宿佳境　韓昊慶

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村建設(shè)行動；國際經(jīng)驗；發(fā)展趨勢；鄉(xiāng)村振興

1 鄉(xiāng)村建設(shè)行動與當前中國鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 鄉(xiāng)村建設(shè)行動的提出

鄉(xiāng)村建設(shè)行動是全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，是促進農(nóng)村具備現(xiàn)代化生活條件的重要抓手，也是提升鄉(xiāng)村基層治理能力的重要策略[1]，對于全面提升鄉(xiāng)村生活水平和百姓幸福感具有重要意義。2020 年10 月黨的十九屆五中全會正式提出實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，把鄉(xiāng)村建設(shè)擺在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要位置[2]；2022 年5 月中辦國辦印發(fā)的《鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施方案》提出了12 項重點任務(wù)，創(chuàng)新了推進機制，強化了政策支持、要素保障和組織領(lǐng)導[3]。鄉(xiāng)村建設(shè)行動的重要性愈發(fā)得到社會和學界的關(guān)注，為進一步明確鄉(xiāng)村建設(shè)的趨勢和重點、促進國家資源的有效投入，學習發(fā)達國家的經(jīng)驗做法十分必要。

1.2 鄉(xiāng)村建設(shè)的現(xiàn)狀和問題

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，我國鄉(xiāng)村在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治和公共服務(wù)提升等方面都取得了較大進展，農(nóng)民生活滿意度不斷提高，但現(xiàn)階段鄉(xiāng)村建設(shè)水平仍存在諸多不足1。

（1）推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，我國鄉(xiāng)村基本實現(xiàn)道路硬化、集中供水、穩(wěn)定供電、物流寄遞、網(wǎng)絡(luò)通訊的全覆蓋。但基礎(chǔ)設(shè)施入戶率仍存在不足，如入戶道路覆蓋率不足85%，寬帶入戶率僅59.9%。另外，設(shè)施質(zhì)量有待提升，如認為村內(nèi)道路質(zhì)量好或者較好的村民僅占48.7%，農(nóng)房內(nèi)能夠穩(wěn)定供水、極少出現(xiàn)問題的僅占45.1%。

（2）改善人居環(huán)境質(zhì)量方面，農(nóng)房及配套設(shè)施建設(shè)不斷加強，衛(wèi)生廁所、垃圾收運、危房整治、風貌保護等工作扎實推進。但人居環(huán)境整治的覆蓋度仍有欠缺，如有污水處理的自然村占比僅為28%，實施垃圾分類的自然村僅23.1%，近四成百姓認為自家自建房有安全問題。百姓滿意度總體不高，對生活污水處理、村內(nèi)河流水質(zhì)、村莊垃圾治理、村落整體環(huán)境的滿意度分別為46.3%、42.3%、59.1% 和58%，均不及六成。另外，許多設(shè)施運營管理不足，如行政村有專人管護的公廁占比僅53.2%。

（3）提升公共服務(wù)水平方面，農(nóng)村教育、醫(yī)療等公共服務(wù)基本實現(xiàn)全覆蓋，鄉(xiāng)村治理效能不斷進步。但許多設(shè)施覆蓋率仍存在短板，如15 分鐘生活圈內(nèi)幼兒園和小學覆蓋率分別為55.4% 和55.5%，半數(shù)以上鄉(xiāng)村沒有養(yǎng)老設(shè)施。許多設(shè)施服務(wù)質(zhì)量較差，較多村衛(wèi)生室運行不穩(wěn)定，村民對村衛(wèi)生室的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量滿意度僅為56.1%，超過八成村民認為村內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施使用率不高或一般。村民的基層參與意愿也普遍不足，僅31.7% 的村民表示會積極參與村集體活動。

鄉(xiāng)村建設(shè)行動難以有效推進的原因，一是我國幅員遼闊，落后地區(qū)欠賬較多，地區(qū)不均衡現(xiàn)象較為突出；二是行政體系復(fù)雜，縣鎮(zhèn)村各層級、各部門協(xié)同困難；三是基層治理能力薄弱，村民參與公共事務(wù)熱情不高；四是村莊規(guī)劃編制進展緩慢，各級規(guī)劃協(xié)同不密切。從發(fā)達國家的鄉(xiāng)村建設(shè)歷程中汲取經(jīng)驗，有助于更好地解決鄉(xiāng)村建設(shè)中的問題、明確鄉(xiāng)村建設(shè)的重點，推動鄉(xiāng)村建設(shè)行動順利實施。

1.3 研究內(nèi)容

發(fā)達國家率先經(jīng)歷了快速城市化時期，并為推動鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展，結(jié)合當時的時代背景和突出問題，采取了因地制宜的措施。深度剖析發(fā)達國家的鄉(xiāng)村建設(shè)歷程，總結(jié)其在不同階段鄉(xiāng)村建設(shè)的重點和對策，對解決我國現(xiàn)階段鄉(xiāng)村發(fā)展中的矛盾、把握未來發(fā)展趨勢，具有較強的參考價值。目前，國內(nèi)許多學者關(guān)注到國際經(jīng)驗的重要性，但現(xiàn)有研究多是針對某一運動或某一領(lǐng)域的剖析，較少基于鄉(xiāng)村建設(shè)全周期的系統(tǒng)性分析，對國際鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展趨勢判斷的研究更為缺乏。

因此，本文選取與我國國情相近的德、美、日、韓4 個國家，搭建了分析框架，對其鄉(xiāng)村建設(shè)歷程進行系統(tǒng)性梳理，總結(jié)了4 個國家在城市化水平與我國相似時期和當前時期的鄉(xiāng)村建設(shè)重點?；谝陨戏治觯偨Y(jié)出鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)展趨勢，為我國鄉(xiāng)村建設(shè)行動提供經(jīng)驗啟示。

2 國際比較方法與研究框架

2.1 城市化進程與兩個關(guān)鍵時間節(jié)點

目前我國已進入城市化的中后期階段，鄉(xiāng)村建設(shè)的重點任務(wù)是圍繞第二個百年目標，使農(nóng)村基本具備現(xiàn)代化生活條件。截至2022 年，我國戶籍城市化率為64.7%，約相當于1860 年英國、1940 年德國、1950 年美國、1960 年法國和日本、1985 年韓國的城市化水平（圖1）。發(fā)達國家在相似城市化水平時，主要目標也是扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村的落后面貌，縮小城鄉(xiāng)差距，改善生活質(zhì)量，提升鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化水平[4]，其經(jīng)驗可為我國提供參考。

在當前階段，發(fā)達國家的城市化率在80%左右，鄉(xiāng)村地區(qū)擔負著為城市提供農(nóng)產(chǎn)品和旅游服務(wù)等重要職責。隨著科學技術(shù)和發(fā)展理念的進步，鄉(xiāng)村建設(shè)的目標逐漸多元化，不只是經(jīng)濟上的可持續(xù)發(fā)展，更須兼顧地區(qū)公平、生態(tài)建設(shè)、文化特色、綠色低碳和社會和諧，各國也在積極探索未來鄉(xiāng)村的發(fā)展道路，美國、日本等許多國家的鄉(xiāng)村居民收入水平甚至已超過城市居民。

我國的鄉(xiāng)村建設(shè)，一方面要補齊短板，讓百姓的生活水平向發(fā)達國家看齊，另一方面也要學習發(fā)達國家當前的新理念和新動向，走高質(zhì)量發(fā)展道路。因此，本文以不同國家城市化進程中的大事件梳理為基礎(chǔ)，選擇各國在城市化水平與我國相似階段和當前時期這兩個關(guān)鍵時間節(jié)點，總結(jié)其鄉(xiāng)村建設(shè)歷程中的階段性重點措施。

2.2 數(shù)據(jù)來源與研究框架

本文主要選取德、美、日、韓4 個國家展開分析——以西歐鄉(xiāng)村建設(shè)模式為代表的德國，與我國實行相似的空間規(guī)劃政策體系，與我國的鄉(xiāng)村建設(shè)落實方式相近；以北美鄉(xiāng)村建設(shè)模式為代表的美國，其國土面積與我國相近，同樣存在地區(qū)發(fā)展不均衡和多級行政體系等問題；以東亞鄉(xiāng)村建設(shè)模式為代表的日本與韓國，與我國有著相似的文化傳統(tǒng)，都有人多地少的特點，且鄉(xiāng)村振興的起點都是在基本完成工業(yè)化之后，與我國的發(fā)展路徑相近[5]。各國鄉(xiāng)村發(fā)展歷程的相關(guān)資料，主要來源于各國的政府報告和國內(nèi)外相關(guān)文獻。

習總書記在二十大報告中指出，要“統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”[6]。因此，本文基于“宜居”“宜業(yè)”“和美”3 個目標，搭建鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)容框架?！耙司印笔侵甘固岣哙l(xiāng)村的生活水平，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提升；“宜業(yè)”是指促進鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，包括一二產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文旅產(chǎn)業(yè)促進；“和美”是指改善鄉(xiāng)村的社會面貌，包括基層治理能力和環(huán)境風貌保護。

各級政府作為鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施的主體，采用各種治理工具推進鄉(xiāng)村的建設(shè)。行政管理學領(lǐng)域中，政府治理工具是“政府為實現(xiàn)其治理目標而采取的行動策略或方式”[7]。對于政府治理工具的分類，美國學者E.S. 薩瓦斯認為包括政府服務(wù)、政府間協(xié)議、契約、經(jīng)營權(quán)等[8]；詹姆斯·W·費斯勒等認為包括合同、直接行政、行政管制和賦稅等[9]；朱喜群先生進一步分為直接行政、社會管制、經(jīng)濟管制等13 類[7]。公共管理領(lǐng)域中，政府治理工具可分為組織工具、管制工具、經(jīng)濟工具、信息工具、市場和志愿工具等?；谝陨嫌^點，本文將政府治理工具分為四大類：一是以強制性、管制性為特點，以立法保障為代表；二是以指導性、組織性為特點，以政策制度為代表；三是以直接性、支持性為特點，以財政行動為代表；四是以間接性、激勵性為特點，以社會動員為代表。

基于此，本文通過列表法，分析德、美、日、韓4 個國家在“宜居”“宜業(yè)”“和美”三大維度（和）在“立法保障”“政策制度”“財政行動”“社會動員”4 個方面的主要措施，系統(tǒng)梳理不同國家基于不同國情的政府治理工具選擇。

3 德國鄉(xiāng)村建設(shè)行動的階段措施

19 世紀中期到20 世紀初，德國快速發(fā)展為工業(yè)化國家。1940 年，德國城市化率達到64.3%，約相當于我國2021 年末（64.72%）水平。1960 年，城市化率達到71.4%，之后人口呈平穩(wěn)發(fā)展。截至2018 年，德國共有2，630 萬人口居住在鄉(xiāng)村，約占總?cè)丝诘?2%; 鄉(xiāng)村地區(qū)有1，200萬個就業(yè)崗位，占總就業(yè)崗位的28%（圖2，圖3）。

3.1 相似發(fā)展階段（20 世紀40 年代前后）：以土地整治推動規(guī)模經(jīng)營

德國于1950 年提出“城鄉(xiāng)等值化”理念，強調(diào)通過土地整治和村莊更新，按照城鄉(xiāng)居民能享受同樣的生活質(zhì)量和同等的生活、工作及交通條件的目標規(guī)范鄉(xiāng)村建設(shè)活動[10]，主要有3 個方面措施。

（1）推進土地整治與村莊更新。1954 年，德國政府出臺的《聯(lián)邦土地整理法》生效，將土地整治與村莊更新結(jié)合起來[11]。1965 年，聯(lián)邦政府推出新的“鄉(xiāng)村發(fā)展計劃”，并在修訂作為城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎(chǔ)的《建筑法典》時，增加了有關(guān)村莊更新的主要條款[12]。

（2）加強補貼，保障農(nóng)業(yè)發(fā)展。德國從20世紀50 年代起對落后的農(nóng)業(yè)區(qū)采取投資補貼、撥款、農(nóng)產(chǎn)品價格支持、低息貸款等措施[13]，并采取獎勵土地長期出租等措施，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化和機械化發(fā)展[10]。

（3）以鄉(xiāng)村競賽制度促進村民參與。歐洲的鄉(xiāng)村競賽制度起源于20 世紀60 年代，在制度設(shè)計和評審標準上形成了成熟的體系。1975年，德國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部將鄉(xiāng)村競賽制度提升為鄉(xiāng)村發(fā)展的政策基礎(chǔ)，制定了以“發(fā)展構(gòu)想與經(jīng)濟創(chuàng)新、社會文化活動、建造構(gòu)成與發(fā)展、綠色構(gòu)成與發(fā)展、景觀中的農(nóng)村”為核心的鄉(xiāng)村競賽審核制度[14]。

3.2 當前：以多元結(jié)合推動村落更新

隨著人口“逆城市化”現(xiàn)象出現(xiàn)，德國鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)人口為主，轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口為主。國家土地整治管理局正式啟動實施村莊更新計劃，主要由政府支持推進，其資金50% 來自于歐盟，25% 來自于聯(lián)邦政府，25% 由市級政府籌集。主要采取4 個方面措施：

（1）重視基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施方面，德國九十年代以來更加注重向小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村道路建設(shè)的投入，全德國所有的鄉(xiāng)村都納入了市政水、電、氣、暖供應(yīng)系統(tǒng)，政府負責投資所有的地下管網(wǎng)、污水處理、垃圾處理等市政公用設(shè)施。公共服務(wù)方面，提供城鄉(xiāng)均等化的基本公共服務(wù)和教育醫(yī)療補貼措施[15]。

（2）編制鄉(xiāng)村更新規(guī)劃。自上世紀七十年代村莊更新寫入到修訂的《土地整理法》開始，德國的鄉(xiāng)村地區(qū)開展了上下結(jié)合的鄉(xiāng)村更新規(guī)劃，并形成了鄉(xiāng)村更新的核心法規(guī)《建設(shè)法典》和《田地重劃法》，對規(guī)劃范圍內(nèi)的各種建設(shè)活動進行約束，并保障由于規(guī)劃實施進行的產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整[16]。

（3）發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和多功能農(nóng)業(yè)。德國通過采取建立國家森林公園、農(nóng)業(yè)自然保護區(qū)和雜草保護區(qū)來保護農(nóng)業(yè)生物的可持續(xù)性[17]；大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，高度重視農(nóng)業(yè)的職業(yè)教育培訓，并建立了最低學歷和從業(yè)資格證書的農(nóng)業(yè)準入門檻，截至2018 年，德國已擁有不同規(guī)模和類型的生態(tài)農(nóng)場及村鎮(zhèn)8000 多個[11]。另外，德國鄉(xiāng)村地區(qū)形成了“農(nóng)村工商化模式”，即都市區(qū)的農(nóng)村由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊逐漸轉(zhuǎn)變成為二三產(chǎn)業(yè)工商城鎮(zhèn)[18]。

（4）推進村落更新項目的公眾參與。德國在村落更新項目中，通過講座、集會、網(wǎng)絡(luò)、媒體等信息平臺，引導農(nóng)民積極參與村莊更新規(guī)劃[19]；《建設(shè)法典》和《田地重劃法》中也對規(guī)劃制定過程中進行公眾參與的程序有嚴格規(guī)定，要求信息在相關(guān)利益主體中的公示[16]。

4 美國鄉(xiāng)村建設(shè)行動的階段措施

美國是一個以農(nóng)村、農(nóng)業(yè)開始其歷史的國家，在工業(yè)與城市化發(fā)展中，一直把發(fā)展農(nóng)業(yè)放在重要地位。1950 年，美國的城市化率達到64.2%，約相當于我國2021 年末（64.72%）水平；據(jù)美國人口調(diào)查局公布數(shù)據(jù)顯示，截至2016 年12 月，美國農(nóng)村人口不到2%，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口只有1%，但僅靠這1% 的農(nóng)民不但能夠生產(chǎn)全國的糧食，還使美國成為全球最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國[20]（圖4，圖5）。

4.1 相似發(fā)展階段（1950s前后）：大力建設(shè)交通，立法支持農(nóng)業(yè)

2008 年全球金融危機之前，美國經(jīng)歷了20世紀初的郊區(qū)化與小城鎮(zhèn)發(fā)展，以及80 年代鄉(xiāng)村資源掠奪型經(jīng)濟的日益萎縮。這一階段，美國的農(nóng)業(yè)法案側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、就業(yè)及科研領(lǐng)域，鄉(xiāng)村建設(shè)主要包括3 個方面：

（1）建立完善發(fā)達的交通運輸網(wǎng)。早在19世紀，美國就開始進行一系列交通建設(shè)，如修驛道、開運河、鋪鐵路、修公路等。完善發(fā)達的運輸網(wǎng)使農(nóng)村和外部的聯(lián)系更加密切，促進了美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化和規(guī)?；痆21]。

（2）加強農(nóng)業(yè)投資。美國把財政支農(nóng)政策納入立法[22]，1933 年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》生效，每5 年修訂一次；從1958 年開始，美國政府對農(nóng)業(yè)科技的投資額逐年增長，投資重點在沒有直接經(jīng)濟效益，（引用文獻此處未斷句無“，”）但關(guān)系到未來農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的基礎(chǔ)研究領(lǐng)域[5]。

（3）實行農(nóng)地保護政策，促進可持續(xù)發(fā)展。20 世紀60 年代，美國政府開始進行“生態(tài)村”建設(shè)[20]；70 年代中期，設(shè)立了農(nóng)業(yè)部下屬的“土地委員會”，負責監(jiān)控耕地的非農(nóng)化，各地方政府設(shè)立“土地保護與發(fā)展委員會”，根據(jù)城市化的不同階段對耕地需求進行立法[23]；80 年代，美國大規(guī)模實施資源保護項目，進行10 ～ 15 年的休耕還林還草，促進了水質(zhì)改善、水土流失減少、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展[10]。

4.2 當前：引導扶持鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展

2008 年全球金融危機以后，美國鄉(xiāng)村就業(yè)增長放緩，貧困率維持較高水平，鄉(xiāng)村人口減少，因此立法的重點轉(zhuǎn)向扶持落后地區(qū)和促進鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展，主要采取了3 方面措施：

（1）強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升公共服務(wù)質(zhì)量。美國政府對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施布局要求嚴格，需要高速公路貫穿其中，要求“七通一平”[20]，并建立了三大領(lǐng)域支持投資計劃，即鄉(xiāng)村電力計劃、鄉(xiāng)村通信和寬帶計劃、水資源和環(huán)境支持計劃[22]。其中，聯(lián)邦政府負責公路的投資建設(shè)，地方政府承擔供水、垃圾和污水處理相關(guān)的設(shè)施建設(shè)，鄉(xiāng)村內(nèi)部的交通、水電、通信等設(shè)施由開發(fā)商負責，公共服務(wù)主要由鄉(xiāng)村住宅服務(wù)局負責。

（2）建立完備的金融體系，全面激活鄉(xiāng)村經(jīng)濟。美國政府通過商業(yè)與產(chǎn)業(yè)類發(fā)展計劃、專門性計劃、合作性計劃、能源計劃這四大類計劃刺激鄉(xiāng)村經(jīng)濟復(fù)興，并有效確保鄉(xiāng)村的高質(zhì)量就業(yè)、商業(yè)繁榮和可持續(xù)能源供給[22]。

（3）扶持貧困與偏遠鄉(xiāng)村區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。美國針對最貧困和偏遠的鄉(xiāng)村區(qū)域，在2010 年發(fā)起了鄉(xiāng)村“鋒線力量”（StrikeForce） 額外援助倡議計劃；農(nóng)業(yè)部設(shè)立鄉(xiāng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展計劃（CED），為貧困鄉(xiāng)村提供資助；面向印第安鄉(xiāng)村和阿拉斯加土著區(qū)域投資，支持其住房、鄉(xiāng)村社區(qū)設(shè)施、公用事業(yè)和鄉(xiāng)村商業(yè)等發(fā)展。

5 日本鄉(xiāng)村建設(shè)行動的階段措施

在1960 年，日本城市化率達到63.3%，約相當于我國2021 年末（64.72%）水平。日本通過70 年代末的“造村運動”和“一村一品”運動，各地區(qū)因地制宜培育特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，復(fù)蘇了農(nóng)村經(jīng)濟，減小了城鄉(xiāng)差距。到2020 年，日本城市化率達到91.8%，農(nóng)民人均收入約合人民幣超過30 萬元（ 圖6，圖7）。

5.1 相近城市化率階段（1960s 前后）：從加強補貼到內(nèi)生發(fā)展路徑

20 世紀70 年代前，日本主要通過引進資金、建設(shè)大型產(chǎn)業(yè)等開發(fā)方式推動鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展[24]。70 年代以后，石油危機之下，日本經(jīng)濟蕭條，政府沒有足夠的財政資金支援農(nóng)村建設(shè)，發(fā)起了不以政府財政及石油能源為支撐的“造村運動”[21]。主要有3 方面措施：

（1）大力補貼鄉(xiāng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，改善鄉(xiāng)村生活環(huán)境。1956—1962 年，政府對農(nóng)村建設(shè)的補貼總額高達480 億日元，主要用于水利、電力、廣播等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大大提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)民收入[5]。20 世紀70年代開始了“村鎮(zhèn)綜合建設(shè)示范工程”，改善農(nóng)村生活環(huán)境、縮小城鄉(xiāng)地區(qū)差別，該工程實施的主體由中央政府承擔投資費用的50%，其他由各級政府分擔[23]。

（2）“一村一品”運動。1979 年，日本實施以“一村一品”為主要內(nèi)容的“造村運動”，在政府的大力倡導和支持下，各地區(qū)自下而上推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村特色發(fā)展。1983—1988 創(chuàng)辦了“建設(shè)豐之國學?！迸囵B(yǎng)一村一品運動的領(lǐng)銜人才；1989—1993 發(fā)展出了“一村一文化，一村一體育”運動[25]。

（3）立法支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。日本1971 年制定了《農(nóng)村地區(qū)引入工業(yè)促進法》；1989 年制定《特定農(nóng)地貸付法》，批準農(nóng)地可以以小面積短期向市民大眾租賃[26]；1990 年制定了《市民農(nóng)園整備促進法》，推動大面積體驗型市民農(nóng)園建立，并在對《農(nóng)業(yè)基本法》進行多次修訂后，針對特殊地域制定了《孤島振興法》、《山地振興法》，大面積推廣農(nóng)村現(xiàn)代化[27]；1992年發(fā)布了《新食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策方向報告》，提出綠色農(nóng)業(yè)概念，倡導田園綜合體建設(shè)[26]；1993 年頒布了《關(guān)于為搞活特定農(nóng)村、山村的農(nóng)林業(yè)，促進相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法律》，日本建設(shè)省（ 現(xiàn)國土交通?。?建設(shè)了復(fù)合多功能型的休憩設(shè)施[25]；1994 年提出“六次產(chǎn)業(yè)化”，提倡一二三產(chǎn)融合，形成集農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、銷售、服務(wù)于一體的高附加值產(chǎn)業(yè)鏈[10]；1995 年頒布了《農(nóng)山漁村旅宿型休閑活動促進法》和《綠色旅游法》，建立健全了綠色觀光農(nóng)業(yè)推進體制[28]。

5.2 當前：健全政策法律，提高農(nóng)村社區(qū)組織能力

進入21 世紀后，日本農(nóng)村地區(qū)人口過疏化、勞動力結(jié)構(gòu)超老齡化日益嚴重， 農(nóng)業(yè)農(nóng)村活力嚴重下降。對此，主要有4 方面措施：

（1）新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。政府鼓勵打破村落界限，建立新農(nóng)村社區(qū)，促進當?shù)刂黧w、NPO與當?shù)仄髽I(yè)攜手合作進行社區(qū)建設(shè)，鼓勵都市居民到農(nóng)村定居，并對社區(qū)建設(shè)所需資金的50% 提供資助[25]。

（2）立法保障過疏地區(qū)發(fā)展。針對一些村落人口稀少的情況，2000 年頒布《過疏地域振興特別措施法》，對人口稀少的農(nóng)村地區(qū)進行綜合建設(shè)， 包括培育特色產(chǎn)業(yè)， 改善基礎(chǔ)設(shè)施和居民住房條件等。針對農(nóng)業(yè)勞動力短缺問題，日本分別于2000 和2003 年對《農(nóng)地法》進行第4 次和第5 次修訂， 并陸續(xù)出臺了《農(nóng)業(yè)基本法》（2005）、《農(nóng)工商合作促進法》（2008） 等，逐步放寬公司法人進入農(nóng)業(yè)的限制， 培育高效、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體。

（3）政策扶持農(nóng)林漁業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展。日本自2010 年起實施《六次產(chǎn)業(yè)化及地產(chǎn)地消法》，對從事本地特色農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)的法人給予補貼、貸款優(yōu)惠和咨詢服務(wù)，并于2013 年成立了“農(nóng)林漁業(yè)成長產(chǎn)業(yè)化支持機構(gòu)”，以共建基金等方式幫助小微農(nóng)業(yè)企業(yè)解決發(fā)展初期的資金、經(jīng)驗和市場問題[10]。為促進鄉(xiāng)村旅游業(yè)，日本撥付專款支持農(nóng)戶改造閑置房屋，鼓勵農(nóng)戶修建民宿。

（4）健全農(nóng)村振興組織架構(gòu)。2001 年，日本政府將主管農(nóng)田水利的構(gòu)造改善局改組為農(nóng)村振興局，在省級地方農(nóng)業(yè)局設(shè)立了農(nóng)業(yè)振興科，促進地方與中央規(guī)劃的有效銜接；建立了鄉(xiāng)村振興聯(lián)席會議機制，制定了跨機構(gòu)的中層干部互派制度，有效統(tǒng)籌各層級、各部門的政策資源，共同支持鄉(xiāng)村發(fā)展[10]。

6 韓國鄉(xiāng)村建設(shè)行動的階段措施

韓國通過二十世紀七八十年代的新村運動，改變了落后的鄉(xiāng)村面貌，改善了農(nóng)民生活條件，提高了農(nóng)民收入。1985 年，韓國城市化率達到64.87%，約相當于我國2021 年末（64.72%）水平。1998 年開展了第二次新村運動。2020 年韓國城市化率達到81.5%，農(nóng)戶平均收入為36024 美元（圖8，圖9）。

6.1 相近城市化率階段（1980s 前后）：以基礎(chǔ)設(shè)施扶持激勵村民動力

新村運動是在韓國基本完成工業(yè)化后進行的，前期政府以基礎(chǔ)設(shè)施的扶持為抓手喚起民眾的建設(shè)高潮，后期政府逐步退出，由民間主導，主要有4 方面措施：

（1）加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府通過20 個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，如拓寬進村道路等，提高鄉(xiāng)村生活水平，并激發(fā)農(nóng)民建設(shè)新鄉(xiāng)村運動的積極性。

（2）加強基層組織建設(shè)。各村興建農(nóng)民會館，召開村內(nèi)會議、舉辦農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓班和交流會，有的開設(shè)公用廚房、貨攤、托兒所等設(shè)施[29]。村內(nèi)成立研修院，培訓新村運動的骨干[13]。

（3）實行激勵措施。政府利用“熟人”的村莊文化特性，在各村選舉了“村莊最佳帶頭人”，推動政策實施[30]；并制定“獎勤”政策，對農(nóng)民進行物質(zhì)和精神激勵[11]。

（4）健全組織架構(gòu)。政府建立了五級垂直的穩(wěn)定的組織架構(gòu)，成立了從中央到地方的組織領(lǐng)導體制，確保新村運動實施的一致性和系統(tǒng)性[11]。

6.2 當前：發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)綠色低碳鄉(xiāng)村

1998 年第二次新村運動開始，其目標包括構(gòu)建和諧共處的社會、保護環(huán)境、民族統(tǒng)一、共生共榮等，主要有3 類舉措：（1）建設(shè)低碳綠色鄉(xiāng)村。2008 年政府發(fā)起了“構(gòu)建600 個低碳綠色鄉(xiāng)村”課題，國家也出臺了一系列計劃和法規(guī)，如《國家能源基本計劃》《綠色能源發(fā)展戰(zhàn)略》等，引導全民低碳生活、提高能源利用效率[31]。

（2）加強環(huán)境親和型農(nóng)業(yè)發(fā)展。鄉(xiāng)村培育互助合作型的農(nóng)協(xié)，對各類農(nóng)戶提供專業(yè)服務(wù)和生產(chǎn)指導[4]；扶持有機農(nóng)業(yè)，增加了有機農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和認證；2005 韓國農(nóng)林部、教育與人力資源部等15 個部委制定了《城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、富有活力、舒適向往的農(nóng)村建設(shè)》計劃，建立了環(huán)境親和型農(nóng)產(chǎn)品流通機制[5]；韓國農(nóng)村振興廳于2013 年在《第一個農(nóng)村振興基本計劃（2013—2017 年）》中提出發(fā)展治愈農(nóng)業(yè)（Argo-farming），建造體驗型治愈農(nóng)場和教育農(nóng)場，政府部門為之提供財政、政策、法律等支持[32]。

（3）培育基層自治組織。韓國政府在2000年后給每個村建立了會館，供農(nóng)民集會和培訓使用，并將各類村莊建設(shè)項目和農(nóng)業(yè)發(fā)展項目交給農(nóng)村社區(qū)自治組織來實施[5]；各村建設(shè)新鄉(xiāng)村運動婦女會，婦女們開始在運動中發(fā)揮中樞作用[29]。

7 發(fā)展趨勢分析及經(jīng)驗啟示

發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，鄉(xiāng)村建設(shè)的方式和重點與其特定的發(fā)展階段緊密關(guān)聯(lián)，初期往往以政府投入為主，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地整治，振興農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，并輔以教育培訓、公眾參與等方式，激發(fā)村民的內(nèi)生活力，形成良性循環(huán)；后期則更加強調(diào)改善生態(tài)環(huán)境、提高服務(wù)水平、增強科技融入、完善制度建設(shè)，進一步提升鄉(xiāng)村人民的生活水平。本章從宜居、宜業(yè)、和美三個維度對鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)展趨勢和經(jīng)驗啟示展開探討。

7.1 宜居：從縮小城鄉(xiāng)差距到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

發(fā)達國家在城市化水平與我國相似時期，政府主要以財政投入的方式補貼基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)，以縮小城鄉(xiāng)差距；并通過基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，突破鄉(xiāng)村發(fā)展瓶頸，打通與城市地區(qū)的聯(lián)系，帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。在此過程中，韓國通過有差別的補貼額度，激勵（激發(fā)）村莊自我發(fā)展的積極性；德國通過土地整治、美國通過道路建設(shè)，奠定了農(nóng)業(yè)規(guī)模化的基礎(chǔ)。當前各國更加強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的覆蓋度，強調(diào)城鄉(xiāng)在供給標準上的均等化，德國、日本、韓國以法律法規(guī)的形式對此予以保障。另外，各國也通過出臺相應(yīng)政策制度或財政直接投入的方式，補貼落后地區(qū)和過疏地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)。

鄉(xiāng)村建設(shè)的最終目的是提升人居環(huán)境質(zhì)量，推進城鄉(xiāng)之間標準統(tǒng)一、制度并軌。對于我國，首先，應(yīng)有序推動農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施進村到戶、優(yōu)質(zhì)資源不斷下沉，特別是加快打通農(nóng)產(chǎn)品出村等“最先一公里”，解決快遞僅村的“最后一公里”，凸顯可及性、便利性。其次，應(yīng)逐步縮小地區(qū)差距，切實加強基礎(chǔ)設(shè)施在農(nóng)村、基層、欠發(fā)達地區(qū)的建設(shè)力度，讓現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系與供給側(cè)更好地匹配，彌補東西部地區(qū)、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的差距，為國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展提供更強大的內(nèi)在動能。第三，應(yīng)精準對接農(nóng)民美好生活需要，推動農(nóng)村公共服務(wù)供給從有形覆蓋到有效覆蓋轉(zhuǎn)變，推動設(shè)施有效利用，完善硬件和提升軟件相結(jié)合，充分利用農(nóng)村閑置房屋配置公共服務(wù)資源，加快建設(shè)幸福院、頤養(yǎng)之家等互助養(yǎng)老設(shè)施，滿足農(nóng)民現(xiàn)實需求。

7.2 宜業(yè)：從給予優(yōu)惠補貼到促進三產(chǎn)融合

發(fā)達國家在城市化水平與我國相似時期，首先通過政策優(yōu)惠和補貼措施，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。各國通過立法來保障農(nóng)產(chǎn)品價格、促進土地整治，提高農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、專業(yè)化、市場化水平。在世界經(jīng)濟危機中，各國也在尋求不依賴政府財政的鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興路徑，創(chuàng)新金融體系，促進農(nóng)民的本土化就業(yè)，并逐步將農(nóng)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)過渡，形成混合產(chǎn)業(yè)模式。當前，發(fā)達國家在產(chǎn)業(yè)方面，也更加注重多主體的參與和農(nóng)民的自治，各國根據(jù)當?shù)貒榘l(fā)展出農(nóng)民協(xié)會，如德國農(nóng)協(xié)具有網(wǎng)絡(luò)協(xié)作型特征，美國農(nóng)協(xié)具有綜合多元型特征，日本農(nóng)協(xié)具有政府推動型特征，韓國農(nóng)協(xié)具有互助合作型特征[4]；也鼓勵高校、企業(yè)的共同參與，增強科技支持，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展繁榮。另外，產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加以綠色化、生態(tài)化為導向，且強調(diào)本地特色的發(fā)揚和品牌的塑造。

因此，為促進鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展，需因地制宜，尊重地區(qū)的發(fā)展水平和實際需求，將建設(shè)與地區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)同。第一，應(yīng)強化縣域在資源配置上的統(tǒng)籌作用，通盤考慮土地利用和整治，盤活騰挪（騰挪空間盤活）存量建設(shè)用地，促進縣域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，推動現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建。另外，應(yīng)推進村莊風貌的引導提升，促進本土資源的有效利用，打造特色鄉(xiāng)村文化和旅游品牌，拓展鄉(xiāng)村文化和旅游發(fā)展新模式，推動一二三產(chǎn)融合發(fā)展。

7.3 和美：從精英人才帶動到引導村民自治

發(fā)達國家在城市化水平與我國相似時期，政府主要通過教育培訓，培育鄉(xiāng)村精英和專業(yè)人才作為鄉(xiāng)村建設(shè)的帶動者，提高村民素質(zhì)，促使傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)工人轉(zhuǎn)化，提高村民自身的造血功能。如日本在造村運動初期創(chuàng)辦“豐之國學?！?，韓國在新村運動初期成立研修院，培養(yǎng)了引領(lǐng)鄉(xiāng)村發(fā)展的人才。當前的鄉(xiāng)村治理更加突出村民的主體作用，政府在其中的作用，一是予以引導和支持，如韓國建設(shè)會館、日本建設(shè)鄉(xiāng)村驛站為村民的基層治理提供活動空間；二是保障村民參與公共事務(wù)的權(quán)利和途徑，如德國的鄉(xiāng)村競賽制度，并將公眾參與寫入立法；三是組織引導多元主體共同參與，培育多層次市場主體和民間組織。

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，沒有鄉(xiāng)村的有效治理，就沒有鄉(xiāng)村的全面振興。對于我國，鄉(xiāng)村振興應(yīng)特別注重發(fā)揮村民的主體作用，強調(diào)村民和集體的內(nèi)生動力。第一，應(yīng)增強村集體的基層治理能力，加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，推進黨支部建設(shè)所需的配套空間配置，完善復(fù)合化、公共活動類型豐富多樣的鄉(xiāng)村公共空間建設(shè)。第二，應(yīng)充分發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村治理中的能動性，調(diào)動村民的積極性，引導農(nóng)民全程參與鄉(xiāng)村建設(shè)，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。此外，鄉(xiāng)村文化治理應(yīng)更加符合村民需求，通過教育培訓和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間的供給，提高村民的文化素質(zhì)、職業(yè)素養(yǎng)和主體意識，鼓勵有志之士返鄉(xiāng)，吸引人才回流，解決鄉(xiāng)村文化治理中人才短缺的問題。