劉 亮

(南京工業(yè)大學(xué) 生態(tài)治理創(chuàng)新研究中心,江蘇 南京 211816)

一、引 言

城市水災(zāi)治理史,是中國城市治理史與災(zāi)害治理史的重要組成部分,近些年來逐漸受到學(xué)界關(guān)注。然而,學(xué)術(shù)成果多聚焦古代時期,相比之下,對近代以來尤其是1927—1937年年南京國民政府時期城市水災(zāi)史的研究相對匱乏。[1]事實上,較之以往中國歷屆政府,南京國民政府欲有所作為的積極態(tài)度較為少見,[2]逐步構(gòu)建起以政府為主體的治水模式,并初步建立相對完整的治水體系。那么該模式能否完成小政府(1)羅志田指出:1927年,南京國民政府成立,由此掀起“國進民退”的高潮,傳統(tǒng)時期“小政府、大民間”的格局逐漸被“大政府、小民間”所取代。參見羅志田:《權(quán)勢轉(zhuǎn)移:近代中國的思想和社會》,北京師范大學(xué)出版社,2014年修訂版,第272—286頁。時期未完成的任務(wù),是否又意味著治理效能的提升呢?1927—1937年南京國民政府治下江南地區(qū)城市水災(zāi)治理為回答該問題提供了典型樣本。

作為民國時期中國城市化水平較高的區(qū)域,江南地區(qū)城市水災(zāi)防治措施豐富,機制多元,為我們?nèi)鎸徱?、客觀評價南京國民政府“十年建設(shè)”時期城市水災(zāi)治理效能提供豐富的史實基礎(chǔ)和探討空間。有鑒于此,本文將在梳理1927—1937年江南城市水災(zāi)基本情況、治理舉措基礎(chǔ)上,重點對治理績效進行考察,以期豐富和深化城市水災(zāi)治理史的研究,也為學(xué)界從歷史尋找國家治理的線索提供實證案例。(2)關(guān)于1927—1937年江南地區(qū)城市水災(zāi)治理的研究以個案為主,且主要聚焦南京,整體性、系統(tǒng)性論述不足。胡吉偉:《民國時期城市水患的應(yīng)對與治理—以戰(zhàn)前南京防水建設(shè)為例》,《民國檔案》2014年第3期;李鳳成,劉亮:《多重博弈下的民國時期南京城市水環(huán)境治理困境探析(1927—1937)》,《蘇州大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2021年第5期。需要說明的是,為保證研究深度,本文在寫作方式上采取“突出重點、照顧一般”的原則,將聚焦典型城市進行個案分析。本文所論江南城市,以南京國民政府治下上海、南京、蘇州、杭州四市為主,因論證需要部分內(nèi)容述及其他城市。

二、水災(zāi)類型與致災(zāi)因素

江南地區(qū)多平原,且湖沼、河網(wǎng)密布,與中國其他地域相比,易澇、易洪的特征比較明顯。古代時期,該地區(qū)城市常被浸淹,“大水侵城郭”“舟行入市”“城中街道泛舟”的文獻記載屢見不鮮。迨至近代之后,尤其是1927—1937年南京國民政府統(tǒng)治時期,江南城市水災(zāi)愈發(fā)普遍,與以往時期相比災(zāi)情愈加嚴重。該地區(qū)城市水災(zāi)大致可分為三種類型。

第一類,沿海風(fēng)暴潮型水災(zāi),這是海洋災(zāi)害、氣象災(zāi)害及暴雨洪水災(zāi)害的綜合性災(zāi)害。在上海和杭州表現(xiàn)得極為典型。如,1928年9月19日,臺風(fēng)過后上海低洼街道被淹沒,大量房屋浸水。(3)Shanghai Floods: French Concession Streets Still Submerged Chinese Bstruction, South China Morning Post (1903—1941), Sep 20, 1928; pg10.1933年9月3日,臺風(fēng)帶來的雨量較大,低洼處迅速漫溢,虹口區(qū)大量房屋在水中形同孤島。(4)Shanghai Floods: Whangpoo Breaks its Banks Wild Night in The Northern City Typhoon Scare Shanghai, South China Morning Post (1903—1941); Sep 4, 1933; pg14.同月18日,臺風(fēng)再次來襲,雨量巨大,市中心一些街道和虹口區(qū)水深約1.2米。(5)Gale Menace: Typhoon Sweeps On Shanghai Serious Floods in Gentral Area Whangpoo Rising Shanghai, South China Morning Post (1903—1941); Sep 19, 1933, pg13.再以杭州為例。1928年9月18日,杭州潮水大發(fā),廬舍、人畜漂流較多。(6)《杭州水災(zāi)》,《益世報》1928年9月18日。1936年8月18日午后3時至4時大雷雨,市區(qū)各街衢多成渠,交通為阻。(7)《杭州大雨,街衢成渠》,《綏遠西北日報》1936年8月19日,第2版。

第二類,山地丘陵型水災(zāi)。以南京與鎮(zhèn)江為代表。兩城地處寧鎮(zhèn)山脈,地形地貌特征屬丘陵地區(qū),以低山緩崗為主。山洪爆發(fā),加之長江水倒灌,極易發(fā)生水災(zāi)。1931年9月9日,入秋后,江潮繼續(xù)增漲,南京黃浦路、成賢街與夫子廟三處積水最深,而城內(nèi)原有積水,因天晴日久濕氣熏蒸,臭味四溢,市民無不叫苦連天。(8)《南京水訊》,《益世報》1931年9月9日,第1張第4版。1933年7月7日,江水暴漲,加之大雨,城內(nèi)河水上漲,地勢低洼之處,積水?dāng)?shù)尺,車馬行人莫不涉水,汽車拋錨比比皆是。(9)《京市今晨大雨》,《南京晚報》1933年7月8日,第3版。鎮(zhèn)江亦是如此。1931年7月25日,梅雨不止,江水上岸,鎮(zhèn)江城幾被淹沒。

第三類,平原洪澇性水災(zāi)。主要指由于城市及周邊地區(qū)普降大雨、暴雨或連陰天,加上江河湖水泛濫,使得外洪頂托、澇水難排,誘發(fā)洪水泛濫。此類水災(zāi),以無錫、蘇州較為典型。1931年7月,無錫城市道路淹沒,最低處有尺余,交通斷絕,房屋淹沒在水中,商業(yè)蕭條,損失極重。(10)《無錫水災(zāi)》,《民國日報》1931年7月27日,第2張第1版。1935年蘇州入夏之后,陰雨特多,連日傾盆大雨,城區(qū)塌房傷人,迭有發(fā)生。(11)《霪雨連綿中之蘇州》,《大公報》1935年7月7日,第3張第10版。

導(dǎo)致江南地區(qū)城市水災(zāi)日益嚴峻的原因,是自然因素和社會因素共同作用,尤其是社會因素在這中間發(fā)揮的作用愈加突出與明顯。就自然因素而言,主要體現(xiàn)在三個方面。其一,氣象因素。江南城市本屬亞熱帶季風(fēng)氣候,常出現(xiàn)梅雨型和臺風(fēng)型洪水,而1930年代北半球又出現(xiàn)大范圍多雨等極端氣候。[3]于是,長時間的梅雨,再疊加高強度臺風(fēng)雨,江南地區(qū)城市普遍受災(zāi)嚴重。其二,特殊的地理環(huán)境。該地區(qū)水情特殊,不僅臨江濱海,而且區(qū)域內(nèi)部遍布河湖,還有江南運河從腹地穿行而過。同時,地勢總體上四周高仰,中部低洼,構(gòu)成碟形洼地,一遇久雨或大雨,或河流上游客水泛濫,則會眾水匯注,河湖并漲且潮水頂托,水災(zāi)易成。其三,城市選址。江南城市在選址方面總體上呈現(xiàn)出三種類型。第一類分布在長江沿岸,如南京、鎮(zhèn)江兩城。第二類是沿江南運河一線且瀕臨太湖,以無錫、蘇州為典型。第三類是沿海地區(qū),以上海、杭州等為代表。這些選址雖便利交通、方便貿(mào)易及汲水,但也相應(yīng)增加水災(zāi)發(fā)生幾率。具體來說。第一類城市易受長江水情影響,汛期江水多因頂托倒灌入城,加之城之上游洪水無處宣泄,遂導(dǎo)致內(nèi)澇嚴重。第二類城市本身就處于低洼區(qū),一旦太湖與江南運河水位抬高,多成澤國。第三類城市,在夏秋兩季易遭遇風(fēng)暴潮,短時大量降水,加上海潮頂托,水災(zāi)易現(xiàn)。

與氣候、地理等自然因素相比,導(dǎo)致江南城市水災(zāi)嚴重的主因還在于社會因素。首先,城市水政廢弛。中國以農(nóng)立國,城鎮(zhèn)水利因與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及稅賦關(guān)系不大,所以政府治水重心多在農(nóng)村,由此對城市水利投入與管理相對不足。此外,江南地區(qū)各城市以往修筑的磚砌排水暗溝、河道等泄洪通道,以及城墻、堤壩等防洪設(shè)施,或遭戰(zhàn)禍,或被開墾,或被拆毀,使得本就薄弱的防洪抗?jié)诚到y(tǒng)無法應(yīng)對日益加重的水災(zāi)。如,南京城北諸水原以玄武湖為尾閭,但該湖與長江相連的水道年久淤塞,湖水只能泄入秦淮河,而用于排水的東、西兩大水關(guān)也因年久堙塞,水閘失修,無法調(diào)節(jié)水量,致使內(nèi)澇加重。

其次,城市下墊面被進一步破壞。自國民政府定都南京后,作為統(tǒng)治中心的江南地區(qū)城市人口增長速度與規(guī)模遠超其他城市群。[4]在城市人口大幅增加背景下,加之經(jīng)濟快速發(fā)展,市內(nèi)工廠迅速增加,填埋水塘、填塞河道用于建筑及建設(shè)成為常法與常態(tài)。此外,隨著近代以來衛(wèi)生理念變遷,為免居民將污穢隨意拋至水塘內(nèi)影響公共衛(wèi)生,政府多選擇填平水塘與河浜。(12)《工務(wù)公安財政土地四局昨討論填浜問題》,《申報》1935年8月15日,第4張第13版。基于以上原因,各城市下墊面貯水功能大為減弱,難以應(yīng)付突發(fā)降水或潮水高漲難題。國民黨高層人員蔣作賓在1931年的日記稱,自己在南京的住宅周圍原來多系堰塘,后多填平建筑住宅,使得水無處消納,亦無處排泄,成為1931年南京水災(zāi)的重要誘因。[5]

最后,與區(qū)域開發(fā)密切相關(guān)。在探討近代城市水災(zāi)致災(zāi)因素時,學(xué)界多關(guān)注城內(nèi)因素,對城外區(qū)域開發(fā)的影響關(guān)注不多。實際上,自宋以后,江南人口驟增,上游毀林墾荒不斷擴大。迨至民國,客民不斷入居,肆意墾殖,大量荒地被開墾。同時,移植而來的高產(chǎn)耐寒玉米和番薯等作物,雖起到養(yǎng)育人口、減少饑荒等積極作用,但無形中破壞水土保持,加劇水土流失。此外,由于財政需求與民生發(fā)展,太湖、練湖等湖泊被無序圍墾,調(diào)蓄功能進一步降低,出行洪道亦受到影響。[6]至于因圍墾消失的小型湖泊,為數(shù)更多。這些因素都無形中加劇江南城市水災(zāi)頻率。

總之,在自然與社會因素共同作用下,日益嚴重的水災(zāi)已成為制約江南城市發(fā)展重要因素,不僅造成大量人口傷亡、疾病傳播,還對城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生巨大破壞,更影響經(jīng)濟發(fā)展,嚴重沖擊城市社會秩序。這些問題在破壞社會穩(wěn)定與安全的同時,還影響國內(nèi)外民眾對南京國民政府政權(quán)合法性及治理能力的認同與認可。如,1931年南京各大高校因水災(zāi)展期開學(xué),學(xué)校與各學(xué)生未聞市政府有排泄積水之謀,均焦灼萬分,對市當(dāng)局不無怨望。(13)《南京水訊》,《益世報》(天津)1931年9月9日,第1張第4版。由是之故,主政者開始關(guān)注并著手治理江南城市水災(zāi)。

三、多重性與立體化兼具的治理舉措

南京國民政府時期,城市水利治理呈現(xiàn)出市政化、專業(yè)化特征。水利工程由政府組織,除部分外包給企業(yè)承辦外,大多由自己部門承辦。成員多是熟諳水文與技術(shù)的水利專家,經(jīng)費亦由政府籌措。至此,國家機構(gòu)在水利建設(shè)中占據(jù)主導(dǎo)地位。在政府推動下,江南地區(qū)城市水災(zāi)治理手段,因襲傳統(tǒng)治水方式的同時,現(xiàn)代化治水因子不斷增加,對西方治理手段多有借鑒,呈現(xiàn)出傳統(tǒng)與現(xiàn)代相結(jié)合的時代特征和地域特點。同時,初步構(gòu)建相對完整的治水體系,日益注重災(zāi)前監(jiān)測預(yù)警、災(zāi)中搶險和日常防治,多重性與立體化的特點較為明顯。

首先,強化災(zāi)前監(jiān)測預(yù)警。中國歷朝歷代高度重視雨量與水情變化,利用諸多手段進行監(jiān)測。商代已注意對雨情及水情觀測,明清時期更是在大江大河設(shè)置志樁,觀測水位漲落及流量等水勢情況,及時將信息傳遞上報。同時,古代王朝在黃河與淮河等江河建立水報制度,通過驛站傳遞信息,為防洪調(diào)控提供參考。(14)參見莊宏忠、潘威:《清代淮河水報制度建立及運作研究》,《安徽史學(xué)》2013年第2期;《清代志樁及黃河“水報”制度運作初探—以陜州萬錦灘為例》,《清史研究》2012年第1期。近代以來特別是1927年之后,隨著西方現(xiàn)代技術(shù)與理念傳入,當(dāng)政者逐漸在江南地區(qū)設(shè)置測候所、雨量站、水文站等專門機構(gòu),負責(zé)災(zāi)害信息監(jiān)測、收集、歸并。據(jù)統(tǒng)計,南京國民政府在長江口與太湖水系設(shè)置測候所33座、雨量站12座、水文站1座、水位站28座。[7]同時,監(jiān)測設(shè)備與技術(shù)趨于科學(xué)化,并且頒布《水文測量》《水標檢查員辦事細則》等規(guī)定,由檢查員定期巡查并上報數(shù)據(jù)。此外,初步構(gòu)建災(zāi)害預(yù)警機制,科技人員參與信息研判,政府通過報紙、廣播等方式發(fā)布氣溫、降水、風(fēng)力等氣象信息。比如,1931年9月3日,上海水災(zāi)救濟會根據(jù)天文臺農(nóng)歷八月初一將有一丈二尺之巨大水災(zāi)的預(yù)測,派工程師從速計劃防水工作。(15)《上海將發(fā)大水》,《西安日報》1931年9月3日,第3版。而在信息傳遞方面,以往的驛馬報汛被電報、電話取代,公路、鐵路、水路成為信息傳遞主要途徑。

其次,加強災(zāi)中應(yīng)急搶險。古代時期,城市水災(zāi)應(yīng)急搶險并無常設(shè)機構(gòu)和專門人員負責(zé)。但是近代之后,尤其南京國民政府時期江南地區(qū)城市已逐步建立應(yīng)急搶險機制,建立防汛組織,召開防汛會議,呈現(xiàn)出專門化特征。

應(yīng)對一般水災(zāi),汛期多以工務(wù)局為主體,成立防水工程委員會,成員主要包括工務(wù)局員工。具體的運行機制是,一旦江水日漲,工務(wù)局長隨即召集各科長、技正及主任舉行防汛會議,并將全體職員分為日夜兩班,輪流值班,以便隨時調(diào)遣。(16)《市府撥防汛?？?組防水工程委員會》,《中央日報》1935年7月4日,第2張第3版。同時,工務(wù)局派專人巡堪堤埂,并督率工事。此外,購辦或借用防水搶險急需的麻袋、木柴、車輛、抽水機等材料。購買的材料,需由市政府驗收專員查驗合格后,方可動用。驗收專員在工事緊急時,常駐工地,便于驗收。(17)《南京市工務(wù)局購辦防水搶險材料辦法》,《南京市政府公報·法規(guī)》1935年5月,第15頁。在搶險緊要關(guān)頭,工務(wù)局還會召集雇工、臨近居民等共同參與。(18)Nanking Fights River Waters At Hsiakwan, The China Press, 1933, jun26, pg3.災(zāi)后,工程技術(shù)人員收集信息、編制防汛報告,呈報工務(wù)局。1933年6月,有記者前往南京市工務(wù)局下轄的下關(guān)辦事處采訪,為我們記錄下南京抗洪搶險基層實態(tài)。該處有6個辦事員,75個工匠,擔(dān)負全部防水工作。記者稱采訪時,他們正得到報告江邊水位又增高了,故急于填塞堵口。記者準備同去時,又有電話催要麻袋、問詢水情。該記者稱,“弄得小小的斗室里,空氣緊張到萬分,充滿著戰(zhàn)斗時期的色彩”。(19)《南京防水紀事》,《益世報》1933年6月26日,第3版。

而在汛情較大時,還會建立規(guī)模較大的臨時搶險組織。以南京首都各界防水委員會最為典型。1935年夏秋汛期,根據(jù)監(jiān)測長江可能發(fā)生特大水災(zāi),南京市政府研判后認為以工務(wù)局為主體的防水工程委員會已無法有效應(yīng)對,需要合力辦理,以策安全。于是,成立首都各界防水委員會,參加者除工務(wù)局外,還包括黨、政、軍、警、商等部門及組織。該委員會分總務(wù)、修筑、防衛(wèi)、材料運輸四組,推定市政府、憲兵司令部、警察廳、市黨部、教導(dǎo)總隊為總務(wù)組員,教導(dǎo)總隊為修筑組主任,警察廳為防衛(wèi)組主任,工務(wù)局為材料運輸組主任。(20)《京水勢將轉(zhuǎn)嚴重各界防水會昨成立》,《南京日報》1935年7月17日,第6版。當(dāng)時,警備司令部抽調(diào)數(shù)百人,教導(dǎo)縱隊抽調(diào)一千人,警察廳抽調(diào)數(shù)百人,分別在新河口、北河口等處日夜搶救。

最后,日益重視日常防治。江南城市水災(zāi)日常防治措施,大體可分為攔障法、疏導(dǎo)法及蓄積法三類。攔障法,即在通過修護堤壩、海塘及水閘等方式,避免洪水入城。這是江南城市防洪的常用手段。在堤壩興修方面,沿江、沿河、沿湖地區(qū)多采用培舊堤與筑新堤兼用的辦法。(21)Shielding Nanking From Floods, The North—China Herald and Supreme Court Consular Gazette (1870—1941), Jun.l81930, p.50.一方面先將舊堤內(nèi)外坦坡、堤頂及堤腳舊土腐草一律鏟除,逐層加填土坯,再刨松其面,加新土坯,堤成之后,新舊內(nèi)外合一。另一方面則是筑新堤,新筑堤工各小段接頭處,分層套打,搭成犬牙相錯之狀。新筑成功后,坦坡表面須敷以母土,予以夯平。在一些要沖地區(qū),修建鋼筋混凝土護岸墻或堤壩。同時,還在堤岸培植樹木、鋪種草皮,以固堤身,并禁止民眾破壞堤埂及耕種。上海注重在外灘修建防水堤,而杭州等城市注重維修海塘,用混凝土嵌入石縫,加以穩(wěn)固。(22)《江浙兩省籌商修筑海塘》,《中央日報》1933年12月21日,第1張第3版。與此同時,江南城市也注重水閘的使用及維護。比如,南京修復(fù)啟閉不靈的水閘,修復(fù)鐵芯管、鐵窗欞、半山寺等處水門缺口,并安設(shè)活動鐵門,以利宣泄。杭州河道,以地勢高低不同,多設(shè)置閘壩。此外,各城市災(zāi)汛期還曾使用筑高路面的方式應(yīng)對水災(zāi)。

與攔障法不同,疏導(dǎo)法主要通過疏通河道、溝渠,建造下水道等手段,將洪水導(dǎo)引出城區(qū),防止形成內(nèi)澇。具體如下。其一,采用人工與機械挖泥相結(jié)合的方式,將河道或江道拓寬浚深,使得水流加速,泄水于成災(zāi)之初。這是各城市普遍的防洪做法。比如,南京市成立疏浚秦淮河設(shè)計委員會,由工務(wù)局對秦淮河進行挑浚,以利宣泄。(23)《成立疏濬秦淮河設(shè)計委員會案》,19290715,南京市檔案館藏南京特別市政府秘書處檔案,檔案號10010011813(00)0115。1932年蘇州成立“城區(qū)整理河道設(shè)計委員會”,根據(jù)輕重緩急,逐次疏浚。(24)《建設(shè)局擬具廿三年度施政大綱》,《蘇州明報》1934年6月9日,第5頁。1933年無錫成立浚河工程委員會,開浚干河。與之不同,鎮(zhèn)江則建立疏浚江灘委員會,籌浚平正橋至中國銀行前之江灘,以期加快江水流動。其二,興建新式下水道。近代以來,西式下水道逐漸在上海、南京等城市興起。如,南京市政府根據(jù)南洼北隆的地勢、人口分布北疏南密的特點,決定先在城南修建下水道。1933年成立下水道工作處,專門負責(zé)該項建設(shè),之后出臺《南京市城南區(qū)下水道工程計劃》。至1937年南京市共埋設(shè)下水管道267,22公尺。其三,疏浚舊式排水渠。由于下水道建設(shè)費用高等原因,包括上海、南京等大城市在內(nèi)的江南各城市,仍大量使用明溝與暗溝等傳統(tǒng)排水方式。換言之,此時溝渠建設(shè)對城市防洪抗?jié)橙杂兄匾饬x。上海市工務(wù)局承擔(dān)溝渠日常管理,在1927—1936年間,所筑溝渠長度以年均遞增6.6%的速度推動,到1936年溝渠總長已達189,508米,凈增長度為1927年前溝渠總長(102,200米)的85%。[8]杭州制定《杭州城市溝渠計劃書》,將污水溝容量放大一倍,除流納污水外,同時承擔(dān)小雨時之全部與大雨時之一部分較污濁之雨量,其余部分雨量,仍由本城原有溝渠導(dǎo)入附近河中。(25)楊建:《計劃:杭州城區(qū)溝渠計劃書》,《市政季刊》第1卷第3號,第3頁。在溝渠設(shè)計上,參考上海市采用的每小時最大雨量的數(shù)據(jù)來計算排水流量,確定管徑。至1938年7月,溝渠總管長度達到156,25.54米。

此外,江南城市治洪還采用蓄積法。與攔障法、疏導(dǎo)法不同,該方式主要指利用城內(nèi)湖泊、河塘等作為蓄積洪水之所,不致泛濫成災(zāi)。比如,1931年因為沿湖居民稠密,舟楫眾多,傾倒垃圾,拋棄果殼等原因?qū)е潞贾菸骱俜e。天氣干旱時,湖面三分之一露出水面,被報紙諷刺為西湖發(fā)現(xiàn)“新大陸”,由此逐漸失去蓄泄功能。因此,杭州市政府成立后,由工務(wù)局制定疏浚西湖計劃,用挖泥機挖泥,雇傭船只搬運淤泥,以增加容量。(26)《杭州工務(wù)局 疏浚西湖計劃》,《華北日報》1931年8月30日,第9版。又,南京市禁止填塞水塘,同時疏浚玄武湖。(27)《計劃疏浚玄武湖》,19290813,南京市檔案館藏,南京特別市政府秘書處檔案,檔案號10010011816(00)0053。

四、喜憂參半的治水績效

傳統(tǒng)中國對基層社會與公共領(lǐng)域?qū)嵭虚g接統(tǒng)治,由士紳及其組織的民間組織等非政府主體承擔(dān)基層公共工程的維護與治理,從而有效降低政府治理成本。[9]太平天國農(nóng)民運動后,官督紳辦治理模式開始逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變。[10]至1927年南京國民政府成立,無限責(zé)任政府雛形基本形成,“官督紳辦”模式也被“官督官辦”所取代。就水利治理而言,政府逐漸從幕后走向臺前,各項工程基本實現(xiàn)政府全過程主導(dǎo),隨著治水規(guī)模和廣度有明顯提高,治水績效在部分層面有一定提升。具體如下。

第一,跨行政區(qū)協(xié)同治水能力有所加強。以南京市與江蘇省句容、江寧及溧水三縣協(xié)同治理秦淮河體現(xiàn)的較為典型。秦淮河是南京市防洪抗?jié)持骱拥?但是上游及中游分屬句容、江寧及溧水三縣,所以歷史時期主政者始終無法真正做到統(tǒng)籌治理。[11]尤其是,由于位于上游的赤山湖不斷被圍墾,湖之四周由120里縮減為20里,湖底高度日益增加,淤淺后水無所歸,一遇洪水,汪洋直下,南京城直接面對洪峰,受害尤深。(28)《疏浚赤山湖河流域》,《申報》1934年9月3日第11頁。時人經(jīng)過調(diào)查后指出,南京防洪最宜急辦的事是疏浚秦淮河,而與之有密切關(guān)系且應(yīng)重點注意的癥結(jié),不僅包括秦淮河下游壅滯及玄武湖泛濫,還包括赤山湖淤塞問題,由此提出廢田還湖、浚深湖底、增高堤埂三項辦法。(29)周鎮(zhèn)倫:《整理秦淮外河上游赤山湖初步計劃》,《水利月刊》第2卷第2期,第85—86頁。其實,早在1918年江南水利局就曾規(guī)劃上下游一體疏浚,但因時局不穩(wěn)、治理權(quán)限不足、款項支絀等各種原因未能施工,一直遷延。至1928年,江南水利局致函南京市政府,劃定秦淮河治理權(quán)限,“上游歸敝局管理,下游由貴府辦理”。(30)《擬分劃疏浚秦淮河權(quán)限》,《時報》1928年2月13日,第3版。在解決治理權(quán)限問題后,南京市工務(wù)局隨即派員與江蘇省建設(shè)廳協(xié)商辦理,之后便確定疏浚計劃、測量方案、測量方法等。1931年南京水災(zāi)之后,一體治理速度加快,至1934年12月,南京市與江蘇省府合作疏浚秦淮河工程正式啟動。秦淮河上游、中游,由江寧、句容、溧水三縣采用以工代賑方式治理,工程長度79公里,共790萬土方。秦淮河下游十余里則由南京市政府興工開浚。在這中間,南京市政府派員勘視,與三縣工程銜接辦理。(31)《疏濬秦淮河工程,京市與蘇省府合作》,《申報》1934年12月15日,第3張。

第二,應(yīng)急治理能力有所提升。以南京為典型。南京臨長江下游,地勢低洼,附近河湖年久淤塞,宣泄不暢,儲水不多。每年夏令江水盛漲之時,沿江及城廂各處不免有漫溢之患,所以建筑防堤,疏浚河道極為關(guān)鍵。歷年對此項事務(wù),政府雖有治本計劃,因為需費過巨,一時未能盡辦。所以,1931年江淮大水,南京受災(zāi)嚴重。市內(nèi)受淹面積達到7.128平方公里,房屋及財產(chǎn)損失合計超過10萬元,受災(zāi)人約4萬人。此外,還對商業(yè)、金融、貿(mào)易等造成嚴重侵害。迨至1935年大水時,長江南京段水位較1931年最高水位7.6公尺相差甚微,但未釀成巨災(zāi),且與沿江各省出現(xiàn)大水災(zāi)相比,南京獨免此難。(32)宋希尚:《十年來之京市工務(wù)》,《中央日報》1937年6月1日第4張第1版。通過縱向?qū)Ρ瓤梢园l(fā)現(xiàn),該時期南京治水績效的確有一定進步。

而之所以能取得如此成效,除了修建下關(guān)濱江大堤、重建秦淮河水閘、疏浚河道外,(33)秦孝儀編:《革命文獻》第81輯《抗戰(zhàn)前國家建設(shè)史料—水利建設(shè)(一)》,臺北“中央文物供應(yīng)社”,1979年,第29頁。與政府應(yīng)急治理能力提升有密切關(guān)系。與1931年大水時的手足無措相比,1935年長江再次爆發(fā)水災(zāi)時,我們看到南京市政府在應(yīng)對時相對從容沉穩(wěn)且行動迅捷。當(dāng)收到揚子江水利委員會提供的水情數(shù)據(jù)后,南京市政府隨即撥發(fā)防汛?？?督促工務(wù)局積極趕辦防水工事。(34)《撥發(fā)臨時防汛經(jīng)費》,19350700,南京市檔案館藏,南京特別市政府秘書處檔案,檔案號10010011745(00)0057。同時工務(wù)局指定人員前往城內(nèi)與鄉(xiāng)區(qū)涵洞水關(guān)等處,分段負責(zé)查勘。市長馬超俊更是親率工務(wù)局長宋希尚在沿江一帶及三汊河等處查勘堤防。(35)《巿工務(wù)局積極防水》,《南京日報》1935年7月6日第6版。此外,洪水來襲時,迅速根據(jù)防洪預(yù)案啟動應(yīng)急機制。具體而言。其一,為預(yù)防江水倒灌,工務(wù)局關(guān)閉城內(nèi)水關(guān),令船戶開往閘外,防止滯留城內(nèi)。在重點閘口,增裝抽水機多架,并向震旦機器廠等單位借用抽水機多架。(36)《馬超俊電蔣中正南京防護水災(zāi)情形》,1935年7月16日,臺北“國史館”藏,蔣中正“總統(tǒng)”文物檔案,數(shù)字典藏號002—080200—00238—058。其二,城外則由工務(wù)局購備麻袋、土箕、扁擔(dān)、木椿等搶險材料,并運往工作地點。為方便運輸,向汽車業(yè)同業(yè)公會借卡車10輛。同時,在城外第一工商業(yè)區(qū)等處建筑混凝土堤,并刊發(fā)布告,稱士兵搶險可以就近取土,鄉(xiāng)民不得阻攔。如有損失,防汛工作結(jié)束后,市政府將妥籌補救。其三,迅速組建抗洪搶險組織。市長馬超俊判斷1935年水災(zāi)有大汛跡象,單純依靠工務(wù)局已經(jīng)無法應(yīng)對,于是黨、政、軍、商組建首都防水委員會進行分工協(xié)作。由于應(yīng)急得當(dāng)、應(yīng)對有法,雖然1935年水勢很大,水情緊急,但是最終沒有釀成巨災(zāi)。時人對此高度評價稱,過去南京十年防洪工程等,進步之大,令人吃驚。1935為阻止水災(zāi)發(fā)生,整整工作三個月,雖然遇到許多危急時刻,最終還是依靠現(xiàn)代技術(shù)和頑強工作抗洪成功。(37)Numerous Public Worth Built In past Decade, The China Press, 1937, june8, p14.

雖然江南城市水災(zāi)防治取得一定進步,但無法根除水患。其原因主要在于以下幾個方面:其一,財政拮據(jù)。由于城市水災(zāi)治理內(nèi)生性動力不足,治理主要取決于政府主導(dǎo),致使過于依賴政府推動,缺乏切實經(jīng)濟基礎(chǔ)。以南京為例。建都之初,南京工商業(yè)不發(fā)達,與上海、廣州等都市既不能等量齊觀,與北京、天津等相比也略顯遜色,加之作為首都,建設(shè)規(guī)模龐大,財政入不敷出一時成為常態(tài)。1932年石瑛上任市長后,注意減少行政費,增加建設(shè)費,且大力整頓市產(chǎn)、擴大車捐、發(fā)行公債等,加之中央進行財政補助,南京財政一度有所改觀。但由于歷年舉債,積欠達五六百萬,每月?lián)芨豆珎皟斶€債務(wù)費7.6萬,收支不敷,只能實行財政緊縮政策。加之,南京工商業(yè)不發(fā)達,市面不景氣,市民納稅能力薄弱。(38)張銳:《南京上海青島市政建設(shè)實況》,《市政評論》第3卷第1—2期合刊,第37—38頁。所以經(jīng)費始終是制約南京各項建設(shè)的重要因素。治水經(jīng)費不足的問題尤為突出,為增加費用,1932時國民政府議決將荷蘭庚款百分之六十五,計國幣約130萬,用作南京水利建設(shè)。(39)《中荷庚款(二)》,1932年至1933年,臺北“國史館”藏,“外交部”檔案,數(shù)字典藏號020—041604—0002。然而,即便如此,城北下水道工程仍被長期擱置,秦淮河疏浚更是一再拖延。此類問題也發(fā)生在蘇州。蘇州雖工商業(yè)發(fā)達,但市政府財政收入微薄,教育經(jīng)費尚且緊張,[12]遑論治水等市政建設(shè)。此外,由于1929年經(jīng)濟危機席卷世界、國共內(nèi)戰(zhàn)及準備對日作戰(zhàn),基于公開出版資料,南京國民政府軍事?lián)芸?、公債和賠款還本付息已經(jīng)占每年總支出的67%至85%。[13]在這種情況下,即使是統(tǒng)治中心的江南地區(qū),能用于城市水利撥款又能有多少呢?

其二,官民沖突。治水之于民生影響巨大,且涉及面較廣,因此在治理過程中往往引起社會極大關(guān)注,意見和訴求也呈現(xiàn)出多樣性。這在疏浚河道中表現(xiàn)的尤為明顯。其一,治或不治內(nèi)部分歧較大。以南京秦淮河為例。官方通過集會、報紙、演講的方式,表態(tài)要疏浚秦淮河,且得到部分民眾理解與支持,有的市民甚至通過致電市政府、投書報紙等方式,請求宣泄、疏浚河道。(40)《民眾的意思·疏通秦淮河》,《中央日報》1931年2月2日,第8版。但是,疏浚河道需要將沿河兩岸土地放寬,并且規(guī)定施工范圍以內(nèi)住戶自行雇工拆遷,倘若限期一月逾期不拆,則由工務(wù)局飭工代拆,以料抵工。這個規(guī)定,掀起軒然大波,除了少部分業(yè)戶前往登記外,秦淮河兩岸多數(shù)民眾紛紛向政府請愿,希望免拆房屋。(41)《劉市長在第二十次紀念周報告》,《申報》1928年12月10日,第20版。局面僵持不下,致使浚河工程,不能如期進行。其二,民間對河道疏浚還是填塞有爭議。蘇州市政府曾認為河道無用不如填埋,干涸后成為土地,土地升科后予以售賣,并選取城內(nèi)寶林寺前河道和祝家橋至夏侯橋河道兩段小河作為試點。但是很多民眾聲明反對,他們堅稱河道為全城人民命脈所關(guān),一朝泛濫,便成澤國。(42)《填平河道之市民意見》,《蘇州明報》1928年2月24日,第3版。

其三,城市交通運輸結(jié)構(gòu)變遷擠壓水災(zāi)治理空間。近代以來,隨著城市近代化和城市空間不斷拓展,城市活動節(jié)奏逐漸加快,以往以河網(wǎng)為主體的城市交通結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化,鐵路、馬路等基礎(chǔ)交通設(shè)施相繼修建,電車、汽車開始絡(luò)繹于途。在交通結(jié)構(gòu)變遷的時代背景下,加上國外市政經(jīng)驗的影響,江南各城市主政者多認為,市政建設(shè)非先從修筑馬路入手不可。1927年之后,蘇州市政籌備處柳士英擔(dān)任籌備處總工程師和市工務(wù)局局長,制定蘇州城市整體規(guī)劃,提出以馬路為中心的城市改造計劃,要求拓寬舊路、新建馬路。(43)《工務(wù)計劃與實施》,《蘇州市政籌備處半年匯刊》,1928年8月1日,第6—29頁。南京雖然擴寬道路期間曾引發(fā)官民對立,但在有利觀瞻、便利交通等因素共同作用下,1927至1937年間馬路增長速度仍然很快。隨著河運地位大幅下降,水運功能逐漸萎縮,填浜筑路、填河修路的現(xiàn)象頻頻發(fā)生,(44)《工務(wù)公安財政土地四局昨討論填浜問題》,《申報》1935年8月15日,第4張第13版。河道防洪能力顯著下降。時人曾批評稱,市政當(dāng)局者只知建筑馬路,對于水上交通之利用,向未注重。一切事業(yè)蒸蒸日上,獨水利一端從無人論及。(45)朱偰:《疏浚南京城內(nèi)河道議》,《半月評論》第1卷第8期,1935年第4—7頁。他們的批評或許過于苛刻,但是總體而言,與馬路等新式交通方式相比,河運已不再受到重視,隨之帶來的是市內(nèi)河道防洪能力下降。

其四,行政區(qū)劃調(diào)整遲緩阻礙治水進度。近代以來,隨著西方市制傳入,中國社會從“城鄉(xiāng)合治”逐漸走向城鄉(xiāng)分治,城市開始作為獨立的政治實體存在。在這個過程中,由于采用“切塊劃市”方式,導(dǎo)致城市與之前沒有統(tǒng)屬關(guān)系的縣關(guān)系緊張,糾紛不斷。城鄉(xiāng)分治對于城市水利治理利弊皆有。利在水利市政化、專門化,弊在由于行政區(qū)劃糾紛,河道治理權(quán)久懸未決,影響治理效率和進度。以南京為典型。南京國民政府成立后,南京市作為首都與江蘇省以及江寧縣,看似行政關(guān)系明確,并不存在利益糾紛,然江蘇省政府和江寧縣政府皆滯留南京城內(nèi),一時間出現(xiàn)國民政府、南京市政府、江蘇省政府和江寧縣政府并存一城的現(xiàn)象。不僅如此,江蘇省政府和江寧縣政府還掌控著大量行政權(quán)力和經(jīng)濟資源。權(quán)力和資源錯配,致使身為首都的南京市和江蘇省政府、江寧縣政府在應(yīng)該協(xié)同行政時往往產(chǎn)生齟齬,甚至是抵觸。[14]為解決該問題,省市劃界的方案因觸及各方利益,糾纏多年,嚴重影響秦淮河治水進程。1933年,南京市長石瑛曾致函江蘇省政府,請其迅飭令江寧縣政府,速與市工務(wù)局商洽未交割的市內(nèi)防水區(qū)域。但直到1936年8月28日,長達9年的寧蘇糾紛和省市劃界才告終結(jié),防水界限方才劃定,但這已嚴重阻礙市內(nèi)水災(zāi)防治進度。上海亦遭遇類似事情。上海市與江蘇省政府及上海、寶山兩縣在治權(quán)劃分上遷延十年未決。這既反映出城河治理的局限性,也暴露出城市公共資源管理困境。

如果說城市水災(zāi)治理是考察國家治理能力的重要指標,那么由此可管窺“十年建設(shè)”時期曾將水利建設(shè)視為“一切建設(shè)之基礎(chǔ)”的國民政府治理能力是難孚人望的。(46)秦孝儀編:《革命文獻》第81輯《抗戰(zhàn)前國家建設(shè)史料—水利建設(shè)(一)》,臺北“中央文物供應(yīng)社”,1979年,“前言”,第1頁。位于國民政府統(tǒng)治中心的江南地區(qū)各城市尚且如此,其他地區(qū)城市水災(zāi)治理績效可見一斑。因此,對于南京國民政府治水績效的歷史評價不宜過高。

五、結(jié) 語

帝制時代的中國與西方城市相比,長期處于“城鄉(xiāng)連續(xù)統(tǒng)一體”的統(tǒng)治模式之下,依靠胥吏管理與行政經(jīng)費短缺等是中國古代城市管理長期難以擺脫的制度性缺陷。[15]中國城市長期缺乏專門的市政機構(gòu),城鄉(xiāng)事務(wù)多由地方府、縣政府一體管理。雖然我們不否認國家從未放棄將權(quán)力的觸角延伸到基層、直接控制社會、欲全面包攬事務(wù)的企圖,[16]但在官僚化程度低、地方稅收支配權(quán)弱且要負責(zé)的情形下,縣官在面臨地方公共工程時往往畏首畏尾,缺乏熱情,因循茍且,得過且過,[17]甚至是能躲則躲,以免自找麻煩。[18]在這種情況下,士紳及其組織的各類民間機構(gòu),主導(dǎo)基層社會的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。在短缺經(jīng)濟與信息技術(shù)條件落后約束下,不僅降低大一統(tǒng)的管理成本,還分散風(fēng)險,從而實現(xiàn)對龐大國家的有效管理。[19]這是“小政府”治理模式的積極意義所在,在以水利為代表的城市公共事務(wù)治理中體現(xiàn)的尤為明顯。

然而,到了近代,在遭遇前所未有的民族危機的時代背景下,“小政府”治理模式弊端顯露。如學(xué)者所言:“小政府”都是資源匱乏的政府,很難應(yīng)付較大的突發(fā)事件。這一政治模式的根本缺點,就是最怕“天下有事”?，F(xiàn)實已不容許一個小政府的存在,迫使清廷不得不向一個有作為的大政府轉(zhuǎn)變。[20]及至南京國民政府時期,積極擴充政府職能,欲在公共領(lǐng)域有所作為。事實上,通過本文所述,政府為主導(dǎo)的治理模式,在公共領(lǐng)域建設(shè)方面的確展現(xiàn)出一些進步意義。一是,打破城市所在河流上下游因行政區(qū)劃歸屬帶來的治理“敷衍與扯皮”等問題,擴大治理規(guī)模與效應(yīng),提升一體治理效率和能力。二是,隨著西方現(xiàn)代災(zāi)害治理技術(shù)與理念傳入,不僅使得監(jiān)測設(shè)備與技術(shù)趨于科學(xué)化,監(jiān)測機制也日益專門化,更初步構(gòu)建災(zāi)害預(yù)警機制。由此較大提升城市水災(zāi)應(yīng)急治理能力。這是“小政府”模式很難完成的任務(wù)。

隨著政府逐漸變成無限責(zé)任政府,承擔(dān)了大多數(shù)公共事務(wù)與全部風(fēng)險,由過去相對疏離或者引導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲗?dǎo),既要自上而下進行指揮,又要俯下身段親力親為,傳統(tǒng)士紳在水利事務(wù)中的作用漸漸被弱化。然而,政府在幾乎包攬一切的同時,新的問題接踵而至。如,治水經(jīng)費專門化,與傳統(tǒng)時代相比是一種制度進步。但是,“有所為”的背后必須有巨大財力支持,導(dǎo)致以稅收為主的政府財政體系不堪重負,經(jīng)費短缺成為常態(tài)。解決這一難題的首要條件就是擁有發(fā)達的經(jīng)濟基礎(chǔ)。換言之,沒有發(fā)達的經(jīng)濟,公共領(lǐng)域的建設(shè)就是空談,顯然生產(chǎn)力低下的南京國民政府是沒有能力解決這一困境的。[21]再如,1927年之前各地士紳基于其所領(lǐng)導(dǎo)、掌握的民間組織,能夠采取多種方式協(xié)調(diào)不同群體利益,能夠在很大程度上破除集體行動的困境。[22]但是,在這之后,士紳逐漸退出治理結(jié)構(gòu),官民之間的“緩沖區(qū)”漸漸消失,致使二者直接“面對面”,由此引發(fā)沖突,新的集體行動困境遂之出現(xiàn)。

不過,行文至此,筆者還想進一步表達的是,借用章太炎對于清末政治形勢的一對概念來說,政府主導(dǎo)模式治理績效不突出的原因在于“時弊”而不是“法弊”,即是說,它主要是國民黨及其領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)不合格所致,而不是由于政府主導(dǎo)模式本身有問題。換言之,國民黨的執(zhí)政失敗,并不能證明以政府為主導(dǎo)的模式不適于中國。[23]相反,就“法”而言,在新民主主義革命時期以及1949年中華人民共和國成立后,正是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下,通過政府主導(dǎo),我們在水利治理等方面取得舉世矚目的成就。因此,從大歷史觀之,在近代中國進行民族革命、進行偉大建設(shè)的時代背景下,政府主導(dǎo)的治理模式是符合歷史需求和現(xiàn)實需要的。當(dāng)然,這并不意味著該模式是無懈可擊,沒有短板的。[24]至于中國共產(chǎn)黨如何彌補政府主導(dǎo)模式的弱項,筆者將另文考察。