曲 波

（寧波大學(xué) 法學(xué)院，浙江 寧波 315211）

IUU 捕撈即非法（Illegal）、未報告（Unreported）及不管制（Unregulated）的捕撈活動。雖然南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會（以下簡稱委員會）[1]及聯(lián)合國糧農(nóng)組織對IUU 捕撈進行了類別界定[2]，但目前實踐多是將其作為統(tǒng)一概念使用。2021 年美國國家地理學(xué)會將南大洋認定為除德雷克海峽和斯科舍海外，在南緯60度以南環(huán)繞南極洲的海域[3]，但根據(jù)國際社會對南大洋的一般認識①國際社會一般認為南大洋是世界大洋的最南端，它位于太平洋、大西洋和印度洋的下端，包括南極地區(qū)周圍的支流海。參見Southern Ocean［EB/OL］.［2022-04-13］.https：//www.worldatlas.com/oceans/southern-ocean.html；Southern Ocean［EB/OL］.［2022-04-13］.https：//www.britannica.com/place/Southern-Ocean.或者也有認為南大洋一般是指南極大陸周圍的水域，同時根據(jù)科學(xué)或政治背景考慮，該海域的北部邊界有不同的界限。參見Southern Ocean Action Plan（2021—2030）［EB/OL］.［2022-04-13］.https：//usercontent.one/wp/www.sodecade.org/wp-content/uploads/2022/04/Southern-Ocean-Action-Plan_Final.pdf.，本文將南大洋IUU 捕撈界定為在太平洋、大西洋和印度洋以南，以及它們圍繞南緯60°以南的南極洲的支流海違反漁業(yè)養(yǎng)護措施，對漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅的捕撈活動。犬牙魚是南大洋IUU 捕撈的主要對象。“由于南大洋食物鏈相對短促，這使得南極的生態(tài)系統(tǒng)異常脆弱，某一類物種的數(shù)量變化將直接對其他物種產(chǎn)生影響?！盵4]因此，對南大洋IUU 捕撈的打擊就極為重要。澳大利亞和法國2003年達成了《澳大利亞和法國關(guān)于鄰近法國南部和南極領(lǐng)土，赫德島和麥克唐納群島海域合作條約》（以下簡稱《澳法合作條約》），該條約于2005年2月1日生效；2007年，兩國又簽訂了《澳大利亞和法國關(guān)于鄰近法國南部和南極領(lǐng)土，赫德島和麥克唐納群島海域合作執(zhí)行漁業(yè)法的協(xié)定》（以下簡稱《澳法合作執(zhí)法協(xié)定》），該協(xié)定于2011 年1 月7 日生效。根據(jù)《澳法合作條約》，從2005 年起，兩國開始在合作領(lǐng)域進行聯(lián)合監(jiān)察，自那以后，該地區(qū)的非法捕魚活動大幅減少[5]?？梢姡姆▓?zhí)法合作有力打擊了IUU 捕撈。但學(xué)界對這一雙邊機制關(guān)注較少②如國內(nèi)學(xué)者主要是陳力教授在其著作中用一句話提到了這一執(zhí)法合作。參見陳力.中國南極權(quán)益維護的法律保障［M］.上海：上海人民出版社，2018：153.國外也只是個別學(xué)者對此合作簡要提及，參見WERAGODA L，et al.Bilateral cooperation between Australia and France in the Southern Ocean，the Kerguelen Plateau： marine ecosystem+fisheries proceedings of the second symposium［EB/OL］.［2022-04-13］.http：//heardisland.antarctica.gov.au/__data/assets/pdf_file/0004/228982/01-Weragoda-FullMS.pdf；STUART K.Enforcement cooperation in combating illegal and unauthorized fishing： an assessment of contemporary practice［J］.Berkeley journal of international law，2014（32）：329.。澳法的執(zhí)法合作為什么能夠達成，內(nèi)在成因是什么？在現(xiàn)行國際法已有打擊IUU 捕撈規(guī)范的情況下，澳法為何還要簽訂條約，促使兩國合作的外在動因是什么？兩國的執(zhí)法合作有何特色？本文主要對這些問題進行研究。

一、澳法合作執(zhí)法打擊南大洋IUU捕撈的內(nèi)在成因

通過雙邊執(zhí)法機制打擊南大洋IUU捕撈，澳法當屬首家。澳法合作執(zhí)法打擊南大洋IUU捕撈的內(nèi)在成因是指澳法兩國自身特質(zhì)促使兩國合作的原因?！栋姆ê献鳁l約》序言指出：“1985 年7 月15 日兩國政府簽訂的《關(guān)于機密信息交流與溝通協(xié)定》為兩國的合作提供了幫助?！贝送?，這一合作機制的實現(xiàn)至少與以下因素有關(guān)：

（一）兩國海域劃界的解決

按照以陸定海的原則，當一國在海外有領(lǐng)土?xí)r，也會有領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)等海域，也會涉及國家間海域劃界。澳法之所以能夠合作，與兩國海域劃界的解決有密切關(guān)系。法國在1980—1984 年間一直試圖為其海外領(lǐng)土劃定海洋邊界，澳大利亞也愿意與法國進行劃界。而且法國在與澳大利亞達成劃界協(xié)議之前，已經(jīng)有與毛里求斯、圣盧西亞和湯加等國的島嶼邊界的談判經(jīng)驗，這期間收集的相關(guān)數(shù)據(jù)，使法國能夠?qū)Ｗ⒂诎姆▋蓢鴦澖绲年P(guān)鍵問題。當然，這些關(guān)鍵問題也很快得到澳大利亞的認可[6]1185-1190。1982年，澳大利亞和法國達成了《海域劃界協(xié)定》，該協(xié)定于次年生效。《海域劃界協(xié)定》共6條，對澳大利亞和法國在印度洋和西南太平洋的領(lǐng)土之間劃出了兩條邊界。協(xié)定第2 條劃定的法國的凱爾蓋朗群島與澳大利亞的赫德島和麥克唐納群島之間印度洋邊界的部分，是東半球最南端的海洋邊界[6]1192-1194。

海上執(zhí)法合作的一個重要因素是需要有確定的合作范圍?！栋姆ê献鲌?zhí)法協(xié)定》遵循《澳法合作條約》的規(guī)定，適用范圍包括兩部分：一是兩國各自管轄的范圍，即《澳法合作條約》第1條第1款規(guī)定的澳大利亞在赫德島、麥克唐納群島領(lǐng)海與專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)進行的活動，及在法國凱爾蓋朗群島、克羅澤群島、圣保羅島和阿姆斯特丹島的領(lǐng)海與專屬經(jīng)濟區(qū)進行的活動。二是兩國的合作區(qū)域。即《澳法合作條約》第1 條第2款所指的澳大利亞的赫德島和麥克唐納群島海域與法國的凱爾蓋朗群島海域之間的邊界。該條款也指出這一合作區(qū)域邊界與兩國《海域劃界協(xié)定》第2條第1款（第S1點至第S7點）所界定的邊界相同。可見，《海域劃界協(xié)定》確定的海洋邊界為澳法順利合作奠定了基礎(chǔ)。

（二）共同的利益關(guān)切

澳大利亞和法國均是《聯(lián)合國海洋法公約》《南極條約》《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》的締約國，澳大利亞作為南極門戶國家，南大洋海洋生態(tài)環(huán)境與其息息相關(guān)；法國是較早在南極提出主權(quán)聲索的國家，南大洋生態(tài)環(huán)境也與其密切相關(guān)。由于IUU 捕撈作業(yè)的一個重點區(qū)域是印度洋四個亞南極群島，即法國的凱爾蓋朗群島和克羅澤群島以及澳大利亞的赫德島和麥克唐納群島周圍的水域[7]173。這種情況下，利益相關(guān)國必然會采取相關(guān)行動，但單獨執(zhí)法效果不佳。

第一，在南大洋這一廣闊海域單獨執(zhí)法面臨“心有余而力不足”的情況。以緊追為例，《聯(lián)合國海洋法公約》第111條規(guī)定了緊追權(quán)的行使條件，如“沿海國主管當局有充分理由認為外國船舶違反該國法律和規(guī)章”，才可啟動緊追；緊追必須持續(xù)不斷地進行等。緊追要件是一個集合體，只有在符合所有要件時，才會認定緊追權(quán)的行使是合法的，國際海洋法法庭也對此進行了強調(diào)①M/V "SAIGA"（No. 2）（Saint Vincent and the Grenadines v. Guinea），Judgment，ITLOS Reports 1999：59.。緊追權(quán)未被正確行使，將不能作為登船、扣押和拘留措施的法律基礎(chǔ)②The Arctic Sunrise（The Kingdom of the Netherlands and the Russian Federation），An Arbitral Tribunal Constituted under Annex VII to the 1982 United Convention on the Law of the Sea，Award on the Merits，2015：67.。但在南大洋這一廣闊海域，因長距離緊追，可能會涉及請求他國協(xié)助而發(fā)生與《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定不完全一致的情形。如2001 年3 月29 日，澳大利亞的南方支持者號（Southern Supporter）懷疑懸掛多哥旗幟的南方托米號（South Tomi）在南大洋赫德島和麥克唐納群島附近的澳大利亞專屬經(jīng)濟區(qū)非法捕魚。緊追過程中，澳大利亞請求南非和法國進行協(xié)助。4月20日，在兩艘南非海軍艦艇的幫助下，在開普敦以南320 海里處對南方托米號進行了扣押，并將其押解回弗里曼特爾港。此次緊追歷時超過3300 海里。2003 年7 月8 日，一艘懸掛烏拉圭國旗的瓦亞爾薩號（Viarsa I）同樣也是在赫德島和麥克唐納群島附近的澳大利亞專屬經(jīng)濟區(qū)非法捕魚，南方支持者號在對瓦亞爾薩號緊追了21天，計3900海里后，在南非和英國船只的幫助下結(jié)束緊追[8]。雖然這兩個案件中被緊追船舶的船旗國沒有對第三國的加入提出抗議，但對比緊追要件，有學(xué)者認為“南非根據(jù)國際法沒有權(quán)利代表澳大利亞追捕南方托米號，因為該船沒有違反南非的任何法律，且該船位于國際水域”[9]?？梢?，無協(xié)議情況下，臨時請求的協(xié)助緊追，可能會遭到質(zhì)疑。

第二，迅速釋放程序使沿海國的單獨執(zhí)法難以達到預(yù)期效果。雖然南極的鄰近海域?qū)儆谌鄙傺睾茌牭臓顟B(tài)，但由于《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》的作業(yè)區(qū)涵蓋主權(quán)無爭議的亞南極島嶼，這樣擁有島嶼主權(quán)的國家可以在管轄范圍內(nèi)行使主權(quán)和管轄權(quán)。如澳大利亞在赫德島和麥克唐納島、法國在凱爾蓋朗群島和科羅澤群島可以行使沿海國管轄權(quán)，并按照委員會的規(guī)定管理其鄰近水域的漁業(yè)。澳大利亞和法國從20 世紀90 年代起就關(guān)注其南大洋領(lǐng)土周圍的漁業(yè)管理[7]174-175，其中的一種做法是在亞南極管轄海域進行執(zhí)法，但也相應(yīng)引發(fā)了國際海洋法法庭的迅速釋放程序。如卡莫柯號（Camouco）案①"Camouco"（Panama v. France），Prompt Release，Judgment，ITLOS Reports 2000：10-37.、蒙特·卡夫卡號（Monte Confuro）案②"MonteConfurco"（Seychelles v. France），Prompt Release，Judgment，ITLOS Reports 2000：86-117.、大王子號（Grand Prince）案③"GrandPrince"（Belize v. France），Prompt Release，Judgment，ITLOS Reports 2001：17-46.及伏爾加河號（Volga）案是與澳大利亞和法國執(zhí)法有關(guān)的典型案例。由于《聯(lián)合國海洋法公約》迅速釋放條款的目的是“使船旗國船只和船員被迅速釋放的利益與扣留國確保船長出庭和支付罰款的利益得到協(xié)調(diào)”④"MonteConfurco"（Seychelles v. France），Prompt Release，Judgment，ITLOS Reports 2000：108.，所以執(zhí)法國養(yǎng)護和保護資源的初衷有時難以實現(xiàn)。以伏爾加河號案為例，該案中，伏爾加河號是一艘俄羅斯籍漁船，2002 年2 月7 日，該船在離開毗鄰赫德島和麥克唐納群島的澳大利亞專屬經(jīng)濟區(qū)后不久在公海上被澳大利亞皇家海軍扣押，后在船上發(fā)現(xiàn)了大約131 噸犬牙魚。澳大利亞以非法捕魚為由扣留了船員、船舶、捕魚設(shè)備和漁獲物。澳大利亞為釋放伏爾加河號設(shè)定的保證金約333 萬澳元，其中100 萬澳元是用于保證該船在船舶監(jiān)測系統(tǒng)監(jiān)測下遵守委員會的養(yǎng)護措施。俄羅斯認為澳大利亞設(shè)置的保證金不合理。但澳大利亞強調(diào)保證金的設(shè)定與IUU 捕撈有關(guān)，因為IUU 捕撈威脅到犬牙魚和副漁獲物(如海鳥)的生存能力，這些物種是在IUU船只設(shè)置的延繩上被誘捕的⑤"Volga"（Russian Federation v. Australia），Prompt Release，Judgment，ITLOS Reports 2002：17-34.。雖然本案專案法官希勒（Shearer）指出：“本案涉及在偏遠荒涼海域保護瀕危魚類種群背景下，對非法捕撈的嚴重指控。這種情況下，不能孤立地評估保證金的合理性?！雹?Volga"（Russian Federation v. Australia），Prompt Release，Judgment，Dissenting Opinion of Judge ad hoc Shearer，ITLOS Reports 2002：67-68.但是，國際海洋法法庭卻未考慮此因素，只是根據(jù)之前案例的原則來確立保證金，并重申《聯(lián)合國海洋法公約》迅速釋放條款的目的⑦"Volga"（Russian Federation v. Australia），Prompt Release，Judgment， ITLOS Reports 2002：31-38.。雖然迅速釋放程序整體關(guān)注的是沿海國和船旗國利益的平衡，但是簡單關(guān)注這一問題，也必然失去對南大洋IUU 捕撈這一嚴重問題的關(guān)切。伏爾加河號案也表明，一國對IUU 捕撈的單獨執(zhí)法未必能實現(xiàn)養(yǎng)護生物資源的效果。所以，除委員會采取保護措施外，南大洋周邊國家的合作就是必不可少的力量。可以說，澳法合作也是在這一背景下開展的。從時間看，本案判決在2002 年，《澳法合作條約》是在2003 年簽訂的。

二、澳法合作執(zhí)法打擊南大洋IUU捕撈的外在動因

這里的外在動因是指澳法自身以外的促使兩國達成合作安排的原因。雖有《聯(lián)合國海洋法公約》《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》等一些多邊條約涉及對IUU 捕撈的規(guī)制，但因具體實施機制及公約只對締約方有約束力，這些條約打擊IUU捕撈的實際效果受限。這一現(xiàn)狀構(gòu)成澳法雙邊合作打擊南大洋IUU捕撈的外在原因。

（一）全球一般性法律文件打擊IUU 捕撈的缺陷

這里所說的一般性法律文件，是指除下文南極條約體系以外的文件。具體包括兩類：一類是聯(lián)合國糧農(nóng)組織制定的非條約性文件。1995 年的《負責任漁業(yè)行為守則》通過制定負責任做法的國際行為標準，以確保有效地養(yǎng)護、管理和開發(fā)水生生物資源，同時適當尊重生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性[10]；2001 年的《預(yù)防、制止和消除非法、未報告和不管制捕撈的國際行動計劃》（以下簡稱《國際行動計劃》）涵蓋船旗國、港口國、沿海國和市場國的責任[11]；2014 年的《船旗國表現(xiàn)自愿準則》為加強和監(jiān)測船旗國的國際責任與義務(wù)提供了指導(dǎo)[12]；2017年的《捕撈產(chǎn)品文件計劃自愿準則》通過制定和實施新的捕撈記錄系統(tǒng)，協(xié)調(diào)或?qū)彶楝F(xiàn)有捕撈記錄系統(tǒng)，向各國及相關(guān)組織提供援助[13]。這些文件雖從不同角度涉及打擊IUU捕撈，但因其不是條約，并不具有約束力。另一類是相關(guān)條約。包括1982 年《聯(lián)合國海洋法公約》，聯(lián)合國1995 年通過的《執(zhí)行1982年12 月10 日〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》（以下簡稱《1995年執(zhí)行協(xié)定》），聯(lián)合國糧農(nóng)組織1993年通過的《促進公海漁船遵守國際養(yǎng)護及管理措施的協(xié)定》（以下簡稱《公海漁船協(xié)定》）及2009 年通過的《預(yù)防、制止和消除非法、未報告、不管制捕撈的港口國措施協(xié)定》（以下簡稱《港口國措施協(xié)定》）。但這些條約在打擊南大洋IUU捕撈中也都存在一些缺陷。

第一，《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定在打擊南大洋IUU捕撈中不易實操?！堵?lián)合國海洋法公約》在第61條至第62 條規(guī)定了沿海國對專屬經(jīng)濟區(qū)生物資源的養(yǎng)護利用，具體從可捕撈量的視角進行了規(guī)范。但是在南大洋主要處于缺少沿海國管轄的狀態(tài)下，這些規(guī)定難以落實。此外，雖然《聯(lián)合國海洋法公約》在第117條至第119條專門規(guī)定了各國采取養(yǎng)護公海生物資源措施的義務(wù)及合作等問題，但主要是一些概括性的規(guī)范，需要各國具體落實。

第二，《公海漁船協(xié)定》《1995 年執(zhí)行協(xié)定》和《港口國措施協(xié)定》在實施中也難達預(yù)期效果。三個協(xié)定雖均規(guī)定了船旗國管轄，如《公海漁船協(xié)定》第3條用8個條款專門規(guī)定了船旗國的責任，明確指出每一締約方“均應(yīng)對有權(quán)懸掛其旗幟、違反本協(xié)定條款的漁船采取強制措施……對嚴重違反行為而言，此種制裁應(yīng)包括拒絕授予、中止或撤銷公海捕撈權(quán)。”《1995 年執(zhí)行協(xié)定》第19 條第1 款規(guī)定：“一國應(yīng)確保懸掛其國旗的船只遵守養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的分區(qū)域和區(qū)域措施。”按照第20條和第21條的規(guī)定，船旗國采取的措施包括調(diào)查、司法程序，以及同沿海國的合作?！陡劭趪胧﹨f(xié)定》在第五部分專門規(guī)定了船旗國的職責，包括與港口國的合作等。但是在方便旗情況下，船旗國很可能對船舶疏于管轄；而且船旗國對遠離其的在遙遠海域的南大洋的船舶，有時也難以切實管轄，所以船旗國打擊IUU 捕撈留有真空。當船旗國難以有效發(fā)揮作用時，由于港口屬于一國內(nèi)水，港口國基于主權(quán)，自然對外國漁船有管轄權(quán)[14]。但是《公海漁船協(xié)定》對港口國的管轄規(guī)定較少，只是在第5條第2款規(guī)定港口國如有合理根據(jù)認為該漁船有損害國際養(yǎng)護和管理措施的活動，則應(yīng)將相關(guān)情況通知船旗國；雖然《1995年執(zhí)行協(xié)定》第23條規(guī)定港口國可登臨在其港口或在其岸外碼頭的漁船，檢查證件、漁具和漁獲；《港口國措施協(xié)定》也意欲防止從事IUU捕撈的船只使用港口并將其漁獲物上岸[15]，但是，主要的犬牙魚捕撈國、市場國[16]及被委員會列為IUU 捕撈黑名單的國家[17]并非都批準了這三個協(xié)定，一定程度上也使協(xié)定的作用有所折扣。如法國、英國和南非作為主要的犬牙魚捕撈國未批準《公海漁船協(xié)定》；阿根廷作為主要的犬牙魚捕撈國未批準《港口國措施協(xié)定》；中國作為主要的犬牙魚市場國未批準《公海漁船協(xié)定》《1995 年執(zhí)行協(xié)定》《港口國措施協(xié)定》；安哥拉、岡比亞、多哥作為被委員會列入IUU 捕撈黑名單的國家，其中，尼日利亞和伊朗未批準《公海漁船協(xié)定》《港口國措施協(xié)定》，安哥拉未批準《1995 年執(zhí)行協(xié)定》《港口國措施協(xié)定》，岡比亞和多哥未批準《公海漁船協(xié)定》《1995年執(zhí)行協(xié)定》①根據(jù)下述網(wǎng)站資料整理：https：//www.fao.org/fileadmin/user_upload/legal/docs/012s-e.pdf；https：//www.un.org/Depts/los/reference_files/Los104UnclosStatusTableEng.pdf；https：//www.fao.org/port-state-measures/background/parties-psma/en/。。而且有的國家雖批準了協(xié)定，但也作出了相關(guān)聲明。比如智利就《1995年執(zhí)行協(xié)定》的第5 條、第6 條、第21 條至第23 條等條文發(fā)表了聲明[18]。因此，除非這些條約的規(guī)則構(gòu)成習(xí)慣國際法，否則這些條約在打擊南大洋IUU捕撈中的作用受限。

（二）南極條約體系在打擊IUU 捕撈中的不足

《南極條約》的屬地及屬人管轄規(guī)定限制了打擊南大洋IUU 捕撈。以1959 年《南極條約》為核心，包括1980年《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》等條約在內(nèi)的南極條約體系，雖在治理南極方面發(fā)揮了重要作用，但因南極的特殊性質(zhì)，尤其是《南極條約》第4條凍結(jié)主權(quán)的規(guī)定，使締約方不能行使屬地管轄權(quán)。即便《南極條約》有屬人管轄的規(guī)定，但主要限于“觀察員”“科學(xué)人員”以及“這些人員的隨從人員”在南極行使他們的職責于逗留期間發(fā)生的行為。這一有限的屬人管轄權(quán)很明顯使締約方不能以《南極條約》為依據(jù)對IUU 捕撈的行為進行管轄。

條約對第三方無約束力也限制了《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》作用的發(fā)揮。在南極條約體系中，與漁業(yè)資源直接相關(guān)的《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》下設(shè)的委員會采取了很多措施養(yǎng)護海洋生物資源。既有一般的措施，也有針對特定魚類的措施，還采取了船舶監(jiān)測系統(tǒng)以監(jiān)測在公約區(qū)域內(nèi)作業(yè)的漁船的位置和活動[19]，及尋求通過一系列漁業(yè)監(jiān)測和合規(guī)工具，如犬牙魚捕撈記錄系統(tǒng)，確?，F(xiàn)行養(yǎng)護措施得到遵守[20]。這些措施目前都在實施中[21]，但對非締約方?jīng)]有約束力。雖然按照《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》第10 條第1 款的規(guī)定，“對于某一非締約方的國民或船只從事的任何活動，如果影響了公約目標的實施，委員會應(yīng)提請該方注意”，但委員會能做的也只是提請注意，并無其他具體措施可實施。而且即便《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》第22 條與《南極條約》第10 條一樣規(guī)定“締約每一方保證作出符合《聯(lián)合國憲章》的適當?shù)呐Α?，?wù)使任何人不得在南極從事違反條約原則和宗旨的任何活動，雖然這一規(guī)定也被視為“確保非締約方及其國民遵守南極條約體系確立的基本原則與規(guī)則”[22]，但從用語看，并沒有作出強制性的規(guī)定，只是保證作出“適當?shù)呐Α?。?022 年10 月，《南極海洋生物資源養(yǎng)護條約》的締約方有37 個[23]。在委員會網(wǎng)站上，可以查詢到締約方進行IUU 捕撈的主要是懸掛南非國旗的沙黛號（El Shaddai）（該船最初的名字是班扎爾號（Banzare））[24]，而絕大多數(shù)進行IUU 捕撈的是非締約方漁船及一些未懸掛任何國家旗幟的船舶[17]。鑒于條約對第三方無損益，這使《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》的規(guī)定無法落實。

三、澳法打擊南大洋IUU捕撈的合作執(zhí)法特色

澳大利亞和法國通過簽訂《澳法合作條約》及《澳法合作執(zhí)法協(xié)定》確立了打擊南大洋IUU 捕撈的執(zhí)法機制。2003 年締結(jié)的《澳法合作條約》正文共10 條，另含三個附件：合作監(jiān)察程序、合作科學(xué)研究、締結(jié)合作監(jiān)察活動的進一步協(xié)定。按照該條約第1 條第5 款的規(guī)定，“合作監(jiān)察”是指漁業(yè)監(jiān)察活動，特別是對船只是否違反國內(nèi)或國際漁業(yè)法的識別和確認。2007 年，兩國根據(jù)該條約附件三第2 條的規(guī)定，又簽訂了《澳法合作執(zhí)法協(xié)定》，該協(xié)定共14條。根據(jù)《澳法合作執(zhí)法協(xié)定》第1條第1款和第2款的規(guī)定，《澳法合作執(zhí)法協(xié)定》的解釋及適用范圍與《澳法合作條約》一致。兩個文本對合作目標及合作方式等進行了規(guī)定，雖然條款不多，但內(nèi)容豐富，至少具有以下特點：

（一）多方面的執(zhí)法合作

澳法從執(zhí)法程序、執(zhí)法措施等多方面加強合作。具體如下：

第一，執(zhí)法程序方面的合作。一致的執(zhí)法程序有助于執(zhí)法雙方消除誤會，有助于具體執(zhí)法的進行。按照《澳法合作條約》第3條第1款和第2款的規(guī)定，澳大利亞和法國可（may）就合作的程序達成一致，以便利條約目標的實現(xiàn)。雙方可按照附件一的程序，執(zhí)行合作監(jiān)察。按照該程序，締約雙方有通報合作時間的義務(wù)和提供監(jiān)察任務(wù)報告的義務(wù)。監(jiān)察報告既涉及主管當局相互提供報告，也包括向委員會提供信息。

第二，制度及安排方面的合作。按照《澳法合作條約》第3 條第4 款的規(guī)定，雙方應(yīng)就合作區(qū)內(nèi)的漁業(yè)監(jiān)察制度進行約定。包括船舶監(jiān)測系統(tǒng)及合作區(qū)內(nèi)獲準捕魚的漁船的標記方式?！栋姆ê献鲌?zhí)法協(xié)定》第3條第9款規(guī)定雙方應(yīng)盡快達成合作執(zhí)行的安排。包括操作程序，船只的識別，執(zhí)法人員的身份識別，例如要求穿制服、攜帶和展示授權(quán)卡等。

第三，信息交流方面的合作。信息交流是合作執(zhí)法中最常用的一種方式?！栋姆ê献鳁l約》《澳法合作執(zhí)法協(xié)定》規(guī)定的信息交流體現(xiàn)在多方面。除前文程序合作方面的信息交流外，還包括（1）漁業(yè)信息等方面的交流。按照《澳法合作條約》第5 條的規(guī)定，這種交流包括交流合作區(qū)內(nèi)漁船的位置等細節(jié)，并附有一系列條件：這種交流應(yīng)在國家法律和政策允許的范圍內(nèi)；雙方主管當局應(yīng)制定標準格式和程序；如果傳遞的信息是雙方都知道的信息，未經(jīng)提供信息一方的書面同意，接收信息的一方不得向第三方提供該信息。但是需要注意的是，這一規(guī)定不妨礙雙方履行其在《聯(lián)合國海洋法公約》或《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》下的報告義務(wù)。（2）合作執(zhí)法活動方面信息的交流?！栋姆ê献鳁l約》第5 條第1 款d 項規(guī)定，雙方的司法、檢察或調(diào)查當局就合作區(qū)域內(nèi)各自領(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟區(qū)的非法捕撈提起訴訟進行信息交換。《漁業(yè)合作執(zhí)法協(xié)定》第7 條規(guī)定，在對方海域開展合作執(zhí)法活動的主管當局應(yīng)盡快向?qū)Ψ教峁┻@些活動的細節(jié)。這些信息交流是靈活的，雙方可在任何時候經(jīng)書面同意進行更改。此外，《澳法合作執(zhí)法協(xié)定》第10條規(guī)定了一兜底條款，即雙方可交流國家法律和政策允許范圍內(nèi)的其他合作執(zhí)法活動信息。

第四，執(zhí)法措施方面的合作?！栋姆ê献鲌?zhí)法協(xié)定》第1 條第4 款規(guī)定了兩國合作開展的漁業(yè)執(zhí)法包括登船、檢查、緊追、逮捕、扣押和調(diào)查被認為違反漁業(yè)法的漁船。這意味著“在將違規(guī)船只及船員移交給另一方以及通過沿海國的國內(nèi)法院起訴犯罪之前，在警務(wù)方面要進行合作”[25]328。以下方面尤為值得一提：（1）緊追合作?！栋姆ê献鳁l約》第3條、第4條及《澳法合作執(zhí)法協(xié)定》第4條共規(guī)定了三種緊追合作，這些合作既有與《聯(lián)合國海洋法公約》的協(xié)調(diào)，也有對公約的突破，具體見下文。（2）武力使用方面的合作?！栋姆ê献鲌?zhí)法協(xié)定》第3條第8款規(guī)定，涉及對漁船使用武力的任何合作執(zhí)法活動均需雙方共同授權(quán)。這意味著兩國承認合作執(zhí)法中可使用武力，這也與一般國際實踐相一致。雖然該協(xié)定未規(guī)定具體執(zhí)法時如何使用武力，但從國際法原理講，應(yīng)遵循長期實踐中確定的規(guī)則。如避免使用武力；武力使用不得超出合理和必要的限度；人道主義考慮①M/V "Saiga"（No2）（Saint Vincent and the Grenadines v. Guinea），Judgment，ITLOS Reports 1999：61-62.。總之，《澳法合作執(zhí)法協(xié)定》通過在雙方共同授權(quán)下使用武力，通過合意的方式，一定程度上避免了武力的濫用。（3）扣押后的合作。當一方根據(jù)《澳法合作執(zhí)法協(xié)定》第3條（合作執(zhí)行）在另一方海域扣押船舶，或在一方根據(jù)第4條（緊追）代表另一方進行緊追后扣押船舶，應(yīng)連同船上的人員、設(shè)備、文件和捕獲物，盡快移交給另一方當局。特別需要注意的是，在合作區(qū)域；或根據(jù)《澳法合作執(zhí)法協(xié)定》第4條被緊追的船舶位于合作區(qū)域之外；或被追逐的船舶的小艇之一或作為一隊進行活動的船只在合作區(qū)域，但被追逐的船舶為母船的船舶在合作區(qū)域以外時，只有在授權(quán)船舶上有控制人員（即一方經(jīng)其授權(quán)在另一方授權(quán)船舶開展合作執(zhí)法活動的官員）時，才能進行合作執(zhí)法活動。執(zhí)法官員應(yīng)在對方同意的情況下，才能在對方授權(quán)船舶上開展合作執(zhí)法活動。這說明雖然是合作執(zhí)法，但當涉及一國主權(quán)管轄海域或在一國船舶上執(zhí)法時，應(yīng)顧及該國的管轄。

第五，國際合作。除締約國間的合作外，《澳法合作執(zhí)法協(xié)定》還規(guī)定了國際合作，要求每一締約方應(yīng)盡最大努力確保逮捕非法捕撈的漁船，在其各自港口或其他港口扣押或拒絕轉(zhuǎn)運非法漁獲物。其他港口的扣押當然涉及與澳法以外國家的合作。這也間接說明兩國在盡全力打擊南大洋IUU捕撈。

（二）關(guān)注執(zhí)法的保障措施

為了行之有效的執(zhí)法，《澳法合作執(zhí)法協(xié)定》第5 條第2 款賦予了執(zhí)法官員的刑事、民事和行政管轄豁免。在雙方合作程度相當這一理念下，在合作執(zhí)法資金籌措方面，第8 條規(guī)定合作執(zhí)法中產(chǎn)生的費用應(yīng)由執(zhí)法方承擔；在合作執(zhí)法后被沒收的任何船舶、捕魚設(shè)備、燃料、潤滑油或漁獲物的銷售收入應(yīng)歸屬法律被侵犯的一方所有；如果一方所承擔的費用遠遠超過另一方所承擔的費用，《澳法合作執(zhí)法協(xié)定》還規(guī)定了解決辦法，即根據(jù)第11條在雙方審查協(xié)定執(zhí)行情況，包括財務(wù)安排時，收回這些超出的費用。

（三）對《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的豐富與突破

澳大利亞和法國作為《聯(lián)合國海洋法公約》的締約國，兩國的執(zhí)法協(xié)定很多方面也與《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定相一致。如在執(zhí)法船舶的界定方面，《澳法合作執(zhí)法協(xié)定》第1條第5款將執(zhí)法船舶稱為“授權(quán)船舶”，是指兩國國防部隊的任何船只或飛機，或政府擁有、承租或以其他方式控制的有清楚標志被識別為政府服務(wù)的用于執(zhí)法或監(jiān)察活動的船只或飛機。這與《聯(lián)合國海洋法公約》第107 條，第224 條，第110 條，第111條的規(guī)定一致。在執(zhí)法措施方面，《聯(lián)合國海洋法公約》第73條規(guī)定了“登臨”“檢查”“逮捕”“扣押”“司法程序”，第111 條規(guī)定了“緊追”，《澳法合作執(zhí)法協(xié)定》第1 條第4 款也規(guī)定了這些執(zhí)法措施。但是作為雙邊條約，《澳法合作條約》及《澳法漁業(yè)合作協(xié)定》也有對《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的豐富及突破之處。這在《澳法合作條約》及《澳法合作執(zhí)法協(xié)定》規(guī)定的三種緊追合作中表現(xiàn)明顯。

第一種是《澳法合作條約》第3條第3款規(guī)定的緊追合作。指在進行《聯(lián)合國海洋法公約》第111條規(guī)定的緊追時，一締約方可（may）請求另一締約方提供協(xié)助。在不影響根據(jù)附件三第2條可能達成的協(xié)議的情況下，這種援助應(yīng)（shall）包括緊追所需的后勤支持，包括但不限于提供食品、燃料和運輸工具。由于《聯(lián)合國海洋法公約》并沒有規(guī)定緊追合作的具體問題，所以第3 條第3 款規(guī)定的合作屬于合作方可自行安排的范疇，不違反《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定。

第二種是依據(jù)《澳法合作執(zhí)法協(xié)定》進行的緊追。該協(xié)定第4條第1款規(guī)定：“根據(jù)本協(xié)定，授權(quán)的船舶均可對非法捕撈的漁船進行緊追。”由于《澳法漁業(yè)合作協(xié)定》與《澳法合作條約》一樣認為“捕撈”是廣義的，涉及一系列過程，這使打擊IUU 捕撈的范圍及緊追的對象也進一步擴大。在緊追中斷的判斷方面，按照《澳法合作執(zhí)法協(xié)定》第4 條第3 款的規(guī)定，只要授權(quán)船舶能夠目視到漁船，或授權(quán)船舶通過技術(shù)手段保持對漁船的持續(xù)識別和跟蹤，并不時持續(xù)向漁船發(fā)出停止的信號，就認為緊追是繼續(xù)的。這一規(guī)定是通過雙邊條約對《聯(lián)合國海洋法公約》的“中斷”的闡釋?！堵?lián)合國海洋法公約》對于何為中斷未明確解析，多是在實踐中有所明晰。一是當緊追的船舶回航后，又再次緊追，是否構(gòu)成中斷？在賽加號（Saiga）案中，幾內(nèi)亞的小型巡邏船在接到賽加號改變航向的情報后被召回，法庭認為這一召回構(gòu)成了緊追的中斷，無論最初啟動召回的法律依據(jù)可能是什么①M/V "SAIGA"（No. 2）（Saint Vincent and the Grenadines v. Guinea），Judgment，ITLOS Reports 1999：59-60.。二是緊追船舶在目標船旁停泊是否構(gòu)成中斷？在孤獨號（I'm Alone）案中，緊追船舶在重新緊追前，在被追逐船旁邊停留一個小時，此時緊追權(quán)因為追逐船舶停船消減，但聯(lián)合委員會認為這一停船時間無關(guān)緊要②S.S. "I'm Alone"（Canada， United States），Joint Interim Report of the Commissioners，1933：1613-1615；Joint Final Report of the Commissioners，1935：1616-1618.。三是軍艦和軍用飛機之間的接替是否構(gòu)成中斷？《聯(lián)合國海洋法公約》第111 條第6 款b 項規(guī)定了同一國家的船舶和飛機的接替緊追問題?！栋姆ê献鲌?zhí)法協(xié)定》規(guī)定了兩國的接替緊追，“一方的授權(quán)船舶可以接替另一方的授權(quán)船舶開始的緊追”。按照《澳法合作執(zhí)法協(xié)定》第1條第5款，軍艦和軍用飛機均屬于執(zhí)法船舶，而第4 條第4 款may 這一用語，表明兩國授權(quán)的船舶、飛機之間可相互接替對方的緊追，這一規(guī)定實際上解決了前文所述的無協(xié)定下臨時援助帶來的問題。這些都屬于通過國家實踐豐富《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的體現(xiàn)。

第三種是根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第111條開始的與合作領(lǐng)域有關(guān)的緊追，包括根據(jù)《澳法合作條約》第1條第5款（即合作監(jiān)察）和附件三（合作監(jiān)察活動的協(xié)議）開始的緊追。這種情況下，締約一方的船只或其他授權(quán)的船只，在進行緊追時，可繼續(xù)通過另一方的領(lǐng)海。前提是通知對方，且在此緊追階段未對被緊追船只采取實際執(zhí)法或其他強制行動。按照《聯(lián)合國海洋法公約》第111條第3款的規(guī)定，緊追在被追逐的船舶進入其本國領(lǐng)?；虻谌龂I(lǐng)海時，立即終止。所以《澳法合作條約》的這一規(guī)定，是對《聯(lián)合國海洋法公約》的突破。領(lǐng)海屬于一國管轄范圍，但是“國家間合作制止非法行為，尤其是打擊對各國構(gòu)成共同威脅的，如非法捕魚或販毒等行為，某些情況下會放棄某些權(quán)利”[26]。

四、結(jié) 語

《澳法合作條約》《澳法合作執(zhí)法協(xié)定》均規(guī)定了雙方每兩年舉行一次磋商，審查文件的執(zhí)行情況和效力。從《澳法合作條約》簽訂以來，兩國一直進行合作監(jiān)察活動，并在凱爾蓋朗進行聯(lián)合巡邏。《澳法合作條約》《澳法合作執(zhí)法協(xié)定》為亞南極區(qū)域合作提供了很好的模式，對消除IUU 捕撈發(fā)揮了重大作用，目前兩國的重點已轉(zhuǎn)向保持這一成就并繼續(xù)監(jiān)測該區(qū)域的捕撈活動[5]。雖然關(guān)于兩國合作情況的資料鮮有公開，但鑒于兩國的共同利益，可預(yù)見有效執(zhí)法合作的繼續(xù)存在[25]328-329。這一合作機制對在南大洋有海外領(lǐng)地的其他國家可提供借鑒。就我國而言，南海也是IUU 捕撈的多發(fā)海域[27]，目前我國只是與越南在北部灣簽署了劃界協(xié)定，兩國也啟動了磋商新的北部灣漁業(yè)協(xié)定事宜[28]。由于澳法合作執(zhí)法打擊IUU捕撈是建立在兩國確定海上邊界基礎(chǔ)上的，從這一基礎(chǔ)條件看，中越兩國有合作打擊IUU 捕撈的基礎(chǔ)。但是，即便缺少這一前提條件，我國和周邊國家也可在信息交流等方面加強合作，在未來與周邊國家簽訂劃界協(xié)定下，可適時考慮借鑒澳法合作機制打擊南海IUU捕撈。