張 震,袁周斌

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院,重慶 401120)

黨的二十大報(bào)告明確提出“中國(guó)式現(xiàn)代化”的重要命題,并闡述了“中國(guó)式現(xiàn)代化”基于中國(guó)國(guó)情的五個(gè)方面的特色。其中一個(gè)特色是,中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化[1]22。努力建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化,根源于中國(guó)獨(dú)特的文化傳統(tǒng)、歷史命運(yùn)和國(guó)情條件,是中國(guó)共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的核心要義與根本任務(wù),也是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。在包含五個(gè)方面特色的中國(guó)式現(xiàn)代化體系中,人與自然和諧共生的現(xiàn)代化之定位可謂是基礎(chǔ)性的中國(guó)式現(xiàn)代化,即其是實(shí)現(xiàn)其他四個(gè)方面特色(人口規(guī)模巨大、全體人民共同富裕、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)、走和平發(fā)展道路)的中國(guó)式現(xiàn)代化之根本前提和重要支撐。

法治興則國(guó)家興。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出:“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用,在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家……全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化?！盵1]40在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化,系指“在治國(guó)理政各個(gè)領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范全覆蓋、依法治理全鏈條、良法善治全方位,使法治成為國(guó)家各方面工作的崇高理念、堅(jiān)定信仰、常規(guī)思維和基本方式,成為引領(lǐng)、規(guī)范和保障國(guó)家各方面工作的‘軌道’,以此推進(jìn)和護(hù)航中國(guó)式現(xiàn)代化”[2]。就建設(shè)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化而言,其作為國(guó)家現(xiàn)代化工作的重要面向之一,也須用法治理念、法治思維和法治方式來(lái)引領(lǐng)、規(guī)范和保障其相關(guān)工作,即全面推進(jìn)其相關(guān)工作的法治化。在新時(shí)代新征程建設(shè)法治中國(guó)和美麗中國(guó)的宏闊背景下,把人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化工作全面納入法治軌道,對(duì)于走好中國(guó)式現(xiàn)代化道路、全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)具有基礎(chǔ)性保障功能和戰(zhàn)略性支撐作用?；诖?在博大精深的習(xí)近平法治思想和習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)下,如何深度闡釋人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化之法治意蘊(yùn)、法治體系和法治方略,全面釋放人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化的價(jià)值效能,成為法學(xué)界亟需研究和回答的重大時(shí)代問(wèn)題。

一、人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化之法治意蘊(yùn)

(一)生態(tài)良法善治

法治的意涵不僅僅表征為形式意義上的法律規(guī)則之治,更體現(xiàn)為形式法治與實(shí)質(zhì)法治相結(jié)合的良法善治。由此,人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化之法治意蘊(yùn)首先表現(xiàn)為形式法治意義上的生態(tài)法律規(guī)則之治。生態(tài)法律規(guī)則之治意味著既要有規(guī)則又要守規(guī)則,即不僅要建立科學(xué)嚴(yán)密、系統(tǒng)完備的生態(tài)法律規(guī)則體系,而且要加強(qiáng)生態(tài)法律規(guī)則文化建設(shè),包括執(zhí)政黨、有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)組織以及全體國(guó)民都得養(yǎng)成認(rèn)同生態(tài)法律規(guī)則的意識(shí)、形成遵守生態(tài)法律規(guī)則的習(xí)慣。在生態(tài)法律規(guī)則之治的基礎(chǔ)上,全面納入法治軌道的人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化,其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵與核心要求是生態(tài)良法善治。

其一,蘊(yùn)含人民至上的價(jià)值理念和根本立場(chǎng)。黨的十九屆六中全會(huì)把“堅(jiān)持人民至上”確認(rèn)為貫穿黨的百年奮斗歷程的寶貴經(jīng)驗(yàn)與重要原則之一。黨的二十大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持人民至上”這一中國(guó)特色社會(huì)主義的立場(chǎng)觀點(diǎn)方法。堅(jiān)持人民至上的價(jià)值理念和根本立場(chǎng),是中國(guó)式的生態(tài)良法善治區(qū)別于資本主義生態(tài)法治的本質(zhì)所在。在當(dāng)下中國(guó),建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化并實(shí)現(xiàn)生態(tài)良法善治,關(guān)系著最廣大人民的根本利益和中華民族永續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,是利國(guó)利民利子孫后代的重要工作。因此,必須堅(jiān)持把生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民作為構(gòu)建生態(tài)良法善治的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),以法治思維和法治方式著力解決好人與自然的和諧共生問(wèn)題,順應(yīng)人民群眾對(duì)建設(shè)綠色美好家園的殷切期盼。

其二,彰顯維護(hù)和實(shí)現(xiàn)生態(tài)公平正義的法治精神。公平正義是法治的生命線(xiàn),公正與否直接決定著國(guó)家各方面工作法治化之成敗。習(xí)近平總書(shū)記指出:“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品,是最普惠的民生福祉?！盵3]35此處所言“最公平”“最普惠”彰顯了生態(tài)公平正義的法治精神,也意味著人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化必須緊緊圍繞保障和促進(jìn)生態(tài)公平正義來(lái)進(jìn)行,必須讓全體人民在生態(tài)環(huán)境立法、執(zhí)法、司法等領(lǐng)域的法治活動(dòng)中都能感受到公平正義。具體而言:(1)在立法工作中須秉持社會(huì)主義公正原則,加快制定和完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的生態(tài)良法。立法在設(shè)定生態(tài)環(huán)境權(quán)利和義務(wù)時(shí)要對(duì)多元社會(huì)主體一視同仁,還要妥善考量代內(nèi)公平與代際公平、區(qū)域公平與國(guó)際公平的協(xié)調(diào)關(guān)系。簡(jiǎn)言之,要以生態(tài)良法來(lái)促進(jìn)生態(tài)善治的實(shí)現(xiàn)。(2)在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域,應(yīng)堅(jiān)持實(shí)體公正與程序公正并重,對(duì)破環(huán)生態(tài)、污染環(huán)境的典型違法犯罪行為要加大執(zhí)法力度,切實(shí)維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全和保障人民群眾的生態(tài)權(quán)益。(3)在維護(hù)社會(huì)公平正義最后一道防線(xiàn)的司法活動(dòng)中,基于人與自然和諧相處的共生哲學(xué),不僅應(yīng)當(dāng)維護(hù)和保障強(qiáng)調(diào)環(huán)境利益分配的環(huán)境正義,更應(yīng)當(dāng)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)矯正正義[4],亦即應(yīng)當(dāng)使受損的生態(tài)環(huán)境盡可能地恢復(fù)到合理的健康狀態(tài)。

(二)和諧發(fā)展價(jià)值

人類(lèi)通過(guò)合理利用、友好呵護(hù)自然獲得自然的慷慨回報(bào),同時(shí)也獲得可持續(xù)發(fā)展的機(jī)遇。倘若人類(lèi)凌駕于自然之上,無(wú)序開(kāi)發(fā)、污染環(huán)境、破壞生態(tài)、粗暴掠奪自然,則必然遭受自然的加倍報(bào)復(fù)和無(wú)情懲罰。因此,人類(lèi)與自然萬(wàn)物之間必須和諧相處,這是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的前提。易言之,和諧是人與自然共生關(guān)系的首要價(jià)值取向,也是人與自然關(guān)系良好穩(wěn)定的一種理想狀態(tài)。人與自然之間這種和諧的理想狀態(tài),正如中國(guó)古代先哲荀子所言:“萬(wàn)物各得其和以生,各得其養(yǎng)以成?！绷?xí)近平總書(shū)記提出的蘊(yùn)含辯證法思維的“綠水青山就是金山銀山”理念亦充分彰顯了人與自然共生的和諧價(jià)值。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的不斷轉(zhuǎn)變,人們的認(rèn)識(shí)境界逐步升高,發(fā)展觀念不斷進(jìn)步,綠水青山與金山銀山從最初的對(duì)立走向辯證的統(tǒng)一;在此過(guò)程中,人與自然的關(guān)系也不斷調(diào)整并趨向和諧,從而最終形成“人與自然生命共同體”[3]28-29。在追求和諧的基礎(chǔ)上,人與自然和諧共生的“共生”一詞還蘊(yùn)含著發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)。自新中國(guó)成立以來(lái),“發(fā)展”逐步成為國(guó)家主旋律[5]。人與自然和諧共生所追求的發(fā)展,是人與自然生命共同體在和諧相處基礎(chǔ)上生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益同步提升的互惠發(fā)展和永續(xù)發(fā)展。發(fā)展是人類(lèi)社會(huì)的永恒主題,而法治無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)全面可持續(xù)發(fā)展的制勝法寶。要促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)人類(lèi)與自然萬(wàn)物之間的相互依存、協(xié)調(diào)發(fā)展、共生共榮,必須走促進(jìn)人與自然和諧共生的法治化道路。由此,從價(jià)值層面來(lái)講,在法治軌道上推進(jìn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化,就是通過(guò)中國(guó)特色社會(huì)主義法治對(duì)人與自然之間共生共榮關(guān)系的確認(rèn)、規(guī)范和保障,來(lái)達(dá)致人與自然生命共同體的和諧發(fā)展——生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕,生態(tài)良好,即以和諧發(fā)展作為其核心價(jià)值追求。

(三)中國(guó)實(shí)踐方案

在法治軌道上推進(jìn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化,將創(chuàng)造人類(lèi)生態(tài)法治文明的新形態(tài)。此中國(guó)式的生態(tài)法治文明新形態(tài),在立足本國(guó)具體國(guó)情并開(kāi)放性地借鑒世界優(yōu)秀生態(tài)文明和法治文明成果之基礎(chǔ)上,為人類(lèi)生態(tài)文明和法治文明的相互融合與協(xié)同發(fā)展提供了中國(guó)實(shí)踐方案。

其一,生態(tài)法治文明新形態(tài)的“中國(guó)式”彰顯著我國(guó)憲法確認(rèn)的中國(guó)特色社會(huì)主義制度和中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位。中國(guó)特色社會(huì)主義制度是中國(guó)式生態(tài)法治文明新形態(tài)的根本制度基礎(chǔ);中國(guó)共產(chǎn)黨是馬克思主義自然觀、生態(tài)觀和法治觀的忠誠(chéng)信仰者和實(shí)踐者,在美麗中國(guó)建設(shè)和法治中國(guó)建設(shè)中發(fā)揮著總覽全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度和中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo),確保了中國(guó)式生態(tài)法治文明新形態(tài)的制度屬性和前進(jìn)方向。歷史和現(xiàn)實(shí)都表明,堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度和中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo),是人與自然和諧共生的法治現(xiàn)代化之中國(guó)樣式相較于西方樣式的最大區(qū)別和最大優(yōu)勢(shì)所在,也是創(chuàng)造中國(guó)式生態(tài)法治文明新形態(tài)的最根本保證。

其二,生態(tài)法治文明新形態(tài)的“中國(guó)式”蘊(yùn)含著深厚的中華傳統(tǒng)生態(tài)智慧和法制思想。習(xí)近平總書(shū)記曾指出,我們中華文明傳承五千多年,積淀了諸如“天人合一”“道法自然”“取之有節(jié)、用之有度”等豐富的生態(tài)智慧和文化傳統(tǒng),至今仍給人以深刻警示和啟迪[6]30。以“天人合一”自然觀為代表的中華傳統(tǒng)生態(tài)智慧契合了人與自然共生共榮的和諧發(fā)展價(jià)值取向,可謂是新時(shí)代創(chuàng)造人類(lèi)生態(tài)法治文明新形態(tài)的重要思想源泉。此外,中華民族在治國(guó)安邦的法制思想方面具有德治與法制相結(jié)合的德法共治傳統(tǒng)[7],所謂“德主刑輔”“德禮為本、刑罰為用”“法安天下、德潤(rùn)人心”,即以道德引導(dǎo)與法律約束相結(jié)合的方式規(guī)范社會(huì)秩序。對(duì)德治與法制相結(jié)合的中華傳統(tǒng)法制思想的現(xiàn)代傳承,體現(xiàn)于人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)中,就是綜合運(yùn)用行政規(guī)制、司法救濟(jì)、市場(chǎng)激勵(lì)、道德引導(dǎo)等多元化手段,以法治與德治相輔相成、相得益彰的行為方式來(lái)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)代化。概言之,在法治軌道上建設(shè)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化所創(chuàng)造的人類(lèi)生態(tài)法治文明新形態(tài),呈現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民對(duì)中華傳統(tǒng)生態(tài)智慧和法制思想的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)造性發(fā)展。

二、人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化之法治體系

在法治軌道上推進(jìn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化是全面依法治國(guó)工作的重要內(nèi)容之一,必須契合全面依法治國(guó)的總體目標(biāo)和運(yùn)行模式;而全面依法治國(guó)的總目標(biāo)和總抓手是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。由此,必須在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系框架下構(gòu)建充分體現(xiàn)人與自然和諧共生的完備法治規(guī)范體系、高效法治實(shí)施體系、嚴(yán)密法治監(jiān)督體系和有力法治保障體系。黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央高度重視以法治思維和法治方式來(lái)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),取得巨大成就,人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化之法治體系已初步形成。

(一)人與自然和諧共生的完備法治規(guī)范體系

人與自然和諧共生的法治規(guī)范在淵源上既包括屬于國(guó)法范疇的憲法和生態(tài)環(huán)境類(lèi)法律法規(guī)規(guī)章,也包括相關(guān)黨內(nèi)法規(guī),還包括中國(guó)簽署的國(guó)際生態(tài)環(huán)境公約。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái),既凸顯中國(guó)樣式又與國(guó)際接軌的人與自然和諧共生的法治規(guī)范體系日趨成型。

其一,在國(guó)家立法方面,目前我國(guó)已公布施行生態(tài)環(huán)境類(lèi)法律30余部,包括環(huán)境保護(hù)法、生物安全法等綜合性法律和涉及污染防治、環(huán)境和生物多樣性保護(hù)、自然資源保護(hù)和利用、長(zhǎng)江黃河等流域性生態(tài)環(huán)保、黑土地等特殊地理地域保護(hù)等專(zhuān)門(mén)性法律;此外出臺(tái)生態(tài)環(huán)境相關(guān)行政法規(guī)100余部、部門(mén)規(guī)章600余部、地方性法規(guī)1 000余部[8]。這些法律和法規(guī)規(guī)章涵蓋山、水、林、田、湖、草、沙等各類(lèi)自然系統(tǒng)。2018年3月,全國(guó)人大修憲首次把“生態(tài)文明”“和諧美麗”等寫(xiě)入憲法序言的國(guó)家目標(biāo)之中,并規(guī)定國(guó)務(wù)院的生態(tài)文明建設(shè)職權(quán),這既充實(shí)完善了憲法生態(tài)文明規(guī)范體系,也為努力建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化夯實(shí)了憲法基礎(chǔ)[9]。此外,2020年出臺(tái)的《民法典》以其綠色原則和綠色規(guī)則彰顯了人與自然和諧共生的生態(tài)化品性;2017年修訂《行政訴訟法》和《民事訴訟法》確立環(huán)境公益訴訟制度以及2020年《刑法修正案(十一)》關(guān)于懲治環(huán)境犯罪的新規(guī)定,亦分別呈現(xiàn)了刑法、訴訟法的生態(tài)化趨向。

其二,在黨內(nèi)法規(guī)方面,為補(bǔ)充法律之不足、促進(jìn)法律之實(shí)施,為人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)提供制度化規(guī)范化保障,黨中央、國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了涉及總體改革、具體制度、督察與責(zé)任、宣傳與道德倡導(dǎo)等多種類(lèi)型的數(shù)十部重要政策性法規(guī)文件,如《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范(試行)》等。

其三,在國(guó)際生態(tài)環(huán)境公約簽署方面。我國(guó)迄今已與60多個(gè)國(guó)家、地區(qū)及國(guó)際組織簽署了包括全球應(yīng)對(duì)氣候變化的《巴黎協(xié)定》、聯(lián)合國(guó)防治荒漠化的《鄂爾多斯宣言》、保護(hù)生物多樣性的《昆明宣言》等在內(nèi)的150余項(xiàng)生態(tài)環(huán)境國(guó)際公約或合作文件[10],積極承擔(dān)與自身發(fā)展水平相適應(yīng)的國(guó)際責(zé)任,成為國(guó)際社會(huì)構(gòu)建地球生命共同體的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者。

目前,人與自然和諧共生的法治規(guī)范體系雖已形成規(guī)模,但與既要量足又須質(zhì)高的“完備”之要求尚有較大差距。首先,在國(guó)法方面主要表現(xiàn)如下:一是生態(tài)環(huán)境立法在應(yīng)對(duì)氣候變化、推進(jìn)減污降碳、加強(qiáng)有毒有害物質(zhì)管理、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控等領(lǐng)域仍有立法空白和漏洞需要填補(bǔ);二是生態(tài)環(huán)境立法的體系性不足,“歷時(shí)碎片化”與“共時(shí)碎片化”共存現(xiàn)象明顯[11];三是生態(tài)環(huán)境立法不僅在各單行法之間存在規(guī)則和制度矛盾,而且與憲法及其他傳統(tǒng)部門(mén)法之間的協(xié)調(diào)性也不夠。其次,在黨規(guī)方面主要體現(xiàn)為各種制度設(shè)計(jì)大多較為原則,尚需明確和細(xì)化。此外,生態(tài)環(huán)境相關(guān)國(guó)法、黨規(guī)與國(guó)際公約之間的規(guī)則銜接仍顯不足。

(二)人與自然和諧共生的高效法治實(shí)施體系

法律的生命力及其權(quán)威性均在于實(shí)施。伴隨著人與自然和諧共生的法治規(guī)范體系的形成和日臻完善,構(gòu)建包括生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法體系等在內(nèi)且相互銜接協(xié)調(diào)的高效法治實(shí)施體系,成為創(chuàng)造生態(tài)法治文明新形態(tài)的必然要求。

其一,生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系。近年來(lái),我國(guó)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系建設(shè)取得顯著成績(jī)。(1)改革地方環(huán)境保護(hù)管理體制。為解決傳統(tǒng)以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問(wèn)題,自2016年起在全國(guó)逐步推行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革,建立條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力的地方環(huán)境保護(hù)管理體制。(2)重組政府生態(tài)環(huán)境管理部門(mén)。按照黨中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的統(tǒng)一部署,國(guó)務(wù)院和各地方政府在2018年相繼組建了新的生態(tài)環(huán)境、自然資源管理部門(mén),分別統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類(lèi)污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)、統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途管制和全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。通過(guò)重整優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)、理順管理體制機(jī)制,進(jìn)一步落實(shí)了2014年修訂《環(huán)境保護(hù)法》確立的“環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管、有關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)、地方政府分級(jí)負(fù)責(zé)”的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制。(3)建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法體系。為解決過(guò)往橫向上多頭執(zhí)法、縱向上多層重復(fù)執(zhí)法的問(wèn)題,黨中央、國(guó)務(wù)院于2018年出臺(tái)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》,在各地方整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍,以本級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的名義統(tǒng)一行使行政處罰、檢查、強(qiáng)制等執(zhí)法職權(quán)。通過(guò)有效整合政府相關(guān)部門(mén)的污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé),統(tǒng)籌配置執(zhí)法資源和執(zhí)法力量,基本形成與生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)相適應(yīng)的行政綜合執(zhí)法職能體系。需指出的是,由于傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系仍有相當(dāng)?shù)闹贫葢T性,當(dāng)下各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系改革雖取得初步成效,但仍面臨著垂直管理部門(mén)與地方政府的執(zhí)法權(quán)力博弈、綜合執(zhí)法遭遇利益沖突時(shí)力度不足、執(zhí)法流程不規(guī)范、執(zhí)法效能不高和基層執(zhí)法隊(duì)伍業(yè)務(wù)不精等亟需解決的問(wèn)題[12],尚未達(dá)到良性、高效的執(zhí)法體系建設(shè)目標(biāo)。

其二,生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法體系。司法機(jī)關(guān)緊緊圍繞維護(hù)和實(shí)現(xiàn)生態(tài)公平正義的良法善治目標(biāo),持續(xù)深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法體系改革創(chuàng)新。(1)全方位構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)訴訟體系。在重整優(yōu)化傳統(tǒng)刑事、民事和行政審判職能的基礎(chǔ)上,逐步形成了包括環(huán)境資源刑事、民事、行政、公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的生態(tài)環(huán)境保護(hù)訴訟體系,為生態(tài)環(huán)境公共利益和個(gè)人生態(tài)權(quán)益提供全方位保護(hù)與監(jiān)督。(2)初步建成環(huán)境資源司法專(zhuān)門(mén)化機(jī)構(gòu)體系。2014年6月,最高人民法院成立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境資源審判庭,之后各高級(jí)人民法院和大多數(shù)中級(jí)法院均相繼成立環(huán)境資源審判庭,基層法院也紛紛成立環(huán)境資源審判庭或合議庭。截至2022年底,全國(guó)法院共設(shè)立環(huán)境資源審判專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或組織2 426個(gè)[13]。由環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)或組織統(tǒng)一行使環(huán)境資源刑事、民事、行政審判職能。另自2019年1月最高人民檢察院設(shè)立公益訴訟檢察廳以來(lái),全國(guó)檢察系統(tǒng)也普遍建立了公益訴訟檢察機(jī)構(gòu)。(3)探索建立環(huán)境資源審判規(guī)則和制度體系。最高人民法院?jiǎn)为?dú)或聯(lián)合最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》等多件相關(guān)司法解釋,推進(jìn)環(huán)境資源審判程序規(guī)則的專(zhuān)門(mén)化和體系化;同時(shí)探索實(shí)行以生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)功能區(qū)為單位的環(huán)境資源案件跨行政區(qū)劃集中管轄制度、綠色職權(quán)主義審判機(jī)制、環(huán)境公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)資金、環(huán)境資源保護(hù)禁止令、生態(tài)環(huán)保司法建議書(shū)等綠色司法制度。(4)推進(jìn)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境糾紛多元化解決機(jī)制。司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、社會(huì)公益組織等開(kāi)展合作,運(yùn)用調(diào)解、協(xié)商、仲裁等非訴訟糾紛解決機(jī)制,通過(guò)訴罰銜接、訴調(diào)銜接、訴商銜接,及時(shí)化解環(huán)境資源領(lǐng)域矛盾糾紛,滿(mǎn)足人民群眾多元化司法需求。當(dāng)下,我國(guó)傳統(tǒng)司法體系的生態(tài)轉(zhuǎn)向已清晰可見(jiàn),但不容否認(rèn),理性系統(tǒng)的“綠色司法”制度體系尚未真正形成[14],生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法專(zhuān)門(mén)化的探索主要還在實(shí)踐層面,環(huán)境資源審判專(zhuān)門(mén)司法制度與傳統(tǒng)司法制度的體系協(xié)調(diào)性問(wèn)題仍待解決。

(三)人與自然和諧共生的嚴(yán)密法治監(jiān)督體系

公權(quán)力如果不受監(jiān)督則必然導(dǎo)致腐敗,這是一條歷史鐵律。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公權(quán)力概莫能外,必須對(duì)生態(tài)環(huán)境權(quán)力的配置和運(yùn)行實(shí)行全方位全過(guò)程全領(lǐng)域的制約和監(jiān)督。(1)建立并實(shí)行中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度。2019年出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》將過(guò)去以檢查督促污染企業(yè)等社會(huì)主體遵紀(jì)守法為主的“環(huán)境保護(hù)督查”,上升為同時(shí)監(jiān)督社會(huì)主體、黨委政府及其有關(guān)部門(mén)并以后者環(huán)保履責(zé)情況為監(jiān)督重點(diǎn)的“中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察”;同時(shí)要求實(shí)行中央-省級(jí)兩級(jí)督察體制,省級(jí)督察作為中央督察的延伸和補(bǔ)充。需說(shuō)明的是,與行政復(fù)議、審計(jì)等傳統(tǒng)行政監(jiān)督制度不同,中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察形成了兼具黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督兩重面向的制度樣態(tài)[15]。(2)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境紀(jì)檢監(jiān)察。國(guó)家監(jiān)察體制改革后的生態(tài)環(huán)境紀(jì)檢監(jiān)察與中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察在監(jiān)督視閾上既有重疊性也有互補(bǔ)性,共同發(fā)揮著確保依法行使公權(quán)力的公職人員履行生態(tài)環(huán)保職責(zé),有力打擊生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域權(quán)力腐敗,提升生態(tài)環(huán)境治理清廉指數(shù)的功能。(3)加強(qiáng)人大監(jiān)督。例如,十三屆全國(guó)人大常委會(huì)自2018年起已連續(xù)5年對(duì)生態(tài)環(huán)境類(lèi)法律實(shí)施情況開(kāi)展全面的執(zhí)法檢查;又如,國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)政府根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第27條的規(guī)定向同級(jí)人大定期報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況,接受人大監(jiān)督。(4)開(kāi)展政協(xié)監(jiān)督。人民政協(xié)作為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和基本形式,在政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商中,通過(guò)召開(kāi)協(xié)商會(huì)議和專(zhuān)題調(diào)研、專(zhuān)題視察、情況通報(bào)等方式,開(kāi)展生態(tài)良法善治維度的民主監(jiān)督。(5)強(qiáng)化司法監(jiān)督。各級(jí)法院通過(guò)生態(tài)環(huán)境行政訴訟或公益訴訟活動(dòng)依法行使審判權(quán),糾正行政執(zhí)法不嚴(yán)、不作為或?yàn)E用權(quán)力等行為。(6)鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督。各類(lèi)環(huán)境公益基金會(huì)、環(huán)保公益組織和自愿者組織通過(guò)提交生態(tài)環(huán)境立法建議、宣傳環(huán)保法律知識(shí)、舉行生態(tài)公益活動(dòng)、檢舉環(huán)境違法犯罪行為和提起環(huán)境公益訴訟等多種方式,督促和協(xié)助政府依法履行生態(tài)環(huán)保責(zé)任。(7)倡導(dǎo)輿論監(jiān)督。如新聞媒體積極參與政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法過(guò)程并配合中央部署開(kāi)展污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、長(zhǎng)江大保護(hù)等重大活動(dòng),通過(guò)開(kāi)展新聞?wù){(diào)查、推出專(zhuān)題報(bào)道、曝光生態(tài)破壞典型案例等方式,營(yíng)造輿論環(huán)境。

總體而言,人與自然和諧共生的法治監(jiān)督體系日益清晰并已初步形成監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),但與黨中央提出的構(gòu)建“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效”法治監(jiān)督體系之目標(biāo)要求尚有差距。如在生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察方面,主要表現(xiàn)為中央督察與省級(jí)督察兩級(jí)的工作銜接機(jī)制不暢、省級(jí)督察工作能力有待提升以及運(yùn)動(dòng)式督察重問(wèn)題處置而輕風(fēng)險(xiǎn)防范導(dǎo)致監(jiān)督漏洞等[16]。此外,生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與紀(jì)檢監(jiān)察在監(jiān)督權(quán)力配置和監(jiān)督程序銜接等方面的體系化程度還不高,國(guó)家監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的整體生態(tài)法治監(jiān)督合力亦顯不足。

(四)人與自然和諧共生的有力法治保障體系

其一,政治和組織保障。中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨委在提高自身依法執(zhí)政能力和水平的同時(shí)提供有力的政治和組織保障。黨中央始終把努力建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化擺在全局工作的突出位置,并著眼把人與自然和諧共生的現(xiàn)代化納入法治化軌道,已相繼出臺(tái)數(shù)十件相關(guān)政策法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)立法機(jī)關(guān)制定和修訂數(shù)十部生態(tài)環(huán)境法律,以法治思維和法治方式推動(dòng)形成綠色發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,各地區(qū)各部門(mén)黨委和領(lǐng)導(dǎo)干部大力支持和積極推進(jìn),黨的各級(jí)組織部門(mén)發(fā)揮職能作用以保障相關(guān)決策部署的落地見(jiàn)效。

其二,隊(duì)伍和人才保障。按照習(xí)近平總書(shū)記提出的“建設(shè)一支生態(tài)環(huán)境保護(hù)鐵軍”的要求,生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域德才兼?zhèn)?、德法兼修的高素質(zhì)法治人才隊(duì)伍建設(shè)工作有了長(zhǎng)足進(jìn)展。例如,全國(guó)高校已設(shè)有環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專(zhuān)業(yè)的博士學(xué)位授權(quán)點(diǎn)16個(gè)、碩士學(xué)位授權(quán)點(diǎn)100余個(gè),環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專(zhuān)業(yè)研究生教育培養(yǎng)了大量專(zhuān)業(yè)人才[17];環(huán)境與資源保護(hù)法課程被許多高校設(shè)置為非法學(xué)專(zhuān)業(yè)本科生的通識(shí)選修課;環(huán)境資源法陸續(xù)被納入國(guó)家司法考試(法律職業(yè)資格考試)的科目范圍和國(guó)家公務(wù)員考試的考查范圍。

其三,物質(zhì)條件保障。財(cái)力、物力、科技、信息等物質(zhì)條件是人與自然和諧共生的法治體系從制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的必要保障。近年來(lái),人與自然和諧共生的法治保障體系中的物質(zhì)條件保障日益得到重視。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、司法、監(jiān)督的經(jīng)費(fèi)和相關(guān)裝備質(zhì)量得到提高;同時(shí)積極推動(dòng)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代科技創(chuàng)新成果與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、司法、監(jiān)督工作的融合,為人與自然和諧共生的法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系賦能。

誠(chéng)然,人與自然和諧共生的法治保障體系建設(shè)雖有長(zhǎng)足進(jìn)步,但仍難以提供結(jié)構(gòu)完整、機(jī)制健全、資源充分、富于成效的保障要素系統(tǒng)[18]。具體而言,在政治和組織保障層面,將黨的領(lǐng)導(dǎo)充分落實(shí)到人與自然和諧共生的法治體系構(gòu)建和運(yùn)行的整體過(guò)程和具體環(huán)節(jié),還有待進(jìn)一步完善和優(yōu)化;在隊(duì)伍和人才保障層面,促進(jìn)人與自然和諧共生的法治工作隊(duì)伍建設(shè)仍需在專(zhuān)業(yè)化和規(guī)模化上進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng);在物質(zhì)條件保障層面,實(shí)現(xiàn)生態(tài)良法善治的財(cái)力、物力等保障要素尚需進(jìn)一步加強(qiáng)重視和落實(shí),數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的科技信息保障水平也有待進(jìn)一步提高。

三、人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化之法治方略

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向”。如上所述,近年來(lái)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化之法治體系雖已基本構(gòu)建成形,但仍存在諸方面的問(wèn)題。問(wèn)題是創(chuàng)新的起點(diǎn),也是創(chuàng)新的動(dòng)力源。在新時(shí)代新征程中,要解決上述法治體系構(gòu)建中面臨的問(wèn)題,回應(yīng)人民群眾的新要求新期待,就必須探索和施行科學(xué)合理的法治方略,以更高的標(biāo)準(zhǔn)和更嚴(yán)的要求,全面推進(jìn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化。

(一)根本原則:堅(jiān)持和全面加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在2018年修改現(xiàn)行憲法之后已成為我國(guó)的一項(xiàng)不可動(dòng)搖的憲制原則。根據(jù)這一憲制原則的根本性要求,在法治軌道上推進(jìn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化,必須堅(jiān)持和全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。此乃國(guó)家各方面工作法治化最終取得成功的關(guān)鍵所在。

其一,充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用具體包括定向領(lǐng)航作用、頂層規(guī)劃作用、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用、檢視整改作用等四個(gè)方面[19]。由此,黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅要深入人與自然和諧共生的法治體系的頂層架構(gòu)和制度設(shè)計(jì)中,還要落實(shí)到該體系運(yùn)行的整體過(guò)程和具體環(huán)節(jié);要通過(guò)黨來(lái)全面統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)生態(tài)良法善治的立法、執(zhí)法、司法、普法和法律服務(wù)等專(zhuān)門(mén)法治工作,并檢視整改存在的各種問(wèn)題,確保正確的法治化方向。

其二,強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的“先行先試”功能。黨的十八大以來(lái),黨中央先后出臺(tái)一系列政策法規(guī)不斷完善生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì),使生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)與生態(tài)環(huán)境立法相輔相成,共同作為人與自然和諧共生的法治規(guī)范體系的重要組成部分。進(jìn)一步發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)“先行先試”的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用,既可填補(bǔ)尚有的生態(tài)法治規(guī)范缺陷,并為之后制定或修訂相關(guān)生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范總結(jié)“先行先試”經(jīng)驗(yàn);又有助于人民群眾熟悉立法動(dòng)向相關(guān)的“先行先試”制度內(nèi)容,為之后立法提供“緩沖區(qū)”。

其三,推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理職能相近的黨政機(jī)構(gòu)合署或合設(shè)。例如,實(shí)行中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度,落實(shí)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”,中央與省級(jí)兩級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室的設(shè)立,就是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)合設(shè)的實(shí)踐探索。通過(guò)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革與制度配套,逐步探索推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理職能相近的黨政機(jī)構(gòu)合署或合設(shè),實(shí)現(xiàn)機(jī)制合力與職能優(yōu)化,有利于實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)和依規(guī)治黨在政理、法理和行動(dòng)上的一體化,有利于將黨的領(lǐng)導(dǎo)這一制度優(yōu)勢(shì)有效轉(zhuǎn)化為治理效能。

(二)動(dòng)力機(jī)制:自上而下和自下而上的雙向互動(dòng)

習(xí)近平總書(shū)記在深刻總結(jié)人類(lèi)法治文明演進(jìn)規(guī)律之基礎(chǔ)上,將已經(jīng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的資本主義國(guó)家推進(jìn)法治化的模式分為兩種不同類(lèi)型,即以歐美國(guó)家為代表的自下而上的社會(huì)演進(jìn)模式和以新加坡、韓國(guó)、日本等東亞國(guó)家為代表的自上而下的政府推動(dòng)模式。繼而他指出:“就我國(guó)而言,我們要在短短幾十年時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化,就必須自上而下、自下而上雙向互動(dòng)地推進(jìn)法治化?！盵20]136全面推進(jìn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化工作的法治化,同樣既需要強(qiáng)化自上而下的黨政推動(dòng)作用,又需要充分發(fā)揮自下而上的人民主體力量,即通過(guò)自上而下和自下而上的雙向有機(jī)結(jié)合來(lái)提供持續(xù)的動(dòng)力。

其一,強(qiáng)化自上而下的黨政推動(dòng)作用。黨中央、國(guó)務(wù)院始終堅(jiān)持全國(guó)統(tǒng)籌、強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì),決策部署開(kāi)展了諸如生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革、環(huán)境資源審判專(zhuān)門(mén)化、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察等一系列推進(jìn)法治化的重大改革和制度創(chuàng)新,并從上至下強(qiáng)力推動(dòng),壓實(shí)各級(jí)政治責(zé)任,促進(jìn)生態(tài)良法善治取得顯著成效。在新時(shí)代新征程中還須堅(jiān)持和強(qiáng)化自上而下的黨政推動(dòng)作用,尤其是要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”的帶頭效應(yīng)。在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的生態(tài)治理權(quán)責(zé)配置架構(gòu)下,各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)切實(shí)履行本區(qū)域本部門(mén)生態(tài)良法善治第一責(zé)任人的職責(zé),以上率下、以身作則、擔(dān)當(dāng)作為,確保自上而下的黨政推動(dòng)始終成為生態(tài)法治建設(shè)向縱深發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。

其二,充分發(fā)揮自下而上的人民主體力量。人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化是人民群眾共同參與、共同建設(shè)、共同享有的事業(yè)。因而,必須堅(jiān)持人民群眾的主體地位,依法保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán),在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)之下充分發(fā)揮人民群眾的自主性、能動(dòng)性和創(chuàng)造精神。要引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人通過(guò)多種途徑、機(jī)制和方式積極參與人與自然和諧共生的法治體系構(gòu)建工作,同時(shí)積極履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的個(gè)人義務(wù)和社會(huì)責(zé)任。總之,應(yīng)激發(fā)人民群眾投身創(chuàng)造人類(lèi)生態(tài)法治文明新形態(tài)的熱忱,使之逐漸演化為實(shí)現(xiàn)生態(tài)良法善治自下而上的不竭內(nèi)生動(dòng)力。

(三)路徑指引:系統(tǒng)整體協(xié)同觀的法治方法論

習(xí)近平總書(shū)記在論述法治方法論時(shí)指出:“全面依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程,要整體謀劃,更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性?！盵20]4這種系統(tǒng)整體協(xié)同觀的方法論不僅體現(xiàn)在習(xí)近平法治思想中[21],也體現(xiàn)在習(xí)近平總書(shū)記對(duì)于人與自然關(guān)系的科學(xué)論斷中。針對(duì)西方資本主義國(guó)家秉持人與自然“主客二分”世界觀長(zhǎng)期對(duì)自然進(jìn)行肆無(wú)忌憚的征服和掠奪從而引發(fā)嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題,習(xí)近平總書(shū)記跨越“主客二分”思維,承認(rèn)自然的系統(tǒng)性?xún)r(jià)值,創(chuàng)造性地提出了蘊(yùn)含系統(tǒng)整體協(xié)同觀的“人與自然生命共同體”重要命題[3]18。在“人與自然生命共同體”下,統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)系統(tǒng)各要素,將系統(tǒng)整體協(xié)同觀念貫穿到生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展全過(guò)程,不斷形成人與自然和諧發(fā)展新格局?？梢?jiàn),系統(tǒng)整體協(xié)同觀分別與全面依法治國(guó)和生態(tài)文明建設(shè)兩大時(shí)代主題相契合,已成為在法治軌道上建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性方法論。

例如在系統(tǒng)整體協(xié)同觀的指引下,可從如下四個(gè)方面提高生態(tài)環(huán)境法治規(guī)范體系的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。(1)增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)之間在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上的銜接與協(xié)調(diào)。這是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)性整體性協(xié)同性之所需,也是憲法上社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則之要求。首先,基于生態(tài)環(huán)境要素之間的自然關(guān)聯(lián)性,應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境要素立法之間的內(nèi)容銜接。例如,森林法與水土保持法、防沙治沙法、應(yīng)對(duì)氣候變化法之間必然存在內(nèi)容的關(guān)聯(lián),在立法內(nèi)容中應(yīng)對(duì)這種要素之間的關(guān)聯(lián)予以體現(xiàn)。其次,基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體性、公共性、協(xié)同性,應(yīng)加強(qiáng)特定區(qū)域地方立法之間的制度銜接。例如,跨區(qū)域或跨流域污染防治的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度、信息共享制度、生態(tài)補(bǔ)償制度等。(2)促進(jìn)生態(tài)環(huán)境法律部門(mén)與憲法及其他部門(mén)法的溝通和功能互補(bǔ)[22]。生態(tài)環(huán)境法律部門(mén)的行為規(guī)則與程序規(guī)則離不開(kāi)憲法和行政法、刑法、民法、訴訟法等部門(mén)法的支撐。生態(tài)環(huán)境法律部門(mén)與憲法及其他部門(mén)法的互動(dòng)與交融,不僅體現(xiàn)在憲法及其他部門(mén)法的“綠化”或生態(tài)化,更需要生態(tài)環(huán)境立法有意識(shí)地主動(dòng)與憲法及其他部門(mén)法進(jìn)行內(nèi)容協(xié)調(diào)。這種內(nèi)容協(xié)調(diào)既包括文本上的銜接一致,還包括文本背后從法解釋學(xué)、法教義學(xué)和方法論層面尋求價(jià)值取向、意涵空間和法律方法之有機(jī)協(xié)調(diào)。(3)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境黨規(guī)與國(guó)法之間的銜接和協(xié)調(diào)。需要對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)清理,將實(shí)踐證明已相對(duì)成熟的制度內(nèi)容及時(shí)納入國(guó)家立法。例如,黨中央的法規(guī)文件提出排污許可制改革后,立法機(jī)關(guān)積極推動(dòng)把過(guò)去固定點(diǎn)源生態(tài)環(huán)境管理的各項(xiàng)制度統(tǒng)一納入排污許可制,并納入環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法等專(zhuān)項(xiàng)法律。通過(guò)理順生態(tài)環(huán)境黨規(guī)與國(guó)法的理論聯(lián)系與實(shí)踐關(guān)聯(lián),實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)銜接、有效配合、相得益彰,充分發(fā)揮“黨規(guī)國(guó)法”組合拳的效用。(4)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境黨規(guī)、國(guó)法與我國(guó)簽署的國(guó)際生態(tài)環(huán)境公約的銜接與協(xié)同。構(gòu)筑尊崇自然、綠色發(fā)展的生態(tài)體系是全球面臨的共同挑戰(zhàn)和共同責(zé)任。須協(xié)調(diào)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)內(nèi)法治和涉外法治,尤其是要重信守諾,認(rèn)真履行國(guó)際生態(tài)環(huán)境公約和推進(jìn)公約的國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化,主動(dòng)承擔(dān)同國(guó)情、發(fā)展階段和能力相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境治理義務(wù),為全球提供更多公共產(chǎn)品,同時(shí)更好維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益。

(四)重點(diǎn)突破:“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”

在法治軌道上推進(jìn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化既需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體謀劃、合力推進(jìn),也需要把握重點(diǎn)、率先突破。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào):“建設(shè)生態(tài)文明,重在建章立制,用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)格的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！盵6]44當(dāng)下,亟需按照“最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治”的要求,從如下四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破。

其一,加快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境立法短板。(1)亟需以憲法為根據(jù)編撰環(huán)境法典。環(huán)境法典作為以憲法為核心的生態(tài)環(huán)境法律體系中的一部發(fā)揮綜合性、核心性法律功能的基本法律,可改變目前生態(tài)環(huán)境法律部門(mén)中因缺少基本性法律而導(dǎo)致的法律分布支離破碎狀態(tài),同時(shí)也可在整體上體現(xiàn)和落實(shí)憲法上的生態(tài)文明規(guī)范及其制度內(nèi)涵[23]。就編撰環(huán)境法典的主旨而言,環(huán)境法典應(yīng)以“人與自然的和諧共生”為其核心靈魂,要將黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造人類(lèi)生態(tài)法治文明新形態(tài)的理念及實(shí)踐成果轉(zhuǎn)化為體系化的生態(tài)環(huán)境法律制度,為建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的法律需求提供體系化方案[24]。(2)亟需加快推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境立法。例如,為順利實(shí)現(xiàn)我國(guó)向世界宣布的碳達(dá)峰碳中和目標(biāo),需加快推動(dòng)專(zhuān)門(mén)的《應(yīng)對(duì)氣候變化法》的立法進(jìn)程,對(duì)碳排放管控、碳排放權(quán)交易制度等內(nèi)容作出統(tǒng)一規(guī)定;同時(shí)應(yīng)及時(shí)修訂《煤炭法》《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《森林法》《草原法》等間接應(yīng)對(duì)氣候變化的法律,增加或完善其應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)內(nèi)容[25]。

其二,大力提升生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法效能。(1)完善執(zhí)法體制。認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署,推動(dòng)全面完成縱向維度的省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革和橫向維度的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革,持續(xù)完善生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體制。(2)豐富執(zhí)法手段。例如實(shí)施懲罰性與激勵(lì)性相結(jié)合的多元化執(zhí)法手段:既要堅(jiān)持底線(xiàn)思維、強(qiáng)化執(zhí)法力度,對(duì)于觸犯生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)的違法行為,依法采用罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等高強(qiáng)制性、懲罰性的執(zhí)法手段;又要立足于生態(tài)環(huán)境的公共性和經(jīng)濟(jì)性,對(duì)社會(huì)主體的生態(tài)環(huán)境守法行為給予適當(dāng)?shù)男姓?jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼,而且在采取市場(chǎng)手段能夠有效修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害時(shí),還可通過(guò)激勵(lì)性的執(zhí)法和解機(jī)制,促使損害人迅速履行修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的義務(wù),防止傳統(tǒng)懲罰模式因程序繁瑣所致的生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法及時(shí)清理的后果。(3)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。例如,健全和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法人員的選撥、任用、考核、培訓(xùn)機(jī)制,嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法問(wèn)責(zé)機(jī)制,不斷提高執(zhí)法隊(duì)伍的正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化和法治化素養(yǎng)。

其三,穩(wěn)妥推進(jìn)環(huán)境資源審判專(zhuān)門(mén)化。(1)推進(jìn)環(huán)境資源審判專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)化。當(dāng)前,環(huán)境資源審判庭、合議庭或者巡回法庭等專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)已普遍設(shè)立,但一些法院基于編制限縮、經(jīng)費(fèi)不足和案源稀少等因素仍存在環(huán)境資源審判專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)“有名無(wú)實(shí)”的問(wèn)題,故此還應(yīng)加強(qiáng)法官隊(duì)伍統(tǒng)籌配置,為環(huán)境資源審判專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)配備充足的審判人員,以滿(mǎn)足司法訴訟最基本的程序要求[26]。(2)明確環(huán)境資源審判的歸屬案件范圍。為全面實(shí)行刑事、民事、行政審判職能“三合一”,亟需厘清歸屬環(huán)境資源審判的各類(lèi)案件范圍,包括明確罪名和案由等,以環(huán)境資源案件類(lèi)型化推進(jìn)環(huán)境資源審判專(zhuān)門(mén)化。(3)完善環(huán)境資源審判的實(shí)體裁判規(guī)則和訴訟程序規(guī)則。這需要最高人民法院在準(zhǔn)確把握實(shí)踐需要的基礎(chǔ)上強(qiáng)化規(guī)則指引和業(yè)務(wù)指導(dǎo),包括及時(shí)制定、修改環(huán)境資源審判司法解釋,及時(shí)發(fā)布、宣傳地方法院培樹(shù)和報(bào)送的具有創(chuàng)新性、科學(xué)性和可操作性的指導(dǎo)性案例或典型案例,以促進(jìn)環(huán)境資源領(lǐng)域類(lèi)型化案件裁判尺度統(tǒng)一,充分發(fā)揮環(huán)境資源審判專(zhuān)門(mén)化職能作用。(4)提升審判人員的專(zhuān)業(yè)能力水平。要加大以新時(shí)代環(huán)境司法理念及裁判規(guī)則為主要內(nèi)容的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度,不斷提升環(huán)境資源審判能力水平。盡快培養(yǎng)一大批既精通法律法規(guī)又熟悉環(huán)境科學(xué)知識(shí)的專(zhuān)家型法官,打造適應(yīng)“三合一”歸口審理模式的高素質(zhì)環(huán)境資源審判人員隊(duì)伍。

其四,切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法治宣傳教育。(1)生態(tài)環(huán)境法治宣傳教育的全民化。針對(duì)當(dāng)下社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在認(rèn)同度較高、認(rèn)知度不足、踐行度較低等問(wèn)題,亟需把生態(tài)良法善治教育納入國(guó)民教育范疇,使全體國(guó)民均能養(yǎng)成正確的生態(tài)法治觀。這不僅要讓生態(tài)環(huán)境法治宣傳教育成為國(guó)家在公民中開(kāi)展五年一輪普法活動(dòng)的重要任務(wù),以及對(duì)國(guó)家工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行常態(tài)化培訓(xùn)的重要內(nèi)容,還要使之融入大中小學(xué)思想政治課一體化教學(xué)中,在各學(xué)段培養(yǎng)生態(tài)法治文明建設(shè)的生態(tài)新人。(2)生態(tài)環(huán)境法治宣傳教育的專(zhuān)業(yè)化。鑒于生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的履行往往涉及高度的專(zhuān)業(yè)性和復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)成本效益權(quán)衡,生態(tài)環(huán)境法治宣傳教育內(nèi)容不能再像傳統(tǒng)那般局限于相關(guān)法律法規(guī)表層知識(shí)性?xún)?nèi)容,還應(yīng)就相關(guān)行業(yè)、企業(yè)在守法過(guò)程中所關(guān)心的技術(shù)設(shè)備、經(jīng)濟(jì)成本等專(zhuān)業(yè)性信息提供必要的指導(dǎo),并將這種細(xì)致且專(zhuān)業(yè)的引導(dǎo)納入守法規(guī)則體系之中,以便于守法主體切實(shí)履行法律義務(wù)。(3)生態(tài)環(huán)境法治宣傳教育的生活化。生態(tài)環(huán)境法治宣傳教育應(yīng)立足于現(xiàn)實(shí)生活,尤其是要結(jié)合人類(lèi)合理利用、友好保護(hù)自然的正面榜樣和無(wú)序開(kāi)發(fā)、粗暴掠奪自然的反面典型,幫助受教育者建立起生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的生活性關(guān)聯(lián),提高自覺(jué)的守法意識(shí)和生態(tài)意識(shí)。在此基礎(chǔ)上,還要通過(guò)生態(tài)環(huán)境法治教育讀本、電影電視、舞臺(tái)演出、網(wǎng)絡(luò)小說(shuō)和小視頻等多種展現(xiàn)形式,講好中國(guó)人與自然和諧共生的法治故事。

四、余論:構(gòu)建人與自然和諧共生向度的中國(guó)自主法學(xué)知識(shí)體系

以習(xí)近平總書(shū)記在2016年5月哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作座談會(huì)和2022年4月考察中國(guó)人民大學(xué)時(shí)關(guān)于加快構(gòu)建中國(guó)特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的重要講話(huà)精神為根本指引,如何加快建構(gòu)以中國(guó)自主知識(shí)體系為內(nèi)核的中國(guó)特色法學(xué)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話(huà)語(yǔ)體系,已成為法學(xué)界近來(lái)開(kāi)展討論的熱點(diǎn)話(huà)題[27]。當(dāng)下,堅(jiān)持在法治軌道上建設(shè)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化,還需在深入研究人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化的法治意蘊(yùn)、體系和方略之基礎(chǔ)上,加快構(gòu)建人與自然和諧共生向度的中國(guó)自主法學(xué)知識(shí)體系。一方面,探究如何用法治來(lái)引領(lǐng)、規(guī)范和保障人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化所凝練出的概念范疇、規(guī)則原則、精神價(jià)值以及理論體系,諸如生態(tài)良法善治、人與自然和諧發(fā)展價(jià)值、中國(guó)式生態(tài)法治文明新形態(tài)、人與自然和諧共生的法治體系等,將成為建構(gòu)人與自然和諧共生向度的中國(guó)特色法學(xué)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話(huà)語(yǔ)體系的自主知識(shí)來(lái)源;另一方面,人與自然和諧共生向度的中國(guó)自主法學(xué)知識(shí)體系的闡釋運(yùn)用、開(kāi)拓創(chuàng)新,也為推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化奠定理論基礎(chǔ)和提供智識(shí)支撐。

展望未來(lái),在建設(shè)美麗中國(guó)和法治中國(guó)的新征程中,確保人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化在法治軌道上順利推進(jìn),需要系統(tǒng)謀劃和妥帖安排,當(dāng)下則須遵循科學(xué)合理的法治方略,系統(tǒng)構(gòu)建人與自然和諧共生的完備法治規(guī)范體系、高效法治實(shí)施體系、嚴(yán)密法治監(jiān)督體系和有力法治保障體系,同時(shí)加快形成人與自然和諧共生向度的中國(guó)自主法學(xué)知識(shí)體系,從而更好地滿(mǎn)足新時(shí)代人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要,更好地回應(yīng)人民群眾對(duì)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的新要求新期待。