多元主體參與黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的困境與紓解

王宗濤 王勇

摘 要：大力推進(jìn)全流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)是實現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重要前提，黃河流域的跨域性及生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的復(fù)合性決定了開展流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)需要多元主體共同參與。為了給黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的實施提供參考，基于公共物品理論、協(xié)同論、權(quán)利－義務(wù)論等，對黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并就多元主體參與黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)所處困境提出紓解之策。當(dāng)前，黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)模式是以政府為主體的“碎片化、點對點”修復(fù)，處于多元主體協(xié)同配合機制缺失、修復(fù)主體的責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)缺失、多元主體參與生態(tài)環(huán)境修復(fù)保障機制缺失的困境，造成“政府主動、企業(yè)被動、公眾不動”的亂象。紓解之策：明確主體定位，擴大多元主體范圍；明確責(zé)任劃分原則，厘清各主體責(zé)任；健全激勵機制和監(jiān)管機制、建立生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金來源保障機制，為流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)提供強力支撐。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境修復(fù)；責(zé)任主體；激勵機制；監(jiān)管機制；保障機制；資金來源；黃河流域

中圖分類號：Ｘ１７１．４；ＴＶ８８２．１ 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２３．０７．００４

引用格式：王宗濤，王勇．多元主體參與黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的困境與紓解［Ｊ］．人民黃河，２０２３，４５（７）：１９－２３，５７．

習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上強調(diào)“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理。要堅持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，統(tǒng)籌推進(jìn)各項工作，加強協(xié)同配合，推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展”［１］ 。大力推進(jìn)全流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)是實現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重要前提。黃河作為我國第二大河，跨９ 個省（區(qū)），其跨域性及生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的復(fù)合性決定了開展流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)需要多元主體共同參與。本文基于公共物品理論、協(xié)同論、權(quán)利－義務(wù)論等，對黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，就多元主體參與黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)所處困境提出紓解之策，以期為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的實施提供參考。

１ 黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)多元主體參與的理論分析

１．１ 內(nèi)涵界定

黃河流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是以水為紐帶，由自然、經(jīng)濟、社會等要素構(gòu)成的復(fù)合系統(tǒng)［２］ ，其復(fù)合性決定了開展流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作需要多元主體（政府、企業(yè)及公眾等）的共同參與［３］ 。黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)是指以黃河水為媒介，以退化、受損的流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)為修復(fù)對象，以促進(jìn)黃河流域上、中、下游協(xié)同發(fā)展為目的，針對不同區(qū)段的生態(tài)系統(tǒng)退化、受損問題，有針對性地采取措施，使流域生態(tài)環(huán)境逐步得到恢復(fù)。黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)成果將惠及整個流域，體現(xiàn)受益對象多元化的特征。與多元化受益主體相對應(yīng)，流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的責(zé)任主體（參與主體）亦應(yīng)多元化（上至國務(wù)院及各相關(guān)部委，下至流域內(nèi)各縣級人民政府、企業(yè)及社會公眾等）。在多元主體參與黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的進(jìn)程中，上、中、下游不同主體就流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)所產(chǎn)生的公共利益趨同是協(xié)同修復(fù)的驅(qū)動力量，生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作中相對明晰的主體履職標(biāo)準(zhǔn)具有關(guān)鍵作用，完善的激勵機制、監(jiān)管機制、資金來源機制等則是多元主體參與生態(tài)環(huán)境修復(fù)的重要保障。

１．２ 理論基礎(chǔ)

１．２．１ 公共物品理論

傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)意義上的公共物品是指兼具消費的非競爭性與非排他性的物品。就黃河流域生態(tài)服務(wù)來看，其是一種典型的跨域性生態(tài)產(chǎn)品，具有明顯的公共外部性與空間外部性特征［４］ ，這意味著流域內(nèi)所有主體無須付出過多的成本或代價，就可享受到包括清潔空氣、潔凈水在內(nèi)的生態(tài)公共物品的巨大惠益。流域生態(tài)環(huán)境的維護(hù)需要投入一定的成本，理性的個體出于牟利心態(tài)，往往不會主動參與流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)，反而期望通過集體或他人的行動來坐享其成，從而導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生。因此，欲從根本上解決流域生態(tài)系統(tǒng)退化問題，須調(diào)動流域內(nèi)多元主體參與生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作的積極性。

１．２．２ 協(xié)同治理理論

協(xié)同治理是具有不同利益主張的主體圍繞某些利益沖突進(jìn)行調(diào)和與合作的過程，是當(dāng)代社會公共管理職能社會化的結(jié)果［５］ 。在黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作中，政府、企業(yè)、社會公眾都應(yīng)是責(zé)任主體，多元化協(xié)同所產(chǎn)生的耦合效應(yīng)決定了黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)必然需要多元主體參與。明確多元主體的范圍及權(quán)責(zé)是解決多元主體利益爭端的前置要件，因此明確多元主體參與黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的范圍、履職標(biāo)準(zhǔn)及履職保障機制等，是多元主體開展協(xié)同、合作的前提。

１．２．３ 權(quán)利－義務(wù)一致理論

沒有無權(quán)利的義務(wù)，也沒有無義務(wù)的權(quán)利［６］ ，任何權(quán)利主體在行使權(quán)利的同時必須履行相應(yīng)的義務(wù)。黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)主體是流域生態(tài)服務(wù)權(quán)益的直接或間接享用者，黃河流域各主體參與流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)是其在享用多元化生態(tài)服務(wù)權(quán)益的同時應(yīng)盡的義務(wù)。多元主體積極履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)是其能夠持續(xù)享用良好生態(tài)服務(wù)權(quán)益的前提。在生態(tài)文明時代，人們對流域生態(tài)服務(wù)權(quán)益的重視，不僅是對法律上權(quán)利－義務(wù)要求的回應(yīng)， 而且是一種道義上整體責(zé)任觀的體現(xiàn)。多元主體積極主動參與黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)，是其自覺履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)的表現(xiàn)，亦是整體責(zé)任觀在黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)中的體現(xiàn)。

２ 現(xiàn)狀檢視與實踐困境

２．１ 現(xiàn)狀檢視

黨的十八大以來，在黨中央對生態(tài)文明建設(shè)的重視力度不斷加大的背景下，黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)取得了巨大成效［７］ ，但由于歷史“欠賬”較多且流域生態(tài)環(huán)境復(fù)雜多變，因此現(xiàn)下仍存在諸多亟待解決的問題。當(dāng)前，國家既有涉水法律將流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的主體界定為中央政府及地方政府（見表１），使流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作處于“政府主動、企業(yè)被動、公眾不動”的困境［８］ 。就黃河流域而言，生態(tài)環(huán)境修復(fù)模式是以政府為主體的“碎片化、點對點”修復(fù)，這種整體效果有限的生態(tài)環(huán)境修復(fù)模式是對環(huán)境公平責(zé)任原則的違背。企業(yè)在生產(chǎn)過程中不達(dá)標(biāo)排污等是破壞流域生態(tài)環(huán)境的重要原因，因此企業(yè)應(yīng)是流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的最大主體而不是參與者［９］ ，政府應(yīng)是流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的管理者。政府與企業(yè)承擔(dān)流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的嚴(yán)重錯位，導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)進(jìn)程中“企業(yè)負(fù)責(zé)，政府買單”的亂象頻頻發(fā)生，如松花江重大水污染案件就是典型案例之一。在相關(guān)司法案件中，法院依法判決企業(yè)或者個人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，但是個人或企業(yè)在履行部分出資義務(wù)后，并未繳納生態(tài)環(huán)境修復(fù)所需全部資金，政府也很少向造成污染的企業(yè)或個人追償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用，因此生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任還是由政府承擔(dān)、所需資金由國家財政承擔(dān)，企業(yè)與個人并未真正參與流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

２．２ 多元主體參與黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的困境

黃河流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)具有非排他性、非競爭性，生態(tài)環(huán)境修復(fù)內(nèi)容的廣泛性及主體的不確定性決定了其很難由單一主體或單一路徑得到全面修復(fù)，因此亟須構(gòu)建多元主體參與、多種路徑并存的生態(tài)環(huán)境修復(fù)體系及機制［１０］ 。如前文所述，相關(guān)法律法規(guī)對生態(tài)環(huán)境修復(fù)主體的規(guī)定不完善及可供借鑒的經(jīng)驗缺乏，使黃河流域多元主體參與生態(tài)環(huán)境修復(fù)的實踐處于如下困境。

２．２．１ 多元主體協(xié)同配合機制缺失

從既有涉水法律對生態(tài)環(huán)境修復(fù)的有關(guān)規(guī)定看，上至國務(wù)院、下至縣級人民政府都須承擔(dān)流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，多元主體協(xié)同配合的機制缺失，造成的結(jié)果是企業(yè)雖承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任但其責(zé)任范圍有限、社會公眾承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任幾乎可以忽略不計。流域內(nèi)企業(yè)與社會公眾在免費享用生態(tài)利益（破壞性利用水、土地、森林等自然資源）的同時，造成嚴(yán)重的工業(yè)點源污染和農(nóng)村面源污染、生態(tài)系統(tǒng)受損。本應(yīng)由企業(yè)及公眾承擔(dān)的流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任被無條件轉(zhuǎn)移給政府是不公平的且不符合權(quán)責(zé)一致原則。

２．２．２ 修復(fù)主體的責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)缺失

從法律層面看，《中華人民共和國民法典》（簡稱《民法典》）第１２３４ 條明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)者應(yīng)是造成生態(tài)系統(tǒng)受損的主體，據(jù)此，企業(yè)與社會公眾均應(yīng)是黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)者。但是，實踐中具體的責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)缺失、對修復(fù)主體不履行責(zé)任的懲處措施不到位，使得本應(yīng)作為黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任承擔(dān)者的企業(yè)、社會公眾出于避責(zé)心理而不愿主動參與黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)，最終導(dǎo)致黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作仍由政府部門承擔(dān)，流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)“企業(yè)負(fù)責(zé)，政府買單”現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

從理論層面看，黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)具有典型的公共責(zé)任屬性，政府、企業(yè)、社會公眾等多元主體的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任難以分割和認(rèn)定［１１］ 。多元主體共同履行黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)職責(zé)極易造成責(zé)任分散弱化并趨于模糊，導(dǎo)致各主體在共同行動中逃避責(zé)任或?qū)ふ摇疤孀镅颉?，最后陷入“人人?fù)責(zé)，人人都不負(fù)責(zé)”的困境，因此亟須建立各主體在黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)中責(zé)任的分擔(dān)原則、厘清各主體責(zé)任。

２．２．３ 多元主體參與生態(tài)環(huán)境修復(fù)的保障機制缺失

黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)是一項規(guī)模宏大的系統(tǒng)工程，多主體參與流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)離不開完善的保障機制。就激勵機制而言，為了充分調(diào)動多元主體參與流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的積極性，須建立適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟利益引導(dǎo)機制。當(dāng)前黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)主體單一化的重要原因之一是缺乏相應(yīng)的激勵機制，導(dǎo)致包括政府在內(nèi)的所有主體參與流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的積極性都不高。就監(jiān)管機制分析，在多元主體開展黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作中，須通過監(jiān)管制度對各主體行為進(jìn)行規(guī)范與約束，為流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)創(chuàng)造持續(xù)、穩(wěn)定的秩序［１２］ 。目前，黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)存在監(jiān)管碎片化且以政府監(jiān)管為主，對企業(yè)及其他主體要么監(jiān)管過嚴(yán)，要么監(jiān)管缺位。從資金來源機制看，黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)需要比較穩(wěn)定和充足的資金來源，目前所需資金過分依賴國家財政撥款，這種模式存在兩方面問題：一方面，給國家財政帶來了沉重負(fù)擔(dān)，且違背“誰污染、誰治理，誰破壞、誰恢復(fù)”的原則；另一方面，承擔(dān)黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的企業(yè)、個人因資本規(guī)模較小而履責(zé)能力不足，無法為長期的生態(tài)環(huán)境修復(fù)提供充分保障。

３ 困境的紓解

３．１ 明確主體定位，擴大多元主體范圍

流域內(nèi)不同行政區(qū)開展生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作的主動性、積極性不同，同一行政區(qū)內(nèi)的各類主體參與生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作的積極性也不同。生態(tài)環(huán)境惡化對各區(qū)域的影響不會因行政區(qū)劃的分割而減小，局部生態(tài)系統(tǒng)退化、受損的惡果終將反映到整個流域，僅依靠部分行政區(qū)政府、企業(yè)、社會公眾等單一主體的修復(fù)與治理只能是杯水車薪［１３］ 。要想從根源上解決黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)主體層面存在的問題，必須打破傳統(tǒng)的過度依賴單一主體（如政府）進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)的局面，樹立系統(tǒng)性和整體性理念，使黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略頂層設(shè)計的落實得到社會各方的廣泛參與［１４］ ，厘清政府、企業(yè)、社會公眾參與黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的責(zé)任，實現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)主體由一元向多元轉(zhuǎn)化。此外，享用流域良好生態(tài)環(huán)境是流域內(nèi)各主體的應(yīng)有權(quán)利，為了持續(xù)享有這種權(quán)利，需要政府、企業(yè)、社會公眾等多元主體積極承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)，這是對權(quán)利－義務(wù)一致理論的合理回應(yīng)。因此，在改變以往企業(yè)及社會公眾只享受良好生態(tài)環(huán)境利益而不承擔(dān)足夠生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的“搭便車”心態(tài)的基礎(chǔ)上，應(yīng)綜合統(tǒng)籌運用包括經(jīng)濟、政治、法律在內(nèi)的多種手段，使自覺參與流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)成為全社會多元主體共同的價值認(rèn)同。

在協(xié)同理論指導(dǎo)下，逐步建立政府主導(dǎo)、以企業(yè)為主體、公眾參與的黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)模式。美國的密西西比河流域、歐洲的萊茵河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)之所以較為成功［１５］ ，建構(gòu)多元主體協(xié)同修復(fù)模式是重要原因之一。在借鑒國外生態(tài)環(huán)境修復(fù)成功經(jīng)驗的同時，應(yīng)完善我國已有的法律法規(guī)，對既有涉水法規(guī)中有關(guān)公眾參與流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的原則進(jìn)一步清晰化、具體化，使多元主體參與黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的相關(guān)規(guī)定更具可操作性，通過法律條文明確多元主體的法律地位、生態(tài)環(huán)境修復(fù)職責(zé)及享有的權(quán)利，為流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)提供法治保障。

３．２ 明確責(zé)任劃分原則，厘清各主體責(zé)任

黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)多元主體協(xié)同配合是流域生態(tài)環(huán)境“公共物品”屬性的本質(zhì)要求和各主體承擔(dān)流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的前提條件，而流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)各主體之間責(zé)任如何科學(xué)、合理地劃分是無法回避的難題之一。責(zé)任劃分不僅是一個控制問題，而且是一個平衡問題，理順黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)中各主體之間的責(zé)任關(guān)系、責(zé)任歸屬，是避免陷入“聯(lián)合決策陷阱”的關(guān)鍵。就我國現(xiàn)下已有的法律規(guī)定來看，《民法典》第１２３４ 條、１２３５ 條雖然對破壞生態(tài)環(huán)境的行為主體應(yīng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任進(jìn)行了明確（在被破壞的環(huán)境可被修復(fù)的前提下，一是由環(huán)境侵權(quán)人自己進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)，二是在行為人無法或不能修復(fù)時由相關(guān)主體進(jìn)行修復(fù)或委托他人進(jìn)行修復(fù)），但是對存在多個行為主體時如何合理劃分生態(tài)環(huán)境修復(fù)和治理責(zé)任并未做出明確規(guī)定，其他相關(guān)法律法規(guī)對此也沒明確規(guī)定。當(dāng)下，在采取各種強制手段督促相關(guān)責(zé)任主體承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的同時，國家及地方政府應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)、合理地將生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任（具體任務(wù)）分配給各責(zé)任主體。

各主體生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的劃分，應(yīng)充分考慮不同主體享用黃河流域生態(tài)環(huán)境權(quán)益的大小及對流域生態(tài)環(huán)境造成破壞的輕重，不能采用平均分配的模式。各類企業(yè)在生產(chǎn)過程中大規(guī)模利用或消耗各類資源要素（其所攫取的環(huán)境資源數(shù)量遠(yuǎn)多于政府與社會公眾的）且大規(guī)模排污，是造成黃河流域生態(tài)環(huán)境退化、受損的重要原因。因此，相較于政府與社會公眾，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的主要責(zé)任，社會公眾應(yīng)承擔(dān)輔助責(zé)任，政府則應(yīng)側(cè)重于承擔(dān)對企業(yè)、公眾開展工作引領(lǐng)、指導(dǎo)方面的責(zé)任。

生態(tài)環(huán)境修復(fù)多元主體之間的責(zé)任劃分還須考慮我國基本國情，秉持“共同但有區(qū)別”的原則進(jìn)行責(zé)任劃分和任務(wù)分配。強調(diào)“共同責(zé)任”是因為享用權(quán)益必須承擔(dān)義務(wù)，承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是享用流域生態(tài)環(huán)境權(quán)益所有主體承擔(dān)義務(wù)的內(nèi)在要求。無論是地方政府為追求政績而采用不科學(xué)的發(fā)展方式，還是企業(yè)為尋求利益最大化而使用污染型生產(chǎn)方式，抑或公眾不環(huán)保的生活方式等，均對黃河流域生態(tài)環(huán)境的退化、受損做出了歷史及現(xiàn)實的“貢獻(xiàn)”。強調(diào)“區(qū)別責(zé)任”則是因為不同主體享用黃河流域生態(tài)環(huán)境權(quán)益的大小有所區(qū)別，政府、企業(yè)、社會公眾等在黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)中的職責(zé)、權(quán)限及對流域生態(tài)環(huán)境造成破壞的“貢獻(xiàn)”不同，所以應(yīng)按照不同主體的職責(zé)、權(quán)限和“貢獻(xiàn)”大小進(jìn)行責(zé)任劃分。此外，我國仍是發(fā)展中國家，經(jīng)濟社會發(fā)展存在明顯的區(qū)域不均衡性，不同行政區(qū)域的各類主體所承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任亦應(yīng)有所區(qū)別。在建立生態(tài)環(huán)境修復(fù)多元主體協(xié)同合作機制的基礎(chǔ)上，通過科學(xué)、合理厘定不同主體的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，逐步克服生態(tài)環(huán)境修復(fù)過程中存在的“公地悲劇”弊端，構(gòu)建政府主導(dǎo)、以企業(yè)為主體、社會公眾參與的黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)模式。

３．３ 建立健全保障機制，提供強力支撐

構(gòu)建多元主體參與的黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)體系，除須對多元主體的生態(tài)環(huán)境修復(fù)范圍、責(zé)任等予以明確外，還須建立完善的生態(tài)環(huán)境修復(fù)保障機制，為各主體參與流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)提供強力支撐、解除“后顧之憂”。

３．３．１ 健全激勵機制

在流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作中，不同主體之所以產(chǎn)生“搭便車”“鄰避”效應(yīng)，除流域生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性因素外，缺乏相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)激勵機制也是造成多元主體參與不足的重要原因。因此，從根本上激發(fā)多元主體參與黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的積極性，離不開科學(xué)、有效的利益激勵機制。政府、企業(yè)和社會公眾都是追逐利益的“理性經(jīng)濟人”，利益驅(qū)動是多元主體主動參與黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的基本動因。在對政府激勵方面，中央可采取政治激勵、行政領(lǐng)導(dǎo)晉升激勵等手段，激發(fā)地方政府切實重視黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)［１６］ 。在對企業(yè)激勵方面，經(jīng)濟效益驅(qū)動是刺激企業(yè)履行流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的唯一動力，政府可采取減稅、降費、增加補貼等方式調(diào)動企業(yè)的積極性。在對社會公眾激勵方面，政府在給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎勵的同時，應(yīng)建立和完善流域生態(tài)環(huán)境信息發(fā)布平臺和公眾參與流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)平臺。針對不同主體采用不同的激勵方式，設(shè)置不同的激勵制度，運用多元化的激勵措施，充分激發(fā)各主體參與黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的積極性。

３．３．２ 健全科學(xué)的監(jiān)管機制

多元主體協(xié)同參與黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)離不開健全的監(jiān)管機制。為了確保政府、企業(yè)及社會公眾之間保持密切配合，應(yīng)充分利用行政、立法和司法等手段，輔以媒體和公眾監(jiān)督，構(gòu)建全方位、多層次的監(jiān)督體系與問責(zé)機制。在強化對政府監(jiān)督的同時，也要加強對企業(yè)、社會公眾等主體的監(jiān)管，重點對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，建立“事前評估—事中治理—事后驗收”全過程監(jiān)管機制，督促企業(yè)依法履行黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。同時，應(yīng)充分發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用，調(diào)動社會公眾充分行使監(jiān)督權(quán)，通過互聯(lián)網(wǎng)等渠道對政府、企業(yè)及自身的行為進(jìn)行監(jiān)督。統(tǒng)籌融合內(nèi)外部監(jiān)督、各主體間相互監(jiān)督，形成完善的多元主體參與黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的監(jiān)管機制。

３．３．３ 建立生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金來源保障機制

黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)是一項巨大的系統(tǒng)工程，必須建立長效的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金來源保障機制。我國現(xiàn)有法律很少關(guān)涉生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金來源，筆者僅在《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中見到生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用的有關(guān)規(guī)定（人民法院可以在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時，確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用；也可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用；生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用包括制定、實施修復(fù)方案的費用和監(jiān)測、監(jiān)管等費用），但其對生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金來源語焉不詳，無法指導(dǎo)黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金來源保障機制的建立。根據(jù)黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的實際狀況，可有針對性地借鑒美國《超級基金法》（又稱《綜合環(huán)境反應(yīng)補償與責(zé)任法》）［１７］ ，建立生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金來源保障機制。首先，由中央財政設(shè)立黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金，體現(xiàn)國家對黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的決心；其次，完善相關(guān)法律，規(guī)定（強制）企業(yè)繳納生態(tài)環(huán)境稅，填充黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金池；最后，發(fā)揮社會資本的力量，吸收社會捐款，號召公益組織進(jìn)行募捐，擴大黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金來源渠道，實現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金來源的多元化。

４ 結(jié)束語

黃河流域的跨域性及生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的復(fù)合性決定了開展流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)需要多元主體共同參與。當(dāng)前，黃河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)模式是以政府為主體的“碎片化、點對點”修復(fù)，雖然已取得一定成效，但處于多元主體協(xié)同配合機制缺失、修復(fù)主體的責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)缺失、多元主體參與生態(tài)環(huán)境修復(fù)保障機制缺失的困境，造成“政府主動、企業(yè)被動、公眾不動”的亂象。紓解之策是：明確主體定位，擴大多元主體范圍；明確責(zé)任劃分原則，厘清各主體責(zé)任；建立健全激勵機制、監(jiān)管機制、生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金來源保障機制，為流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)提供強力支撐。

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