英國金融數(shù)據(jù)治理：框架、重點(diǎn)與啟示

左振穎 鄭聯(lián)盛 李俊成

摘? ?要：金融數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)是在維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定的前提下充分釋放金融數(shù)據(jù)價(jià)值，包括治理愿景、監(jiān)管體系、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)工具等要素，涉及數(shù)據(jù)歸屬與確權(quán)、數(shù)據(jù)收集與分析、數(shù)據(jù)共享與交換等基本環(huán)節(jié)。英格蘭銀行和英國金融行為監(jiān)管局分工協(xié)作推進(jìn)金融數(shù)據(jù)治理，進(jìn)行數(shù)字監(jiān)管報(bào)告改革、金融業(yè)數(shù)據(jù)收集和使用、數(shù)據(jù)跨境轉(zhuǎn)移等一系列重大改革，構(gòu)建了以通用數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)代化報(bào)告規(guī)則為基礎(chǔ)的高效高質(zhì)金融監(jiān)管數(shù)據(jù)收集流程，并通過以監(jiān)管科技為工具的自我革新為金融產(chǎn)品創(chuàng)新和業(yè)態(tài)優(yōu)化提供保障，實(shí)現(xiàn)維護(hù)金融穩(wěn)定、促進(jìn)市場競爭、保障消費(fèi)者權(quán)益的職能使命。這為正在進(jìn)行金融數(shù)據(jù)治理現(xiàn)代化建設(shè)以助力新時(shí)代金融高質(zhì)量發(fā)展的中國提供了重要的政策參考。

關(guān)鍵詞：英國；金融數(shù)據(jù)治理；治理框架；監(jiān)管科技；通用數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號：F830? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B? 文章編號：1674-2265（2023）07-0003-10

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2023.07.001

一、引言

金融業(yè)作為數(shù)據(jù)密集型行業(yè)，擁有海量的高價(jià)值數(shù)據(jù)資源。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)屬性和價(jià)值屬性日益凸顯，數(shù)據(jù)不再只是金融業(yè)務(wù)運(yùn)營過程中的副產(chǎn)品，而是推動金融業(yè)務(wù)發(fā)展的核心資源，還成為重要的生產(chǎn)要素。在國際金融體系中，數(shù)據(jù)成為核心競爭力之一，甚至被認(rèn)為是未來金融競爭成敗的決定性因素。

金融數(shù)據(jù)治理成為學(xué)術(shù)界、實(shí)業(yè)界和政策界的重要議題。從重要性看，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)特別是金融科技發(fā)展，金融數(shù)據(jù)深刻改變了金融服務(wù)理念和經(jīng)營模式（沈一飛和郭笑雨，2020）[1]，特別是基于數(shù)據(jù)集成與交互、以大型互聯(lián)網(wǎng)平臺為基礎(chǔ)的雙邊或多邊市場，形成了金融服務(wù)供給新范式（Rochet和Tirole，2003）[2]。從數(shù)據(jù)價(jià)值看，在數(shù)字時(shí)代，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為一種生產(chǎn)要素或資產(chǎn)，在金融體系的信用轉(zhuǎn)換與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換中，數(shù)據(jù)一定意義上可以作為風(fēng)險(xiǎn)的核心抓手，甚至成為抵押品或擔(dān)保機(jī)制的替代（Gambacorta等，2020）[3]，能夠在信貸等市場上緩解信用風(fēng)險(xiǎn)（黃益平和邱晗，2021）[4]。當(dāng)然，這種新范式、新要素或新資產(chǎn)及其應(yīng)用也可能帶來新問題，例如，消費(fèi)者個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私保護(hù)（EC，2016）[5]、“贏者通吃”的極端規(guī)模效應(yīng)或極端規(guī)模收益率（EC，2019；Evans和Schmalensee，2012）[6，7]以及最近幾年社會熱議的定價(jià)歧視、市場壟斷、市場地位濫用或資本無序擴(kuò)張等問題（Weyl，2010；U.S.House of Representatives，2020）[8，9]。

更為重要的是，金融數(shù)據(jù)及其治理還可能涉及金融穩(wěn)定與金融安全。當(dāng)然，由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)、金融科技和金融數(shù)據(jù)應(yīng)用處于快速發(fā)展進(jìn)程中，金融數(shù)據(jù)治理整體仍然處在初步探索之中（EC，2021）[10]。

數(shù)字化時(shí)代下金融科技迅速發(fā)展，新金融環(huán)境產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)對我國金融數(shù)據(jù)治理帶來前所未有的挑戰(zhàn)。2018年3月國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于全面推進(jìn)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)工作的意見》，指出要完善大國金融數(shù)據(jù)治理，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，不斷提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力和水平。2018年5月原銀保監(jiān)會出臺《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)治理指引》，首次將數(shù)據(jù)治理與監(jiān)管評級掛鉤，標(biāo)志著數(shù)據(jù)治理在我國金融業(yè)全面實(shí)踐的開啟。如何構(gòu)建統(tǒng)籌兼顧金融數(shù)據(jù)價(jià)值釋放和金融數(shù)據(jù)安全保護(hù)的長效治理體系，以高質(zhì)高效的金融監(jiān)管策略促進(jìn)金融市場創(chuàng)新、競爭和長遠(yuǎn)發(fā)展，是中國實(shí)現(xiàn)金融數(shù)據(jù)有效治理的重大政策任務(wù)。

英國金融科技發(fā)展在全球處于較為領(lǐng)先的地位，同時(shí)，英國金融穩(wěn)定治理經(jīng)驗(yàn)具有國際借鑒意義（鄭聯(lián)盛，2019）[11]，因此考察英國金融數(shù)據(jù)治理的政策框架和重點(diǎn)內(nèi)容，對于改進(jìn)我國金融數(shù)據(jù)治理具有重要的啟示意義，可以為中國金融改革特別是金融數(shù)據(jù)治理機(jī)制及治理體系建設(shè)提供重要的參考。在引言之后，本文將梳理英國金融數(shù)據(jù)監(jiān)管體系、愿景、原則和金融數(shù)據(jù)治理實(shí)施機(jī)制，討論英國金融數(shù)據(jù)治理的重點(diǎn)內(nèi)容，總結(jié)英國金融數(shù)據(jù)治理面臨的難題和挑戰(zhàn)，最后得出結(jié)論并就中國金融數(shù)據(jù)治理提出啟示和建議。

二、英國金融數(shù)據(jù)治理框架

（一）危機(jī)反思與監(jiān)管體系重構(gòu)

2008年全球金融危機(jī)的發(fā)生促使英國政府重新審視了其金融監(jiān)管架構(gòu)，為了彌補(bǔ)原有監(jiān)管架構(gòu)的諸多漏洞，英國對其金融監(jiān)管體系和金融穩(wěn)定治理機(jī)制進(jìn)行了150多年來最為重大的改革，金融數(shù)據(jù)治理體系也隨之發(fā)生了變化。

2009年，英國政府針對金融系統(tǒng)在危機(jī)中暴露出的系統(tǒng)性沖擊應(yīng)對不足問題出臺了《2009年銀行法》，設(shè)立金融政策委員會（Financial Policy Committee，以下簡稱FPC），負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)金融穩(wěn)定方面的工作。2012年12月，英國政府頒布《2012年金融法》，進(jìn)行了金融系統(tǒng)微觀監(jiān)管的組織結(jié)構(gòu)改革，拆分金融服務(wù)局（Financial Service Authority，以下簡稱FSA），設(shè)立審慎監(jiān)管局（Prudential Regulation Authority，以下簡稱PRA）和金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，以下簡稱FCA），共同承擔(dān)FSA的金融監(jiān)管職能，并對兩個(gè)新機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)和組織安排進(jìn)行界定。2016年，英國政府出臺《2016年英格蘭銀行與金融服務(wù)法》，進(jìn)一步改革金融治理體系，將PRA從英格蘭銀行相對獨(dú)立運(yùn)行的從屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橛⒏裉m銀行內(nèi)設(shè)部門，強(qiáng)化了英格蘭銀行的微觀監(jiān)管權(quán)力，并且英格蘭銀行對于FCA具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)。自此，英國建立了英格蘭銀行作為超級央行、具有“雙峰”屬性的金融穩(wěn)定治理框架（鄭聯(lián)盛，2019）[11]。在新監(jiān)管框架下，英格蘭銀行內(nèi)設(shè)的FPC和PRA分別負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管，F(xiàn)CA負(fù)責(zé)金融市場行為監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)（見圖1）。值得注意的是，英格蘭銀行在法律上隸屬財(cái)政部，在非貨幣政策問題上需要接受英國財(cái)政部的領(lǐng)導(dǎo)或指示①，但截至2022年末，財(cái)政未對英格蘭銀行進(jìn)行直接指示。

在超級央行模式下，英格蘭銀行成為英國包括金融數(shù)據(jù)治理在內(nèi)的金融治理體系核心機(jī)構(gòu)。在新金融監(jiān)管架構(gòu)下，英格蘭銀行在貨幣政策、金融監(jiān)管以及金融數(shù)據(jù)治理中均處在核心政策主體位置，承擔(dān)金融業(yè)數(shù)據(jù)治理相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、長期戰(zhàn)略規(guī)劃和政策決策職責(zé)。PRA和FCA協(xié)同負(fù)責(zé)英國金融數(shù)據(jù)治理的微觀實(shí)施工作，各自的工作重點(diǎn)也分別由其各有側(cè)重的監(jiān)管職責(zé)決定（BOE，2019）[12]。根據(jù)“主體—客體—機(jī)制”一體的公共治理體系，法律上，英國議會和英國政府（特別是財(cái)政部）是包括金融數(shù)據(jù)治理在內(nèi)的金融事務(wù)的最高決策主體，但英格蘭銀行是英國金融數(shù)據(jù)治理的實(shí)際決策主體。英格蘭銀行及其下屬PRA和FCA是金融數(shù)據(jù)治理的主要實(shí)施主體，實(shí)行的是近似“雙峰”的金融治理實(shí)施機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)和金融市場及其數(shù)據(jù)是英格蘭銀行下屬PRA的主要治理客體，金融機(jī)構(gòu)行為和消費(fèi)者保護(hù)及其相關(guān)數(shù)據(jù)是英國FCA的主要治理客體。

（二）英國金融數(shù)據(jù)治理目標(biāo)

從國際社會經(jīng)驗(yàn)看，金融數(shù)據(jù)治理主要有三個(gè)基本目標(biāo)：一是強(qiáng)化數(shù)據(jù)保護(hù)，尊重個(gè)人隱私或個(gè)人金融數(shù)據(jù)權(quán)益；二是服務(wù)金融監(jiān)管，保障金融數(shù)據(jù)有效歸集、統(tǒng)計(jì)和分析，并應(yīng)用于金融監(jiān)管操作；三是進(jìn)行價(jià)值挖掘，提升數(shù)據(jù)資源對金融發(fā)展的支撐水平。三個(gè)基本目標(biāo)對于不同經(jīng)濟(jì)體而言具有不同次序的優(yōu)先級或不同賦權(quán)的重要性，比如，歐盟更加關(guān)注數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)，而美國更加關(guān)注價(jià)值挖掘，英國則更加注重這三個(gè)目標(biāo)的有效平衡。

英格蘭銀行金融數(shù)據(jù)治理置于審慎監(jiān)管框架之中，著力維護(hù)數(shù)據(jù)平穩(wěn)運(yùn)行和金融體系穩(wěn)定。英格蘭銀行作為中央銀行的使命是“通過維護(hù)貨幣和金融穩(wěn)定來保護(hù)國民利益”，及時(shí)獲得高質(zhì)量金融數(shù)據(jù)對其有效履行使命至關(guān)重要，因此，英格蘭銀行將“以盡可能低的行業(yè)成本獲得履行使命所需的數(shù)據(jù)”作為其數(shù)據(jù)治理基本訴求（BOE，2020）[13]。英格蘭銀行希望關(guān)于金融機(jī)構(gòu)、市場和系統(tǒng)等的數(shù)據(jù)收集和分析工作能夠有效助力金融機(jī)構(gòu)、市場和系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)研判，并且迅速采取有針對性的行動來降低風(fēng)險(xiǎn)，有效應(yīng)對潛在的宏觀和微觀沖擊。英格蘭銀行金融數(shù)據(jù)治理極其強(qiáng)調(diào)從金融系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和使用的規(guī)范性，將其作為基礎(chǔ)工作并提出了三項(xiàng)要求：第一，數(shù)據(jù)收集過程應(yīng)該是精簡的，已收集的數(shù)據(jù)失去使用價(jià)值時(shí)應(yīng)當(dāng)被及時(shí)刪除，從而保證稀缺的數(shù)據(jù)治理能力和相關(guān)資源能夠被恰到好處地運(yùn)用；第二，數(shù)據(jù)收集過程應(yīng)該是安全的，從而保證數(shù)據(jù)可以被安全、準(zhǔn)確和適當(dāng)?shù)厥占褪褂?；第三，?shù)據(jù)收集的目的應(yīng)該是明確的，只有清楚數(shù)據(jù)收集的目的并準(zhǔn)確傳達(dá)給行業(yè)，行業(yè)才有內(nèi)在動力按照要求完成數(shù)據(jù)報(bào)告（BOE，2021）[14]。可以看到，英格蘭銀行金融數(shù)據(jù)治理更加關(guān)注機(jī)構(gòu)與市場，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)控制和系統(tǒng)穩(wěn)定。

基于市場行為規(guī)范和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，F(xiàn)CA數(shù)據(jù)治理目標(biāo)以風(fēng)險(xiǎn)防范和服務(wù)監(jiān)管為落腳點(diǎn)，同時(shí)較為強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘。FCA將數(shù)據(jù)治理的首要目標(biāo)確定為，確保相關(guān)金融數(shù)據(jù)在FCA內(nèi)具有可操作性、集成性和可訪問性，以幫助FCA使用高質(zhì)量數(shù)據(jù)深入了解其所監(jiān)管的市場并有效識別和應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)。圍繞風(fēng)險(xiǎn)識別與應(yīng)對以及有效監(jiān)管，F(xiàn)CA提出四項(xiàng)重要的數(shù)據(jù)治理要求。一是有效控制要求。從產(chǎn)生數(shù)據(jù)需求到收集和使用數(shù)據(jù)，F(xiàn)CA對數(shù)據(jù)擁有有效的控制。二是明確數(shù)據(jù)對象。FCA向數(shù)據(jù)提供者明確指定需要哪些數(shù)據(jù)以及闡明為何需要這些數(shù)據(jù)，即具有明確的數(shù)據(jù)對象以及數(shù)據(jù)使用目標(biāo)。三是規(guī)范數(shù)據(jù)收集。FCA指定需要被監(jiān)管公司報(bào)告的常規(guī)數(shù)據(jù)，公司定期報(bào)告常規(guī)數(shù)據(jù)以滿足FCA的監(jiān)管需要，只有當(dāng)發(fā)現(xiàn)特定問題并打算針對問題采取行動時(shí)，F(xiàn)CA才會要求公司提供補(bǔ)充數(shù)據(jù)。四是數(shù)據(jù)充分性。FCA要求常規(guī)數(shù)據(jù)規(guī)模足夠大，并具有預(yù)測性和豐富度，以使FCA能夠前瞻性地觀測市場并進(jìn)行有效監(jiān)管。與此同時(shí)，F(xiàn)CA還較為注重?cái)?shù)據(jù)治理的成本控制和價(jià)值挖掘之間的平衡。一方面，F(xiàn)CA要求所有金融數(shù)據(jù)要以合法、適當(dāng)和可控的方式收集，并且不給金融系統(tǒng)帶來過高的交付成本。另一方面，F(xiàn)CA盡可能使用合適技術(shù)最大限度使用其收集的數(shù)據(jù)，有效挖掘數(shù)據(jù)在監(jiān)管和發(fā)展中的價(jià)值，比如識別并阻止金融不當(dāng)行為、促進(jìn)金融監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)字化、提升金融監(jiān)管有效性或效率以及提升金融競爭力等。相比較而言，F(xiàn)CA金融數(shù)據(jù)治理強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)甄別、監(jiān)管服務(wù)和價(jià)值挖掘等目標(biāo)，具有鮮明的多目標(biāo)特征。

（三）“雙峰式”金融數(shù)據(jù)治理實(shí)施機(jī)制

1. 英格蘭銀行數(shù)據(jù)治理實(shí)施體系。英格蘭銀行認(rèn)識到，金融業(yè)數(shù)據(jù)治理改革很大一部分成本由行業(yè)參與者承擔(dān)，盡管英格蘭銀行為改革提供了資源，但是行業(yè)參與者可能需要付出數(shù)十倍的資源或成本。為了推進(jìn)金融業(yè)數(shù)據(jù)治理改革，英格蘭銀行必須使行業(yè)參與者充分認(rèn)識和相信改革的價(jià)值，將改革拆解為易于執(zhí)行的部分，并且盡量將改革的成本降到最低。

英格蘭銀行基于以下四項(xiàng)原則進(jìn)行金融數(shù)據(jù)治理。第一，長期視野和目標(biāo)導(dǎo)向。英格蘭銀行堅(jiān)持以長期視野規(guī)劃金融業(yè)數(shù)據(jù)治理改革，并且以改革愿景為最終導(dǎo)向，以便行業(yè)中受影響的各方能夠?qū)Ω母镉蟹€(wěn)定預(yù)期并長期規(guī)劃相關(guān)投資。第二，漸進(jìn)務(wù)實(shí)。改革各方參與者一致討論認(rèn)為，“大爆炸式”的改革方式風(fēng)險(xiǎn)過大，英格蘭銀行以務(wù)實(shí)態(tài)度采取漸進(jìn)式改革，在改革試點(diǎn)和具體案例中吸取經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大改革規(guī)模，并且在發(fā)現(xiàn)問題時(shí)以較低成本及時(shí)調(diào)整。第三，開放協(xié)作。英格蘭銀行在與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行業(yè)參與者廣泛合作的基礎(chǔ)上開展金融業(yè)數(shù)據(jù)治理改革工作，針對改革中的挑戰(zhàn)和問題，采取開放的態(tài)度與各方協(xié)作討論，實(shí)現(xiàn)一定程度上的共同治理。同時(shí)，英格蘭銀行積極促進(jìn)國際金融數(shù)據(jù)收集和報(bào)告的一致性改革，開展多邊論壇活動，與其他國家建立雙邊合作關(guān)系，與金融穩(wěn)定委員會（Financial Stability Board，F(xiàn)SB）等國際組織合作研究金融數(shù)據(jù)治理的潛在問題，為金融數(shù)據(jù)收集流程在國際層面的標(biāo)準(zhǔn)化作出貢獻(xiàn)。第四，價(jià)值驅(qū)動。英格蘭銀行會在改革過程中評估每一個(gè)試點(diǎn)案例或治理舉措的價(jià)值，每個(gè)案例或舉措為行業(yè)數(shù)據(jù)治理提供的價(jià)值是英格蘭銀行和其他的行業(yè)利益相關(guān)者堅(jiān)持長期改革的持續(xù)驅(qū)動力（BOE，2021）[14]。這種建立在利益創(chuàng)造和價(jià)值共享之上的治理機(jī)制才是長期可持續(xù)的。

英格蘭銀行致力于通過三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域的變革實(shí)現(xiàn)其數(shù)據(jù)治理愿景（BOE，2021）[14]。一是建立通用的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。通用的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是數(shù)字時(shí)代基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，有助于改進(jìn)金融監(jiān)管和提高金融公司經(jīng)營效率。二是數(shù)據(jù)監(jiān)管報(bào)告規(guī)則的現(xiàn)代化。英格蘭銀行認(rèn)為，從短期來看，提高以自然語言編寫的報(bào)告規(guī)則的術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)程度是最容易實(shí)施的減少企業(yè)規(guī)則解讀困難、降低數(shù)據(jù)收集成本的措施；從長遠(yuǎn)來看，“規(guī)則即代碼”是報(bào)告規(guī)則現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的最終目的地，這種最激進(jìn)的方法將自然語言規(guī)則直接改寫為可執(zhí)行代碼命令，從源頭消除了企業(yè)在規(guī)則理解上的模糊性帶來的成本。三是集成化的數(shù)據(jù)收集方法。通用數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)代化監(jiān)管報(bào)告規(guī)則是可以改變?nèi)魏谓o定的數(shù)據(jù)報(bào)告流程的改革，在此兩項(xiàng)改革基礎(chǔ)上最終建立集成化的數(shù)據(jù)收集方法。數(shù)據(jù)收集方法的集成化體現(xiàn)在三個(gè)維度上。在對象維度上，無論是哪個(gè)公司向哪個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)收集的過程都應(yīng)該在個(gè)體間保持一致；在流程維度上，數(shù)據(jù)報(bào)告過程中的不同環(huán)節(jié)應(yīng)該注重銜接，例如監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定數(shù)據(jù)監(jiān)管報(bào)告規(guī)則時(shí)需要將公司如何解讀和執(zhí)行這些規(guī)則納入考慮；在數(shù)據(jù)維度上，無論是公司內(nèi)部還是監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部，都應(yīng)該保證數(shù)據(jù)的集成性，某一大類的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)保證以一致的方式呈現(xiàn)，并且該類別下的細(xì)分?jǐn)?shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)注意體現(xiàn)相似性和差別性。集成整合后的數(shù)據(jù)能夠避免不必要的數(shù)據(jù)重復(fù)和混淆，減輕不同數(shù)據(jù)點(diǎn)之間的模糊關(guān)系帶來的數(shù)據(jù)報(bào)告復(fù)雜性和成本。

2. FCA金融數(shù)據(jù)治理實(shí)施機(jī)制。FCA按以下三個(gè)關(guān)鍵步驟實(shí)現(xiàn)其金融數(shù)據(jù)治理目標(biāo)。第一，在FCA內(nèi)建立有效的數(shù)據(jù)控制、監(jiān)督和所有權(quán)。FCA在其政策風(fēng)險(xiǎn)研究部門內(nèi)設(shè)立了專門的數(shù)據(jù)分析部，主要負(fù)責(zé)管理內(nèi)部數(shù)據(jù)，監(jiān)督FCA與PRA的數(shù)據(jù)共享和協(xié)調(diào)，對FCA的常規(guī)數(shù)據(jù)要求提出質(zhì)詢，維護(hù)FCA數(shù)據(jù)質(zhì)量和框架完整性等工作。第二，改善FCA與金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)互動模式。為了確保出于其監(jiān)管目標(biāo)和戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)的數(shù)據(jù)請求得到充分表達(dá)，F(xiàn)CA建立了信息治理委員會，負(fù)責(zé)監(jiān)督和審批FCA對常規(guī)數(shù)據(jù)的最新請求。第三，建立集成“數(shù)據(jù)宇宙”，使其收集到的所有數(shù)據(jù)以聯(lián)合的方式得到充分使用。在廣泛收集數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，以集成的方式匯總存儲從不同來源收集的涉及公司、產(chǎn)品和消費(fèi)者的所有數(shù)據(jù)信息，F(xiàn)CA能在匯總后的數(shù)據(jù)平臺中通過單一訪問點(diǎn)共享訪問數(shù)據(jù)，并且對于現(xiàn)已收集和掌握的數(shù)據(jù)，F(xiàn)CA將持續(xù)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)價(jià)值，在數(shù)據(jù)不再具有使用價(jià)值的情況下停止收集并刪除存檔。

從廣泛來源收集數(shù)據(jù)是FCA打造“FCA數(shù)據(jù)宇宙”從而更好地進(jìn)行數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)，F(xiàn)CA將其收集的數(shù)據(jù)對象劃分為三類：第一類是核心數(shù)據(jù)，該類數(shù)據(jù)包括FCA完成監(jiān)管活動所依據(jù)的需要被監(jiān)管公司定期報(bào)告的所有數(shù)據(jù)，構(gòu)成了FCA履行職能的基礎(chǔ)；第二類是風(fēng)險(xiǎn)和事件數(shù)據(jù)，當(dāng)足以改變FCA監(jiān)管工作戰(zhàn)略優(yōu)先級的風(fēng)險(xiǎn)或事件發(fā)生時(shí)，F(xiàn)CA需要針對風(fēng)險(xiǎn)和事件收集數(shù)據(jù)作為對核心數(shù)據(jù)的補(bǔ)充；第三類是特定數(shù)據(jù)，是FCA針對特定關(guān)注問題而一次性收集的數(shù)據(jù)。

為了提升金融數(shù)據(jù)治理能力，F(xiàn)CA致力于在三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變（BOE，2021）[14]。第一，加深對市場和消費(fèi)者的理解。從改善市場環(huán)境、保障消費(fèi)者利益的使命出發(fā)，F(xiàn)CA在不斷變化的市場環(huán)境中嘗試多種方法加深對市場和消費(fèi)者的理解。其一是擴(kuò)展數(shù)據(jù)來源。FCA將海量的社交媒體和其他線上活動信息納入數(shù)據(jù)收集范圍，以更高水平履行其“將消費(fèi)者需求放在首位”的承諾。此外，F(xiàn)CA加強(qiáng)了對金融機(jī)構(gòu)或金融科技公司經(jīng)營性數(shù)據(jù)的收集與監(jiān)測，以預(yù)警或防范破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。其二是采用先進(jìn)數(shù)據(jù)分析方法。FCA不斷嘗試開發(fā)和使用先進(jìn)分析技術(shù)、工具和流程幫助其監(jiān)測行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)從而保護(hù)消費(fèi)者。利用網(wǎng)絡(luò)自動抓取識別技術(shù)，識別風(fēng)險(xiǎn)過高的金融廣告和潛在的詐騙網(wǎng)站，并向消費(fèi)者發(fā)布警告。其三是加強(qiáng)公眾教育。

第二，快速識別機(jī)構(gòu)和市場的風(fēng)險(xiǎn)。為了高效處理大型復(fù)雜數(shù)據(jù)集，從數(shù)據(jù)中精準(zhǔn)識別市場變化和潛在風(fēng)險(xiǎn)，利用自動化技術(shù)快速采取行動，提高監(jiān)管效率和質(zhì)量，F(xiàn)CA進(jìn)行了一系列數(shù)字治理的自動化和智能化轉(zhuǎn)型。基礎(chǔ)設(shè)施方面，F(xiàn)CA將物理數(shù)據(jù)中心遷移到云服務(wù)器，開發(fā)了一個(gè)集中存儲FCA所有數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)湖，建立了一個(gè)規(guī)則系統(tǒng)作為數(shù)據(jù)治理決策中心，使FCA能夠以更具成本效益的方式進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管。分析工具方面，開發(fā)并使用數(shù)據(jù)可視化應(yīng)用程序、趨勢監(jiān)測和異常值報(bào)告程序、公司關(guān)鍵指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化一站式分析工具以及商業(yè)智能儀表盤等一系列先進(jìn)數(shù)據(jù)分析工具，極大提高FCA數(shù)據(jù)治理效率。

第三，建立面向未來的數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)。人才培養(yǎng)方面，吸引優(yōu)秀人才，為員工提供技術(shù)培訓(xùn)和發(fā)展支持以提高他們在科技、工程和數(shù)學(xué)方面的能力，打造適應(yīng)未來的人才團(tuán)隊(duì)，以適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境對行業(yè)監(jiān)管提出的最新要求。同時(shí)，F(xiàn)CA聯(lián)合英格蘭銀行等機(jī)構(gòu)開展監(jiān)管創(chuàng)新（見表1），深入探索監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身數(shù)字化和智能化，并促進(jìn)了英國金融科技市場創(chuàng)新、金融市場積極競爭以及消費(fèi)者權(quán)益增進(jìn)。

三、英國金融數(shù)據(jù)治理的重點(diǎn)內(nèi)容

（一）數(shù)據(jù)歸屬與確權(quán)

在退出歐盟之前，英國基本遵循歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)法律制度，通過全面實(shí)施或繼承式立法對個(gè)人數(shù)據(jù)歸屬、隱私和權(quán)利進(jìn)行界定和保護(hù)。1981年歐洲議會《有關(guān)個(gè)人數(shù)據(jù)自動化處理之個(gè)人保護(hù)公約》、1995年歐盟《關(guān)于在個(gè)人數(shù)據(jù)處理中對個(gè)人的保護(hù)以及此類數(shù)據(jù)自由流動的指令》（以下簡稱《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指令》）、2002年歐盟《關(guān)于電子通信領(lǐng)域個(gè)人數(shù)據(jù)處理和隱私保護(hù)的指令》、2016年歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（取代1995年頒布的《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指令》）等都是英國數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)治理的法律遵循，金融領(lǐng)域也基本遵照執(zhí)行相應(yīng)的數(shù)據(jù)規(guī)制。在這個(gè)階段，數(shù)據(jù)的權(quán)利主要是個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)的權(quán)利，包括數(shù)據(jù)知情權(quán)、訪問權(quán)、糾正權(quán)、擦除權(quán)、可攜帶權(quán)、限制（控制者）數(shù)據(jù)處理權(quán)、反對權(quán)、拒絕權(quán)和自主決定權(quán)等。

后脫歐時(shí)代，英國希望擺脫歐盟數(shù)據(jù)治理規(guī)則的約束，在全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)格局中獲得發(fā)展主動權(quán)和戰(zhàn)略優(yōu)勢。2021年9月，英國政府發(fā)布《數(shù)據(jù)保護(hù)法改革建議》，表明英國計(jì)劃在數(shù)據(jù)控制者問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)泄露報(bào)告義務(wù)、Cookie同意機(jī)制、數(shù)據(jù)主體訪問請求收費(fèi)權(quán)、數(shù)據(jù)跨境傳輸機(jī)制等方面改革現(xiàn)有的數(shù)據(jù)保護(hù)制度。2022年5月，英國議會公布《數(shù)據(jù)改革法案》，該法案旨在指導(dǎo)英國對沿襲歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)制度主要內(nèi)容的《英國通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》進(jìn)行改革，以克服歐盟制度復(fù)雜煩瑣的弊端，探索數(shù)據(jù)利用和個(gè)人信息保護(hù)的平衡點(diǎn)，建立一個(gè)全球領(lǐng)先的數(shù)據(jù)權(quán)利制度，在此基礎(chǔ)上建立有利于增長且值得信賴的數(shù)據(jù)保護(hù)框架，同時(shí)減輕機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)，推動科技創(chuàng)新并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！稊?shù)據(jù)改革法案》致力于以下目標(biāo)：第一，確保政府有能力和權(quán)力對違反數(shù)據(jù)規(guī)則的機(jī)構(gòu)采取更有力的行動；第二，使公民和中小企業(yè)對數(shù)據(jù)有更多的控制權(quán)；第三，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)挖掘的更大價(jià)值。但遺憾的是，英國仍未就數(shù)據(jù)權(quán)利特別是產(chǎn)權(quán)意義上的權(quán)利進(jìn)行明確界定，與歐盟類似，英國同樣在探索驗(yàn)證數(shù)據(jù)確權(quán)不是數(shù)據(jù)收集、分析、存儲、轉(zhuǎn)移或共享的必要條件。

（二）數(shù)據(jù)收集、分析與使用

金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)產(chǎn)生于機(jī)構(gòu)微觀經(jīng)營活動。監(jiān)管機(jī)構(gòu)從履行其職能的角度考慮，要求被監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)需求與貨幣政策、金融穩(wěn)定、消費(fèi)者保護(hù)等宏觀目標(biāo)有關(guān)。但是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)需求與金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)供給之間的不匹配給數(shù)據(jù)收集帶來了困難，而后續(xù)對數(shù)據(jù)的所有使用都要基于高質(zhì)量的數(shù)據(jù)收集，因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)化是英國金融數(shù)據(jù)治理的重點(diǎn)內(nèi)容之一，并且數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化也是金融機(jī)構(gòu)之間數(shù)據(jù)交互的基礎(chǔ)條件。

在具體的數(shù)據(jù)收集工作中，英國PRA將其監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)劃分為銀行機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，并針對不同類型金融機(jī)構(gòu)的報(bào)告數(shù)據(jù)、報(bào)表格式和報(bào)告平臺制定規(guī)范。銀行機(jī)構(gòu)包括銀行、房屋抵押貸款協(xié)會、主要投資公司和信用合作社。大多數(shù)銀行、房屋抵押貸款協(xié)會和投資公司都受到資本要求指令約束，此類機(jī)構(gòu)使用RegData平臺按照規(guī)則報(bào)告監(jiān)管數(shù)據(jù)；信用合作社遵循“資本+”監(jiān)管要求，使用英格蘭銀行電子數(shù)據(jù)提交（Bank of England Electronic Data Submission，以下簡稱BEEDS）門戶提交監(jiān)管要求的報(bào)表或數(shù)據(jù)。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)包括保險(xiǎn)公司和互助協(xié)會，此類公司無論是否遵循償付能力II監(jiān)管要求，都必須使用BEEDS門戶向PRA提交報(bào)告（BOE，2020；BOE，2022；BOE，2022）[13，15，16]。

FCA圍繞其保護(hù)消費(fèi)者的職責(zé)不斷改進(jìn)數(shù)據(jù)收集、分析和使用方式，并深入挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值。在數(shù)據(jù)收集方面，擴(kuò)大數(shù)據(jù)收集范圍是加深FCA對市場和消費(fèi)者理解的第一步。在空間上，順應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展趨勢，F(xiàn)CA將社交媒體信息等其他在線信息加入其目標(biāo)數(shù)據(jù)集合，增強(qiáng)了對金融機(jī)構(gòu)如何在線向消費(fèi)者推銷產(chǎn)品和服務(wù)的理解。在時(shí)間上，F(xiàn)CA將金融監(jiān)管數(shù)據(jù)的收集區(qū)間擴(kuò)展到金融產(chǎn)品的早期設(shè)計(jì)過程中，從而能更早地發(fā)現(xiàn)金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)中的潛在問題，預(yù)先防范金融產(chǎn)品可能對消費(fèi)者造成的損害。在數(shù)據(jù)分析方面，F(xiàn)CA積極引入高級數(shù)據(jù)分析工具對金融機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、經(jīng)營和銷售金融產(chǎn)品的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和評估，以評價(jià)金融產(chǎn)品在設(shè)計(jì)中是否考慮了目標(biāo)客戶的需求以及產(chǎn)品的銷售策略是否損害消費(fèi)者權(quán)益。FCA通過收集和分析被監(jiān)管公司的核心數(shù)據(jù)完成其日常市場監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)工作，通過收集和分析特定數(shù)據(jù)對其關(guān)注的消費(fèi)者保護(hù)特定課題展開研究，作為后續(xù)政策的基礎(chǔ)。比如，F(xiàn)CA關(guān)于金融投資廣告監(jiān)管、保險(xiǎn)公司“非標(biāo)準(zhǔn)”保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新、加密資產(chǎn)業(yè)務(wù)監(jiān)管等的政策都是基于金融數(shù)據(jù)治理的成果。

英格蘭銀行（及其下屬PRA）和FCA不僅積極轉(zhuǎn)變自身收集、分析和使用金融數(shù)據(jù)的方式以提高監(jiān)管效率和質(zhì)量，同時(shí)鼓勵、支持甚至直接要求金融機(jī)構(gòu)以更高的數(shù)據(jù)行為能力提供更高質(zhì)量的金融服務(wù)，并在權(quán)利保護(hù)、數(shù)據(jù)共享、監(jiān)管科技等金融科技政策領(lǐng)域扮演領(lǐng)導(dǎo)者角色，即英國監(jiān)管機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)行為上與金融機(jī)構(gòu)形成一定程度上的“共治”范式。政府處理數(shù)據(jù)的方式會影響金融機(jī)構(gòu)開發(fā)新技術(shù)和新服務(wù)的難易程度、成本和風(fēng)險(xiǎn)。為建立世界領(lǐng)先的數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)，英國嘗試建立一種不會對廣大金融機(jī)構(gòu)造成太大負(fù)擔(dān)的數(shù)據(jù)制度，以幫助機(jī)構(gòu)合法使用數(shù)據(jù)以擴(kuò)展業(yè)務(wù)，保障其免受監(jiān)管不確定性的影響。比如，監(jiān)管沙盒就是這一共治過程中的重要政策工具之一，通過在面對真實(shí)消費(fèi)者的實(shí)時(shí)可控場景中測試企業(yè)的創(chuàng)新金融產(chǎn)品，幫助機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新產(chǎn)品滿足監(jiān)管要求，降低產(chǎn)品推向市場的成本。

在英國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的支持下，大量的金融科技創(chuàng)新實(shí)踐在英國金融市場出現(xiàn)，金融數(shù)據(jù)價(jià)值在創(chuàng)新金融科技的使用中得到極大釋放?？v觀整個(gè)英國金融業(yè)，有兩大金融數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用浪潮正在浮現(xiàn)。一是結(jié)合人工智能、機(jī)器人流程自動化和物聯(lián)網(wǎng)的智慧型自動化。將人工智能、物聯(lián)網(wǎng)與機(jī)器人流程自動化結(jié)合，可以對來源于智慧型裝置的大量數(shù)據(jù)進(jìn)行演算，實(shí)現(xiàn)流程自動化。在金融服務(wù)領(lǐng)域，智慧型自動化不僅能節(jié)省數(shù)據(jù)分析成本，還能極大改善客戶體驗(yàn)。智能投顧、客戶債務(wù)顧問工具、在職員工退休財(cái)務(wù)規(guī)劃等均是基于智慧型自動化技術(shù)。二是結(jié)合人工智能、區(qū)塊鏈和物聯(lián)網(wǎng)的自動化信任。隨著金融服務(wù)領(lǐng)域?qū)ψ詣踊悄艿膽?yīng)用程度越來越高，確保科技可信度的技術(shù)變得越來越重要，自動化信任在英國保險(xiǎn)市場逐步應(yīng)用起來。雖然金融數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘在金融科技創(chuàng)新中的應(yīng)用尚未形成規(guī)?；瘶I(yè)務(wù)和實(shí)質(zhì)競爭力，但是這些探索實(shí)踐扎實(shí)地支撐了英國在這個(gè)領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)力。

（三）數(shù)據(jù)共享與交換

數(shù)據(jù)共享是最大化釋放數(shù)據(jù)價(jià)值的基礎(chǔ)條件，通過數(shù)據(jù)開放共享可以釋放數(shù)據(jù)潛力，增大可獲取的數(shù)據(jù)體量，為大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用和數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘提供數(shù)據(jù)資源基礎(chǔ)。英國金融數(shù)據(jù)共享與交換主要表現(xiàn)為政府和監(jiān)管部門主導(dǎo)的數(shù)據(jù)共享和銀行與科技企業(yè)之間的數(shù)據(jù)共享。

政府和監(jiān)管部門主導(dǎo)的數(shù)據(jù)共享主要采取兩種形式，其一是金融機(jī)構(gòu)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)共享數(shù)據(jù)；其二是政府通過立法和打造數(shù)據(jù)共享平臺為金融機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)共享提供環(huán)境。英國政府致力于創(chuàng)造一個(gè)數(shù)據(jù)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中都能適當(dāng)?shù)乇皇褂谩⒃L問的環(huán)境，使數(shù)據(jù)能夠被跨領(lǐng)域、跨組織、跨部門地共享使用。英國政府于2010年啟動了data.gov.uk平臺，網(wǎng)站中包含了來自英國政府各個(gè)部門的3萬多個(gè)數(shù)據(jù)集。2020年，英國政府發(fā)布《國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，希望在新歷史時(shí)期探討數(shù)據(jù)共享開放和公平的權(quán)衡，以保證數(shù)據(jù)使用價(jià)值最大化。但是，推動數(shù)據(jù)跨部門的共享并不是簡單地開放數(shù)據(jù)訪問權(quán)限。小機(jī)構(gòu)無法獲得與科技巨頭相同的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)共享能夠助力他們的業(yè)務(wù)創(chuàng)新和業(yè)績增長，但政府如果采取簡單粗暴的共享干預(yù)政策，將損害原本掌握數(shù)據(jù)優(yōu)勢的科技巨頭的積極性和開放性，因此，英國《國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》特別強(qiáng)調(diào)政府和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)注意促進(jìn)數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)確權(quán)之間的平衡，以保證數(shù)據(jù)共享有足夠的市場激勵。

通過金融數(shù)據(jù)共享，推動傳統(tǒng)銀行和金融科技公司更深層次地協(xié)作和競爭，最終追求用戶利益最大化，是各國金融數(shù)據(jù)共享的核心議題。比如，美國、英國就較為推崇不同金融部門數(shù)據(jù)打通與開放共享，但歐盟、新加坡和中國等均仍保持穩(wěn)慎態(tài)度。銀行與金融科技平臺利用開放API等技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與合作發(fā)展的開放銀行模式起源于英國。2010年，英國競爭和市場委員會提出開放銀行概念，希望借此提升銀行間競爭，改善客戶體驗(yàn)，提升金融競爭力。2015年，英國財(cái)政部成立開放銀行工作組，研究并制定開放銀行框架與標(biāo)準(zhǔn)。2016年，競爭和市場委員會開始主導(dǎo)實(shí)施開放銀行計(jì)劃。至2018年，開放銀行模式開始在英國大銀行逐步推行。

按照2016年3月英國財(cái)政部發(fā)布的《開放銀行標(biāo)準(zhǔn)框架》，英國開放銀行數(shù)據(jù)治理遵循三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。一是數(shù)據(jù)類型的標(biāo)準(zhǔn)，主要是數(shù)據(jù)的描述、記錄的規(guī)則，也包括對于數(shù)據(jù)展現(xiàn)、格式、定義以及結(jié)構(gòu)的共識。二是數(shù)據(jù)開發(fā)技術(shù)規(guī)范的API標(biāo)準(zhǔn)，主要包括開放API的設(shè)計(jì)、開發(fā)及維護(hù)的準(zhǔn)則，涉及架構(gòu)的風(fēng)格、資源格式、版本控制等多個(gè)方面的規(guī)范。三是數(shù)據(jù)隱私保護(hù)方案的安全標(biāo)準(zhǔn)，主要指API規(guī)范的安全性，包括用戶同意、身份認(rèn)證、欺詐監(jiān)控、用戶授權(quán)等保護(hù)消費(fèi)者數(shù)據(jù)安全的規(guī)制（中國人民大學(xué)金融科技研究所，2021）[17]。開放銀行模式給金融數(shù)據(jù)治理帶來重大改變。此前客戶主要通過銀行APP或者網(wǎng)點(diǎn)獲取銀行服務(wù)，傳統(tǒng)銀行控制著絕大多數(shù)金融業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)與接觸點(diǎn)。然而開放銀行從根本上改變了銀行與客戶的互動方式，銀行成為高度開放共享的金融服務(wù)平臺，金融科技公司和銀行的關(guān)系由競爭轉(zhuǎn)為合作，不同銀行與金融科技公司共同構(gòu)成共生共存的金融生態(tài)圈，客戶可以通過第三方服務(wù)平臺獲取不同銀行的服務(wù)。同時(shí)，數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、權(quán)利和應(yīng)用的范疇也實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大，銀行數(shù)據(jù)邊界模糊化，對于監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，如何保障數(shù)據(jù)有序收集、分析、使用和流動是一個(gè)重要的任務(wù)。從當(dāng)前英國對數(shù)據(jù)開放、共享的制度安排和機(jī)制設(shè)計(jì)看，開放銀行發(fā)展及其數(shù)據(jù)治理優(yōu)化仍在持續(xù)深化。

（四）跨境流動與數(shù)據(jù)安全

數(shù)據(jù)跨境流動意指“在一國內(nèi)生成的電子化信息記錄被他國境內(nèi)的私主體和（或）公權(quán)力機(jī)關(guān)讀取、存儲、使用或加工”（UNCTC，1984）[18]。自1980年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織頒布的《關(guān)于隱私保護(hù)和個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動的指南》將數(shù)據(jù)跨境流動納入法律和規(guī)制體系以來，隨著跨境流動數(shù)據(jù)規(guī)模飆升，數(shù)據(jù)跨境流動管理與控制成為重大政策議題。特別是在蓬勃發(fā)展的數(shù)字經(jīng)濟(jì)體系和跌宕起伏的國際政治格局下，數(shù)據(jù)跨境流動成為一個(gè)重要的國家安全事項(xiàng)，流動性和安全性是各國金融數(shù)據(jù)跨境流動需要權(quán)衡的兩大目標(biāo)。以美國為代表的發(fā)達(dá)國家更加強(qiáng)調(diào)流動性，提倡數(shù)據(jù)跨境自由流動以獲得更大的數(shù)據(jù)價(jià)值，以中國、印度、俄羅斯為代表的一些國家強(qiáng)調(diào)安全性，以限制重要數(shù)據(jù)出境、數(shù)據(jù)本地化存儲等方式優(yōu)先保護(hù)國家安全，而歐盟采取介于流動性和安全性之間的中間模式，對內(nèi)實(shí)行較為寬松的數(shù)據(jù)自由流動機(jī)制，對外以多邊協(xié)議的方式維護(hù)數(shù)據(jù)治理話語權(quán)（鐘紅，2022；劉曉鑫，2019）[19，20]。

在脫歐及脫歐過渡期結(jié)束之前，英國金融數(shù)據(jù)跨境流動治理遵循歐洲的法律體系和監(jiān)管框架，“內(nèi)松外嚴(yán)”是歐盟數(shù)據(jù)跨境流動的主要監(jiān)管方式，對內(nèi)提倡“自由流動”以實(shí)現(xiàn)流動性，對外要求“充分性認(rèn)定”以保障安全性。脫歐過渡期結(jié)束之后，根據(jù)2018年《退出歐盟法案》，英國修訂形成《英國通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，并相應(yīng)地修訂其《2018年數(shù)據(jù)保護(hù)法》。同時(shí)，英國積極尋求歐盟的“充分性認(rèn)定”，并于2021年6月獲得了歐盟委員會針對英國的兩項(xiàng)“充分性認(rèn)定”，歐盟的個(gè)人數(shù)據(jù)可自由地向英國流動，并在英國享有與歐盟實(shí)質(zhì)相同的數(shù)據(jù)保護(hù)水平。2022年2月，英國個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)——英國信息專員辦公室發(fā)布了標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)保護(hù)條款，即英國標(biāo)準(zhǔn)合同條款（Standard Contractual Clause，以下簡稱SCC）②。SCC分為國際傳輸協(xié)議（即英國IDTA）與歐盟委員會標(biāo)準(zhǔn)合同條款國際數(shù)據(jù)傳輸附件（即歐盟SCC英國附件）兩份相互獨(dú)立的文件，供數(shù)據(jù)傳輸方與接收方任選其一使用。英國IDTA和歐盟SCC的最大區(qū)別是，歐盟SCC只關(guān)注法律管轄（跨管轄境）變化，而英國IDTA既適用于跨管轄境也適用于跨物理境的情形。英國IDTA盡管在實(shí)質(zhì)上并未與歐盟SCC分道揚(yáng)鑣（可二選一），但已完成在形式風(fēng)格上脫離歐盟SCC的第一步，并成功將相關(guān)法律爭議的解決完全收歸英國境內(nèi)的法院或仲裁機(jī)構(gòu)，是英國在個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)領(lǐng)域收回其立法及司法主權(quán)的第一步（王一楠和周望，2022）[21]，為英國后續(xù)實(shí)施更具特色的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移規(guī)制提供了空間，特別是給金融數(shù)據(jù)治理和競爭力提升拓展了政策空間。值得注意的是，早在脫歐前，英國對金融數(shù)據(jù)跨境流動就開始表現(xiàn)出比歐盟更顯著的開放性和自由度，并致力于發(fā)展世界級的監(jiān)管科技和數(shù)據(jù)治理戰(zhàn)略（BOE，2019）[12]。

四、金融數(shù)據(jù)治理難題和挑戰(zhàn)

在監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行業(yè)參與者的共同努力下，金融數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的遺留問題在一定程度上得到解決，英國在金融數(shù)據(jù)治理方面具有全球引領(lǐng)性，特別是金融科技領(lǐng)域的數(shù)據(jù)治理和監(jiān)管實(shí)踐給予國際社會重要的政策參照。但是英國金融數(shù)據(jù)治理仍面臨三個(gè)顯著的挑戰(zhàn)。

（一）數(shù)據(jù)輸入通用性與數(shù)據(jù)收集復(fù)雜性

關(guān)于金融數(shù)據(jù)收集的復(fù)雜性問題，行業(yè)對于建立通用數(shù)據(jù)輸入這一解決辦法的可行性和公平性存在懷疑。可行性方面，行業(yè)參與者認(rèn)為，在金融機(jī)構(gòu)或金融科技公司內(nèi)部建立共同輸入層以簡化其數(shù)據(jù)收集和報(bào)告是可行的和具有成本效益的。但是，為金融市場中的所有機(jī)構(gòu)創(chuàng)建數(shù)據(jù)共同輸入層則是一個(gè)太大的挑戰(zhàn)，這項(xiàng)任務(wù)的規(guī)模、復(fù)雜性與其潛在回報(bào)極不匹配、風(fēng)險(xiǎn)太高。公平性方面，鑒于機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)和英格蘭銀行數(shù)據(jù)需求的異質(zhì)性，機(jī)構(gòu)對數(shù)據(jù)如何實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化存在質(zhì)疑，并擔(dān)心很難就數(shù)據(jù)輸入的內(nèi)容及其含義達(dá)成公平的一致性結(jié)論，例如小機(jī)構(gòu)擔(dān)心大型系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)會主導(dǎo)共同數(shù)據(jù)輸入層的定義過程。監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須保證能夠在制定行業(yè)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)過程中發(fā)揮積極作用，確保標(biāo)準(zhǔn)的開放性不受技術(shù)影響，以使其能夠廣泛使用，而不是偏向于特定的數(shù)據(jù)用戶或供應(yīng)商。

（二）數(shù)據(jù)指令準(zhǔn)確性與數(shù)據(jù)報(bào)告積極性

關(guān)于公司難以準(zhǔn)確解讀監(jiān)管當(dāng)局的數(shù)據(jù)收集指令的問題，如何以最低成本在提高指令準(zhǔn)確性的同時(shí)保證機(jī)構(gòu)報(bào)告數(shù)據(jù)的自由度、主動性和積極性是尚未解決的難題。英格蘭銀行將“指令即代碼”作為解決指令不明晰的最終辦法，但是這一方法并非完美。將監(jiān)管機(jī)構(gòu)以自然語言編寫的數(shù)據(jù)收集指令改寫為編程語言的這一方案在技術(shù)上本身就是一個(gè)挑戰(zhàn)，相關(guān)代碼的編寫和維護(hù)將是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的任務(wù)。而對于市場機(jī)構(gòu)而言，直接接受以代碼編寫的數(shù)據(jù)報(bào)告指令實(shí)際上是以完全剝離機(jī)構(gòu)理解報(bào)告指令的機(jī)會為代價(jià)來解決機(jī)構(gòu)對報(bào)告指令理解不清的問題，這一做法使機(jī)構(gòu)失去報(bào)告哪些數(shù)據(jù)以及如何報(bào)告數(shù)據(jù)的自由裁量權(quán)和內(nèi)在積極性，可能使市場機(jī)構(gòu)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)收集缺乏認(rèn)同并疏于數(shù)據(jù)上報(bào)，同時(shí)也使數(shù)據(jù)質(zhì)量責(zé)任歸屬變得模糊。

（三）監(jiān)管機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)質(zhì)效與市場機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)安全

關(guān)于數(shù)據(jù)治理架構(gòu)的轉(zhuǎn)變，監(jiān)管機(jī)構(gòu)提高數(shù)據(jù)收集效率和質(zhì)量的目標(biāo)與市場機(jī)構(gòu)保證自身數(shù)據(jù)安全和自身經(jīng)營不受影響的目標(biāo)之間存在沖突。監(jiān)管機(jī)構(gòu)試圖通過區(qū)塊鏈和API技術(shù)與其監(jiān)管的機(jī)構(gòu)相連接并自動拉取市場機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)。但是市場機(jī)構(gòu)對這種數(shù)據(jù)拉取模式下的數(shù)據(jù)安全性表示擔(dān)憂，例如監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何保證安全地提取和存儲市場機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)，發(fā)生數(shù)據(jù)漏洞時(shí)如何問責(zé)等問題都懸而未決。金融機(jī)構(gòu)更愿意在這個(gè)架構(gòu)中設(shè)置中心中介服務(wù)商作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)和市場機(jī)構(gòu)之間的“中間人”，金融機(jī)構(gòu)將數(shù)據(jù)推送到中心中介服務(wù)商，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以從中介服務(wù)商拉取數(shù)據(jù)，在拉取之前需要進(jìn)行安全驗(yàn)證。在這種模式下，金融機(jī)構(gòu)能夠保持對數(shù)據(jù)的所有權(quán)，也避免了監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接訪問機(jī)構(gòu)系統(tǒng)而影響機(jī)構(gòu)治理。但是如何準(zhǔn)確定位中心中介服務(wù)商的地位和責(zé)任，以及如何選擇合適的機(jī)構(gòu)擔(dān)任中心中介服務(wù)商以保證競爭和公平，是尚待解決的難題。

五、結(jié)論與啟示

在英格蘭銀行和FCA等監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理下，英國金融數(shù)據(jù)治理工作以保證金融市場平穩(wěn)運(yùn)行、確保金融監(jiān)管有效性并通過挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值提升金融競爭力為基本目標(biāo)。問題導(dǎo)向、漸進(jìn)務(wù)實(shí)、開放協(xié)作和價(jià)值驅(qū)動的治理原則為金融數(shù)據(jù)治理提供了基礎(chǔ)保障。理念創(chuàng)新、前沿技術(shù)應(yīng)用和監(jiān)管試點(diǎn)等有效提高了數(shù)據(jù)質(zhì)量管理能力，使海量金融數(shù)據(jù)價(jià)值得以充分釋放。英國金融監(jiān)管當(dāng)局從金融數(shù)據(jù)治理中有效識別風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)采取措施，保障金融機(jī)構(gòu)、市場和系統(tǒng)穩(wěn)定，同時(shí)還有效規(guī)范市場行為并充分保護(hù)金融消費(fèi)者。中國可以從英國金融數(shù)據(jù)治理和維護(hù)金融穩(wěn)定的上述實(shí)踐中獲得相關(guān)啟示。

（一）以治理體系建設(shè)為基礎(chǔ)保障金融數(shù)據(jù)治理

權(quán)責(zé)分明、開放協(xié)作、動態(tài)有效的金融監(jiān)管體系和金融數(shù)據(jù)治理架構(gòu)是金融穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)。英國金融市場由PRA和FCA協(xié)同監(jiān)管，PRA的職責(zé)是對金融機(jī)構(gòu)實(shí)施審慎監(jiān)管以確保公司妥善經(jīng)營并避免破產(chǎn)，F(xiàn)CA的職責(zé)是對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行行為監(jiān)管并保護(hù)金融消費(fèi)者。為履行監(jiān)管職責(zé)，PRA和FCA協(xié)同制定英國金融業(yè)數(shù)據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)同進(jìn)行數(shù)據(jù)輸入標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)設(shè)施投資，協(xié)同開展治理架構(gòu)轉(zhuǎn)型的研究工作，并在上述過程中廣泛聽取金融機(jī)構(gòu)、金融科技服務(wù)商和統(tǒng)計(jì)部門等行業(yè)內(nèi)外部參與者的意見，不斷建設(shè)和完善金融數(shù)據(jù)治理架構(gòu)。

基于此，中國可借鑒的英國經(jīng)驗(yàn)有：一是優(yōu)化金融數(shù)據(jù)治理框架，明確金融數(shù)據(jù)治理主體，有效界定金融數(shù)據(jù)治理對象，健全金融數(shù)據(jù)治理目標(biāo)、原則、架構(gòu)和實(shí)施機(jī)制，形成金融數(shù)據(jù)治理長效機(jī)制。二是將權(quán)責(zé)分明、問題導(dǎo)向、保護(hù)有力、適度開放、挖掘價(jià)值等作為金融數(shù)據(jù)治理的基本原則，統(tǒng)籌權(quán)利保護(hù)、高效監(jiān)管和價(jià)值挖掘等三大基本目標(biāo)。三是健全數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)，有效保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)利，統(tǒng)一數(shù)據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)，集成數(shù)據(jù)分析方法，優(yōu)化數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘機(jī)制，形成符合中國現(xiàn)實(shí)、順應(yīng)國際潮流、充分應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)的數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)體系。四是應(yīng)當(dāng)鼓勵金融機(jī)構(gòu)、金融科技公司和第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)在金融數(shù)據(jù)治理框架建設(shè)工作中發(fā)揮建設(shè)性作用，形成監(jiān)管機(jī)構(gòu)和市場機(jī)構(gòu)“共治”的治理格局。

（二）以質(zhì)量管理為突破深挖金融數(shù)據(jù)資源價(jià)值

保證數(shù)據(jù)質(zhì)量是充分挖掘金融數(shù)據(jù)價(jià)值的關(guān)鍵，英國金融數(shù)據(jù)質(zhì)量管理操作同樣能為中國提供啟發(fā)。首先，要改變理念，深入貫徹創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，將數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略性資源提高至國家競爭力的高度，以完善數(shù)據(jù)治理來提升數(shù)據(jù)作為要素、資本和戰(zhàn)略性資源在高質(zhì)量發(fā)展中的作用。其次，加強(qiáng)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的數(shù)據(jù)收集流程和穩(wěn)健的數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制，同時(shí)，優(yōu)化數(shù)據(jù)治理相關(guān)的法律、制度和規(guī)范，夯實(shí)數(shù)據(jù)治理的硬件和軟件基礎(chǔ)。再次，從長期視野出發(fā)，主動擁抱前沿科技特別是金融科技，借力大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、機(jī)器自動化、人工智能技術(shù)以及第三方科技平臺，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理辦法的轉(zhuǎn)型升級以提高數(shù)據(jù)質(zhì)量管理能力，有效提升數(shù)據(jù)治理的數(shù)字化水平。最后，在結(jié)合前沿科技大膽提出創(chuàng)新概念的同時(shí)，保持謹(jǐn)慎務(wù)實(shí)的態(tài)度，采取小步迭代、從試點(diǎn)到推廣的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型模式，以平穩(wěn)推進(jìn)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的轉(zhuǎn)型升級。

（三）以風(fēng)險(xiǎn)防范為重點(diǎn)維護(hù)金融穩(wěn)定和數(shù)據(jù)安全

英國金融監(jiān)管體系深刻吸取全球金融危機(jī)中風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)對機(jī)制缺失的教訓(xùn)，將金融風(fēng)險(xiǎn)防范和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)作為數(shù)據(jù)治理工作的重點(diǎn)，其做法也能夠?yàn)橹袊峁﹩⑹尽Ｒ皇侵τ诮鹑诜€(wěn)定。將金融風(fēng)險(xiǎn)防范作為數(shù)據(jù)治理工作的基礎(chǔ)目標(biāo)，通過高質(zhì)量的數(shù)據(jù)收集和自動化的數(shù)據(jù)分析，及時(shí)識別公司經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)并對其采取審慎監(jiān)管手段以維護(hù)金融市場安全運(yùn)行，準(zhǔn)確識別過度風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、流動性風(fēng)險(xiǎn)、潛在壟斷及不正當(dāng)競爭等金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)市場穩(wěn)定和公平競爭。二是著力于消費(fèi)者保護(hù)。通過金融數(shù)據(jù)收集、分析、處理和應(yīng)用，進(jìn)一步強(qiáng)化金融消費(fèi)者或投資者的權(quán)益保障，著力緩釋金融欺詐、高風(fēng)險(xiǎn)促銷、差別定價(jià)、市場地位濫用等風(fēng)險(xiǎn)。三是著力于數(shù)據(jù)安全。警惕數(shù)據(jù)收集和共享過程中發(fā)生的數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)擦除和數(shù)據(jù)壟斷等風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)跨境數(shù)據(jù)共享進(jìn)程仍應(yīng)與我國金融要素市場化改革、資本項(xiàng)目開放和金融高水平開放保持相對同步性，確保數(shù)據(jù)安全。

注：

①《1946年英格蘭銀行法》規(guī)定：關(guān)系國家利益時(shí)，經(jīng)與英格蘭銀行行長協(xié)商，財(cái)政部有權(quán)指示英格蘭銀行行事?！?998年英格蘭銀行法》對財(cái)政部的權(quán)利做出調(diào)整，剝奪了財(cái)政部在貨幣政策方面對英格蘭銀行的指示權(quán)，以提高中央銀行貨幣政策獨(dú)立性。

②標(biāo)準(zhǔn)合同條款系監(jiān)管部門為了確保個(gè)人信息在出境之后保護(hù)水平不低于本國標(biāo)準(zhǔn)而要求數(shù)據(jù)傳輸方與境外數(shù)據(jù)接收方簽署一個(gè)官方制定的合同模板。

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