李燊

（普安縣林業(yè)局，貴州 黔西南 561500）

0 引言

目前我國生態(tài)文明體制建設已經(jīng)進入了重要階段，政府部門提出了各項政策意見，要求完成生態(tài)保護紅線劃定，構建完善的生態(tài)建設機制。自然保護地在生態(tài)保護工作中有著重要地位，自然保護地在國土總面積中占比高達18%，在維護生態(tài)安全方面有著重要的意義和作用，避免生物多樣性被破壞，進一步強化生態(tài)系統(tǒng)在經(jīng)濟建設中的服務功能。但是在自然保護地管理工作中出現(xiàn)了多頭管理的問題，沒有明確的職責制度，需要進一步優(yōu)化自然保護地管理機制。生態(tài)保護紅線和自然保護地在我國社會生態(tài)文明建設工作中有著重要意義，在功能和概念方面存在著重疊，但是也具有一定的差異，需要重視對二者關系進行梳理，以此來為生態(tài)文明建設提供重要保障。

1 生態(tài)保護紅線的概念和發(fā)展

1.1 概念

生態(tài)保護紅線具體是指生態(tài)環(huán)境安全底線，重視構建完善的生態(tài)保護制度體系，確保生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，提升環(huán)境質(zhì)量安全水平，對自然資源進行合理利用，保證人口資源和環(huán)境資源之間的平衡性，具有系統(tǒng)性和協(xié)同性的特征[1]。我國在2004 年提出了紅線，通過紅線劃定的方式制定合適的環(huán)保規(guī)劃，在2011 年首次提出生態(tài)紅線這一概念，將生態(tài)保護紅線定義為按照法律要求進行各類區(qū)域劃分的管控邊界，包括重點生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)以及脆弱區(qū)等，是保護國家以及個別區(qū)域生態(tài)安全的基礎底線。2017 年針對生態(tài)保護紅線的概念進行了進一步明確，擴大了紅線劃定區(qū)域，將其定義為整個生態(tài)空間，明確了生態(tài)紅線的定位，將其作為確保國家生態(tài)安全和穩(wěn)定性的生命線。2019 年將生態(tài)保護紅線作為在國土空間用途管理工作中的基本控制線，對其概念范疇進行了擴大。

1.2 發(fā)展特點

生態(tài)保護紅線并不只是利用紅線將某一區(qū)域進行劃定，在劃定紅線后不代表不能進行各類人為活動，只是針對劃定區(qū)域進行重點保護。生態(tài)保護紅線的發(fā)展和國家政策形成了協(xié)同更新的模式，隨著政策的不斷更新生態(tài)保護紅線涉及范圍也逐漸擴大，其定位也逐步得到了強化，體現(xiàn)了我國對生態(tài)文明社會建設的重視程度以及不同階段的具體改革成果。在定位方面生態(tài)保護紅線最初屬于環(huán)保專項策略，之后通過對生態(tài)保護紅線概念進行提取，使其成為國土空間管控所需要遵循的基本原則以及依據(jù)。在劃定生態(tài)保護紅線時需要從客觀角度出發(fā)對紅線劃定的層次性以及復雜性進行分析，防止出現(xiàn)一刀切的現(xiàn)象。

2 自然保護地的概念和類型

2.1 概念

1956 年我國建立了第一個自然保護區(qū)，隨后自然保護地的面積不斷擴大，自然保護區(qū)數(shù)量增加。自然保護地是政府根據(jù)當?shù)噩F(xiàn)狀以及法律規(guī)定進行劃定的區(qū)域，自然保護區(qū)內(nèi)包括自然生態(tài)系統(tǒng)、遺跡、景觀、資源，具有文化意義以及生態(tài)價值，是我國所擁有的重要財富，是建設生態(tài)系統(tǒng)的關鍵載體[2]。通過建立自然保護地可以對自然環(huán)境進行有效保護，積極培育各類優(yōu)質(zhì)資源，避免生物多樣性被破壞，最大可能保留生物品種。同時自然保護地也可以為人民群眾提供生態(tài)服務，供應優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，滿足人們和大自然進行接觸的需求，形成人與自然和諧相處的模式。

2.2 類型

2.2.1 嚴格保護型

嚴格保護型區(qū)域整體生態(tài)功能極其重要，具有獨特的生態(tài)價值，但是區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)處于脆弱的狀態(tài)，無法抵抗外來或者人為因素的影響，穩(wěn)定性不足，通過嚴格的保護措施確保境內(nèi)生態(tài)環(huán)境的完整性[3]。嚴格保護的目的在于保證生物多樣性，防止出現(xiàn)生態(tài)功能弱化的問題，避免在外界因素的影響下導致區(qū)域性質(zhì)出現(xiàn)變化，加強區(qū)域面積管控。例如國家公園、自然遺產(chǎn)區(qū)域、荒野保護地或者水源保護區(qū)等各種區(qū)域的核心區(qū)均屬于嚴格保護型。

2.2.2 保護為主型

保護為主型生態(tài)功能非常重要，保護地區(qū)有一定的抵抗能力，并且在受到影響之后可以自行進行恢復更新，需要重視對其采取有效的保護措施，保證生態(tài)功能的穩(wěn)定性，在保護地面積不減小、生物多樣性穩(wěn)定的基礎上實施保護宣傳教育，組織文化游覽活動，調(diào)動群眾的生態(tài)保護意識。在保護為主型保護地可以實施有效的科學研究，組織科研活動，通過科學實驗對自然保護地內(nèi)的各類生物進行調(diào)查，收集優(yōu)質(zhì)種質(zhì)資源。

2.2.3 保護開發(fā)并重型

保護開發(fā)并重型生態(tài)價值重要，在實施保護措施的同時對自然保護地內(nèi)的資源進行開發(fā)，在保證生態(tài)功能、生物多樣性、面積不會受到影響的同時選擇適度開發(fā)措施，形成可持續(xù)發(fā)展模式。在該類保護地內(nèi)可以實施宣傳教育，組織觀光旅游活動，為人們提供合適的娛樂休閑環(huán)境，同時也可以進行適當?shù)纳a(chǎn)活動。

3 自然保護地與生態(tài)保護紅線的關系

自然環(huán)境已經(jīng)成為我國在社會發(fā)展過程中所關注的重點內(nèi)容，有效提高了保護工作效果，可以確保自然環(huán)境不會繼續(xù)受到破壞。但是在工作中各類管理人員的職責并未明確，多頭管理問題突出，保護效果無法達到預期要求，生態(tài)保護工作和經(jīng)濟發(fā)展無法形成協(xié)同趨勢，從而導致部分自然保護地的生態(tài)功能出現(xiàn)了退化的問題。生態(tài)保護紅線的提出為自然保護地保護工作開展提供了重要的理論指導，有利于構建綜合化自然保護機制。要想可以進一步提高自然保護地的保護效果，需要對生態(tài)保護紅線和自然保護地之間的關系進行梳理。

3.1 將自然保護地劃入生態(tài)保護紅線

3.1.1 全部劃入

2019 年在《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》內(nèi)提出應當對經(jīng)過評估和調(diào)整之后的自然保護地作為紅線范圍內(nèi)的區(qū)域，對紅線范圍內(nèi)的核心保護區(qū)以及其他保護區(qū)的管控模式進行了精準劃分，提出了在不同區(qū)域中的管控措施，體現(xiàn)了分區(qū)分級管控理念[4]。但是該理念和2017 年所提出的觀點存在一定分歧，這也體現(xiàn)了國家在國土空間規(guī)劃過程中所作出的改變，構成了彈性管理機制，可以從空間整體角度出發(fā)進行合理規(guī)劃。

3.1.2 部分類型劃入

在劃定生態(tài)保護紅線時可以針對自然保護地的類型選擇將部分劃入紅線區(qū)內(nèi)，如國家公園、開發(fā)區(qū)域需要被納入紅線范圍內(nèi)。2020 年政策提出關于國土空間規(guī)劃改革的意見，明確了主要的規(guī)劃方向以及規(guī)劃路徑，并在政策中提出需要形成聯(lián)合生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)以及網(wǎng)絡化空間的開發(fā)格局。但需要注意的是和歷史文化有緊密聯(lián)系、重要的自然景觀資源區(qū)屬于網(wǎng)絡化空間的關鍵部分，跨越了其他三類空間邊界。自然保護地屬于國內(nèi)較為重要的一種自然生態(tài)系統(tǒng)，需要將保護自然生態(tài)作為重點，同時具備保護自然遺跡和文化景觀的作用。由此可見，現(xiàn)有政策已經(jīng)提出了需要將某一部分資源保護地納入紅線范圍內(nèi)的要求。

3.1.3 部分區(qū)域劃入

在自然保護地中并不需要將全部區(qū)域納入紅線內(nèi)，可以將部分區(qū)域劃分到紅線中。2017 年提出了生態(tài)保護紅線劃定范圍的規(guī)定，某些自然保護地屬于禁止開發(fā)區(qū)域，在自然保護地內(nèi)部需要針對各個區(qū)域進行精準地評估，分析其生態(tài)功能，根據(jù)評價結果明確是否可以劃入紅線范圍內(nèi)。例如，森林公園是重要的自然保護區(qū)域之一，在其內(nèi)部可以將生態(tài)保育以及核心景觀兩類區(qū)域納入紅線范圍內(nèi)；在地質(zhì)公園中可以將地質(zhì)遺跡所在區(qū)域劃入紅線范圍內(nèi)。通過部分區(qū)域劃分可以有效避免一刀切的劃定方式，提高紅線范圍劃分的科學性[5]。

3.2 自然保護地是生態(tài)保護紅線重要組成部分

在十八屆三中全會中提出國家公園體制建設成為定向生態(tài)保護紅線的主要內(nèi)容，明確了國家公園的定位，其屬于生態(tài)保護紅線內(nèi)的關鍵構成部分。2015 年，提出在原則上可以將所有自然保護區(qū)均劃定到生態(tài)保護紅線內(nèi)，如果其面積較大應當重視對其進行生態(tài)評估，在分析生態(tài)保護重要性后根據(jù)結果確定是否將其劃入生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)。2017 年對生態(tài)保護紅線的劃定標準進行了再一步明確，需要考慮到自然保護地所具備的生態(tài)價值以及環(huán)境敏感脆弱性，通過對兩種評價結果進行綜合分析和考慮完成劃定決策。通過疊加評價后應當包括各類國家級以及省級明令禁止不可以進行開發(fā)的自然保護地，同時還需要包括其他嚴格保護型自然保護地，其中需要將各類保護地邊界作為落實紅線劃分的基礎依據(jù)。2019 年提出需要將具有一定重要生態(tài)功能、整體生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)較為脆弱的嚴格保護型區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線內(nèi)，并且明確要求如果自然保護地出現(xiàn)改變，也需要對生態(tài)保護紅線進行改變。通過將近10 年的探索和發(fā)展，自然保護地已然成為構成生態(tài)保護紅線區(qū)域的關鍵部分，明確了自然保護的總體定位。但是在對自然保護地進行劃分時需要先對其進行調(diào)整，并且也不能只是將自然保護地作為在紅線區(qū)域內(nèi)的子系統(tǒng)。

3.3 二者具有相互關系

3.3.1 包含關系

生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的區(qū)域包括了全部的自然保護地，二者屬于在國土空間開發(fā)活動中的生態(tài)空間構成部分，是指將所有自然保護地均納入紅線范圍內(nèi)。2019 年所提出的意見中，對紅線的定位進行了明確，將其作為生態(tài)空間基本控制線，在對自然保護地實施整合時應當采取減法手段，江城鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)兩類用地作為重點?；蛘邔⑽幕坝^和遺跡作為重點保護對象，對自然保護地進行適當調(diào)整，利用國家公園或者世界遺產(chǎn)這一類歷史文化保護措施，對其實施有效保護。該模式的提出使得自然保護地成為紅線范圍內(nèi)的子系統(tǒng)，有利于提高后續(xù)自然保護地管理便利性，但是也和《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中所提出的自然保護地定義存在著差異。在新型保護地的管理體系中弱化了對自然景觀和文化景觀的保護功能，個別取得了良好保護效果的自然保護地，在調(diào)整后會降低保護級別，很有可能會出現(xiàn)保護缺失的問題。保護缺失會使得自然保護區(qū)在外界因素的影響下出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)惡化的問題，后續(xù)所需要投入的補償成本較高。因此在調(diào)整保護級別時務必需要結合自然保護地的整體環(huán)境實施調(diào)整，考慮到后續(xù)存在的保護風險問題，進一步完善自然保護地保護措施[6]。

3.3.2 交錯關系

生態(tài)保護紅線以及自然保護地在某種情況下呈現(xiàn)出交錯的關系模式。生態(tài)保護紅線所包括的自然保護地主要是指在生態(tài)空間內(nèi)部、將保護生態(tài)系統(tǒng)作為重點目標。針對在農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間內(nèi)的自然保護地不屬于紅線范圍內(nèi)，或者自然遺跡、文化景觀屬于重點保護對象時，這類自然保護地也不屬于紅線區(qū)域，需要利用其他的保護措施對其實施保護。交錯關系模式打破了特殊屬性空間之間的差異和限制，能夠確保生態(tài)系統(tǒng)的完整性，并且對優(yōu)秀歷史資源進行豐富和有效保護，順應國土自然生態(tài)保護系統(tǒng)建設的趨勢。但是在“三線意見”中提出在紅線范圍內(nèi)的自然保護地才屬于嚴格保護型，在這一思維模式的影響下出現(xiàn)了某些沒有被劃分在紅線區(qū)域內(nèi)的自然保護地被人為進行過度開發(fā)的問題。交錯模式和包含模式相比，交錯模式更具優(yōu)勢，可以形成規(guī)范化的自然保護模式。

4 結語

經(jīng)濟迅速發(fā)展給自然環(huán)境造成的破壞極其嚴重，已經(jīng)成為制約社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的主要因素，自然保護地以及生態(tài)保護紅線的提出推進了生態(tài)文明建設進程。根據(jù)自然保護地的具體情況會將其劃入生態(tài)保護紅線中，自然保護地成為生態(tài)保護紅線的主要構成部分，二者為包含關系和交錯關系，在對自然保護地進行保護或者開發(fā)時應當對生態(tài)保護紅線的內(nèi)涵進行深度分析，根據(jù)生態(tài)保護紅線要求制定科學化的管理體系，進一步強化保護效果。當前環(huán)境的破壞問題已經(jīng)發(fā)生嚴重，給人們帶來了警示，在今后的工作中，需要重視發(fā)動社會群眾的主觀能動性，調(diào)動群眾主動參與保護工作中。