干部容錯機制的建構邏輯、現(xiàn)實困境與優(yōu)化路徑

成為杰

摘要：干部容錯機制建構具有堅實的理論邏輯、實踐邏輯、歷史邏輯。當前干部容錯機制存在的現(xiàn)實問題包括：干部管理制度的兩大價值指引——全面從嚴治黨和鼓勵擔當作為的關系尚未理順，造成容錯機制落實難；相關制度主體存在強大的行動慣性，主動性不夠，造成容錯機制啟動難；機制本身程序內容科學性不強，造成容錯機制運轉不暢；部分容錯案例結論公信力不足，削減了容錯機制的權威性；制度效能顯現(xiàn)不平衡，尚難滿足事業(yè)改革發(fā)展需要。干部容錯機制的優(yōu)化路徑包括加強頂層設計，推動容錯機制系統(tǒng)化；明確容錯機制架構，突出“一把手”主體責任；以黨內民主方式推進容錯公開，增強容錯透明度和公信力；容錯和糾錯一體推進，實現(xiàn)容糾并舉、協(xié)同試錯；堅持依規(guī)容錯，提升容錯機制法治化水平。

關鍵詞：干部激勵；容錯糾錯；“一把手”；依規(guī)治黨

中圖分類號：D262文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2023）04-0048-013

一、引言

2016年1月，習近平在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上提出了“三個區(qū)分開來”的要求。隨后，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》（2016年10月）、《中國共產黨問責條例》（2019年9月）、《中國共產黨組織處理規(guī)定（試行）》（2021年3月）等黨內法規(guī)陸續(xù)明確了建立容錯機制的要求，《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟罚?018年5月）對落實“三個區(qū)分開來”的原則、要件進行了細化規(guī)定，《黨政領導干部選拔任用工作條例》（2019年3月）、《黨政領導干部考核工作條例》（2019年4月）為黨政機關領導干部適用容錯糾錯提供了依據，《事業(yè)單位領導人員管理規(guī)定》（2022年1月）為事業(yè)單位領導干部適用容錯糾錯提供了依據。據學者研究，各地各部門在對中央正式行政指令的積極響應下，2018年先后有 27 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺了共計 30 項有關激勵干部擔當作為的實施意見和容錯糾錯試行辦法，呈現(xiàn)政策供給井噴的局面。在中央層面高位推動和省際間競爭壓力等多重因素驅動下，2019-2020 年，先后有 15個?。ㄗ灾螀^(qū)直轄市）通過政策學習或政策模仿等方式推進省級層面容錯糾錯政策的全面擴散。至此，“容錯糾錯政策基本實現(xiàn)了在全國范圍內各省域的全覆蓋。”胡世文：《干部容錯糾錯政策：擴散特征、核心議題及完善路徑：基于2016—2020 年省級政策文本的實證分析》，《智庫理論與實踐》，2022年第6期。

近年來，學術界對容錯機制進行了研究，圍繞出場背景、理論支撐、基本內涵、實踐困境以及優(yōu)化路徑等研究議題進行了探討。主要的觀點有：干部容錯機制是新時代治理官員慵政懶政怠政、不作為慢作為等病態(tài)的有效措施蔣來用：《以務實精神合理創(chuàng)設容錯機制》，《人民論壇》，2016年第11期。；有學者指出，干部容錯機制是寬容理念在政治領域中的具體運用，有利于實現(xiàn)政治、社會和人類三種秩序間的和諧共生胡杰：《容錯糾錯機制的法理意蘊》，《法學》，2017年第3期。；盡管有些地方嘗試采取“要素規(guī)定法”或“清單列舉法”推進容錯免責條件和情形的清晰化，然而上述舉措仍以定性描述為主，既難以做到完全統(tǒng)一，又不足以涵蓋所有實際，降低容錯文本的可操作性譚九生等：《實施容錯免責機制的法治意蘊及其建構路徑》，《湖南社會科學》，2018年第6期。；建立干部容錯機制，關鍵在于健全錯誤識別機制以盡早發(fā)現(xiàn)錯誤、運用“四種形態(tài)”以糾正錯誤、執(zhí)行監(jiān)督問責以強化糾錯功能魏星等：《全面深化改革背景下構建干部容錯機制探析》，《中共浙江省委黨校學報》，2017年第4期。。

經過梳理現(xiàn)有研究成果發(fā)現(xiàn)，盡管該議題研究已取得了較為豐碩的成果，但學界對該議題的研究絕大多數局限于闡釋主義和批判主義的研究路徑，尤其對當前干部容錯糾錯機制的基礎理論探討尚不系統(tǒng)深入，造成對現(xiàn)實機制運轉存在問題的分析流于表面，在全面從嚴治黨和鼓勵擔當作為關系、容錯機制啟動主體等關鍵性問題上存在爭議，缺乏對容錯糾錯機制在干部管理制度體系中的功能定位及其與監(jiān)督問責、考核評價、激勵創(chuàng)新等多種制度間內在邏輯和銜接機制的深度研究，社會力量參與容錯糾錯過程的研究較為薄弱。本文從干部容錯機制的建構邏輯出發(fā)，圍繞當前容錯糾錯機制存在的現(xiàn)實困境進行深入分析，嘗試提出優(yōu)化路徑。

二、干部容錯機制的建構邏輯

新時代深入推進全面深化改革，需要一支履職盡責、銳意進取、開拓創(chuàng)新、擔當有為的干部隊伍，必須進一步調動起廣大干部改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)的積極性創(chuàng)造性。建立干部容錯機制是激勵干部打破常規(guī)，勇于擔當、勇于創(chuàng)新的制度安排。作為具有中國特色的干部人事制度，干部容錯機制是馬克思主義認識論指導下，在改革開放的實踐中生成的，也必然遵循制度演化的歷史規(guī)律。

（一）干部容錯機制的理論邏輯

人們在探索真理的社會實踐活動難免出現(xiàn)錯誤，干部群體在履行職責過程中也不可能不犯錯誤。對干部履職盡責中所犯的錯誤視情況而進行必要的寬容，既符合馬克思主義認識論的要求，也符合西方學術界關于有限理性、實驗主義治理的要求。

第一，根據馬克思主義認識論，錯誤是獲取正確認識的必經階段。馬克思主義是中國共產黨的指導思想，理解黨中央提出的精神實質、制度安排，必須首先訴諸于馬克思主義。馬克思主義認為，人們對于客觀世界的認識有賴于實踐，實踐是客觀的、具體的、歷史的。錯誤是人們受實踐條件所局限而產生的主觀而非客觀、表面而非本質、片面而非整體的認識，是人們認識過程中難以跨越的階段。恩格斯曾多次強調錯誤是獲取正確認識不可避免的階段，“和其他一切政黨一樣，無產階級將從沒有人能使它完全避免的錯誤的后果中最快地取得教訓”?！恶R克思恩格斯選集》（第4卷），人民出版社2012年版，第594頁。列寧認為，“不管我們犯了什么樣的錯誤，我們是在實踐中學習，是在為掌握正確進行革命的藝術打基礎”。《列寧全集》（第35卷），人民出版社1985年版，第69頁。毛澤東從認識論的高度指出，“哪里有完全不犯錯誤、一次就完成了真理的所謂圣人呢？真理不是一次完成的，而是逐步完成的。我們是辯證唯物論的認識論者，不是形而上學的認識論者”?！睹珴蓶|文集》（第 8卷），人民出版社1999 年版，第197-198頁。面對改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期的新任務，鄧小平提出，“經濟發(fā)展對我們來說是一個新的問題，要付學費?，F(xiàn)在我們正在摸索比較快的發(fā)展道路，我們相信這方面是有希望的”?！多囆∑轿倪x》（第2卷），人民出版社1993年版，第312頁。

第二，寬容失敗是有限理性條件下公共決策和政府管理的應然結論。有限理性理論是二戰(zhàn)后美國管理學家赫伯特·西蒙提出的，他認為現(xiàn)實中的管理者介于完全理性與非理性之間，管理行為會受到多方面的影響，如外部條件和自身條件的限制等。這一理論對分析改革事業(yè)中領導干部行為具有啟發(fā)意義。“基于人的認識的有限理性、改革進入深水區(qū)的困境，以及社會高度復雜性、不確定性等，黨政干部等公職人員不可能面面俱到地考慮好所有情形后再開展社會治理行動，由此在社會治理中出現(xiàn)偏誤、失敗也在所難免?！睏罱▏骸鹅铟扰c重塑：“庸官懶政”治理的倫理路徑》，《中共天津市委黨校學報》，2021年第4期。從學理上說，為了推動改革事業(yè)必須建立寬容失敗的容錯機制。

第三，建立容錯糾錯機制是實驗主義治理的重要一環(huán)。20世紀后期，面對戰(zhàn)略的不確定性、行動者的多層級和多元化、利益的多樣化、治理環(huán)境的多變性和風險性以及新事物和新現(xiàn)象的出現(xiàn)等復雜性圖景，原先以中央政府推行確定性解決方案為主導的傳統(tǒng)科層制治理已明顯不足以應對各種治理危機，實驗主義治理在西方逐漸興起。改革開放以來，我國遵循“摸著石頭過河”的邏輯，實際上也是一種實驗主義治理。其特征表現(xiàn)為，“各層級政府為應對尚未有明確治理方案的復雜公共問題，較低層級的政府在高層級政府的放權和指導下，圍繞總體性的治理目標，采取自主探索、共同學習、同行評議、定期匯報、經驗總結等治理手段，為促進治理優(yōu)化和政策迭代探尋可靠路徑的治理方式”。劉太剛等：《實驗主義治理：公共治理的一個新路徑》，《北京行政學院學報》，2020年第1期。既然是實驗，就有可能失敗。這里的失敗不是參與者個體的失敗或者是參與者個體責任的缺失，而是整個實驗主義治理過程中必要的組成部分。

（二）干部容錯機制的實踐邏輯

新時代以來，經濟社會發(fā)展面臨的體制矛盾非常突出，改革進入攻堅期和深水區(qū)，需要按照中央全面深化改革的部署和要求，繼續(xù)保持和發(fā)揚改革開放以來敢闖敢干、寬容失敗的優(yōu)良傳統(tǒng)。面對空前復雜的改革事業(yè)，一些領導干部出現(xiàn)了“為官不為”的“避責心理”。關于官僚制研究的經典理論認為，科層制下的官員是理性規(guī)則的簡單執(zhí)行者和被動接受者，會放棄自主性和創(chuàng)新性，呈現(xiàn)出陳腐平庸、按部就班、亦步亦趨的行為特征。實踐中，領導干部的行為往往受到包括價值觀、利益、職責等各方面因素影響，是綜合各方面因素的結果?！懊鎸Ω唢L險的事務，理性干部更傾向于‘不為，此時‘避責心理成為逆向激勵，助長干部的敷衍塞責行為。”任雅楠：《基層干部“避責”的運行機制與消解路徑：一個激勵改進框架》，《中國人事科學》，2021年第8期。而避責的行為選擇明顯是不符合我國改革創(chuàng)新事業(yè)要求的，必須建立容錯機制來調整領導干部行為權衡的矩陣，把領導干部引導到改革創(chuàng)新的選擇中來。

習近平指出，“要把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)別開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來”。習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》，《人民日報》，2016年5月10日第2版?！叭齻€區(qū)分開來”不是憑空產生的，“可容之錯”不能從一般語義上理解，要從馬克思主義認識論角度，結合改革開放以來形成的改革經驗來把握。第一，“可容之錯”是盡到個人應知義務和履職責任但仍然難以避免的“公錯”，而不是因個人疏忽或者私心而導致的“私錯”。第二，“可容之錯”雖然發(fā)生在特定個人身上，但體現(xiàn)的是組織或者社會在特定歷史條件下認識的邊界。即使是另外的個人處于當時情境之下，錯誤大概率仍然會發(fā)生。第三，“可容之錯”應該是在事業(yè)改革、探索中的一部分，具有創(chuàng)新意義和學習價值，不是個人意志，更不是權力的任性行使。

（三）干部容錯機制的歷史邏輯

任何制度的建立都是一個從萌芽到完善、從非正式到正式、從變動到穩(wěn)定的歷史過程。黨的歷史上，尤其是改革開放以來，我國大多數制度的建立往往要經歷四個階段，即經驗慣例-上級肯定-規(guī)范探索-制度確立。具體到干部容錯問題上，在“經驗慣例”階段，干部改革創(chuàng)新的行為事實上受到寬容的對待，鼓勵改革的氛圍比較濃厚，“準許改革不成功，但不準許不改革”?！霸谡咴囼炛?，‘失敗是難以避免的，負責試驗的地方可能需要承擔一定的責任和風險，甚至成為上級政府的‘替罪羊。然而地方政府仍舊愿意積極申請和參與政策試驗，因為‘試錯式試驗模式內含了相應的容錯機制，大大減輕了地方政府和官員對于‘失敗的顧慮。”李振等：《容錯機制落地難：地方政府的創(chuàng)新困境》，《文化縱橫》，2022年第2期。在“上級肯定”階段，鼓勵干部擔當作為和寬容失敗的做法得到上級直至中央肯定性政治表態(tài)，政治共識基本形成，比如習近平在浙江工作期間表示應該“在先行的試點中要鼓勵成功，寬容失敗，糾正失誤，注意保護好干部群眾的改革熱情”。習近平：《之江新語》，浙江人民出版社2007年版，第17頁。他到中央工作后進一步明確提出“三個區(qū)分開來”。隨后干部容錯就進入了“規(guī)范探索”階段，在中央明確表態(tài)和要求下，中央及各部門各地方黨委政府出臺了大量規(guī)范性文件、地方性黨內法規(guī)等，容錯的精神也進入了各領域相關文件。干部容錯制度化的最后階段應該是“制度確立”，在各部門和各地方探索比較成熟的基礎上，中央正式出臺黨內法規(guī)或者國家法律形成，進而在全國范圍內形成比較完整的制度。

當前干部容錯處于“規(guī)范探索”階段，具體呈現(xiàn)出以下特征。第一，各領域、各地方在政策制定上幾乎全面覆蓋。在中央層面高位推動和省際間競爭壓力等多重因素驅動下，幾乎所有?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）通過政策學習或政策模仿等方式推進省級層面容錯糾錯政策的全面擴散。第二，聚焦如何完善容錯機制和容錯機制實施效能。在干部容錯問題提出之初，曾經有很多學者及實務界人士提出不應該對干部錯誤采取寬容態(tài)度。經過多年來容錯實踐，容錯文件及案例在社會上影響越來越大，反響也越來越好，“是否需要干部容錯機制”的爭議已經越來越少，轉而聚焦的是如何完善容錯機制和容錯機制實施效能方面。第三，各領域各地容錯機制實施情況參差不齊。經過近來的探索實踐，很多領域和地方給干部卸下了包袱，激發(fā)創(chuàng)新積極性，但有的地方的容錯機制有原則沒細則，淪為了“墻上的大餅”，能看不能“吃”，“有些地方出臺的措施，政治宣誓的意味強，實踐的功能弱，……制定的容錯糾錯機制實施辦法同質化傾向明顯，可操作性不強”。王炳權：《各地容錯糾錯機制的優(yōu)點與不足》，《人民論壇》，2017年第26期。

三、干部容錯機制的現(xiàn)實困境

干部容錯糾錯機制已成為促進干部擔當、創(chuàng)新的重要保護與救濟機制，但容錯機制建設既缺乏可供參考的經驗知識，也面臨著大量的環(huán)境障礙和觀念阻力，這就決定了在建設容錯糾錯機制過程中，必然會面臨各種各樣的問題。同時，由于實踐環(huán)境的不確定性，在實際推進機制建設過程中也會出現(xiàn)持續(xù)性的制度調適和改善問題。

（一）干部管理制度的兩大價值指引的關系尚未理順，造成容錯機制落實難

全面從嚴治黨和鼓勵擔當作為應該是一對辯證關系，都是干部管理制度的重要組成部分，兩者應該是內在統(tǒng)一的，而不是對立的。2022年10月，習近平在黨的二十屆一中全會上強調，“全面從嚴治黨和鼓勵擔當作為是內在統(tǒng)一的，不是彼此對立的。嚴并不是要把大家管死，使人瞻前顧后、畏首畏尾，搞成暮氣沉沉、無所作為的一潭死水，而是要通過明方向、立規(guī)矩、正風氣、強免疫，形成風清氣正的黨內政治生態(tài)，營造有利于干事創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境，進一步調動全黨的積極性、主動性、創(chuàng)造性”。習近平：《為實現(xiàn)黨的二十大確定的目標任務而團結奮斗》，《求是》，2023年第1期。針對多年來管黨治黨寬松軟、問責不力等現(xiàn)象，黨的十八大后一刻不停推進全面從嚴治黨，懲治了大量干部違法亂紀、亂作為現(xiàn)象，也出現(xiàn)了一些問責不精準、不徹底、擴大化的現(xiàn)象。過度問責意味著政策失敗可能帶來對干部的追責，有些干部為了避免被問責，放棄有效但存在潛在失敗風險的政策，轉而制定沒有爭議、更加平穩(wěn)、中立的但是無效的政策，將自己的精力轉向關注不會引起事故發(fā)生的領域，“多一事不如少一事”，造成政府創(chuàng)新停滯。一些地方和領域干事創(chuàng)業(yè)、改革創(chuàng)新的領導干部遭到誹謗誣告，讓積極作為、勇于擔當的干部受到掣肘，反而滋生了庸官懶政的政治生態(tài)。

黨的事業(yè)成功離不開一支具有首創(chuàng)精神，勇于擔當作為、干事創(chuàng)業(yè)的干部隊伍。嚴管與厚愛從來都是有機統(tǒng)一的整體，黨在任何歷史時期的干部政策的主流都是信任干部、支持干部、激勵干部，不能因為個別腐敗弄權的貪官、為官不為的庸官就否定了整個干部隊伍。尤其是進入新時代以來，全面從嚴治黨取得了歷史性、開創(chuàng)性成就，黨內政治生態(tài)明顯好轉，黨在革命性鍛造中更加堅強，干部隊伍整體上素質不斷提高、結構不斷改善、能力不斷增強，給進一步加強干部隊伍建設創(chuàng)造了良好的環(huán)境和氛圍。實踐中有人認為，“問責是干部‘緊箍咒，容錯是違法‘護身符”“問責是硬任務、容錯是軟任務”，這種觀點是不合適的?！拔覀兊闹胃晒ぷ靼演^多精力放在確保干部遵紀守法、預防和懲治干部違法亂紀行為上。確保干部遵紀守法、預防和懲治違法亂紀行為無疑是對的，只能加強，不能削弱。但與此同時，我們應當把更多的精力放在激發(fā)干部積極性，激勵干部增強干事創(chuàng)業(yè)的‘精氣神上?！崩罹爸危骸度鎻膰乐吸h要以增強干部干事創(chuàng)業(yè)的“精氣神”為出發(fā)點和落腳點》，《理論與改革》，2019年第2期。開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，我們既需要發(fā)揚斗爭精神，自覺、持久、徹底地做到清正廉潔，全面從嚴治黨永遠在路上，黨的自我革命永遠在路上，又要激勵干部擔當作為，克服一切畏難情緒，始終保持時時放心不下的責任意識和箭在弦上的備戰(zhàn)姿態(tài)，才能使我們黨解決好大黨獨有的難題，始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心，依靠頑強斗爭打開事業(yè)發(fā)展新天地。

（二）相關制度主體存在強大的行動慣性，主動性不夠，造成容錯機制啟動難

容錯相關主體的主動性決定了制度的活躍度和使用頻率，主要主體包括黨政組織、干部個人及社會公眾，“黨政組織通常不愿輕易啟動容錯糾錯機制，干部個人則是不愿主動申請容錯糾錯機制，公眾會擔憂容錯糾錯機制適用不當或者被濫用”。郭劍鳴等：《干部容錯糾錯機制的合理適用及其優(yōu)化：理論維度與實踐路徑》，《政治學研究》，2021年第4期。這是由于容錯相關主體在價值取向、目標職責、利益導向上存在著較大的張力，在啟動容錯機制上顧慮重重。

從黨政組織來看，一般包括黨委（黨組）、紀檢監(jiān)察機關、組織部門等。“不同層級、不同部門側重自身分管領域，對容錯糾錯與執(zhí)紀問責的系統(tǒng)謀劃與協(xié)同推進不足，使得容錯糾錯機制的實施效率較低，呈現(xiàn)部門分立、功能分割、責任推諉、協(xié)作不力等弊端?！睂O川東：《新時代干部容錯糾錯機制的建構及完善》，《中國黨政干部論壇》，2022年第1期。主要表現(xiàn)在，有的害怕群眾不理解，社會輿論壓力大，被質疑“官官相護”“包庇”“縱容”；有的把容錯糾錯與問責制度、全面從嚴治黨對立起來，存在“問責可以代替激勵”的心理；有的擔心為別人容錯之后會“引火上身”，害怕萬一容錯不適當會被追責。

從干部個人來看，處于不敢維護自身正當權利的尷尬地位。根據《黨章》，黨員擁有申辯權，容錯機制應該成為維護黨員申辯權的一種形式。但是實踐中干部往往在黨政組織與社會公眾中間受“夾板氣”，“不少基層干部擔心甚至糾結，如果主動提出容錯，組織上會認為自己在狡辯”。馬劍等：《容錯還是狡辯？干部糾結被誤解》，《半月談》，2020年第9期。即使啟動適用了容錯機制，對干部來說也留有“案底”，事后組織上雖然承諾不影響晉升和提拔，但是也有了“污點”，甚至在社會輿論上“發(fā)酵”，從長期來看對職業(yè)發(fā)展的影響難以評估。

從社會公眾來看，對改革創(chuàng)新是否被容錯通常是漠視的態(tài)度，甚至更傾向于質疑容錯結論。社會公眾最關心的是政府行為是否有利于自身福利增加、公共服務質量是否提高、改革政策是否可以延續(xù)，對干部的作為及發(fā)展前途了解不多、比較漠視。即使了解某些干部被組織錯誤處理，如果與自身切身利益相關度不大，也極少會“為好干部鳴冤”。某些情況下社會輿論呈現(xiàn)出“官民關系”隔閡的特征，一些觸動利益的改革措施可能還會主動“帶節(jié)奏”，質疑黨政組織對干部的容錯結論，進而影響政策制定。

（三）機制本身程序科學性不強，造成容錯機制運轉不暢

建立科學合理的容錯免責程序，是規(guī)范干部容錯工作，防止容錯機制被亂用、濫用的基本要求。新時代以來，黨中央把依規(guī)治黨作為管黨治黨的重要指導方針，容錯機制大多采取了部門性或者地方性黨內法規(guī)的形式。法律法規(guī)的建立需要規(guī)范性科學性較強的法言法語、法治思維，但是目前容錯機制所涉及的法律法規(guī)文本仍然具有明顯的文件語言、文件思維特征，從制度實施的要求來看程序內容不夠科學，造成容錯機制運轉不流暢。

第一，操作規(guī)程機械性互相模仿，同質化情況嚴重，概念、范圍、程序界定模糊。一般來說，任何制度必須有清晰的文本規(guī)定才能得到有效實施。但是，容錯機制針對的恰恰是事先難以預計、必須具體問題具體分析的特殊情況，這些決策情形涉及不同性質、不同類別、不同專業(yè)、不同領域、不同層級等，由于受內外部環(huán)境、宏觀政策以及其他不確定因素的影響而十分復雜。哪些能容，哪些不能容，容到什么程度，標準是什么等，存在許多模糊空間，很難通過有限的文本對容錯的條件、界限和尺度予以準確界定，由此造成了目前容錯機制程序內容不清晰的現(xiàn)狀。還有一些單位直接照搬中央文件表述或者上級部門的規(guī)定，機械性模仿其他地區(qū)規(guī)定，僅僅為了政策表態(tài)，滿足于做政策“二傳手”，脫離了自身領域、地方特點，制定出來的容錯機制無法落地。

第二，關鍵性程序制度安排分歧較大，可操作性差。容錯機制的具體建立依據是各部門各地方出臺的相關法規(guī)文件，因所處領域各異、地方不同，容錯幅度、限度、重點不同是正常的。但是，如果涉及程序上相關關鍵性制度安排（比如容錯程序中的結果公開環(huán)節(jié)和救濟環(huán)節(jié)，容錯機制與糾錯機制的銜接關系等）分歧過大，勢必會給容錯機制的規(guī)范適用造成障礙。因此，容錯機制的優(yōu)化“需要以程序正義理論為指導，結合容錯免責工作的主要步驟與關鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)容錯免責各個環(huán)節(jié)的相互銜接，持續(xù)推進容錯免責程序的規(guī)范化”。劉暢等：《容錯免責機制建設的法治化路徑——基于地方性黨內法規(guī)的研究》，《社會科學戰(zhàn)線》，2022年第8期。

第三，容錯機制與其他干部人事制度之間關系沒有理順。容錯機制是干部人事制度的一個組成部分，與干部選拔任用、從嚴管理等制度之間有著密切關系。由于容錯機制基本都是近些年來新建立的，與既定的干部人事制度之間關系仍然沒有理順，如容錯標準與干部培養(yǎng)選拔有沖突，容錯結論與巡視反饋整改不同步，從嚴管理與關心關愛不平衡，干部保護機制與干部培養(yǎng)機制脫節(jié)等。尤其是，“從嚴治黨的高壓態(tài)勢和問責泛化則導致責任主體的問責超載，嚴重打擊黨員干部的工作積極性，形成容錯糾錯的激勵不足，問責追責的懲罰過度，降低了廣大黨員干部的干事創(chuàng)業(yè)熱情”。龔會：《新時代黨員干部容錯糾錯機制構建的邏輯、運作困境及其完善》，《中共四川省委黨校學報》，2020年第4期。這種情況下，容錯機制結論被其干部人事制度所掣肘，不能真正落實，難以有效發(fā)揮作用。

（四）部分容錯案例結論公信力不足，削減了容錯機制的權威性

由于種種原因，有些容錯案例引起了廣大干部和社會上的議論甚至質疑。容錯公信力不足會給之后容錯機制的適用帶來疑慮，潛在地影響容錯機制的健康長效運轉。

第一，實踐中存在“過度容錯”“容而不糾”等容錯機制誤用現(xiàn)象。目前，某些地方出現(xiàn)了容錯機制的誤用現(xiàn)象，如不該容錯卻適用了容錯機制的“過度容錯”現(xiàn)象，一些屬于嚴重失職、故意為之的問題被輕易放過，還比如“容而不糾”現(xiàn)象，強調“容錯”，對“糾錯”重視不夠，致使一些偏差得不到糾正、問題得不到解決。出現(xiàn)容錯機制誤用現(xiàn)象，有的原因在于容錯機制不科學，從而導致一些不該容的錯誤被容了；有的則是相關主體混淆問題性質，打“擦邊球”，搞紀律“松綁”，拿容錯當“保護傘”。這些容錯機制誤用現(xiàn)象背離了“三個區(qū)分開來”容錯糾錯的核心要義和初衷，損害了容錯機制的權威性和公信力。

第二，容錯結論適用范圍有限，存在潛在的被否定可能。目前容錯機制都是由各部門各地方出臺文件規(guī)定，由各地相關主體認定的“地方糧票”，容錯結論在本單位適用性較強，但是離開本單位仍然有可能面臨層級間和部門間的質疑。尤其是本級認定的容錯結論，未必受到上級的認可?！吧舷录壷g對錯誤緣起、行為定性、處理意見等問題存在不同認知和判斷，是導致容錯機制陷入‘局部空轉或成為‘地方糧票的重要原因?！标惻螅骸度蒎e機制“局部空轉”的誘發(fā)因素及其有效治理——基于扎根理論的嘗試性分析》，《浙江社會科學》，2022年第5期。

第三，容錯機制公開性較低，降低了社會公眾對容錯案例的認可度。長期以來，部分基層黨委（黨組）及相關黨政部門面對改革創(chuàng)新的失誤，習慣于以“密室政治”的方式加以“冷處理”?！凹词挂婪ㄒ酪?guī)啟動了容錯糾錯機制，多數案例也僅在組織內部極為有限的范圍內進行處理和通報，僅將少數爭議較小、涉及層級較低的案例面向社會公開，缺乏必要的信息公開和流程透明?！标悗涳w：《容錯糾錯機制在基層的構建：現(xiàn)實困境與路徑選擇》，《吉首大學學報》（社會科學版），2021年第1期。雖然可以一時規(guī)避潛在的維穩(wěn)壓力和輿論風險，一旦被輿論發(fā)現(xiàn)反而會增加社會的不信任感，甚至發(fā)酵為聚焦、熱議的爆點，不利于在社會層面營造寬容失敗的氛圍，最終陷入“不公開-不信任-不寬容”的惡性循環(huán)。

（五）制度效能顯現(xiàn)不平衡，尚難滿足事業(yè)改革發(fā)展需要

近年來，黨中央及相關部門多次以講話、會議、文件等形式鼓勵干部敢于擔當、干事創(chuàng)業(yè)，大膽推進改革創(chuàng)新事業(yè)，廣大干部倍感振奮、深受鼓舞，對容錯機制的期望非常高。根據目前學術界研究，以中央精神為指導所建立的容錯機制，整體上促進了地方政府的創(chuàng)新行為，但是在發(fā)揮效能上并不平衡。從地域上來分析，“干部容錯機制在不同經濟環(huán)境下的制度效果存在差異。具體而言，在相對欠發(fā)達地區(qū)的效果較相對發(fā)達地區(qū)更強；……在相對發(fā)達地區(qū)，干部容錯機制的效果逐年遞減，而在相對欠發(fā)達地區(qū)逐年遞增”。雷玉瓊等：《干部容錯機制能夠促進政府創(chuàng)新嗎？——基于地方政府數據開放的經驗研究》，《湖南農業(yè)大學學報》（社會科學版），2021年第3期。從層級上來分析，省級容錯規(guī)范已經完善，市縣容錯規(guī)范逐步建立，在容錯場景集中的執(zhí)法一線、行政基層，容錯制度仍不到位?！按蟛糠秩蒎e規(guī)范所提及的創(chuàng)新、改革、實驗場景，更多發(fā)生在基層。規(guī)范制定的自上而下與實驗創(chuàng)新的自下而上造成基層制度供給不足?！敝苡佑碌龋骸墩摳刹咳蒎e機制問題及應對》，《北京行政學院學報》，2022年第5期。從領域上來分析，營商環(huán)境、自貿區(qū)、審計等經濟發(fā)展領域更受關注，容錯力度更大，而在社會救助、醫(yī)療、公共安全等社會治理領域由于情況復雜，涉及輿論問題，表現(xiàn)得更為謹慎。

四、干部容錯機制的優(yōu)化路徑

黨的十八大以來，為治理部分干部“為官不為”、逃責避責的亂象，激發(fā)廣大干部敢于擔當作為、勇于干事創(chuàng)業(yè)的熱情，黨中央多次強調要探索建立健全容錯糾錯機制，寬容黨員干部群體在改革創(chuàng)新、履職盡責中的失誤或偏差，切實為改革創(chuàng)新者、履職盡責者撐腰鼓勁。經過多年來的努力，各地各部門在建立干部容錯機制上不斷改進，但是離基層干部的期待還有著一定的距離，只有從頂層設計、機制架構、公開程序、容糾并舉、依規(guī)容錯等多個維度完善，才能推進容錯機制的科學化，實現(xiàn)對干部的有效激勵。

（一）加強頂層設計，推進干部容錯機制系統(tǒng)化

近年來在大量具體領域、地方實踐進行了豐富的探索，為全國層面進行頂層設計提供了經驗基礎，同時也只有推進頂層設計才能有效解決容錯機制存在的問題。目前，中央已經以各種形式一定程度上推進了容錯機制的頂層設計。比如，以文件形式樹立導向。如《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟罚?018年5月）明確規(guī)定了建立健全容錯糾錯機制，寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤錯誤。還比如，以案例形式指引具體工作。如中央紀委2022年指導性案例第4號“對林某予以容錯免責案”，對現(xiàn)實中較為普遍的招投標容錯案例進行了分析，起到了較好的示范作用。

以上頂層設計的嘗試有效優(yōu)化和完善了容錯機制，但在如下3個方面還有繼續(xù)推進的空間。第一，以清單推進容錯機制的規(guī)范。由于基層干部所承擔工作事務的繁雜性、瑣碎性，一些失誤錯誤想要涇渭分明地劃清責任歸屬往往并不容易，而容錯糾錯機制在運行過程中遇到具體情節(jié)、尺度等方面的爭議時，有時也很難找到法規(guī)制度文本層面上的明確依據。這種情況下，清單也是有效推進容錯機制細化、科學化的方式，可以以正面清單形式指引容錯機制的重點領域，以負面清單形式規(guī)范不得容錯的范圍，防止部門或者地方曲解容錯機制初衷。第二，明確容錯機制與其他干部人事制度的關系。干部人事制度是規(guī)范性很強的工作，任何環(huán)節(jié)都必須有黨內法規(guī)或者權威文件作為依據，如干部選拔任用、問責等都是采用了條例的形式，政績考核、能上能下等都是由中央組織部出臺專門性權威性文件。容錯機制主要依據還是部門或者地方文件，位階或者效力明顯低于其他干部人事制度。容錯的性質又必然與其他干部人事制度相糾葛，只有中央明確兩者之間的關系，才能打消容錯實施者的疑慮，提高容錯機制的效能。第三，建立容錯機制規(guī)范性文件審查制度。目前，容錯機制的規(guī)范都是由各部門各地方分別出臺的，文件質量參差不齊制約了容錯機制效能的發(fā)揮。為此，應該建立容錯機制規(guī)范性文件審查制度，要求下級出臺相關文件前向上級組織人事部門或者黨內法治部門征求意見。上級組織人事部門或者黨內法治部門就是否符合制度初衷、是否具有公開程序等問題進行審查，保證容錯機制規(guī)范性文件出臺質量。

（二）明確容錯機制架構，突出“一把手”主體責任

架構是制度結構和功能的基本框架，決定了制度是否能良性運轉，是否能有效發(fā)揮作用。目前各主體所處的地位、發(fā)揮的功能在不同部門或地方的容錯機制各異，不統(tǒng)一、不明確，不利于容錯機制功能的發(fā)揮。近些年來，“一把手”在容錯機制發(fā)揮的作用受到了學術界的關注和討論。有學者認為“一把手”在容錯機制中發(fā)揮關鍵作用，“能夠推動容錯機制有效應用并釋放激勵作用的往往是具有強烈擔當精神同時又能準確拿捏容錯標準的‘一把手”。陳朋：《容錯機制發(fā)揮激勵作用的影響因素分析》，《江淮論壇》，2019年第4期。有學者則認為，為了防止權力濫用，“一把手”在容錯機制中不宜發(fā)揮重要作用。

本研究認為，容錯機制應該突出黨委（黨組）的主體責任，尤其是發(fā)揮“一把手”作用，各主體關系才能理順，制度架構才能合理有效運轉。黨委（黨組）是改革事業(yè)的領導者，干部工作出現(xiàn)的失誤大多數情況下都是在執(zhí)行黨委（黨組）任務的時候發(fā)生的。干部為事業(yè)擔當，組織理應為干部擔當。應該通過完善制度規(guī)定、談心談話甚至約談等方式明確責任，引導黨委（黨組）尤其是“一把手”發(fā)揮在容錯機制中的作用。無論是根據《黨政干部選拔任用條例》《中國共產黨問責條例》等黨內法規(guī)，還是黨內工作實際，干部一貫表現(xiàn)、事件是否構成錯誤、錯誤動機、錯誤原因、錯誤后果等容錯機制需要認定的關鍵情節(jié)，上級黨委（黨組）、紀檢監(jiān)察機關和組織部門一般都會非常尊重本級黨委（黨組）主要負責人（即本級“一把手”）的態(tài)度和意見。表面上看，上級相關部門干預及錯誤嚴重程度是容錯最直接相關因素，實際上這兩點背后“一把手”往往發(fā)揮著非常重要的潛在作用。

近些年來，浙江為激勵干部干事創(chuàng)業(yè)提出“干部為事業(yè)擔當，組織為干部擔當”本報評論員：《干部為事業(yè)擔當 組織為干部擔當》，《浙江日報》，2019年12月24日第1版。，得到廣泛好評，關鍵在于遵循了干部工作的制度邏輯?！案刹咳斡脵嗍亲钪匾膱?zhí)政權之一，用人權的配置及運行是政治科學永恒的主題，自然也有其不隨執(zhí)政者意志而改變的規(guī)律性，尊重這個規(guī)律、認識這個規(guī)律、運用這個規(guī)律，是推動選人用人機制科學化必須遵循的根本邏輯?！瘪R恩：《選人用人機制科學化的三個理論問題》，《中國延安干部學院學報》，2012年第2期。沒有用人權，不可能實現(xiàn)有效的領導。容錯糾錯機制實際上是用人權的一個組成部分，是黨委（黨組）、“一把手”推動改革的重要手段。容錯糾錯應該以集體決策的方式，在上下級相關部門配合、支撐、監(jiān)督下行使。第一，改革者由上級黨委（黨組）選拔任用，也應該向其負責，改革目標、進度、影響等都隨時應該向其請示報告，遇到難題或者錯誤當然也應該及時報告。如果不及時報告，或者由上級相關部門發(fā)現(xiàn)，應該屬于“瞞報”現(xiàn)象。第二，干部問責還是容錯屬于應由黨委（黨組）集體決策的重大事項，應該由本級紀檢監(jiān)察機關、組織部門就干部一貫表現(xiàn)、政策法規(guī)等方面提出意見作為支撐，集體做出決策。第三，容錯及糾錯情況應該上報上級紀檢監(jiān)察機關和組織部門備案審查，使本級黨委（黨組）容錯工作受到監(jiān)督。上級紀檢監(jiān)察機關和組織部門對容錯機制的把握應該是更為精準的，而且往往也不會受干部所在單位政治生態(tài)影響，地位相對超脫，能夠更為公正認定案件是否應該適用容錯。上級紀檢監(jiān)察機關和組織部門介入還有一個好處就是提高了容錯案例的權威性，得到上級機關認可后，被容錯的干部會更踏實，有利于打消改革者申請容錯的顧慮。第四，黨委（黨組）集體決策是否適用容錯機制，要與其他用人權結合使用才能有效激勵干部擔當作為，讓干部“甘于”冒風險、“敢于”冒風險。通過專項考核把改革成效凸顯出來，在選拔任用中作為重要考察內容，才能讓干部甘于冒風險。把容錯結論明確與“下”干部的情形、“帶病提拔”的情形相區(qū)分，明確不屬于適用問責，真正保護干部不會被揭“案底”、不會被“翻舊賬”，才能真正讓干部放下顧慮，敢于冒風險。

（三）以黨內民主方式推進容錯公開，增強制度的透明度和公信力

容錯機制是保障黨員領導干部申辯權利的有效路徑，應該以黨內民主方式推進容錯公開，增強容錯透明度和公信力。《中國共產黨黨員權利保障條例》第十五條規(guī)定，“黨員有黨內申辯權，有權實事求是地對被反映的本人問題向黨組織作出說明、解釋；在基層黨組織討論決定對自身處分或者作出鑒定時，有權參加和進行申辯，其他黨員可以為其作證和辯護”?！吨袊伯a黨黨員權利保障條例》，2021年1月4日，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-01/04/content_5576940.htm。這里的申辯既應該包括對自己無錯的申辯，也應該包括對自身雖存在錯誤但是有無法克服的理由、應當免責減責的申辯。對干部容錯的情形屬于后者。把容錯機制作為保障黨員領導干部申辯權利路徑，可以提高容錯機制的地位，有利于提高容錯機制在全黨全社會的認可度，也有利于干部個人主動提出啟動容錯機制。

關于黨委委員及候補委員的容錯糾錯結論應該在黨的代表大會上通報，普通黨員干部的容錯糾錯結論可以傳達至基層黨支部，有適當的情況下可以通過黨的代表大會決議或者黨組織決議的方式為干部澄清正名。在改革中因動真碰硬、敢于得罪人引發(fā)的信訪舉報，查無實據或適用容錯糾錯情形的，對干部進行容錯糾錯核查和作出免責或從輕、減輕處理決定后，相關結果應及時向干部所在單位和干部本人反饋，黨組織應派專人與干部談心談話，認真細致做好干部思想政治工作，肯定成績、指出不足、關心關愛，引導干部繼續(xù)保持昂揚向上的精神狀態(tài)和良好作風。還要特別注意要在黨內為擔當作為的干部澄清事實，消除負面影響。紀檢監(jiān)察機關還要嚴肅查處誣告行為，對故意中傷、干擾改革創(chuàng)新造成嚴重負面影響的單位或個人，視情節(jié)給予批評教育乃至依法依規(guī)追究責任。

（四）容錯和糾錯一體推進，實現(xiàn)容糾并舉、協(xié)同試錯

寬容不等于放縱，構建容錯糾錯機制的出發(fā)點不僅在于保護干部讓領導干部放心大膽地積極作為，還在于通過改正錯誤，探索事業(yè)發(fā)展的正確路徑。從實踐上來說，容錯與糾錯都需要得到重視，“容糾并舉”“容糾并重”方能發(fā)揮容錯糾錯機制的積極效用。而目前一些地方重容錯不重糾錯，容錯糾錯相脫節(jié)的現(xiàn)象比較普遍，亟需在容錯基礎上進一步闡明糾錯原則、糾錯程序與方法。

各級黨委（黨組）要將行為人在糾錯中的表現(xiàn)作為是否容錯的參考依據，因為通過糾錯中的表現(xiàn)可以判斷“錯誤”行為的動機，通過糾錯可以減輕“錯誤”的后果。要加強對干部的日常監(jiān)督管理，對履職擔當、改革創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的失誤錯誤，要及時研究整改糾錯，迅速采取補救措施，消除負面影響，最大限度減少或挽回損失。對普遍存在的共性問題，應該深入分析原因，健全制度，從源頭上杜絕失誤錯誤重復發(fā)生。還要及時重新反思當前工作目標、思路、方案，通過“試錯”總結經驗教訓，推進事業(yè)的改革創(chuàng)新。

（五）堅持依規(guī)容錯，提升容錯機制法治化水平

新時代以來，黨中央提出依規(guī)治黨的重大方針，“依規(guī)治黨就是在黨中央的領導下，依照黨章和其它黨內法規(guī)規(guī)定的職責、權限、程序，管理黨的事務，從事黨的各項活動，進行黨的建設”周淑真：《依法治國、依憲執(zhí)政、依規(guī)治黨三者關系及內在邏輯》，《理論視野》，2015年第1期。。由此，容錯行為應該納入依規(guī)治黨的軌道，必須有黨內法規(guī)作為保障。目前，涉及容錯機制的相關黨內法規(guī)比較多，如《中國共產黨問責條例》（2019年修訂）第十七條、第十八條明確規(guī)定不予問責或免予問責、從輕或減輕問責等情形，但是專門性黨內法規(guī)尚未出臺。隨著容錯機制在干部人事制度中的作用越來越重要，部門和地方容錯經驗越來越豐富，中央或者相關部門可以出臺《容錯糾錯條例》來規(guī)范黨內容錯機制?！?/p>

（責任編輯：張 震）