老年能力評估開展過程中存在的問題及對策研究
——以T市W區(qū)老年能力評估項目為例

楊明偉，陳文霞

（沈陽化工大學人文與藝術(shù)學院，遼寧沈陽，110000）

21 世紀以來，我國的老年人口一直保持著較快的增長速度，呈現(xiàn)出老年群體規(guī)模大、老齡化速度快、高齡化顯著以及未富先老的特點[1]。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60 周歲及以上老年人口已經(jīng)達到了26 401 萬人，占全國人口總數(shù)的18.70%，其中65 周歲及以上老年人口總數(shù)為19 063 萬人，占到人口總數(shù)的13.50%，相比第六次人口普查數(shù)據(jù)老齡化現(xiàn)象加重5.44%，而未來的人口老齡化還將持續(xù)加劇。老年人口的增多以及老年慢性病患病率的持續(xù)攀升使得對老年人進行恰當?shù)纳钅芰σ约胺招枨笤u估尤為重要。

一、老年能力評估的意義

老年能力評估是為了滿足老年人養(yǎng)老服務的需求，使用可操作、規(guī)范、統(tǒng)一的評估工具，從而為老年人科學合理地劃分能力等級而開展的評估活動。目前老年能力評估活動的開展所使用的評估工具，是中華人民共和國民政部于2013 年頒布并實施的老年人能力評估標準，它包括日常生活活動、精神狀態(tài)、感知覺與溝通以及社會參與4 項一級指標，每個一級指標下面又被細分為22 項二級指標。

根據(jù)各級指標得分情況，參照能力劃分方法以及等級變更依據(jù)，最終將老年人能力受損程度劃分為四個等級，其中0 級為能力完好，1 級為輕度失能，2 級為中度失能，3 級為重度失能。最終評定等級越高，其綜合能力受損程度就越高[2]。通過為老年人開展能力評估，能夠盡早地發(fā)現(xiàn)老年人疾病、身心等方面存在的能力問題，從而盡快干預實施，延緩老人失能進程。

老年能力評估能夠為養(yǎng)老機構(gòu)分級提供服務，從而為老年人服務需求類型以及照料護理內(nèi)容的確定提供科學的依據(jù)，掌握老年人的照護需求，進而建立長效的養(yǎng)老服務機制，改善養(yǎng)老服務質(zhì)量[3]；《民政事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》提出對經(jīng)濟困難老年人制定養(yǎng)老服務補貼、高齡津貼和護理補貼制度，因此，老年能力評估可以通過合理分配有限的資源，為經(jīng)濟困難的孤寡、失獨以及優(yōu)撫等老年人群體的合法權(quán)益提供保障，為政府資金的分配提供科學合理的建議[4]；同時，老年能力評估在以后長期照護保險評定的工作中將得到有效應用，通過政策層面的支持保證，老年人能夠獲得長期護理服務的渠道，從而為失能老人提供長期護理保障，推動與衛(wèi)生、醫(yī)療保障等部門建立統(tǒng)一的長期護理評估體系，提高老年人的生活質(zhì)量。

二、T市W區(qū)老年能力評估的開展

T 市目前老齡化形式嚴峻，社會化養(yǎng)老的需求也在不斷增加，T 市民政于2019 年出臺了老年能力評估地方標準[5]，為科學規(guī)范地開展老年能力評估，準確量化T 市老年人的健康狀況、自理程度以及服務需求提供了規(guī)范。為了解T 市老年人的養(yǎng)老需求和身體狀況，掌握老年能力評估具體方法，筆者與老年能力評估團隊一同參與了2021 年T 市W 區(qū)老年能力評估項目的開展。

（一）評估目的

T 市民政局通過政府購買服務委托專業(yè)評估機構(gòu)對本市的重點保障對象開展專業(yè)評估，通過老年能力評估，確定其補貼資格和照料程度，并按照評估得到的輕度、中度、重度照料等級，每月為其發(fā)放200、400、600 元不等的居家養(yǎng)老服務（護理）補貼，從而保障其居家養(yǎng)老服務需求，逐步完善居家養(yǎng)老社會化服務體系。

（二）評估對象

T 市W 區(qū)老年人評估項目的評估對象主要包括60 周歲以上的低保、低收入、重點優(yōu)撫待遇對象及80 周歲以上無子女且失能、獨生子女父母且失能的具有T 市戶籍的老年人群體，評估環(huán)境主要分為社區(qū)居委會和村黨群活動中心集中評估、入戶評估、養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)評估三種。

（三）評估流程

評估前，評估師拿到需要評估的老人名單后，首先要根據(jù)名單上的基本信息提前與老人及其親屬進行溝通，確認并核實相關(guān)信息，約定評估具體時間。

評估時，評估現(xiàn)場至少要有兩位經(jīng)過培訓合格后持證上崗的評估員為老人在場評估，同時被評估者家屬或者照料人員應有至少一名在場協(xié)助。首先，評估師需要向老人解釋此次評估的目的和意義以及向其告知保密條款，之后便參照老年人能力評估標準，通過詢問或者觀察老人表現(xiàn)逐項對老人進行評估以及打分，并填寫老年人能力評估表。評估師通過評分確定老人在日常生活活動、精神狀態(tài)、感知覺與溝通以及社會參與等四項一級指標的分級情況，參照能力劃分方法以及等級變更依據(jù)得到老人最終的能力等級結(jié)果，兩名評估師確認無誤后在評估報告上進行簽名，評估對象也要在首頁的承諾書以及尾頁的信息提供者部分進行簽字，當評估對象本人不能簽字時，由家屬代簽。此次，T 市的老年人能力評估項目引入了線上系統(tǒng)，因此評估師需要如實記錄老人評估信息并及時錄入線上系統(tǒng)，把紙質(zhì)評估報告的具體評分項、老人的身份證、戶口本、優(yōu)撫證等相關(guān)證明及時上傳，評估現(xiàn)場以及老人接受評估的照片、入戶評估時老人的居住環(huán)境以及門牌號也需要如實記錄并上傳。評估員還需要用執(zhí)法記錄儀把評估過程進行全程錄像，為后面的爭議處理、監(jiān)督檢查以及接續(xù)評估做好準備。

評估結(jié)束后，評估師需要在規(guī)定時間內(nèi)將評估結(jié)果通知老人，若評估對象對評估結(jié)果存在異議，評估機構(gòu)應安排人員進行復查，上次負責評估該老人的評估員應進行回避。

三、老年能力評估開展過程中存在的問題

筆者通過參與T 市W 區(qū)的老年能力評估隊伍，和團隊成員歷時兩個月共同完成評估走訪W 區(qū)11個街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共計329 個社區(qū)/村，因評估對象外出、去世等特殊原因，實際保質(zhì)保量完成評估相關(guān)人員近2 300 人。通過歷時兩個月的老年能力評估項目的參與實踐，筆者發(fā)現(xiàn)目前老年能力工作的開展存在著使用量表指標較粗糙、評估過程不規(guī)范、評估人員素質(zhì)參差不齊、實際評估的開展對日常生活活動指標較為看重、評估結(jié)果并不能全部得到真實反映以及大眾對評估的認識不夠等問題。

（一）老年人能力評估所使用的Barthel 指數(shù)評定量表分類較粗糙

Barthel 指數(shù)因為其評定方法簡單而被廣泛使用，但其中設(shè)定的評定等級比較少，在進食、穿衣、大小便控制、如廁以及上下樓梯6 個二級指標中分為可獨立完成、需部分幫助、需極大幫助或完全依賴他人3 個等級，洗澡、修飾這2 個指標就只有可獨立完成和需他人幫助2 個等級，剩下的床椅轉(zhuǎn)移和平地行走雖然有4 個等級劃分，但是需要幫助的程度分類也較為粗糙，不能很好地反應老人需要幫助的程度。除此之外，各項二級指標相鄰等級之間的分值有5 分的差距，導致等級之間的變化不能被敏感地反映出來，出現(xiàn)“天花板效應”[6]。

（二）評估過程不規(guī)范，導致評估結(jié)果不準確

在社區(qū)居委會和村黨群活動中心展開老年能力集中評估時，評估人員本應設(shè)立單獨的評估室，一對一對老人進行評估，家屬陪同時，也應提醒家屬只能對問題做補充，不能提醒老人應該怎么回答，以便真實反映老人狀態(tài)。由于評估過程不規(guī)范，現(xiàn)場就會出現(xiàn)多個被評估老人出現(xiàn)在同一場合被評估的現(xiàn)象，影響評估人員對評估結(jié)果的判定。因為使用同一測量問卷，老人們會對問題相互提醒，有家屬陪同的老人，對問題過多補充，不能夠真實反映老人狀態(tài)，導致評估結(jié)果的準確性被影響。

（三）評估人員素質(zhì)參差不齊，評估結(jié)果差異較大

合格的評估人員應具備較為全面的知識儲備，經(jīng)過專門培訓并獲得老年人評估資格認證。但是在評估的具體開展中，由于專業(yè)人員較為缺乏，項目評估人員會選用一些具有學歷背景但實務經(jīng)驗較為缺乏或者工作時間較長的護理員為老年人進行評估，而評估人員往往喜歡在自己擅長并熟悉的領(lǐng)域?qū)で蠼鉀Q方案，導致評估整個過程不夠全面；實務經(jīng)驗較為缺乏的評估員面對夸大病情的老人識別能力較弱，因此造成錯評，導致最后的評估結(jié)果差異較大；評估人員在正常地開展評估工作時，也無法避免地會遇到一些難以處理的倫理問題。

（四）實際評估的開展對日常生活活動指標較為看重

老年人能力評估結(jié)果是根據(jù)4 個一級指標的得分情況綜合判定得來的，但在T 市W 區(qū)老年能力評估工作的實際開展中，雖然四項指標評估員都要展開測評，但特困供養(yǎng)的老年評估對象最終的能力等級只根據(jù)其日常生活活動這項指標的得分情況，將老人等級分為自理、半自理以及完全失能三個層次。精神狀態(tài)、感知覺與溝通和社會參與雖然同為一級指標，相較日常生活活動指標來說，顯得沒有那么重要。從政府對老年人日常生活能力評定、長期照護險、養(yǎng)老機構(gòu)分級照護以及居家養(yǎng)老服務補貼方面來看，日常生活活動能力確實所占比重更大，但從中也反映了一個現(xiàn)實問題，目前養(yǎng)老服務主要滿足的還只是老年人的最基本的需求。

（五）復評老人的評估結(jié)果并不能全部得到真實反映

老年能力評估是個動態(tài)評估的過程，可分為初次評估、例行評估、即時評估以及出院評估四類，筆者所參與的T 市W 區(qū)老年能力評估項目的評估對象大部分都屬于例行評估，原先的老人能力等級會一起附在老人基礎(chǔ)信息表上讓評估員看到，就會出現(xiàn)評估員按照初評等級去給評估老人打分的現(xiàn)象。正常情況下，老人的身體情況隨著年齡增加是逐漸衰退的，因此老年能力的等級一般情況下是只升不降的，但不排除個別老人確實存在評估之后，身體情況好轉(zhuǎn)，復評等級反而下降的情況；而且不同評估員對同一老人進行評估，因為經(jīng)驗等主觀因素的影響，導致評估結(jié)果也可能存在不同，但老人等級的下降或者上升，評估員需要額外將特殊情況上報并填寫相關(guān)表格，工作量的增加也會導致復評老人的評估結(jié)果并不能全部得到真實反映。除此之外，評估機構(gòu)承接T 市民政的評估項目，對同一老人進行評估，初評和復評的等級不同，排查出的結(jié)果如果不是老人本身的因素導致的而是機構(gòu)評估員的責任的話，就會影響機構(gòu)評估的質(zhì)量，因此，評估員也會盡量避免老人升級或者降級情況的出現(xiàn)。

（六）評估涉及到的老年范圍較小，大眾對評估的認識不夠

從T 市的老年能力評估項目來說，目前老年人能力評估的范圍尚未覆蓋所有的老年人，本次的評估對象只包括具有T 本市戶籍、享受城市最低生活保障待遇、特困救助和撫恤補助的優(yōu)撫對象中60周歲以上需要生活照料的老年人群體，無法從全局的角度估計廣大老年人的能力狀況。而且，符合以上范圍的老年人，還需要向所在社區(qū)居委會提出申請后，才有資格得到評估。但是并不是所有的老年人消息渠道都很暢通，所以存在真正需要評估的老年人得不到評估的現(xiàn)象。

大部分老年人群體并不了解評估結(jié)果準確的重要性，部分老人被評時出于保護隱私、不愿認老、怕麻煩等提供不實信息，有的老人認為自己被評估的狀態(tài)越差，就會得到越多的照護與補貼，從而夸大事實，最終導致評估結(jié)果偏倚。

四、老年能力評估開展過程中存在的問題原因分析

（一）評估流程標準化建設(shè)不足，老年能力評估師行業(yè)準入機制不健全

第三方機構(gòu)大都通過政府購買服務的方式參與老年能力評估服務，由于老年能力評估師還沒有職業(yè)化，民政還沒有統(tǒng)一的培訓以及發(fā)證渠道，導致各個地區(qū)出現(xiàn)各個機構(gòu)按照自己的標準培訓、發(fā)證的行業(yè)“亂象”，行業(yè)標準不夠統(tǒng)一，評估師的素質(zhì)最終參差不齊，評估質(zhì)量因此很難得到保障。

評估流程標準化建設(shè)不足，老年能力評估量表中的4 項一級指標以及22 項二級指標具體應該怎樣評才是科學的、評估服務的流程怎樣開展才是符合規(guī)范的，這就需要有一套標準的、起到教科書作用的教程，從而嚴格規(guī)范評估師的評估流程，不然每個機構(gòu)都按照自己認為符合規(guī)范的流程操作，最終評估結(jié)果的準確性也會受到影響。

（二）評估專業(yè)人才缺口大

民政部在2020 年第四季度例行發(fā)布會中介紹說，截至2019 年底，我國的基本養(yǎng)老服務在“十三五”期間得到了發(fā)展，全國共有3 500 多萬名老年人享受了不同類型的老年福利補貼。民政部公布的數(shù)據(jù)顯示，我國目前有近2 680 萬名老人享受高齡津貼、近61 萬名老人享受護理補貼、近354 萬名老人享受養(yǎng)老服務補貼，共有超過3 000 萬名老人需要通過老年能力評估從而確定服務領(lǐng)取補貼，老年能力評估行業(yè)面臨巨大的服務缺口。在老齡化日益嚴重的社會背景下，我國目前從事老年能力評估行業(yè)的評估師數(shù)量是遠遠不夠的，急需要具有專業(yè)背景的評估人才進行補充。

（三）評估服務反饋不夠，相關(guān)規(guī)定和細節(jié)沒有考慮到位

T 市由于是第一年開展例行評估服務，評估服務相關(guān)經(jīng)驗吸取不足，相關(guān)的服務實施規(guī)定和細節(jié)沒有考慮到位。就比如T 市W 區(qū)老年能力評估項目中原先的老人能力等級會一起附在老人基礎(chǔ)信息表上讓評估員看到，評估員按照初評等級去給評估老人打分的現(xiàn)象，這種問題完全可以通過隱藏原先老人的能力等級或者禁止同一機構(gòu)連續(xù)評估同一地區(qū)的老人從而避免問題的產(chǎn)生；評估師每天在需要完成大量評估任務的同時，老人能力如果存在升級、降級的情況，需要填寫多余的表格，這樣看來流程過于繁瑣，在這種情況下，政府也可以通過精簡相關(guān)程序從而節(jié)約人工成本；針對機構(gòu)評估服務質(zhì)量的監(jiān)管，政府也可以通過服務反饋，總結(jié)出更好的監(jiān)管服務措施，保障評估服務的更好開展。

（四）大眾對評估認識不夠，評估需要進一步加強宣傳

中華人民共和國民政部于2013 年頒布并實施老年人能力評估標準后，目前大規(guī)模開展老年能力評估的省市并不多，大眾對老年能力評估的認識也不夠，老年能力評估的宣傳并不到位，大部分老年人群體并不知道老年能力評估是做什么的，不了解評估結(jié)果準確的重要性，因此存在部分老人被評時出于保護隱私、不愿認老、怕麻煩等提供不實信息的情況。

（五）養(yǎng)老服務體系不夠完善，資金不足

隨著我國老齡化的不斷加劇，社會對養(yǎng)老服務的需求也在不斷增長，政府在養(yǎng)老方面一直起著“保基本、補短板”的兜底作用。對于特殊老年群體，政府需要用公共財政資金來支付其服務需求。針對T 市W 區(qū)特困供養(yǎng)的老年評估對象最終的能力等級只根據(jù)其日常生活活動這項指標的得分情況，將老人等級分為自理、半自理以及完全失能三個層次，精神狀態(tài)、感知覺與溝通和社會參與三項一級指標不能兼顧到的情況，歸根結(jié)底還是養(yǎng)老服務體系不夠完善，政府的資金較為吃緊，只能滿足特困老年人群體最基本的日常生活能力的需求。

五、優(yōu)化老年能力評估的對策與建議

如何更好地開展老年能力評估工作，促進老年能力評估的專業(yè)化發(fā)展，從而進一步促進養(yǎng)老體系的構(gòu)建，推動養(yǎng)老服務的發(fā)展與完善，筆者將從以下幾點進行探討。

（一）加強規(guī)劃與政策引導，健全養(yǎng)老服務資金投入機制

政府首先要做好頂層設(shè)計，制定完善的養(yǎng)老政策以及法規(guī)。通過政策、法規(guī)的引導，保證養(yǎng)老服務行業(yè)的良性發(fā)展和有序運營；通過法律法規(guī)的約束，對評估機構(gòu)的服務方式以及服務效果進行監(jiān)督，并對遵守評估流程、取得良好評估效果的機構(gòu)予以表彰，形成良好的示范效應。

政府還應該健全養(yǎng)老服務資金投入機制，擴寬養(yǎng)老服務資金的籌措渠道，形成以財政投入為主，福利彩票公益金為輔，吸引更多社會資金投入，逐步建立起長期穩(wěn)定的財政預算機制，為滿足老年人日益增長的服務需求提供充足的資金保障。

（二）完善現(xiàn)有評估工具，整合評估資源

目前我國所使用的老年能力評估工具，相比國外所廣泛使用的InterRAI 需求評估工具來說仍存在很多不足，評估項目不夠全面，不利于養(yǎng)老服務資源的有效配置。我國民政部于2013 年頒布并實施的老年人能力評估標準的評估結(jié)果并沒有和醫(yī)保、衛(wèi)生部分結(jié)合起來，應用范圍較為狹窄，沒有真正做到將老人的社會服務需求與醫(yī)療衛(wèi)生服務需求結(jié)合起來。目前，上海市正在推行“老年照護統(tǒng)一評估體系”，這對未來養(yǎng)老服務評估需求工具的改進能夠提供參考與建議[7]。

除此之外，政府部門要充分發(fā)揮和依托高等院校、養(yǎng)老機構(gòu)以及第三方社會組織的技術(shù)支持與優(yōu)勢，做好評估反饋，使老年能力評估工作的開展更加全面、科學；注重老年能力評估行業(yè)的信息化建設(shè)，做好線上系統(tǒng)的開發(fā)，精簡評估程序，節(jié)省評估服務過程中耗費的人力、物力；同時，政府應當建立規(guī)范的評估環(huán)境，整合評估資源，完善老年能力評估人才資金保障，促進老年能力評估行業(yè)的發(fā)展。

（三）完善職業(yè)準入機制，建立健全評估人才體系建設(shè)

老年能力評估是與醫(yī)學、社會學、心理學等相關(guān)的較為全面的知識體系的融合，評估人員的知識體系越全面，交流能力越強，越可以全面地收集老年人的信息，對老年人進行科學地評價。在老齡化日益嚴重的社會背景下，老年群體基數(shù)大，現(xiàn)如今參與老年能力評估的工作人員也較為緊張，因此，政府應當完善老年能力評估的人才體系建設(shè)，加大培訓工作的宣傳力度和組織力度，不斷提高評估人員的專業(yè)水平，避免因為概念性錯誤而導致的誤判和錯判；豐富老年能力評估隊伍的人員組成，促進社會工作專業(yè)力量的融入，為老年能力評估領(lǐng)域提供責任心強、專業(yè)素質(zhì)過硬的人才支持[8]。

同時政府應對評估人員的培訓要求和資質(zhì)認證要求進行統(tǒng)一，加快老年能力評估師的職業(yè)化，完善職業(yè)準入機制，整頓老年能力評估行業(yè)“亂發(fā)證”的現(xiàn)象，從而確保評估人員實施評估的專業(yè)性，除對評估人員進行上崗培訓以外，還要定期開展評估人員工作后的再教育，建立相關(guān)考評和獎勵機制，調(diào)動評估人員提升自身能力的積極性，以此促進職業(yè)化、專業(yè)化、規(guī)范化的評估隊伍的建立。

（四）建立老年評估監(jiān)督體系，提升評估工作的公信力

政府部門要加強對老年能力評估工作的指導，建立有效的監(jiān)督機制，做到信息公開，暢通評估對象的利益表達渠道。政府部門和各地評估機構(gòu)也可以通過網(wǎng)絡(luò)傳媒、宣傳手冊等渠道，公開評估流程、評估指標、評估結(jié)果，自覺接受監(jiān)督。政府部門可以通過隨機抽查、定期檢查、滿意度調(diào)查等方式對評估過程、評估結(jié)果進行檢查。對評估行為不規(guī)范的評估人員乃至機構(gòu)，督促其糾正并做到信息公開，提高老年能力評估的工作信息化，從而建立有效的老年評估監(jiān)督體系，提升評估工作的社會參與度和公信力，保證老年人的合法權(quán)益。

（五）加強老年能力評估的宣傳，使老人正確認識評估

在加強宣傳方面，也離不開政府的支持，發(fā)揮居民委員會以及村民委員會群眾基礎(chǔ)性的制度優(yōu)勢，利用媒介在轄區(qū)內(nèi)做好老年能力評估的宣傳與科普工作；基層工作人員在評估工作開展時可以及時提供一些信息與幫助，做好居民的聯(lián)系與溝通工作，減少被評估老人對評估人員產(chǎn)生的懷疑態(tài)度，公職人員的身份可以讓老年能力評估工作得到老年人的信任，使其更愿意參與到評估的工作中來，從而起到真實評估、正確評估老年能力的作用，更加真實有效地獲得第一手資料。

要讓更多老年人了解評估流程，了解自己應享有的權(quán)益，基層干部要幫助老人做好評估的申報，讓真正需要評估的老人得到評估，把推動老年能力評估工作與落實老年人合法權(quán)益、改善老年人生活狀況以及促進養(yǎng)老服務完善的保障條件結(jié)合起來，營造良好的社會評估氛圍。

（六）重視價值觀與倫理操守的教育，融入社會工作力量

重視對老年能力評估人員的價值觀與倫理操守的教育，不斷提升評估人員的自我教育意識與專業(yè)素質(zhì)。在評估人員的隊伍組成中，可以引進專業(yè)的社會工作人員作為人員補充，社會工作是一門重視倫理以及價值的專業(yè)。在老年能力評估的工作中，社會工作者可以利用社會工作的價值來指導老年能力評估工作的開展，利用結(jié)合著社會工作價值觀的實務原則來規(guī)范老年能力評估工作的工作行為，確保評估工作的專業(yè)性以及服務品質(zhì)。針對心理或者生理存在問題的特殊老年群體，社會工作者也能夠為其進行必要的社會救助，促進老年能力評估工作的開展，增強弱勢老年人群體的能力。

老年人能力評估隨著全國養(yǎng)老服務體系的不斷發(fā)展，越來越被人們所重視。隨著我國老齡化的日益加劇，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老不能夠滿足老年人多樣化的養(yǎng)老需求，機構(gòu)養(yǎng)老逐漸成為更多老年人的選擇。我國目前也在積極地探索長期護理保險制度，“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”也在各地試點推行，長遠來看，老年能力評估的開展能夠為國家和政府部門制定養(yǎng)老服務政策方針提供數(shù)據(jù)支撐，為科學地制定養(yǎng)老服務設(shè)施建設(shè)計劃提供參考。但如何更好地做好老年人能力評估，更好地將評估結(jié)果與衛(wèi)生、醫(yī)保部門結(jié)合起來，滿足老年人的醫(yī)療衛(wèi)生需求與社會服務需求，需要更多專家和學者為之努力。