǎi)櫝還珠。正是在這個(gè)意義上,習(xí)近平強(qiáng)調(diào)政協(xié)委員作為協(xié)商式監(jiān)督的監(jiān)督主體,要認(rèn)真履行真誠(chéng)溝通的職責(zé),不能讓它流于形式。習(xí)近平指出:“完善政黨協(xié)商制度決不是搞花架子,要做到言之有據(jù)、言之有理、言之有度、言之有物,真誠(chéng)協(xié)商、務(wù)實(shí)協(xié)商,道實(shí)情、建良言?！盵27]“希望全國(guó)政協(xié)委員勇于擔(dān)當(dāng)責(zé)任、著力提高能力素質(zhì)、保持良好形象、增強(qiáng)委員意識(shí),懂政協(xié)、會(huì)協(xié)商、善議政,做到建言建在需要時(shí),議政議在點(diǎn)子上,監(jiān)督監(jiān)在關(guān)鍵處?！盵28]另一方面,徒有真誠(chéng)溝通這一優(yōu)勢(shì)而做不到聚合發(fā)聲,協(xié)商式監(jiān)督就會(huì)喪失監(jiān)督的組織力和影響力。人們常說(shuō)“有理不在聲高”,意指人們發(fā)言有無(wú)水平不在于音量大小,而在于有無(wú)深刻性和科學(xué)性。然而這句話并不全對(duì)。在監(jiān)督過(guò)程中,一旦缺失聚合發(fā)聲這個(gè)硬件優(yōu)勢(shì),一味輕言細(xì)語(yǔ),再在理的監(jiān)督建議也容易遭遇忽略,所謂“‘聲音小’,很快被吞沒(méi);‘聲音短’,很快會(huì)沉沒(méi)”[29]。因此,在完善協(xié)商式監(jiān)督的過(guò)程中,需將聚合發(fā)聲和真誠(chéng)溝通這兩大監(jiān)督優(yōu)勢(shì)緊緊結(jié)合起來(lái),讓協(xié)商式監(jiān)督所發(fā)出來(lái)的聲音既是在情在理的“好聲音”,又是振聾發(fā)聵的“最強(qiáng)音”。

(三)積極融入黨和國(guó)家監(jiān)督體系并與其他監(jiān)督類型綜合發(fā)力,發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)

習(xí)近平高度重視治國(guó)理政中的總體系統(tǒng)觀和協(xié)同效應(yīng)觀。他指出:“要堅(jiān)持系統(tǒng)的觀點(diǎn),依照新發(fā)展理念的整體性和關(guān)聯(lián)性進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì),做到相互促進(jìn)、齊頭并進(jìn),不能單打獨(dú)斗、顧此失彼,不能偏執(zhí)一方、畸輕畸重?！盵30]204“我們?nèi)嫔罨母?不能東一榔頭西一棒子,而是要突出改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。”[30]196從總體系統(tǒng)觀和協(xié)同效應(yīng)觀出發(fā),單一的監(jiān)督類型只有與其他監(jiān)督類型相結(jié)合,才能發(fā)揮更持久更深刻的監(jiān)督作用。對(duì)此,黨的二十大報(bào)告指出:“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系,完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制,以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo),促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào),讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行?！盵2]66

因循上述邏輯,協(xié)商式監(jiān)督要積極融入黨和國(guó)家監(jiān)督體系并與其他監(jiān)督類型同時(shí)發(fā)力、同向發(fā)力、綜合發(fā)力,才能更好起到“協(xié)助黨和政府解決問(wèn)題、改進(jìn)工作、增進(jìn)團(tuán)結(jié)、凝心聚力”的作用。首先,將協(xié)商式監(jiān)督與其他監(jiān)督類型相結(jié)合,具有學(xué)理層面的依據(jù)。一方面,人民政協(xié)不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)亦或行政機(jī)關(guān)等,它只能依據(jù)政協(xié)章程通過(guò)提出意見(jiàn)、批評(píng)、建議等方式進(jìn)行監(jiān)督。由于監(jiān)督所產(chǎn)生的作用不是靠強(qiáng)制約束力,而是靠政治影響力,這就決定了協(xié)商式監(jiān)督不能孤軍深入,不能自己唱“獨(dú)角戲”。進(jìn)一步說(shuō),它必須與其他監(jiān)督類型尤其是與有權(quán)發(fā)布政令的監(jiān)督類型融會(huì)貫通,以實(shí)現(xiàn)“理”與“力”的深度結(jié)合。另一方面,協(xié)商式監(jiān)督的監(jiān)督范圍非常廣泛,按照政協(xié)章程規(guī)定,無(wú)論是國(guó)家大政方針的實(shí)施情況還是黨政機(jī)關(guān)及其工作人員的履職守法情況,都屬于協(xié)商式監(jiān)督的監(jiān)督領(lǐng)域。就這一點(diǎn)來(lái)看,社會(huì)主義監(jiān)督體系中的其他監(jiān)督類型都不能與協(xié)商式監(jiān)督的廣泛性相比[31]。因此,將協(xié)商式監(jiān)督與當(dāng)代中國(guó)的其他監(jiān)督類型相結(jié)合,“能夠填補(bǔ)黨紀(jì)、法律、行政等監(jiān)督的盲點(diǎn),發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)”[21]。其次,將協(xié)商式監(jiān)督與當(dāng)代中國(guó)的其他監(jiān)督類型諸如黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等相結(jié)合,具有制度層面的依據(jù)。黨的十八屆六中全會(huì)通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》就強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督要和外部監(jiān)督相融合。這里的外部監(jiān)督不僅包括人民代表大會(huì)、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)公職人員所進(jìn)行的依法監(jiān)督,也包括人民政協(xié)依章程對(duì)上述相關(guān)公職人員所進(jìn)行的協(xié)商式監(jiān)督。該條例第三十八條還專門(mén)規(guī)定了要將黨內(nèi)監(jiān)督與協(xié)商式監(jiān)督有機(jī)結(jié)合,即各級(jí)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要認(rèn)真對(duì)待來(lái)自黨內(nèi)的監(jiān)督,也要自覺(jué)接受來(lái)自民主黨派和無(wú)黨派人士所實(shí)施的協(xié)商式監(jiān)督。再次,將協(xié)商式監(jiān)督與其他監(jiān)督類型相結(jié)合,具有實(shí)踐層面的依據(jù)。比如,可以通過(guò)民主評(píng)議會(huì)、民主聽(tīng)證會(huì)以及群眾代表旁聽(tīng)政協(xié)常委會(huì)議并允許代表在會(huì)上發(fā)言等形式拉近人民群眾與政協(xié)組織之間的距離,促使協(xié)商式監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合。又如,可以通過(guò)充分利用大眾傳媒、社交網(wǎng)絡(luò)等媒體工具,設(shè)立政協(xié)專題、專欄節(jié)目等將人民政協(xié)的相關(guān)監(jiān)督工作公之于眾、公之于網(wǎng),促使協(xié)商式監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合。再如,可以在黨的機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)所開(kāi)展的監(jiān)督活動(dòng)中邀請(qǐng)政協(xié)委員參與其中,充分發(fā)揮人民政協(xié)的監(jiān)督作用,促使協(xié)商式監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督等監(jiān)督類型有機(jī)結(jié)合?？傊?只有推動(dòng)協(xié)商式監(jiān)督和其他監(jiān)督類型融合發(fā)展,做到在橫向上拓展,在縱向上延伸,才能形成互相配合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的監(jiān)督合力。