開發(fā)性金融支持農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市研究

王梓柟

摘要：在原有土地制度下，集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地形成了相互割裂的二元土地市場，致使集體建設(shè)用地多處于閑置或低效利用狀態(tài)，成為影響城鄉(xiāng)發(fā)展的瓶頸。2015年中央開展農(nóng)村土地制度改革后，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)入實(shí)踐階段。本文通過分析農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的背景和入市的重要性和必要性，梳理了農(nóng)村土地制度改革政策，總結(jié)了北京市大興區(qū)在試點(diǎn)期內(nèi)形成的一系列成果和入市過程中項(xiàng)目融資存在溝通成本高、貸款期限難以匹配、未統(tǒng)籌還款來源等問題，并介紹了開發(fā)性金融的內(nèi)涵和優(yōu)勢，研究了國家開發(fā)銀行支持北京市大興區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的融資模式。開發(fā)性金融融資模式能夠緩解農(nóng)民集體融資痛點(diǎn)，暢通集體土地入市融資渠道，對促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略起到積極作用。

關(guān)鍵詞：集體土地 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市 開發(fā)性金融融資模式

在原有土地制度下，我國形成了二元土地市場。國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地市場相互割裂，致使集體建設(shè)用地未能發(fā)揮其實(shí)際價(jià)值，多處于閑置或低效利用狀態(tài)。土地、資本作為重要的生產(chǎn)資源，無法在城鄉(xiāng)間暢通流動(dòng)，城市農(nóng)村土地雙軌制逐漸成為城鄉(xiāng)發(fā)展的瓶頸。黨的二十大報(bào)告指出，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。在此背景下，集體土地的激活煥能和開發(fā)利用重要性凸顯，對推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、滿足土地市場需求、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等方面意義重大。

國家開發(fā)銀行是直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，以服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略為宗旨。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的組成部分和重要環(huán)節(jié)，是開發(fā)性金融服務(wù)新時(shí)代“三農(nóng)”發(fā)展的路徑之一。本文通過國家開發(fā)銀行支持北京市大興區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的具體實(shí)踐，研究開發(fā)性金融的融資模式，為新時(shí)代促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展貢獻(xiàn)開發(fā)性金融智慧。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市背景

（一）我國土地分類及定義

根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》，按照土地按用途分類，我國土地包括建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地、未利用地；按照土地所有權(quán)劃分，涵蓋國家所有土地及集體所有土地。城市市區(qū)的土地歸屬國家所有；城市郊區(qū)及農(nóng)村的土地，除法律另有規(guī)定之外，歸屬農(nóng)民集體所有。根據(jù)所有權(quán)不同，建設(shè)用地可進(jìn)一步細(xì)分為國家所有的國有建設(shè)用地和集體所有的集體建設(shè)用地。其中，集體建設(shè)用地可進(jìn)一步細(xì)分為集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地以及鄉(xiāng)村公共設(shè)施公益事業(yè)用地（見圖1）。

2019年，我國《土地管理法》進(jìn)行了修訂，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地明確定義為在土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃中符合工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并已依法進(jìn)行登記的集體建設(shè)用地。

（二）割裂的二元土地市場

我國對城鄉(xiāng)土地資源的使用與配置進(jìn)行嚴(yán)格的管理。以《憲法》及《土地管理法》為法律基礎(chǔ)，我國對國有土地和集體土地在所有權(quán)、征用、使用權(quán)等方面進(jìn)行差異化管理，建立了兩者相互獨(dú)立的土地管理制度。為保護(hù)集體資產(chǎn)不被侵占，原相關(guān)法律對集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍進(jìn)行約束，即僅限在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)移；同時(shí)，為同時(shí)保障農(nóng)村資源用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村建設(shè)的優(yōu)先性，農(nóng)村集體土地?zé)o法用于非農(nóng)建設(shè)。綜上，建設(shè)項(xiàng)目用地范圍僅限于國有建設(shè)土地。國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地形成了相互割裂的二元土地市場。

（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展矛盾

割裂的二元土地市場引發(fā)了一系列深層次的問題和矛盾。一是隨著城市不斷向外圍擴(kuò)展，在毗鄰鄉(xiāng)村地區(qū)的過渡帶形成城鄉(xiāng)結(jié)合部，產(chǎn)生了環(huán)境衛(wèi)生、治安、人員管理等一系列突出問題。二是大量農(nóng)村勞動(dòng)力受城市虹吸效應(yīng)影響進(jìn)城，導(dǎo)致部分農(nóng)村土地被閑置，集體土地價(jià)值沒有真正體現(xiàn)，造成土地資源的極大浪費(fèi)。三是因?yàn)檫M(jìn)城農(nóng)村人口的戶籍尚未城市化，所以很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的退出和流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不順暢，阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展“剪刀差”進(jìn)一步擴(kuò)大。

（四）建設(shè)用地供應(yīng)增速下降

隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，城市建設(shè)用地需求仍保持高位。但是近年來，國家對城市建設(shè)用地供給提出了節(jié)約集約利用要求，完善和更新了一系列相關(guān)政策。自然資源部于2018年7月和2019年8月分別發(fā)布了《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》和《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，建立節(jié)約集約用地激勵(lì)和約束機(jī)制，調(diào)整結(jié)構(gòu)，盤活存量，合理安排土地利用年度計(jì)劃。2019年8月，全國人大常委會(huì)通過《土地管理法》修正案第十七條，第一次將“提高土地節(jié)約集約利用水平”作為“土地利用總體規(guī)劃編制原則”之一。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局截至2022年11月公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國城市建設(shè)用地供應(yīng)自2004年以來總體保持增長趨勢。但在2018年以后，全國城市建設(shè)用地供應(yīng)趨于穩(wěn)定，增速大幅下降。土地供應(yīng)增速放緩，部分城市發(fā)展對物理空間仍有需求，土地供需不平衡的矛盾日益凸顯。

在此背景下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對打破二元土地市場，促進(jìn)土地要素市場化流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕起到積極作用，具有很強(qiáng)的重要性和必要性。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策演變

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)啟動(dòng)了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革。2014年底至2019年底，國家陸續(xù)就集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市及利用出臺一系列重要文件。集體土地的開發(fā)和利用的政策演變，主要分為三個(gè)階段。

（一）入市試點(diǎn)階段

2015年至2016年為入市試點(diǎn)階段，是開展土地改革的探索階段。這個(gè)階段確定了試點(diǎn)范圍和期限，旨在通過試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)完善，形成可推廣、可復(fù)制的改革成果。2015年國家“一號文件”即率先提出，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，在滿足規(guī)劃要求、用途合理管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股。隨后，全國人大常委會(huì)在2015年2月27日通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，提出以同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享為目標(biāo)，健全農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。至此，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可參考國有建設(shè)用地進(jìn)入土地市場，享受同等建設(shè)、抵押、流轉(zhuǎn)權(quán)利，入市改革試點(diǎn)具備了政策基礎(chǔ)。

（二）拓展利用階段

2017年至2018年為拓展利用階段，對于集體土地的綜合利用的探討進(jìn)入嘗試階段。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組在2017年決定將改革政策拓展到全部試點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)村土地改革三項(xiàng)試點(diǎn)正式打通。國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，為構(gòu)建租購并舉的住房體系奠定基礎(chǔ)。各省市發(fā)展租賃住房市場規(guī)模的同時(shí)，面臨著國有土地開發(fā)空間有限的困境，集體建設(shè)用地將對租賃住房土地供應(yīng)形成一定支撐和補(bǔ)充。因此，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在2017年7月發(fā)布政策，首次提出在超大城市、特大城市，可試點(diǎn)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。2017年，國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，將北京等13個(gè)城市列為可利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)城市。集體土地存量大、成本低的特性，滿足試點(diǎn)城市的開發(fā)主體的建設(shè)需求，是國家綜合利用集體土地的初步探索。

（三）法律修訂階段

2019年至2020年為法律修訂階段。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和利用集體土地建設(shè)租賃房試點(diǎn)期間，試點(diǎn)取得明顯成效，為法律修訂奠定了基礎(chǔ)。經(jīng)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)期限兩次確認(rèn)延期，延長至2019年12月31日。至2018年末，各試點(diǎn)地區(qū)已累計(jì)實(shí)現(xiàn)1萬余宗土地交易，成交面積約為9萬畝，土地成交總價(jià)款超過250億元，并為各級財(cái)政貢獻(xiàn)約29億元土地增值收益調(diào)節(jié)金。同時(shí)，試點(diǎn)時(shí)期各項(xiàng)制度性成果為《中華人民共和國土地管理法》修訂提供理論支撐，具備較強(qiáng)的復(fù)制性及推廣性。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房方面，北京、廣州、合肥、南京在試點(diǎn)期間供應(yīng)了超過500萬平方米集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房?；谠圏c(diǎn)成果，全國人大在2019年8月同意修訂《中華人民共和國土地管理法》相關(guān)條例，在規(guī)劃符合要求、依法進(jìn)行權(quán)屬登記且經(jīng)過集體經(jīng)濟(jì)組織合法有效決議同意的情況下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)方式包括出讓、出租等。同時(shí)，使用權(quán)人亦可通過轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式進(jìn)行使用權(quán)二次流轉(zhuǎn)。新版《中華人民共和國土地管理法》自2020年1月1日起實(shí)行，與試點(diǎn)期限相銜接，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市掃清了法律層面障礙。

三、開發(fā)性金融支持農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實(shí)踐——以北京市大興區(qū)為例

（一）試點(diǎn)期北京市大興區(qū)成果

大興區(qū)作為北京市唯一的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)行政區(qū)域，具有很強(qiáng)的示范意義。2015年底，大興區(qū)經(jīng)前期摸底調(diào)研，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，出臺了《大興區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作方案》（京興政發(fā)〔2015〕32號文，以下簡稱“32號文”），從五個(gè)方面明確了全區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的流程及辦法。

1.明確鎮(zhèn)級統(tǒng)籌的主導(dǎo)思想。

大興區(qū)各鎮(zhèn)、各村農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地區(qū)位不同、分布不均，受區(qū)位條件、市場供需影響，各地塊地價(jià)懸殊，若以各地塊零星上市，將導(dǎo)致各村間收入落差明顯，不利于集體收入增值，易引發(fā)社會(huì)問題。同時(shí)，北京市實(shí)施“減量發(fā)展”戰(zhàn)略，大興區(qū)以集體土地騰退整治為抓手，設(shè)定拆建比例，將用地指標(biāo)集中在建成區(qū)入市，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，其余建設(shè)用地復(fù)墾還綠，促進(jìn)北京市用地減量。因此，大興區(qū)以鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，制定全鎮(zhèn)統(tǒng)籌方案，以鎮(zhèn)級土地股份合作社、鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織為入市申報(bào)主體，調(diào)和集中規(guī)劃和產(chǎn)權(quán)碎片化、長期收益和短期收益之間的矛盾，提升土地節(jié)約集約化水平。

2.明確流程及時(shí)序。

大興區(qū)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)流程及時(shí)序予以明確，主要步驟包括：組建鎮(zhèn)級聯(lián)營公司、各村履行民主決議程序、土地流轉(zhuǎn)至鎮(zhèn)級聯(lián)營公司、簽訂土地流轉(zhuǎn)合同、鎮(zhèn)級聯(lián)營公司編制鎮(zhèn)域規(guī)劃實(shí)施方案并取得北京市規(guī)自委批復(fù)、啟動(dòng)拆除騰退、完成配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完成土地整理、確定符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的意向買家，如項(xiàng)目涉及農(nóng)轉(zhuǎn)用、耕地占補(bǔ)平衡、文物勘測、林地補(bǔ)償、土壤指標(biāo)整治等個(gè)性問題，仍需履行額外手續(xù)。此外，集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓不同于國有土地建設(shè)用地出讓，上市前需充分結(jié)合北京市總規(guī)要求，考慮各地塊未來產(chǎn)業(yè)定位和引入企業(yè)發(fā)展?jié)摿?，比選二級擬摘地企業(yè)，成熟一塊、上市一塊、需要一定時(shí)序。從經(jīng)驗(yàn)來看，上述環(huán)節(jié)至少需要耗時(shí)約在5年。集地拆除騰退和入市可以雙線并行，同步開展拆除騰退工作和入市手續(xù)辦理，故在編制全鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃實(shí)施方案并取得市規(guī)自委批復(fù)、成立聯(lián)營公司、履行民主程序、向區(qū)政府請示啟動(dòng)入市試點(diǎn)工作并取得批復(fù)后，聯(lián)營公司即可對接金融結(jié)構(gòu)，獲得金融支持。

3.明確實(shí)施主體。

按照全鎮(zhèn)統(tǒng)籌指導(dǎo)思想，鎮(zhèn)級聯(lián)營公司是經(jīng)各村集體經(jīng)濟(jì)組織授權(quán)的市場化運(yùn)營主體，持有各村集體所有集體土地的使用權(quán)、處置權(quán)等，負(fù)責(zé)集地入市開發(fā)、融資、交易、收益分配等各事項(xiàng)。根據(jù)32號文，各村集體組建的鎮(zhèn)級土地聯(lián)營公司具備獨(dú)立法人資格，經(jīng)授權(quán)作為土地入市的實(shí)施主體，對所統(tǒng)籌使用的土地進(jìn)行整治開發(fā)，拆除騰退、合同簽訂、銀行融資、收益分配等相關(guān)工作。

4.明確土地規(guī)劃用途

北京市相關(guān)文件規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可按規(guī)劃用于商業(yè)、旅游、服務(wù)業(yè)等第二、三產(chǎn)業(yè)，新農(nóng)村建設(shè)，租賃房，養(yǎng)老，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)配套設(shè)施和其他符合區(qū)域和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的經(jīng)營性用途。

5.創(chuàng)立一庫一池補(bǔ)足機(jī)制

根據(jù)大興區(qū)人民政府《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于利用區(qū)級調(diào)控辦法促進(jìn)鎮(zhèn)級統(tǒng)籌模式加快農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作的指導(dǎo)意見>的通知》（京興政辦發(fā)〔2017〕71號），大興區(qū)在鎮(zhèn)級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，啟動(dòng)“區(qū)級調(diào)控指標(biāo)庫”和“區(qū)級統(tǒng)籌資金池”，即“一庫一池”。一庫一池通過分配指標(biāo)、資金補(bǔ)助方式對無法資金平衡的項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，指標(biāo)轉(zhuǎn)換為土地，出讓后收益形成資金池。

（二）存在的問題

1.以拼盤形式開展，溝通成本高。

試點(diǎn)期存量銀行貸款多以拼盤形式開展，易造成重復(fù)授信。同時(shí)，借款主體需同時(shí)對接多家金融機(jī)構(gòu)，溝通成本較高。

2.貸款期限與土地入市周期不匹配。

試點(diǎn)期內(nèi)，各主體經(jīng)驗(yàn)不足，申請銀行貸款多在3年以下。但按照項(xiàng)目實(shí)際，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增加民主決策等環(huán)節(jié)，流程約在5年以上。銀行貸款與地塊入市周期錯(cuò)配。

3.分期支持項(xiàng)目，未統(tǒng)籌還款來源。

試點(diǎn)期存量銀行貸款未按照大興區(qū)全鎮(zhèn)統(tǒng)籌指導(dǎo)思想，將全鎮(zhèn)土地收益統(tǒng)籌平衡全鎮(zhèn)成本，造成還款來源與項(xiàng)目實(shí)施成本的不匹配，不利于全鎮(zhèn)資金統(tǒng)籌測算，存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（三）創(chuàng)新支持農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資模式

基于試點(diǎn)期北京市大興區(qū)的成果和存在的問題，國家開發(fā)銀行創(chuàng)新了支持農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的融資模式，對大興區(qū)四個(gè)鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了金融支持（見圖2）。

在借款主體方面，根據(jù)大興區(qū)全鎮(zhèn)統(tǒng)籌指導(dǎo)思想，并結(jié)合各村集體授權(quán)，以土地出讓方，即各鎮(zhèn)鎮(zhèn)級聯(lián)營公司、原土地使用權(quán)人作為借款主體，實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)、負(fù)債、現(xiàn)金流的統(tǒng)一。在貸款形式方面，由國家開發(fā)銀行牽頭組建銀團(tuán)，不僅對借款主體融資效率更高，還可以使金融機(jī)構(gòu)減少同業(yè)競爭，共享利益，分散風(fēng)險(xiǎn)。在貸款期限方面，國家開發(fā)銀行考慮區(qū)域規(guī)劃、市場成熟度等，設(shè)置比其他商業(yè)銀行更長的貸款期限，更加符合項(xiàng)目資金實(shí)際需要。在還款來源方面，按照《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地使用權(quán)受讓方，即新土地使用權(quán)人，將土地價(jià)款直接繳納至土地出讓方在銀行設(shè)立的專項(xiàng)賬戶，除向區(qū)財(cái)政局繳納收益調(diào)節(jié)金以外，其余款項(xiàng)由土地出讓方自主安排，不納入財(cái)政資金管理，不涉及政府隱性債務(wù)。因此，以扣除相關(guān)費(fèi)用的土地出讓收益作為貸款還款來源。在擔(dān)保措施方面，協(xié)調(diào)大興區(qū)引入擔(dān)保資源，由具備實(shí)力的區(qū)屬國企提供擔(dān)保；若土地具備抵押條件，則增設(shè)土地資產(chǎn)抵押；同時(shí)，引入一庫一池資金作為風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)。

開發(fā)性金融的融資模式能夠減少溝通成本，匹配資金實(shí)際需求期限，統(tǒng)籌還款來源，從而緩解農(nóng)民集體融資痛點(diǎn)，暢通集體土地入市融資渠道。同時(shí)，開發(fā)性金融的融資模式能夠有效控制風(fēng)險(xiǎn)，且不涉及政府隱性負(fù)債。

（作者單位：國家開發(fā)銀行北京市分行）

責(zé)任編輯：李麗君