我國水污染流域協(xié)同治理的問題分析

陳星辰 陳雅琪

摘 要：水污染單一治理方式無法解決河流的水污染問題，因此協(xié)同治理是我國水污染治理模式未來轉(zhuǎn)變方向，針對我國水污染，現(xiàn)有的治理模式即“河長制”以及“區(qū)域協(xié)同立法”無力為跨省水污染治理提供實質(zhì)性、深層次解決路徑。《中華人民共和國長江保護(hù)法》中，已經(jīng)明確提出要建立協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)籌治理，完善監(jiān)督與保障機(jī)制等一系列有關(guān)我國水污染治理的措施，由此可以看出針對流域內(nèi)我國水污染問題，需要將視角立足于整個流域進(jìn)行全流域協(xié)同治理，完善流域內(nèi)我國水污染協(xié)同立法工作、健全配套的流域內(nèi)我國水污染協(xié)同治理法律機(jī)制、推進(jìn)內(nèi)外部法律監(jiān)督機(jī)制完善，為我國水污染協(xié)同治理提供強(qiáng)有力的政策法律保障。

關(guān)鍵詞：流域；協(xié)同治理；區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制；政策保障

一、前言

過去幾十年，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展付出了極重的環(huán)境代價，近年來我國的水體污染問題加劇，水污染治理問題迫在眉睫。對水污染治理模式探索的初期，治理模式較為獨立且單一，但在治理過程中，當(dāng)前對河流污染的治理多以行政區(qū)劃為單元進(jìn)行治理的治理方式，破壞了流域完整性，且出現(xiàn)各地監(jiān)測點周邊水質(zhì)明顯高于下游、治理效率低下、資源浪費等問題。

因此我國啟動了流域治理的政策，我國水污染協(xié)同治理是指河流所流經(jīng)的行政區(qū)域均以治理我國河流污染和維護(hù)我國河流清潔為共同目標(biāo)，并進(jìn)行通力合作、開展共同行動，有效治理河流我國水污染的過程。此舉有效改善了我國水污染治理片段化、模式僵化、處理效率低下等問題。但協(xié)同治理工作開展后，仍暴露出很多問題，無針對全流域的、系統(tǒng)性的、連續(xù)性的立法；且當(dāng)前治理主體單一，主要是依靠政府的威權(quán)進(jìn)行治理；關(guān)于協(xié)同治理的治理效果考評僅僅以內(nèi)部文件的形式，法律層面沒有形成切實有效的監(jiān)督機(jī)制。因此本文嘗試對水污染治現(xiàn)有理論和實踐進(jìn)行初步探討，并針對現(xiàn)存的問題提出本文的完善建議。

二、我國水污染流域協(xié)同治理理論基礎(chǔ)

（一）流域

“流域”本身是一個地理概念，指的是由分水線包圍的河流集水區(qū)，即河流或水系的水量補(bǔ)給的全部區(qū)域。《長江保護(hù)法》將“流域”的定義正式引入法律，因此，結(jié)合其地理概念，法律的含義表現(xiàn)為，“以水資源為核心要素，由土地、生態(tài)等天然要素及其與之相對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、社會等人文要素所構(gòu)成的綜合系統(tǒng)?！睋?jù)此我國劃分出七個主要流域，包括：長江流域、淮河流域、珠江流域、遼河流域、黃河流域、松花江流域、海河流域。

（二）協(xié)同治理

協(xié)同治理是指行政機(jī)關(guān)之間或者行政機(jī)關(guān)與其他主體采取協(xié)同行動，對某些行政事務(wù)進(jìn)行整治的活動。關(guān)于協(xié)同治理的概念的理解，學(xué)界有以下主要觀點：一是協(xié)同治理著重強(qiáng)調(diào)政府在協(xié)同治理中起著主導(dǎo)作用，認(rèn)為其是由政府發(fā)起的，單個政府部門或者多個政府部門與單個或者多個非政府部門共同參加的、正式的、擁有共識的、商討的、目的在于制定或者執(zhí)行公共政策或管理公共事務(wù)或資產(chǎn)的一種治理安排；二是認(rèn)為協(xié)同治理是一個進(jìn)行協(xié)商的過程，涉及利益方為解決其共同面臨的問題而開展協(xié)商以及對話；三是將協(xié)同治理視為一種制度安排，人們?yōu)榱耸挂粋€公共目的成為現(xiàn)實，有建設(shè)性的參加到跨公共部門、跨不同層級政府或者跨公共、私人、公民團(tuán)體的公共政策制定和管理的過程以及結(jié)構(gòu)。

（三）整體治理理論

整體治理理論強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)有行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)地區(qū)、組織或者部門之間的合作，以提高公共服務(wù)的效率。根據(jù)現(xiàn)有的理論成果，學(xué)界認(rèn)為整體性治理主要表現(xiàn)為以下幾個方面：首先，整體性治理在不改變現(xiàn)有組織的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍重新協(xié)調(diào)整合；其次整體性治理表現(xiàn)為信息的全平臺共享；第三，整體性治理還表現(xiàn)為跨業(yè)務(wù)種類的協(xié)調(diào)治理，以實現(xiàn)業(yè)務(wù)之間的整合協(xié)調(diào)，第四，整體性治理表現(xiàn)為針對某一問題的法律法規(guī)、政策等協(xié)調(diào)整合。整體性治理理論為我國水流域協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)從哪些角度入手提供了思路。

（四）府際合作理論

有觀點認(rèn)為，在現(xiàn)在治理體系之中管轄權(quán)總體表現(xiàn)出界限逐漸模糊的趨勢，政府、部門間協(xié)同是發(fā)展的必然趨勢，且應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大治理主體的范圍，把各方力量都集中到政府決策的過程中。我國學(xué)者對府際合作治理理論進(jìn)行了界定，認(rèn)為府際合作治理是為了實現(xiàn)或增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門（營利部門、第三部門或公民個人）等眾多公共管理主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程。

三、我國我國水污染流域協(xié)同治理現(xiàn)狀及困境

（一）“河長制”——省內(nèi)分段治理方式

“河長制”起初是為了治理2007年太湖水質(zhì)嚴(yán)重惡化導(dǎo)致大面積的藍(lán)藻所造成的重大污染重大污染問題，“河長制”改革實施以后，江蘇省無錫市境內(nèi)水功能區(qū)從2007年到2015年的水質(zhì)達(dá)標(biāo)率由7.1%提高到 44.4%。后經(jīng)多方試點，2017年6月，十二屆全人常第二十八次會議修改了《中華人民共和國水污染防治法》，增加了有關(guān)河長制的規(guī)定，“河長制”在法律層面上予以確認(rèn)。河長制建立了省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長的分級設(shè)置，水流采取分段治理的治理模式。河長制的出現(xiàn)，打破了同一行政區(qū)內(nèi)水污染治理的不同責(zé)任部門之間的桎梏，實現(xiàn)了不同行政區(qū)劃內(nèi)的協(xié)同治理。

（二）云貴川跨行政區(qū)劃協(xié)同治理

赤水河起源云南省昭通市，流經(jīng)我國云貴川三省的多個市縣。由于流經(jīng)不同的行政區(qū)劃，由于各地經(jīng)濟(jì)水平、發(fā)展需要、組織架構(gòu)、配套機(jī)制等層面的不同，在水污染治理的層面，出現(xiàn)了水污染治理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，規(guī)劃不同等問題，嚴(yán)重制約云貴川三地的水污染治理效率。

因此為了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)同治理、提高治理效率，云貴川首先開始了國內(nèi)的省際協(xié)同探索，2011年三省共同制定《省赤水河流域保護(hù)條例》，構(gòu)建跨行政區(qū)的水污染協(xié)同治理機(jī)制，通過統(tǒng)一立法指導(dǎo)、協(xié)調(diào)完善配套機(jī)制為全國水污染流域治理提供借鑒先例。但在具體實施過程中，云貴川三省省際協(xié)同仍暴露出許多問題。首先，由于各省的治理長度不等，治理壓力的問題導(dǎo)致治理標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格程度無法統(tǒng)一。其次，各省各地區(qū)發(fā)展水平較大，發(fā)展定位不同，對于治理資源的投入無法制定嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，否則法律的實施都可能陷入困境。第三，各地立法觀念不同，在法律的理解、適用和依法規(guī)劃的時候會陷入矛盾。第四，仍然沒有形成統(tǒng)一的協(xié)作機(jī)制，例如貴州省境內(nèi)的相互預(yù)警、通報制度并沒有在三省范圍內(nèi)普及。

（三）當(dāng)前流域我國水污染協(xié)同治理實施困境

1.流域立法的不足

立法的不完善阻礙水污染協(xié)同治理的與高效推進(jìn)，但目前我國流域立法明顯存在不足。

首先，我國水污染流域協(xié)同治理的立法國仍存在大量的立法空白，我國目前劃分的七大流域中，只有長江流域有《長江保護(hù)法》來進(jìn)行長江流域的協(xié)同治理，我國另一大流域——黃河流域的區(qū)域協(xié)同也僅僅是在探索推進(jìn)階段。

其次，目前我國的協(xié)同治理仍然主要依靠政府文件和相關(guān)政策的保障，且協(xié)同治理的相關(guān)制度立法層級較低。我國《水法》、《水污染防治法》、《環(huán)境保護(hù)法》對于水污染防治具有了宏觀的總體的規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》第二十條規(guī)定，國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。由此可見，關(guān)于我國的協(xié)同治理的問題，仍處在原則性的規(guī)定，缺乏可操作性，需要更多的細(xì)則對立法的空白進(jìn)行補(bǔ)充。

2.社會缺少多元共治的普遍共識

當(dāng)前的流域水環(huán)境治理主導(dǎo)權(quán)賦予了各級黨政的領(lǐng)導(dǎo)，仍然處于一個封閉式的治理條件下，主要依靠政府力量進(jìn)行推進(jìn)。實際上社會力量在多元共治、協(xié)同治理的參與程度不高。這是因為污染防治的政府間權(quán)力運行具有明顯的“縱向集中—橫向協(xié)同”特征，在此情況下水環(huán)境治理的問題不再取決于法治，而是取決于人治，即取決于責(zé)任人對于水污染治理的重視程度，水污染治理權(quán)的掌握程度依據(jù)對水污染治理的政治資源的掌握程度等。

3.監(jiān)督機(jī)制缺位

首先，無論是“河長制”還是“區(qū)域協(xié)同立法”，其考核問責(zé)采用是一種行政層級的方式，采取的是自上而下的形式問責(zé)。往往是由由上級對下級的責(zé)任人監(jiān)督。

其次，對于我國的監(jiān)督機(jī)制的機(jī)制單一，屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督導(dǎo)致社會意見對責(zé)任人員的作用非常有限。由于問責(zé)機(jī)制不公開透明，社會監(jiān)督參與較低，嚴(yán)重制約監(jiān)督的公正性。

4.治理模式碎片化

河長制的實踐，解決了統(tǒng)一行政區(qū)劃內(nèi)部門之間的協(xié)同問題，改革省級內(nèi)部提高了環(huán)境治理的效率，但是從整個流域的主體來看，“河長制”無法解決跨省級行政區(qū)河流污染問題，區(qū)域協(xié)同相比河長制，更進(jìn)一步擴(kuò)大了協(xié)調(diào)的區(qū)域或部門范圍，取得了較好的成果，但是依然沒有實現(xiàn)全流域的整體配合協(xié)調(diào)。

四、我國水污染流域協(xié)同治理法律對策完善

（一）推進(jìn)流域立法

針對污染治理的問題，中共中央、國務(wù)院也明確提出要加快生態(tài)環(huán)境污染治理的各個層面的法律的制修工作。在完善流域協(xié)同治理的法律空白的同時，應(yīng)站在流域全局的角度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，結(jié)合各地自然、社會和客觀現(xiàn)實和發(fā)展需要，合理配置權(quán)責(zé)、制定切實標(biāo)準(zhǔn)，推動完善我國關(guān)于跨行政區(qū)流域環(huán)境協(xié)同治理、監(jiān)督、聯(lián)合執(zhí)法等制度安排，整體規(guī)劃聯(lián)防聯(lián)控的具體實施程序、標(biāo)準(zhǔn)；應(yīng)建立更為完善的水污染流域協(xié)同治理的法律保障體系，以實現(xiàn)流域水污染的整體協(xié)同治理。

（二）完善監(jiān)督機(jī)制

首先，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的地方干部考核機(jī)制，應(yīng)當(dāng)建立地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的考評機(jī)制，不應(yīng)當(dāng)僅僅追求GDP的增長，而是將經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展、環(huán)境綜合治理治理和生態(tài)的可持續(xù)結(jié)合起來，將生態(tài)環(huán)境的治理成本和污染治理的成效納入責(zé)任人員的考核范圍。

其次，摒棄單一考核機(jī)制，水污染治理的成效考評不能局限在本行政區(qū)劃內(nèi)，應(yīng)當(dāng)綜合水污染治理成效對整個流域的作用進(jìn)行綜合考慮，促進(jìn)和地區(qū)責(zé)任人員為追求更高的治理效率和更好的治理成果主動推進(jìn)與上下游的合作。

（三）完善利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，各地的經(jīng)濟(jì)和發(fā)展水平的不一致以及不同的發(fā)展需要是制約各地水污染治理投入的主要因素。因此應(yīng)當(dāng)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)的作用，建立完善流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫?，以協(xié)調(diào)地區(qū)間、地區(qū)內(nèi)部環(huán)境發(fā)展和污染治理的矛盾。

首先，要完善行政區(qū)劃內(nèi)的縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。新安江流域的流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南壤?，對我國的流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕⑵鸬搅讼冗M(jìn)的示范作用。借鑒新安江的實踐經(jīng)驗，國家及各行政區(qū)劃可以積極探索出臺關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度，明確具體的補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并建立合理的責(zé)任追究制度。

其次，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建立全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在流域范圍內(nèi)鼓勵建立跨省界流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有助于我國重點流域流域上下游生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)工作的推進(jìn)。但是具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是跨行政區(qū)的流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y點，可以嘗試通過一般性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償協(xié)議兩種方式進(jìn)行實踐。

五、結(jié)語

自從黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次對祖國的江河進(jìn)行考察調(diào)研。總書記認(rèn)為治理水污染、保護(hù)水環(huán)境關(guān)系著中國人民福祉，關(guān)系著我國未來，關(guān)系著中華民族是否能夠永續(xù)發(fā)展。各地在進(jìn)行水污染治理時，都充分發(fā)揮了地方智慧，或?qū)φ叻杉?xì)化結(jié)合地方實情形成貼合當(dāng)?shù)厮廴局卫碇贫?，或開展一些頗具地方特色的治水活動。無論是“河長制”還是“區(qū)域間協(xié)同立法”、“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”都是地方為水污染治理所進(jìn)行的努力，且包含著統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的政治智慧。生態(tài)環(huán)境的治理，必須脫離固有的行政地理限制，走向區(qū)域化，協(xié)同化、整體化、高效化，才能實現(xiàn)全流域共治、共享、共贏。

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