王亮

摘?要：規(guī)章制度是企業(yè)推進依法治企的前提和基礎(chǔ)，是規(guī)范企業(yè)決策、執(zhí)行、監(jiān)督工作全流程管理的支撐和依據(jù)，本文闡釋了新時代加強國有企業(yè)制度體系建設(shè)的重要意義，深入分析了企業(yè)在制度建設(shè)方面存在的體系性不強、編制水平不高、執(zhí)行不到位等問題，提出了加強制度體系建設(shè)的對策和建議。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；規(guī)章制度；體系建設(shè)

中圖分類號：F27?????文獻標(biāo)識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.16.031

當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展。黨的二十大擘畫了全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍圖，對完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度、深化國資國企改革、提升企業(yè)核心競爭力作出了重大部署。為適應(yīng)新時代、新形勢、新發(fā)展要求，國有企業(yè)必須堅持以制度建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)改革發(fā)展，持續(xù)夯實企業(yè)制度基礎(chǔ)，將制度建設(shè)成效穩(wěn)步轉(zhuǎn)化為治理效能，助力和護航企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

1?國有企業(yè)規(guī)章制度體系建設(shè)的意義

當(dāng)前企業(yè)的競爭已經(jīng)從拼規(guī)模、拼資金，逐步向運營水平、管理質(zhì)效的綜合實力比拼轉(zhuǎn)變。制度建設(shè)水平是企業(yè)綜合實力的基礎(chǔ)，關(guān)系企業(yè)長期競爭的成敗。

（1）系統(tǒng)完備的規(guī)章制度體系是企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。系統(tǒng)完備，即機構(gòu)健全、職能配套、機制完善。系統(tǒng)完備的制度體系使企業(yè)職能管控橫向到邊、縱向到底，確保生產(chǎn)建設(shè)、財務(wù)投資、采購銷售等運營管控有章可循、有規(guī)可依、有據(jù)可查，是企業(yè)有序運行和防范風(fēng)險的基礎(chǔ)。

（2）科學(xué)規(guī)范的規(guī)章制度體系是企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的保障?？茖W(xué)規(guī)范，即設(shè)置合理、程序嚴(yán)密、于法周延。規(guī)章制度是法律、法規(guī)在企業(yè)內(nèi)部的延伸和具體化，持續(xù)提高制度規(guī)范化、流程化、信息化水平，推進職責(zé)權(quán)限、工作流程、責(zé)任規(guī)范制度化，不斷優(yōu)化治理環(huán)節(jié)、提升管控精準(zhǔn)度，是企業(yè)行穩(wěn)致遠的重要保障。

（3）運行高效的規(guī)章制度體系是企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。運行高效，即運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。規(guī)章制度是規(guī)范和約束全體員工行為的規(guī)矩標(biāo)尺，持續(xù)構(gòu)建職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)督更加有力、運行更加高效的制度體系，是企業(yè)在激烈競爭中先行一步的重要依托。

2?國有企業(yè)規(guī)章制度體系建設(shè)的常見問題

規(guī)章制度是依法經(jīng)營、依規(guī)治企的重要保障，“用制度管人，用流程管事”的理念已成為當(dāng)下國有企業(yè)經(jīng)營層的普遍共識。但實踐中，國有企業(yè)或多或少還存在著制度建設(shè)體系性不強、編制水平不高、執(zhí)行不到位等問題，對企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展起不到高效助推的作用。

2.1?規(guī)章制度體系性不強

一是規(guī)章制度體系建設(shè)缺少歸口管理。有的企業(yè)沒有明確制度歸口管理部門，由企業(yè)各內(nèi)設(shè)部門自主起草的制度，導(dǎo)致制度體例、格式、適用、編號等散雜亂，發(fā)揮不了制度指引、規(guī)范的效能。有的企業(yè)雖設(shè)立了制度歸口管理部門，但僅僅起到了制度登記、歸檔作用，統(tǒng)籌作用發(fā)揮不理想。二是規(guī)章制度體系建設(shè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。有的企業(yè)沒有分類構(gòu)建適合自身需求的制度體系框架，導(dǎo)致制度覆蓋面不全，制度建設(shè)存在缺漏、冗余，甚至制度沖突。比如有的企業(yè)缺少環(huán)保類相關(guān)制度；有的企業(yè)針對同一類風(fēng)險事件存在不同的上報管理規(guī)定。三是規(guī)章制度未形成規(guī)范有序的授權(quán)體系。有的企業(yè)沒有建立制度分層架構(gòu)，導(dǎo)致制度授權(quán)混亂，母子公司決策權(quán)限存在制度沖突。比如有的企業(yè)關(guān)于股權(quán)投資的決策權(quán)限，在《公司章程》《“三重一大”決策制度》《股權(quán)投資管理辦法》有不同的規(guī)定；下級公司的固定資產(chǎn)投資決策權(quán)限與上級公司的管控要求存在沖突。四是規(guī)章制度體系與其他管理體系沒有深度融合。有的企業(yè)制度建設(shè)沒有主動融入風(fēng)險管理、內(nèi)控管理等體系中，只是局部管理，而不是全面管理。導(dǎo)致制度經(jīng)常需要應(yīng)付臨時需求而增加補充，對現(xiàn)有規(guī)章制度整合不足，個別制度規(guī)定存在“兩張皮”現(xiàn)象。

2.2?規(guī)章制度編制水平不高

一是規(guī)章制度要素不全。完備的規(guī)章制度至少應(yīng)包括目的依據(jù)、適用范圍、職責(zé)分工、工作流程、管控要求、檢查考核、實施日期、解釋主體、廢止條款（如有）等要素。要素齊全是企業(yè)制定規(guī)章制度的基本要求，企業(yè)不少制度都或多或少存在一定的缺漏。二是規(guī)章制度流程性不強。很多企業(yè)制度沒有流程圖，完全靠文字描述，容易造成操作性不強。有的企業(yè)制度流程與業(yè)務(wù)流程的結(jié)合性不強，沒有體現(xiàn)崗位分設(shè)、權(quán)限制衡等內(nèi)部控制要求，存在制度漏洞。三是規(guī)章制度文本質(zhì)量不高。有的企業(yè)制度是借用其他企業(yè)制度文本稍加修改，制度規(guī)定過于籠統(tǒng)、原則，職責(zé)分工、管理流程、實施要求規(guī)定的少，對于實際工作起不到指導(dǎo)作用。有的企業(yè)制度規(guī)定專有術(shù)語定義混亂，前后內(nèi)涵不一致，部分制度條款不易理解。四是規(guī)章制度沒有與時俱進。有的企業(yè)沒有建立制度動態(tài)調(diào)整機制，企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生變化后，如企業(yè)職能部門調(diào)整、國有資產(chǎn)管理機構(gòu)出臺新的制度規(guī)定后，舊的制度卻沒有及時更新，有的企業(yè)暫行一年的制度多年后仍在實施。

2.3?規(guī)章制度執(zhí)行力不強

一是規(guī)章制度存在執(zhí)行衰減。有的企業(yè)制度文件通過公文逐級印發(fā)后，沒有及時組織宣貫培訓(xùn)，也沒有建立公開暢通的制度檢索、查詢平臺，導(dǎo)致一線人員、下級企業(yè)工作人員不能及時知曉、有效執(zhí)行制度規(guī)定。有的企業(yè)個別員工制度觀念淡漠，不按制度規(guī)定辦事，存在故意繞開、規(guī)避制度執(zhí)行的情況。二是規(guī)章制度規(guī)定操作性不強。有的制度規(guī)定明顯與企業(yè)實際不符，可操作性不強，存在變通執(zhí)行的情況。有的企業(yè)制度規(guī)定了其他部門的審批職責(zé)，但在業(yè)務(wù)流程中沒有體現(xiàn)，制度執(zhí)行中存在部門間推諉扯皮的情況。三是規(guī)章制度監(jiān)管存在薄弱環(huán)節(jié)。有的企業(yè)制度主辦部門工作不扎實，歸口管理部門工作不閉環(huán)，審計、紀(jì)檢等監(jiān)督部門工作不到位，沒有及時對制度執(zhí)行中的發(fā)現(xiàn)的問題及時制止，對制度的疏漏進行修補，對制度執(zhí)行的監(jiān)督、考核不到位，影響了規(guī)章制度體系監(jiān)督成效。

3?國有企業(yè)加強規(guī)章制度體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循的原則

習(xí)近平總書記指出，“制度是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性問題”“制度的生命力在于執(zhí)行”。當(dāng)前企業(yè)制度建設(shè)存在的問題，不僅造成規(guī)章制度缺乏權(quán)威性、嚴(yán)肅性，還可能導(dǎo)致員工對制度缺乏敬畏、工作作風(fēng)不夠嚴(yán)實等不良風(fēng)氣，危害企業(yè)的長遠發(fā)展。筆者認(rèn)為，企業(yè)在開展規(guī)章制度建設(shè)前，首先應(yīng)該明確制度建設(shè)應(yīng)堅持并遵循原則，才能更好地推動該項工作。結(jié)合工作實踐，筆者認(rèn)為企業(yè)規(guī)章制度建設(shè)應(yīng)遵循以下三項原則。

3.1?合法性原則

合法性就是制度“內(nèi)容不違法、程序不違規(guī)”。一方面，制度內(nèi)容不能違反法律法規(guī)，特別是國資監(jiān)管部門、行業(yè)主管部門的監(jiān)管制度。比如國資監(jiān)管部門關(guān)于出借資金、對外擔(dān)保、股權(quán)投資負(fù)面清單的監(jiān)管規(guī)定，行業(yè)主管部門關(guān)于行業(yè)發(fā)展、反壟斷、不正當(dāng)競爭等監(jiān)管規(guī)定。另一方面，制度應(yīng)當(dāng)按照規(guī)范程序出臺，根據(jù)《公司法》規(guī)定，制度只有報董事會或總經(jīng)理辦公會審議通過后，才能印發(fā)實施。有些公司將制度提交黨委會審議、或者提交公司領(lǐng)導(dǎo)審閱后就印發(fā)實施的做法，筆者認(rèn)為是不當(dāng)?shù)摹?/p>

3.2?適用性原則

適用性就是制度要符合企業(yè)經(jīng)營實際。一方面，制度起草應(yīng)基于企業(yè)管理現(xiàn)狀，充分承接上級主管部門監(jiān)管要求，結(jié)合業(yè)務(wù)特點和部門設(shè)置，轉(zhuǎn)化為符合自身管控要求的制度文件，切忌貪大求全、照搬照抄。另一方面，制度應(yīng)體現(xiàn)效率性與穩(wěn)定性，制度規(guī)定要適應(yīng)瞬息萬變的市場形勢，增強企業(yè)市場應(yīng)變能力，同時也應(yīng)當(dāng)保持合理時期的相對穩(wěn)定，避免朝令夕改以致影響經(jīng)營效率。

3.3?可操作性原則

可操作性就是制度要便于執(zhí)行。一方面，制度規(guī)定應(yīng)權(quán)責(zé)明確、界面清晰，不僅要說清是什么、為什么，而且要明確由誰辦、怎么辦、何時辦，將制度規(guī)定細化、量化、具體化，才能使其真正落到實處。另一方面，制度應(yīng)堅持流程化，相對晦澀冗長的制度規(guī)定，流程從體系化認(rèn)識、邏輯直觀理解和可執(zhí)行角度是一次大的飛躍。筆者認(rèn)為，凡涉及具體業(yè)務(wù)辦理的制度文件，都應(yīng)該附上流程圖與審批表，方便制度執(zhí)行。

4?國有企業(yè)加強規(guī)章制度體系建設(shè)的具體建議

國務(wù)院國資委在《關(guān)于進一步深化法治央企建設(shè)的意見》（國資發(fā)法規(guī)規(guī)〔2021〕80號）明確了國有企業(yè)法務(wù)管理機構(gòu)歸口規(guī)章制度管理的職責(zé)，要求強化制度全生命周期管理，構(gòu)建分層分類的制度體系框架，確保結(jié)構(gòu)清晰、內(nèi)容完整，相互銜接、有效協(xié)同，切實提高科學(xué)性和系統(tǒng)性。結(jié)合工作實踐，筆者認(rèn)為國有企業(yè)可以從以下三個方面加強制度體系建設(shè)。

4.1?加強規(guī)章制度歸口管理，強化制度體系頂層設(shè)計

一是強化規(guī)章制度歸口管理。國有企業(yè)法務(wù)管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)切實擔(dān)負(fù)起制度歸口管理職責(zé)，從制度審核向制度全生命周期管理轉(zhuǎn)變。一方面，以PDCA循環(huán)的管理思路，建立健全規(guī)章制度制定、執(zhí)行、評估、改進等工作機制，加強規(guī)章制度全生命周期管理。另一方面，按照“于法周延、于事簡便”的原則，定期對企業(yè)制度進行整合，對存在重復(fù)沖突、交叉冗余的制度及時進行立改廢，做到制度瘦身、強身。

二是構(gòu)建分層分類的制度體系框架。企業(yè)應(yīng)當(dāng)著眼于戰(zhàn)略發(fā)展，按照適用范圍分層、按照部門職責(zé)分類，構(gòu)建分層分類的制度體系框架。企業(yè)規(guī)章制度按樹狀結(jié)構(gòu)可分為3個層級：第一層級為《公司章程》《“三重一大”制度》，這兩項制度在企業(yè)規(guī)章制度中居于統(tǒng)領(lǐng)地位。第二層級為基本制度，是對某一項綜合業(yè)務(wù)工作（如安全管理、法務(wù)管理）管理要求的全面、系統(tǒng)規(guī)定，適用于總部及各級所屬企業(yè)，一般以“制度”命名。第三層級為具體規(guī)章，是基本制度下某一項具體業(yè)務(wù)工作實施步驟和程序的規(guī)定，適用于企業(yè)本級，一般以“辦法”命名。

三是統(tǒng)一規(guī)章制度編制規(guī)范。企業(yè)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一制度名稱、適用范圍、專用名詞和術(shù)語、結(jié)構(gòu)體例、流程表單等格式規(guī)范，確保規(guī)章制度文本層次清晰、管用實用。同時，有條件的企業(yè)可以建立規(guī)章制度專有文號（如“蘇港制〔20**〕**號”），避免制度文件與其他公文混用文號，方便制度管理部門一體化歸口管理。

四是健全規(guī)章制度決策審批流程。企業(yè)應(yīng)當(dāng)規(guī)范制度起草、審核會簽、批準(zhǔn)、印發(fā)等決策審批流程。第一層級的《公司章程》由企業(yè)股東會審議批準(zhǔn)，《“三重一大”制度》由上級主管機關(guān)批復(fù)同意后實施；第二層級基本制度由企業(yè)董事會審議批準(zhǔn)；第三層級具體規(guī)章由企業(yè)總經(jīng)理辦公會審議批準(zhǔn)。此外，根據(jù)《中華人民共和國勞動合同法》，企業(yè)制定、修改或者決定直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項時，應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工代表大會或者全體職工討論。

4.2?突出規(guī)章制度流程化，提升制度建設(shè)質(zhì)量

一是規(guī)章制度要做好承接與轉(zhuǎn)化。規(guī)章制度是企業(yè)規(guī)范管理的抓手，規(guī)章制度建設(shè)要融入企業(yè)管理體系。一方面，企業(yè)制定規(guī)章制度要依法依規(guī)，全面掌握外部法律法規(guī)、國有資產(chǎn)管理機構(gòu)下發(fā)文件，吃透上級規(guī)定精髓，把各項要求落實在制度、流程、作業(yè)文件里，做到承接準(zhǔn)確、嚴(yán)密。另一方面，企業(yè)也要結(jié)合企業(yè)實際，對業(yè)務(wù)活動的發(fā)起、審核、審批、監(jiān)督進行轉(zhuǎn)化，明確業(yè)務(wù)主管部門、管控要求、辦事流程，堅持內(nèi)控風(fēng)控理念，將不兼容崗位分設(shè)、權(quán)力制衡等內(nèi)部控制要求融入規(guī)章制度，提高制度的嚴(yán)密性和質(zhì)量。

二是規(guī)章制度要規(guī)范授權(quán)。授權(quán)規(guī)范是制度合規(guī)的首要前提，通過規(guī)章制度建立起分權(quán)有序、授權(quán)有章、用權(quán)有度的授權(quán)體系，才能更好發(fā)揮制度治理效能。對于國有企業(yè)來講，《公司章程》和《“三重一大”制度》相當(dāng)于公司制度體系的憲法，兩項制度里涉及了大量授權(quán)性規(guī)定，厘清了黨委會、股東會、董事會、總經(jīng)理辦公會的職責(zé)權(quán)限，明確了企業(yè)本級應(yīng)當(dāng)決策的包含所屬各級子企業(yè)的股權(quán)投資、資產(chǎn)損失核銷、借出資金、對外擔(dān)保等管控事項。企業(yè)在制定規(guī)章制度時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照這兩項制度規(guī)定，按照“授權(quán)合規(guī)、程序清晰、決策高效”的原則做好決策權(quán)限設(shè)定。一方面，做好企業(yè)本級“三重一大”決策的權(quán)限劃分，屬于股東會、董事會的決策權(quán)不得下放至黨委會、總經(jīng)理辦公會決策。另一方面，做好母子公司間的決策權(quán)限劃分，屬于母公司的決策權(quán)限不得下放至子公司決策。

三是規(guī)章制度要做好流程化建設(shè)。規(guī)章制度是規(guī)范企業(yè)管理的載體，流程化可以更好地發(fā)揮制度的規(guī)范指引作用。規(guī)章制度流程圖是一個從起點到終點的結(jié)構(gòu)梳理，通過圖、文、表顯性反映出業(yè)務(wù)開展的活動邏輯、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，使流程中的執(zhí)行部門、執(zhí)行人員明晰自身工作的角色定位，實現(xiàn)業(yè)務(wù)活動有序推進、閉環(huán)管理。企業(yè)規(guī)章制度建設(shè)要按照管理實際，逐步推進“制度流程化、流程表單化、表單信息化”建設(shè)，原則上第三層級的具體規(guī)章都應(yīng)當(dāng)編制流程圖、審批表，將風(fēng)險管理和合規(guī)管理要求嵌入業(yè)務(wù)流程，促使企業(yè)依法合規(guī)、高效有序開展各項經(jīng)營活動。

四是規(guī)章制度要結(jié)合業(yè)務(wù)信息平臺建設(shè)。當(dāng)前國有企業(yè)普遍建立了財務(wù)管理、采購管理、投資管理、合同管理等業(yè)務(wù)信息化平臺，企業(yè)在制度建設(shè)過程中，要注重與信息化平臺建設(shè)相結(jié)合，將制度管控環(huán)節(jié)與信息化流程控制相結(jié)合，強化重點事項、重點人員、重點環(huán)節(jié)的管控，保證規(guī)章制度的切實落地，使得制度執(zhí)行更有力、效果更顯著。

4.3?強化規(guī)章制度宣貫檢查，保障制度剛性執(zhí)行

一是加強規(guī)章制度宣貫培訓(xùn)。規(guī)章制度作為員工的基本行為準(zhǔn)則，要讓使職工熟悉。企業(yè)可以依托OA辦公系統(tǒng)搭建規(guī)章制度數(shù)據(jù)庫，集中發(fā)布和實時更新現(xiàn)行規(guī)章制度，方便制度檢索和查詢使用，實現(xiàn)制度分類統(tǒng)計功能。制度宣貫可以結(jié)合業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)、線上培訓(xùn)考試系統(tǒng)的開展，推動企業(yè)員工把學(xué)習(xí)制度與執(zhí)行制度相結(jié)合，使學(xué)習(xí)制度的成果轉(zhuǎn)化為運用制度強化管理、防控風(fēng)險的實際能力。

二是加強規(guī)章制度的監(jiān)督檢查。企業(yè)應(yīng)當(dāng)將制度執(zhí)行情況納入巡察、審計、內(nèi)控監(jiān)督檢查范圍，強化違規(guī)經(jīng)營投資損失責(zé)任追究，著力發(fā)現(xiàn)并糾治有章不循、有規(guī)不依問題。不斷提高制度嚴(yán)肅性、權(quán)威性和執(zhí)行力，增強員工嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)章制度的責(zé)任感和自覺性，阻斷違規(guī)經(jīng)營決策的風(fēng)險源頭。

三是加強規(guī)章制度全動態(tài)完善。規(guī)章制度具有一定的穩(wěn)定性，但并非一成不變的。企業(yè)應(yīng)當(dāng)增強完善制度強基固本的意識，建立規(guī)章制度動態(tài)評價機制，根據(jù)形勢發(fā)展、任務(wù)變化需要及時做好規(guī)章制度的廢、改、立工作，從制度和流程上筑牢底板、堵塞漏洞、防范風(fēng)險，促進管理上下貫通，持續(xù)提升制度治理水平。

求木之長者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其泉源。規(guī)章制度是企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的基石，企業(yè)只有不斷完善系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的規(guī)章制度體系，堅持制度治企、制度司職、制度塑人，以制度之治推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，才能實現(xiàn)可持續(xù)一體化高質(zhì)量發(fā)展。

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