張 森 葉敬忠

“項目”這一概念起源于工業(yè)革命前期的大規(guī)模投資建設(shè)時期,它的使用從建筑領(lǐng)域擴散至社會各個方面,主要指在特定的環(huán)境和要求下,由特定的組織機構(gòu)利用有限資源在規(guī)定時間內(nèi)完成具體目標任務(wù)。項目具有很強的目標理性、效益理性、規(guī)范性和可控性(葉敬忠,王伊歡,2006：40)。我國實行分稅制改革后,中央政府開始通過下發(fā)項目的形式將財政資金轉(zhuǎn)化為地方發(fā)展資源,并將其作為一種重要的再分配手段。國內(nèi)學(xué)者把這種方式概化為“項目制”,指一種新型的國家治理體制,引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。這些研究把以項目為載體的項目制視作國家治理與財政分配體系中的核心機制(渠敬東,2012),并重點描繪了項目制中“分級運作”與“專項化”等制度邏輯,分析了項目制對強化中央集權(quán)、重塑國家與地方關(guān)系的重要意義,以及項目制的制度風(fēng)險(折曉葉,陳嬰嬰,2011;周飛舟,2012;渠敬東,2012;周雪光,2015),指出了其在財政轉(zhuǎn)移支付、政府組織間關(guān)系配置、科層動員、形塑地方權(quán)力等方面發(fā)揮的作用(周飛舟,2006;陳家建,2013;尹利民,2015;李祖佩,2016;史普原,2016)。上述研究主要在國家治理以及行政體制的框架內(nèi)考察項目制,更側(cè)重于制度分析而較少落墨于實踐分析,相應(yīng)地,其中的“項目”也被制度化和組織化了。項目制作為自上而下的資源分配體制,對其效果的評價更需要通過自下而上的項目實踐來考察,需要“活生生的具有真實感的實際效果”的經(jīng)驗分析來補充(黃宗智等,2014)。

放眼全球,歐美發(fā)達國家在第二次世界大戰(zhàn)后以發(fā)展項目為主要載體,向第三世界提供援助,促進欠發(fā)達國家和地區(qū)走上現(xiàn)代化道路。發(fā)展研究領(lǐng)域的國際學(xué)者圍繞這些援助項目形成了豐富的研究成果,呈現(xiàn)出了另外一種研究范式。這一范式聚焦發(fā)展項目的具體實踐過程,并將對發(fā)展項目的反思與批判置于研究的中心位置。這些研究將項目過程看成不同行動者不斷解構(gòu)并形塑項目的談判過程,透視其背后復(fù)雜的社會差異和利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。一方面形成了“國家的視角”、發(fā)展話語霸權(quán)等理論視角,來理解發(fā)展項目對社會的影響及其失敗的根源(Ferguson,1994：8;Escobar,1995：12;Long,2001：4;斯科特,2019：2);另一方面則指出了自下而上的力量對發(fā)展項目的改造與形塑。有研究認為,社會團體會利用“本土知識”與外來者進行談判以拖延并影響項目過程,從而爭取自己的身份權(quán)利、產(chǎn)業(yè)權(quán)利和社區(qū)權(quán)利,因此倡導(dǎo)在發(fā)展項目中要關(guān)注對社會經(jīng)濟影響的評估,使其更多地惠及當?shù)厝?葉敬忠等,2005;葉敬忠,2008;Enns,2019;Ert?r,2021)。通過對項目實踐過程的細致觀察與剖析來揭示發(fā)展項目對目標群體及其所在社區(qū)造成的實際影響,是發(fā)展研究領(lǐng)域“項目”相關(guān)研究成果的重要特征。需要強調(diào)的是,突出項目研究中的實踐環(huán)節(jié)并不代表要以碎片的、特殊的經(jīng)驗取代整合的、概化的制度,而是希望通過這一視角,將實在的“項目”從抽象的“項目制”中解放出來,啟發(fā)研究者考察相關(guān)主體在項目過程中的處境與遭遇,將項目制分析中的目標設(shè)置、運行機制、權(quán)力關(guān)系等與以行動者為導(dǎo)向的實踐分析結(jié)合起來,為項目制研究增添有關(guān)“人”的活力,拓展新的對話空間。

本文所關(guān)注的項目主要指國家為了刺激村莊發(fā)展而分配到村的專項資金和優(yōu)惠政策的資源組合。這些項目以村莊為實施空間和運行載體,并遵循規(guī)范的計劃、執(zhí)行、監(jiān)管、評估等程序,旨在增強農(nóng)村發(fā)展能力并提高農(nóng)民生活水平,主要包括基礎(chǔ)設(shè)施和民生項目、產(chǎn)業(yè)項目等類型。長期以來,通過下達項目的方式實現(xiàn)國家資源下沉是各級政府開展農(nóng)村工作的主要抓手。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后,全國各地普遍延續(xù)這一資源配置方式,積極推動項目進村。2021年5月至6月,筆者所在的研究團隊在全國5省10村開展了“農(nóng)民視角的鄉(xiāng)村振興”調(diào)研,共完成農(nóng)民問卷529份,基層干部、經(jīng)營主體、小農(nóng)戶等深度訪談154份。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),當談?wù)撪l(xiāng)村振興與村莊發(fā)展問題時,“項目”已經(jīng)成為地方政府工作人員、村干部和農(nóng)民繞不過的概念,他們認為項目是村莊發(fā)展的核心動力之一。有的調(diào)研地出現(xiàn)為了拿到項目而建設(shè)村莊、為了完成項目考核而推進建設(shè)的情況。這樣的現(xiàn)象表明,項目作為一種被發(fā)明出來的干預(yù)手段,已經(jīng)成為地方發(fā)展所追求的目標,并對村莊發(fā)展實踐產(chǎn)生了深刻影響。因此,本文重點關(guān)注在項目進村與執(zhí)行過程中不同主體的行為及其背后的意圖和邏輯,考察其對村莊發(fā)展的影響,反思項目思維在村莊滲透的表現(xiàn),并在此基礎(chǔ)上探析村莊發(fā)展的自主性與可持續(xù)性問題。

一、項目進村的過程：自主發(fā)展目標的偏離

項目進入村莊既有自上而下的過程和力量推動,也離不開自下而上的過程和力量交織。不同行動主體在項目進村與執(zhí)行過程中交替上場,推進項目的運作與執(zhí)行。然而,不同主體對項目持有差異化且不連續(xù)的理解,這些理解在具體的實踐與行動中遭遇,不斷形塑著項目的發(fā)展方向與建設(shè)方式。

(一)項目規(guī)劃的外部化與標準化

調(diào)研發(fā)現(xiàn),大部分村莊發(fā)展項目的規(guī)劃由上級政府和第三方規(guī)劃機構(gòu)等外部主體完成,村莊和農(nóng)民在這一過程中的參與度較低。在上級政府看來,村莊發(fā)展是環(huán)環(huán)相扣的系統(tǒng)工程,涉及區(qū)域內(nèi)部的整體性和協(xié)調(diào)性等問題,因此需要從更高層次對村莊發(fā)展項目進行規(guī)劃和設(shè)計。一位縣級部門項目管理干部認為：“村里報上來的好多項目,可行性是比較差的,我們不得不自己去謀劃項目?！比欢?縣級政府規(guī)劃的項目常常希望有統(tǒng)一的標準,期待項目“鋪開、集中、集聚、有規(guī)?！?因而容易忽視村莊內(nèi)部的特殊性和村際差異。例如,某調(diào)研縣曾將中藥材種植作為主打產(chǎn)業(yè),并向轄區(qū)內(nèi)多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配了種植任務(wù),以期形成全域規(guī)?；?。為了完成這些種植指標,部分村莊甚至改造了上好的平地茶園,不僅造成了優(yōu)質(zhì)土地資源和前期茶園建設(shè)投入的浪費,所收獲的藥材品質(zhì)也不佳。誠然,鄉(xiāng)村振興需要系統(tǒng)性思維推動城鄉(xiāng)融合與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,但是這并不意味著村莊發(fā)展的階段性和村莊之間的差異性可以被忽視或弱化。如果上級政府的統(tǒng)一規(guī)劃脫離村莊的實際條件,偏離村莊的發(fā)展訴求和能力,相關(guān)項目將難以達到預(yù)期效果,也無益于村莊發(fā)展和農(nóng)民利益。

項目規(guī)劃中的具體設(shè)計任務(wù)往往被第三方規(guī)劃機構(gòu)承包。規(guī)劃機構(gòu)一般會按照上級政府提供的指導(dǎo)方案制作一份參考指南。某調(diào)研村在縣級政府的協(xié)調(diào)和幫助下,于2019年委托第三方規(guī)劃機構(gòu)為其設(shè)計了《鄉(xiāng)村振興示范村規(guī)劃(2019—2025)》,圍繞政策要求、村莊資源、執(zhí)行管理等多個方面做出具體的規(guī)劃設(shè)計。但是,對比其他一些調(diào)研村莊的規(guī)劃可以發(fā)現(xiàn),這類由外部機構(gòu)完成的規(guī)劃往往缺少具體、深入、細致的調(diào)研,難以充分納入歷史的、關(guān)系的、互動的視角分析村莊內(nèi)部具體情況(Schiavoni,2017),更多是從外部視角的科學(xué)性、清晰性、一致性等角度進行規(guī)劃,容易將村莊發(fā)展項目帶入標準化和趨同化的軌道,從而弱化了村莊自身的獨特性與自主性。在這樣的邏輯下,村莊的內(nèi)生需求和差異化發(fā)展條件尚未被準確、真實地發(fā)現(xiàn),就被改寫成了外部人想象中的模樣。

(二)項目資源分配中的重點村偏好

作為項目資源的分配單位,上級政府總是期待進村項目高效率地實現(xiàn)預(yù)設(shè)目標。因此,上級政府更偏向?qū)㈨椖抠Y金投入已經(jīng)具備發(fā)展基礎(chǔ)的重點村、明星村。調(diào)研發(fā)現(xiàn),縣級、鄉(xiāng)級干部普遍認可“不撒胡椒面”式的資源分配方法,他們認為地方發(fā)展應(yīng)有先后順序,資金最好集中投入某一個或少數(shù)幾個村莊。有干部認為：“資金本身有限,100萬元給一個村可以做一件很好的事情,如果分給10個村,那就什么事情都做不成?！表椖糠峙渲械倪@一潛規(guī)則,造成了新的村際不平衡發(fā)展格局,導(dǎo)致發(fā)展基礎(chǔ)好的村莊一直具備較強的資源吸附能力。例如,被評為國家級“美麗鄉(xiāng)村”的某調(diào)研村在2021年同步開展著30多個建設(shè)項目,整合了約1.3億元外部支持資金,這一數(shù)字遠遠超過了周圍其他村莊。從重點村分配偏好可以看出,上級政府部門更多關(guān)注“哪些地方值得發(fā)展”,而不是重點考慮“哪些地方需要發(fā)展”。這樣的分配方式導(dǎo)致重點村出現(xiàn)重復(fù)投資的情況,而真正需要資金的村莊難以得到相應(yīng)的支持。這可能會進一步拉大村際發(fā)展差距,不僅不利于鄉(xiāng)村振興的全面推進,也對共同富裕的實現(xiàn)構(gòu)成挑戰(zhàn)。

(三)項目考評維度的簡單化與數(shù)量化

調(diào)研發(fā)現(xiàn),項目的考評大多由上級政府主導(dǎo)。這類考評的主要目的是考察并督促項目實施,考評內(nèi)容主要圍繞項目進度展開,如預(yù)算執(zhí)行率、資金使用進度與項目建設(shè)進度的匹配度、信息公開程度等,而對項目給地方帶來的社會影響、不同群體在其中的利益分配、農(nóng)民對項目的認可程度等社會性維度的關(guān)注明顯不足。事實上,項目建設(shè)的效果除了要考察預(yù)設(shè)的目標是否實現(xiàn)之外,還應(yīng)關(guān)注項目在其他維度和層次造成的實際影響,這在鄉(xiāng)村振興項目中尤其重要。例如,一個產(chǎn)業(yè)項目產(chǎn)生的影響不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟維度,還涉及生態(tài)環(huán)境、村莊治理、公平正義、性別平等、農(nóng)民分化等多個維度。但這些維度在各類考評中并未受到足夠的重視,而且大部分考評是借助表格統(tǒng)計相關(guān)數(shù)字完成的。例如,某調(diào)研縣政府在評估某調(diào)研村淡水魚養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)項目時,更看重該村的魚塘數(shù)量、建設(shè)規(guī)模、銷售額等數(shù)字。從量化考評的結(jié)果來看,該項目取得了不錯的成績,但現(xiàn)實中卻存在淡水魚長期受到傳染病影響、農(nóng)戶綜合收益不理想等問題。因此,這些面上的量化數(shù)據(jù)有時并不能反映現(xiàn)實的復(fù)雜性,容易造成對項目實施效果的誤判。

(四)跑項目與項目包裝

對村莊來說,項目是一種競爭性的資源和機會,因此必須積極地跑項目。村莊能否拿到項目,主要受村干部的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和項目管理能力兩個因素影響。首先,村干部和駐村干部擔(dān)任著村里的“跑項目專員”,他們利用個人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與上級政府牽線搭橋。某調(diào)研村一位很有經(jīng)驗的老干部說：“去縣里跑項目,三個公章遇一個老鄉(xiāng),必須要和他們熟。我們村拿項目的基礎(chǔ)就比較好,因為之前鄉(xiāng)里的領(lǐng)導(dǎo)都去縣里當領(lǐng)導(dǎo)了,這個就是我們的資源,有些村就沒有這個機會。”駐村干部主要以其所在單位為依靠,他們能否為村莊帶來資源是農(nóng)民和村干部十分關(guān)心的問題。有村干部說：“官大的駐村干部能弄點錢來,一般的干部下來不僅解決不了問題,我們還要管飯,增加了村里的支出?！痹谂茼椖窟^程中,基層干部在利用人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和所在單位支持網(wǎng)絡(luò)時,也具有一定的策略性和選擇性。他們必須對上級部門的組織架構(gòu)、職能分工甚至領(lǐng)導(dǎo)脾性和領(lǐng)導(dǎo)之間的個人關(guān)系有較為準確的把握。有村干部說：“跑項目要對口,合得上標準才好跑。”其次,村干部的項目管理能力也是影響村莊能否拿到項目的重要因素之一。某調(diào)研地的一位副縣長談道：“我們有資金、有項目,村里能不能接得住是一個非常大的現(xiàn)實問題。從我們的角度來講,如果弄了兩三年,爛尾在那里了,大家都吃不消?！币虼?村干部擁有成功的項目管理經(jīng)驗十分重要。一位村干部說：“我做項目能把上面的一分錢當成兩分錢來用,再有項目的時候,領(lǐng)導(dǎo)就更相信我了?！?/p>

項目進入村莊后,部分村莊會通過項目包裝的方式,景觀化地呈現(xiàn)出建設(shè)效果,從而順利通過上級政府的考核與評估。例如,某調(diào)研村在被確立為鄉(xiāng)村振興示范村后,首先利用項目資金在村內(nèi)投建了一個非?，F(xiàn)代化的農(nóng)場,并在農(nóng)場中開辦了一家農(nóng)家樂,打造出一個集現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新型業(yè)態(tài)于一體的樣板農(nóng)場,來展現(xiàn)該村鄉(xiāng)村振興示范項目的建設(shè)效果。村莊通過項目包裝的辦法,打造出具有地標意義的發(fā)展項目景觀。這些景觀不僅反映了項目實施情況,還直觀呈現(xiàn)了村干部的“政績”,為其在村莊的工作留下印記,同時刻畫了一個現(xiàn)代化發(fā)展場景。對村莊和村干部來說,這類項目包裝不僅是向上級政府展現(xiàn)項目開展情況的一種必要方案,也是證明自身項目管理能力的一種有效策略。然而,農(nóng)民一般認為這些包裝行為并不光彩：“包裝就是帶有欺騙行為的,外面很漂亮,但里面并不見得,都是為了包裝一個項目到上面討點錢?！?/p>

二、項目進村的結(jié)果：可持續(xù)困境與村莊回應(yīng)

除了項目規(guī)劃與設(shè)計中的上述特點,不同主體對項目的解構(gòu)與形塑,以及由此造成的信息不對稱與利益難共享的情況,更是項目推進過程中的常態(tài)。這容易給項目結(jié)果帶來更多不確定性和風(fēng)險,而村莊和農(nóng)民則成為承擔(dān)并應(yīng)對項目結(jié)果和相關(guān)影響的核心主體。

(一)矛盾和債務(wù)向村莊集中與轉(zhuǎn)移

首先,村莊所承接的各類項目來自不同職能部門,由于相關(guān)部門在項目規(guī)劃和執(zhí)行初期缺乏有效的溝通協(xié)商,導(dǎo)致不同項目之間的潛在矛盾和沖突集中呈現(xiàn)在村莊層面。某調(diào)研村在田園綜合體項目建設(shè)中就遭遇了此類問題。2018年,該村所在縣住建局牽頭在該村投建了一個垃圾場,承擔(dān)全鄉(xiāng)的垃圾填埋任務(wù)。然而,由于垃圾場消殺工作并不完善,導(dǎo)致村莊異味、蒼蠅問題嚴重,與田園綜合體項目建設(shè)的宜居目標背離。此外,2021年,該鄉(xiāng)的變電站落地在該村的河道沿岸,這一項目直接將田園綜合體沿岸景觀分割為兩段,而且會在夜間產(chǎn)生較大的噪聲,影響了農(nóng)民的正常生活。這兩個項目的運作與田園綜合體的生態(tài)環(huán)保理念存在明顯沖突,但由于上級職能部門之間未能在項目規(guī)劃選址和設(shè)計階段充分協(xié)商,也未能在后續(xù)項目執(zhí)行過程中充分考慮社會和環(huán)境可持續(xù)性,才導(dǎo)致村莊成了項目矛盾和沖突的集中展演地。

其次,調(diào)研發(fā)現(xiàn),一些進村項目會采取“先建后補”的資金撥付方式,即先由村莊墊付資金完成項目建設(shè),待通過上級相關(guān)部門評估考核后,再將經(jīng)費劃撥到村莊。然而,這些經(jīng)費不一定能覆蓋項目建設(shè)的全部投資。例如,某調(diào)研縣采取“先建后補”的政策來支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊修建公路,不過縣財政只針對路面部分進行補貼,路基部分的支出則需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊自行承擔(dān)。該縣某調(diào)研村曾動員農(nóng)民墊資修路,不少在村農(nóng)民參與了路基建造,但由于最終未通過上級部門的驗收,也就沒得到相應(yīng)的資金補貼,修路的全部支出轉(zhuǎn)由村集體和農(nóng)民承擔(dān)。然而,村莊向農(nóng)民募集的資金不足以支付施工單位的工程款,村莊因此背負了不少債務(wù)?？梢?這樣的項目資金管理與撥付制度可能給村集體經(jīng)濟較為薄弱的村莊帶來資金壓力。有的村莊只能通過村干部到處“化緣”的方法,來填補項目建設(shè)過程中的資金缺口;有的村莊尚未享受到項目帶來的增長和發(fā)展,就陷入了債務(wù)負擔(dān)之中。

(二)不同主體之間項目損益分配不均衡

產(chǎn)業(yè)項目是鄉(xiāng)村振興中十分重要的一種項目類型,通過產(chǎn)業(yè)興旺促進農(nóng)民生活富裕是大多數(shù)村莊的發(fā)展思路。因此,很多村干部將引進或培育產(chǎn)業(yè)項目作為跑項目的核心目標。然而,調(diào)研發(fā)現(xiàn),市場主體和村莊精英卻成為這類項目的主要受益人,大部分普通農(nóng)民難以從中獲益。項目資金是市場主體融資的重要來源。例如,某調(diào)研村在獲得上級農(nóng)業(yè)部門撥付的產(chǎn)業(yè)資金后,并未直接用于村集體層面的產(chǎn)業(yè)建設(shè)或農(nóng)戶層面的產(chǎn)業(yè)補貼,而是以村集體的名義投資于本村的兩家涉農(nóng)企業(yè),并通過收取利息和分紅的方式實現(xiàn)村集體增收,同時將這部分收益作為村莊公共運行經(jīng)費。除了市場主體外,以村干部為代表的鄉(xiāng)村精英更容易從項目中獲益。例如,村干部通過與市場主體合作,或是通過將自己原本經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)包裝成能夠獲得支持的項目,或是通過承包項目建設(shè)中的一些工程,從項目中獲利。

在一個復(fù)雜項目的執(zhí)行過程中,往往存在諸多行動群體,其中普通農(nóng)民是較弱小的群體之一。當其他群體干預(yù)項目發(fā)展過程并力圖使其朝著有利于自己的方向發(fā)展時,農(nóng)民往往因在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的相對弱勢處境而難以享受到項目所承諾的發(fā)展紅利。然而,調(diào)研發(fā)現(xiàn),僅有極少數(shù)農(nóng)民會對這種不均衡的利益分配模式表現(xiàn)出強烈不滿,大部分農(nóng)民認為自己應(yīng)該“配合好上面的指令”,這樣的想法在5省的調(diào)研中大量存在?？梢?農(nóng)民在面對項目進村帶來的發(fā)展機會時,很少主動爭取進村項目中的核心利益,而是習(xí)慣將自己置于旁觀者或配合者的位置。這樣的心態(tài)限制了他們反思這些進村項目究竟是“為了誰的發(fā)展”。

雖然進村項目能夠給村莊帶來發(fā)展資源和發(fā)展機會,但有的項目也蘊含著很強的不確定性,其造成的風(fēng)險會給村莊和農(nóng)民帶來不利影響。例如,某調(diào)研縣政府為當?shù)匾粋€村莊引進了小龍蝦養(yǎng)殖項目,將該村200畝水田流轉(zhuǎn)后改造成蝦塘,小龍蝦企業(yè)每畝地支付600元流轉(zhuǎn)費,村集體將其中的380元支付給農(nóng)戶,將剩余的220元留做產(chǎn)業(yè)失敗預(yù)備金,一旦小龍蝦項目破產(chǎn),這部分資金可用于農(nóng)田復(fù)墾。這一做法表面上是在項目規(guī)劃時未雨綢繆,以類似于保險的方式應(yīng)對可能的風(fēng)險;實際上這份保險本就是土地流轉(zhuǎn)費的一部分,其本質(zhì)是農(nóng)民自己為可能出現(xiàn)的外部風(fēng)險買單。截至調(diào)研時,小龍蝦養(yǎng)殖基地已連續(xù)虧損幾年,而上級政策一再要求當?shù)乇ＷC雙季稻生產(chǎn),不允許改造農(nóng)田從事非糧產(chǎn)業(yè),因此很多蝦塘要復(fù)墾成農(nóng)田。但農(nóng)民發(fā)現(xiàn),當?shù)氐牡咎锷鷳B(tài)已經(jīng)遭到了破壞,即便土地經(jīng)過復(fù)墾,也難以恢復(fù)原來的肥力。該村的小龍蝦項目曾是上級政府規(guī)劃和引進的一個“規(guī)模大、業(yè)態(tài)新”的示范項目,但大多數(shù)農(nóng)民未能從中獲得公平的利益,甚至要承擔(dān)產(chǎn)業(yè)損失與后續(xù)影響。

上述案例和分析呈現(xiàn)了項目進村后的一些直觀后果,這些后果不僅僅由項目制的系統(tǒng)性風(fēng)險所致(渠敬東,2012),更與行動者在制度縫隙中采取的權(quán)宜行為有關(guān)。村莊發(fā)展項目在規(guī)劃、分配、實施、考評等過程中有很多制度性的預(yù)設(shè),同時會受到不同行動者的策略以及行動者之間的互動影響。部分項目會偏離多數(shù)人的利益訴求和村莊發(fā)展需求,難以達到預(yù)設(shè)的效果,使村莊發(fā)展受困于一些新生的問題,在一定程度上破壞了村莊的治理基礎(chǔ)。例如,有農(nóng)民認為,“搞項目就是把國家和老百姓的東西騙到手,之后怎么樣就不管了”,“干部有什么想法就換一個主意,老百姓辛辛苦苦做出的東西很快就沒了”。類似的表態(tài)還有很多,這些評價反映了干部和村莊的信用透支,這對項目在村莊的運行、村莊自身的可持續(xù)發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興工作的整體推進構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。

(三)村莊與農(nóng)民的回應(yīng)

面對項目進村造成的種種結(jié)果與風(fēng)險,村莊和農(nóng)民并非完全被動地承受,他們也會采取一些策略給予回應(yīng)。有些研究者關(guān)注了村莊和農(nóng)民能動性的發(fā)揮,對項目運作過程中自下而上的力量給予了重點關(guān)注,指出村莊會通過“躲項目”和“消極執(zhí)行”的方式應(yīng)對上級的各種要求(陳家建,2017)。在調(diào)研中,一些基層干部意識到,“鄉(xiāng)村振興不能認為完全是投錢就行,還是要實際一點,不能搞太多面子工程”,“鄉(xiāng)村振興要避免一味地搞大拆大建、搞工程、搞項目,而忽視了基層治理”。然而,這些基層工作者雖然對一些不可持續(xù)的發(fā)展模式提出了質(zhì)疑,但這并未降低其對項目進村的期待。更普遍的經(jīng)驗是,大部分村莊仍然深陷跑項目、做項目、追加項目的循環(huán)之中,村干部仍在為項目而奔波或發(fā)愁,農(nóng)民也仍然對項目進村抱有較為強烈的期待。

農(nóng)民也會采取相應(yīng)策略來保護個人利益免受項目風(fēng)險影響,但這些策略效果有限。例如,在某調(diào)研村的臍橙基地項目流轉(zhuǎn)土地的過程中,有農(nóng)民以流轉(zhuǎn)費用低、不愿放棄山茶樹種植、不能遷移祖墳等為由拒絕簽字流轉(zhuǎn)。這些理由雖然拖延了項目建設(shè)的進度,但最終都被強行開上山的推土機擊潰。即便后續(xù)有農(nóng)民通過上訪等方式持續(xù)維權(quán),但臍橙基地項目已然如期建成并順利投產(chǎn)。可見,農(nóng)民雖然可以通過各種策略來維護自己的利益,但這些策略的效果十分有限。隨著項目的推進,自下而上的抗爭要么被瓦解,要么被淡化或遏制,難以達到預(yù)期的目標,也很難改變其所在的總體結(jié)構(gòu)(Fox,2020;Sugden et al.,2020)。在結(jié)構(gòu)化的項目“發(fā)展機器”面前,普通農(nóng)民總是相對弱小的一方。

三、滲透在村莊發(fā)展中的項目思維

有研究者關(guān)注到項目制的精神力量,認為項目制是“一種思維模式,決定著國家、社會集團乃至具體的個人如何構(gòu)建決策和行動的戰(zhàn)略和策略”(渠敬東,2012),其精神性內(nèi)涵已經(jīng)擴展到社會的意識形態(tài)、人們的思維習(xí)慣和生活方式等方面,形成一種全社會的風(fēng)習(xí)(郭琳琳,段鋼,2014)?？傮w來看,這些研究多基于理論的演繹和判斷,缺乏有力的實踐經(jīng)驗作為支撐。中國很多村莊多年來深受進村項目的影響,尤其在脫貧攻堅時期,有大量不同類型的項目下達至農(nóng)村(許漢澤,李小云,2016)。在鄉(xiāng)村振興時代背景下,“項目”已然成為基層干部和農(nóng)民群體耳熟能詳?shù)拿~。這一概念從專業(yè)術(shù)語轉(zhuǎn)變?yōu)樯钤捳Z的過程,說明與項目有關(guān)的一整套話語和邏輯已經(jīng)彌散在村莊管理與農(nóng)民日常生活之中,并內(nèi)化為人們思維體系中的一種模式。

(一)以項目為中心的村莊發(fā)展實踐

首先,在農(nóng)民的理解和認知中,外來項目及其所攜帶的資金和資源是村莊發(fā)展的核心要素。調(diào)研發(fā)現(xiàn),“項目”不僅是基層干部常用的工作術(shù)語,也已成為農(nóng)民談及村莊發(fā)展時使用的一個高頻詞,“能否拉來項目”成為農(nóng)民評價村干部能力的重要指標。38.6%的被訪農(nóng)民看重村干部跑項目的能力,很多村民希望村干部“多去跑項目”。農(nóng)民對項目的期待以及以此為基礎(chǔ)的評價,給村干部帶來了壓力。有村干部說：“萬一做個產(chǎn)業(yè)項目失敗了,你這個人在村里就臭了。因此,我們不敢輕易上項目?！表椖恐员毁x予了如此重要的意義,是因為其直接關(guān)系到村莊發(fā)展的潛能。有農(nóng)民認為：“村里有項目,村干部就舍得投資,村里肯定就會好起來?！币晃粊碜阅痴{(diào)研重點村的農(nóng)民說：“我們村肯定能發(fā)展起來,因為我們有項目?！薄绊椖俊痹诨鶎由鐣l(fā)展成為一個非常寬泛的概念,既具體又抽象。進入村莊的項目既是促進農(nóng)民增收致富的工廠和良田,也是關(guān)系民生福祉的道路和橋梁。當項目作為一個抽象概念出現(xiàn)在日常生活用語中時,無論實際效果如何,項目都已經(jīng)成為政府、村干部、農(nóng)民的一個想象,成為評判村莊發(fā)展能力和水平的一個標準。

其次,以項目為中心的村莊發(fā)展認知影響著村莊發(fā)展的行動實踐。調(diào)研發(fā)現(xiàn),申請和完成項目是很多村莊當前的核心工作,在一些重點村中尤其明顯,村里的很多日常事務(wù)都在圍繞重點項目展開。例如,某調(diào)研村就以田園綜合體項目為核心打造鄉(xiāng)村振興示范村。當?shù)馗刹空J為,建設(shè)田園綜合體雖然是為了發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,但可以通過這個項目把鄉(xiāng)村振興的其他工作都連接起來。“我們現(xiàn)在做鄉(xiāng)村旅游,就需要提前把河道打理干凈,防治好空氣污染,提高農(nóng)民素質(zhì),保持好的民風(fēng)。這些能讓村里的人居環(huán)境和農(nóng)民的精神面貌變好,游客來了才愿意在這里消費,購買我們生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品,從而帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。村里旅游產(chǎn)業(yè)還能開放給農(nóng)民一起參與,鄉(xiāng)村治理也就能越來越好。所以我們也不是單純做旅游,我們就是在做鄉(xiāng)村振興。”可見,該村將鄉(xiāng)村振興的全部建設(shè)目標都納入了田園綜合體項目的建設(shè)體系,并以此項目為載體和依托滿足多維度的村莊發(fā)展需要。這一工作在該村深入人心并已成為鄉(xiāng)村振興工作的實踐符號,很多農(nóng)民表示：“我們村建設(shè)田園綜合體,就是在做鄉(xiāng)村振興?！?/p>

而對于一些普通村莊來說,缺少項目支持會致使原本的村莊發(fā)展計劃流產(chǎn)。例如,某調(diào)研村較早成立了村集體產(chǎn)業(yè)合作社,但由于遲遲沒有得到項目支持而缺少發(fā)展資金,逐漸淪為“空殼社”。這種項目支持匱乏的情況還會造成很多連鎖反應(yīng),導(dǎo)致村莊愈發(fā)缺少發(fā)展資源。例如,該調(diào)研村所在鄉(xiāng)的鄉(xiāng)干部說：“這個村想修路,但沒有項目就沒有爭取修路的基礎(chǔ)。如果他們爭取到產(chǎn)業(yè)項目,就可以配套修一條產(chǎn)業(yè)路,一步步走下去才可能繼續(xù)推動其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！庇纱丝梢?村莊發(fā)展實踐被卷入項目的過程邏輯中,擁有項目的村莊重點圍繞項目發(fā)展,而沒有項目的村莊很難在競爭性的資源分配體系中爭取到發(fā)展所需的初始資源,進而失去更多發(fā)展機會。

(二)村莊發(fā)展中的項目管理學(xué)

項目進村帶來大量項目管理技術(shù),這些技術(shù)逐漸滲透并被復(fù)制到其他村務(wù)管理和鄉(xiāng)村振興政策實踐過程中。

首先,村干部在項目管理過程中掌握的很多實用性技能逐漸應(yīng)用于村莊其他事務(wù)處理過程中,村務(wù)管理也逐漸進入更加正式化、流程化、量化的技術(shù)軌道。為了能夠?qū)由霞壍捻椖抗芾頇C制,村干部必須全方面提升個人的文書寫作、數(shù)據(jù)處理、語言表達、財務(wù)管理、組織協(xié)調(diào)、展示匯報等項目管理基本技能,突出分工、責(zé)任、程序、考核等辦事邏輯,這些都成為他們處理日常村務(wù)的重要工具。在調(diào)研中,越來越多的村莊通過村內(nèi)“申報—審批”的方式推進廁所改造或農(nóng)房改造任務(wù),通過道德評議、榜樣評選、衛(wèi)生評比等辦法來管理村莊的鄉(xiāng)風(fēng)和環(huán)境。這些村莊治理實踐都離不開上述技能和辦事邏輯的支撐。

其次,項目資源分配時偏好的典型示范與先行試點等做法,也成為村莊內(nèi)部進行資源再分配的重要機制,這在村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面尤其明顯。在某調(diào)研縣鄉(xiāng)村旅游開發(fā)過程中,很多村莊會將農(nóng)家樂改造項目資金率先分配給部分農(nóng)戶,先行打造出一批農(nóng)家樂示范戶,以此來評估經(jīng)營效果,探索鄉(xiāng)村旅游開發(fā)模式,而后續(xù)加入經(jīng)營行列的農(nóng)戶則不再享受政策補貼。這種試點方法最重要的目標是解決政策實施的制度困境,并積累經(jīng)驗、測試效果、突破障礙和緩沖壓力以推進改革(江小涓,2019： 108)。示范與試點機制可以為村莊中“不患寡而患不均”的資源分配文化提供一種出路,也能為有限資源的不均衡分配提供一種更具合法性的解釋。然而,正如上級政府在項目分配時的重點村偏好會造成村莊間發(fā)展不平衡那樣,由于不同農(nóng)戶在機會把握、風(fēng)險意識、資源占有和經(jīng)營能力等方面均存在差異,示范與試點的方法可能會進一步加劇農(nóng)戶之間的不平衡發(fā)展。

此外,各地村干部越來越習(xí)慣通過成立專班、小組等方式,來落實鄉(xiāng)村振興政策要求的各種村莊發(fā)展任務(wù),使得日常村務(wù)管理呈現(xiàn)明顯的專項化邏輯。原本紛繁復(fù)雜、相互交織的事務(wù)被分割為相互獨立的平行事務(wù),以對應(yīng)不同的上級政府部門及其制定的資源分配體系。村莊發(fā)展與治理不再是傳統(tǒng)權(quán)威主導(dǎo)的有機協(xié)調(diào),而更接近于現(xiàn)代意義的項目管理學(xué)。

四、項目跑步機與村莊發(fā)展自主性

通過項目思維的蔓延可以透視出項目進村的深層次影響。長時間、多領(lǐng)域的項目實踐在一定程度上對村莊實現(xiàn)了“規(guī)訓(xùn)”,使眾多村莊身不由己地踏上“項目跑步機”。在行政科層權(quán)力和項目規(guī)范權(quán)力的雙重強制下,項目過程中的農(nóng)民參與愈發(fā)式微,村莊發(fā)展自主性也難以發(fā)揮或逐漸弱化。

(一)項目跑步機及其作用機制

“跑步機”理論(Treadmill Theory)起源于研究者對農(nóng)民采用農(nóng)業(yè)技術(shù)行為及其后果的一種比喻,指的是農(nóng)民不斷通過采用新技術(shù)來提高生產(chǎn)率、增加收入。但是,當新技術(shù)普及后,其生產(chǎn)效率優(yōu)勢會逐漸減弱,技術(shù)采用者只能通過攫取土地、擴大規(guī)模的方式來繼續(xù)維持利潤(Levins &Cochrane,1996)。這一理論也用于解釋為什么人們不得不通過不斷增加或變換形式來維持或強化新技術(shù)和新投入帶來的效益(Stone &Flachs,2018)。例如,為治理抗草甘膦強生草對作物的干擾而引進允許使用更多除草劑的新型轉(zhuǎn)基因作物,反過來又加劇了抗除草劑雜草的出現(xiàn),這種新的強化現(xiàn)象被稱為“轉(zhuǎn)基因跑步機”(Binimelis et al.,2009)。也有學(xué)者針對生態(tài)環(huán)境久治不愈的狀況提出“生產(chǎn)跑步機”理論,用來說明經(jīng)濟增長過程中環(huán)境問題的自我強化機制,該理論認為一旦大規(guī)模的生產(chǎn)機器發(fā)動以后,就會不斷地制造新的廢棄物,導(dǎo)致環(huán)境問題愈演愈烈(Schnaiberg et al.,2002)。還有學(xué)者提出“政績跑步機”來說明政府中的考核激勵機制如何導(dǎo)致了政府行為的多樣性(任克強,2017)?？梢?“跑步機”的比喻旨在揭示某一外部作用的強化所帶來的結(jié)果需要不斷強化投入來進一步維持。本文提出“項目跑步機”的概念,旨在形容村莊對項目資源產(chǎn)生路徑依賴后不得不應(yīng)對項目帶來的各種后果,進而追求新項目的過程。

調(diào)研發(fā)現(xiàn),跑項目已經(jīng)是基層干部的常態(tài)化工作。村干部會因村莊沒有項目而產(chǎn)生壓力,而一旦他們獲得項目,這種壓力就會轉(zhuǎn)向另一個側(cè)面,即把項目運行下去所面臨的重重困境、項目建設(shè)過程中的不確定性及其所需的投入,這些都遠遠超過了跑項目時所付出的精力。例如,有研究者指出,基層頻繁上馬并更替產(chǎn)業(yè)項目以維持地方政府的活力形象已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象(劉軍強等,2017)。這些現(xiàn)象反映了基層必須通過持續(xù)加速,才能跟得上項目跑步機的節(jié)奏。在項目跑步機上,村莊要不斷關(guān)注項目新生了何種訴求,再通過繼續(xù)跑項目和包裝項目的方式來確保其穩(wěn)定運行,由此形成了一個自動化的項目再生產(chǎn)機器。例如,一個項目的落地需要配套項目的支持,于是村莊會將項目的全過程拆解為一系列前后相繼的子過程,并將每個過程描述成一個獨立的、需要外部支持的部分來向上級申請專項資金;而所有獲批資金將會被統(tǒng)籌投入一個項目,這種做法在村莊看來是極具效率和性價比的。在項目推進過程中,需要掃清一系列阻礙,如土地限制、環(huán)保限制等,這就需要村莊繼續(xù)向上級跑政策、開口子。另外,維持或擴展項目都需要大量資金支持,這也刺激著村干部向上爭取后期資助。村莊擁有越多項目,獲得越多發(fā)展資金,項目的關(guān)聯(lián)性、擴散性特征就越顯著。這導(dǎo)致村莊總是需要拿到更多的項目,才能確保發(fā)展的可持續(xù)。

通過不斷疊加項目的方式實現(xiàn)資源累積只是村莊發(fā)展的第一步,如何將這些資源真正運用于村莊公共建設(shè)并增進農(nóng)民福祉才是村莊發(fā)展的最終目標。有研究已經(jīng)言中要害：項目制的手段容易成為其自身的終極目標(黃宗智等,2014)。越來越多的項目會讓村莊應(yīng)接不暇,一些地方出現(xiàn)為了拿到項目而建設(shè)村莊、為了完成考核而推進建設(shè)的本末倒置現(xiàn)象。并且,在項目實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié),農(nóng)民和村干部都缺乏有效參與和有力的“話事權(quán)”,項目的發(fā)展方向和建設(shè)方式長期被外部力量所掌控。一些村莊被圍困在各種項目所帶來的不確定性與風(fēng)險中,極易被甩下項目跑步機,或在跑步機上空耗力氣,很難實現(xiàn)以農(nóng)民利益為核心的發(fā)展,也不符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本理念與總體目標。

(二)項目跑步機上的村莊自主性

在項目跑步機上,村莊受到行政科層權(quán)力和項目規(guī)范權(quán)力兩種外部力量的干預(yù)。這兩種力量使村莊在項目運行中的能動性和自主性受到限制。一方面,行政科層權(quán)力逐級下達項目建設(shè)任務(wù),并給予村莊相對確定的項目規(guī)劃、執(zhí)行方案與考評標準,使村莊在嵌入科層體系的同時受制于科層體系(杜春林,張新文,2015)。村干部必須按照上級要求完成相關(guān)發(fā)展任務(wù)并通過項目評估考核,從而提升其在科層系統(tǒng)和干部隊伍中的認可度。另一方面,項目存在一種規(guī)范性權(quán)力,通過強烈的規(guī)則導(dǎo)向限制村莊自主決策和行動的空間。各種規(guī)章制度和程序設(shè)置將項目運作過程固化為“制定—執(zhí)行—考核”的線性過程,村莊隨之落入“被制定—配合執(zhí)行—被考核”的被動鏈條中。例如,在調(diào)研中,有不少村干部希望由村集體組織承建技術(shù)要求不高的工程建設(shè)項目,從而降低成本并為農(nóng)民提供就業(yè)機會;但上級政府往往會堅持通過嚴格的招標程序,讓市場主體來承擔(dān)建設(shè)任務(wù),從而確保項目過程的程序正義。

由此可見,在行政科層權(quán)力和項目規(guī)范權(quán)力的雙重強制之下,村莊的能動性和自主性很容易被嚴苛的制度設(shè)計限制或改變。進村項目的指揮棒往往被作為規(guī)劃者和考評者的上級政府所掌握,村莊理論上擁有的發(fā)展自主權(quán)在項目過程中被弱化或消解,村莊和農(nóng)民在如何建設(shè)項目以促進村莊發(fā)展這一問題上缺失了發(fā)言權(quán),從根本上缺少了決策的空間和主導(dǎo)項目進程的機會。尤其是當項目思維滲透到村莊發(fā)展中時,村干部與農(nóng)民的行動邏輯也可能隨之改變,他們甚至?xí)鲃庸鼟哆M由外部資源和外部力量驅(qū)動的項目跑步機中。

在大量村莊事務(wù)被項目化的背景下,以村莊發(fā)展的公平公正與可持續(xù)為目標,重視村莊在項目過程中的能動性和自主性、傾聽農(nóng)民的意見和評價,對項目建設(shè)與村莊發(fā)展都至關(guān)重要。在農(nóng)政研究領(lǐng)域,有學(xué)者充分討論了小農(nóng)農(nóng)業(yè)的自主性特征,認為農(nóng)民通過掌握并調(diào)試不同平衡關(guān)系而生產(chǎn)出了“高效生產(chǎn)、提供就業(yè)、自主創(chuàng)造和自我管理”的小農(nóng)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)(范德普勒格,2020：17)。村莊作為農(nóng)民生活的共同體,是生產(chǎn)、生活、交往等一切生物性、社會性活動的空間,也擁有深厚的自主性傳統(tǒng)。然而,“自主性”不是一個“非此即彼”的問題,而是關(guān)涉內(nèi)部與外部之間交互程度的問題(Borras,2023)。突出村莊的能動性和自主性并不代表要與外部力量徹底劃清界限,而是倡導(dǎo)內(nèi)生動力與外部力量之間形成協(xié)調(diào)、均衡、互動的村莊發(fā)展支持結(jié)構(gòu)。良好的發(fā)展干預(yù)和項目過程應(yīng)該是多主體持續(xù)談判、逐漸學(xué)習(xí)、動態(tài)調(diào)整的過程(王伊歡,葉敬忠,2005)。只有不同主體都在項目過程中自省自覺,圍繞項目表達差異化訴求,并相互理解和尊重,才能使項目效果走向公共的合理化。因此,上級政府需要有意識地引導(dǎo)村莊項目回歸村莊自身需求和可持續(xù)的發(fā)展追求,在項目規(guī)劃、執(zhí)行與考評等關(guān)鍵環(huán)節(jié)充分納入農(nóng)民視角,真正讓農(nóng)民參與,發(fā)揮本土知識的作用,將發(fā)展的權(quán)利、機會和收益留給農(nóng)民,并進一步將外部干預(yù)轉(zhuǎn)化為農(nóng)民內(nèi)生的可持續(xù)發(fā)展動力。

五、結(jié)論與討論

鄉(xiāng)村振興中的項目過程有著復(fù)雜的發(fā)生機制和維持體系,對這一過程進行研究能夠清晰地洞察項目在實踐層面產(chǎn)生的影響。本研究通過對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進前后若干進村項目進行分析后發(fā)現(xiàn)一系列特點。首先,當前的村莊項目規(guī)劃多由上級政府和外部機構(gòu)主導(dǎo),農(nóng)民很少參與,這種外部化與標準化的發(fā)展規(guī)劃弱化了村莊的獨特性和自主性;項目資源分配中的重點村偏好則造成村莊之間更大的發(fā)展分化;項目評價機制倚重簡單化和數(shù)量化規(guī)則,過分強調(diào)可視化指標,而較少關(guān)注項目實際產(chǎn)生的社會及生態(tài)環(huán)境影響等,誤導(dǎo)了對項目實際效果的判斷;村干部的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和項目管理能力是村莊能否獲得項目資源的關(guān)鍵。無論是在項目申請過程中還是在后續(xù)評價中,項目的包裝與景觀化呈現(xiàn)是重要手段。其次,項目進村的過程在一定程度上預(yù)設(shè)了項目與村莊相互遭遇的結(jié)果——項目相關(guān)的矛盾和債務(wù)向村莊集中和轉(zhuǎn)移,大多數(shù)農(nóng)民不但未能從中獲得公平的利益,甚至還要承擔(dān)產(chǎn)業(yè)損失與后續(xù)影響,村莊成為項目矛盾和沖突的集中展演地,面臨較大的治理壓力,既不利于項目在村莊的運行,也不利于村莊自身的可持續(xù)發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興工作的整體推進。最后,與項目有關(guān)的一整套話語和邏輯逐漸內(nèi)化至村莊管理與農(nóng)民日常生活之中,形成了一定的項目思維,村莊發(fā)展實踐也逐步被卷入項目運作邏輯之中,并發(fā)展出一套應(yīng)對和處理村莊事務(wù)的“項目管理學(xué)”。眾多村莊對項目資源產(chǎn)生路徑依賴后不得不應(yīng)對項目帶來的各種問題,進而卷入對新項目的追求之中,身不由己地踏上“項目跑步機”。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,更多的發(fā)展項目將下沉至村莊,這些項目實施的過程與結(jié)果關(guān)系著鄉(xiāng)村振興的實踐成效。本研究認為,首先,項目只是支持村莊發(fā)展的一種方式和手段,而非村莊發(fā)展的目標,發(fā)展項目應(yīng)以公平公正與可持續(xù)的村莊發(fā)展為首要目標。因此,培育村莊基層的能動性、想象力和創(chuàng)造力,同時保障村莊公平的發(fā)展機會和自主行動空間,提供發(fā)展平臺、資源和渠道等,這些是村莊能夠自主設(shè)計其可持續(xù)發(fā)展藍圖的重要基礎(chǔ)。其次,項目過程既是發(fā)展圖景及相應(yīng)的政策、資源落地的過程,也是不同主體參與和持續(xù)互動的過程。在項目全過程中充分納入農(nóng)民視角,關(guān)心農(nóng)民的需求和權(quán)利,尊重農(nóng)民的知識和意見,鼓勵農(nóng)民的參與和表達,既是順利發(fā)起項目、獲取項目、執(zhí)行項目、調(diào)整項目、保證項目效果的關(guān)鍵,也是激發(fā)農(nóng)民主體性和村莊自主性的重要過程。最后,村莊發(fā)展和鄉(xiāng)村振興應(yīng)超越以產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)建設(shè)項目為主導(dǎo)的發(fā)展邏輯,著力從文化、生態(tài)、組織、人才、社會建設(shè)中尋找活力與動力,形成更多元的項目類別與層次,吸引更多元的主體以不同方式參與,形成更具多樣性和包容性的項目評價體系。