平衡計(jì)分卡下地方高校財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)研究

李廣凱

【摘 要】 全面推進(jìn)高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)是我國(guó)財(cái)政體制改革重要任務(wù)之一。文章闡釋了平衡計(jì)分卡應(yīng)用于地方高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)的理論邏輯，以W高校為案例研究對(duì)象，構(gòu)建平衡計(jì)分卡框架下地方高等教育財(cái)政投入整體績(jī)效評(píng)價(jià)體系，揭示了財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)與推動(dòng)組織戰(zhàn)略落地的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制，提出地方高校應(yīng)完善戰(zhàn)略績(jī)效管理體系、重視財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用、搭建信息化平臺(tái)、借助第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)開展績(jī)效評(píng)價(jià)的優(yōu)化策略與建議。研究表明，深入開展高等教育財(cái)政投入整體績(jī)效評(píng)價(jià)能有效提升財(cái)政資金使用效益，有力促進(jìn)高校內(nèi)涵建設(shè)，有序推動(dòng)組織戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)成，亦是地方財(cái)政績(jī)效改革的關(guān)鍵。

【關(guān)鍵詞】 平衡計(jì)分卡； 高等教育財(cái)政投入； 績(jī)效評(píng)價(jià)； 地方高校

【中圖分類號(hào)】 G647? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2023）17-0133-08

一、問題提出

長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府重視高等教育財(cái)政投入的規(guī)模與增幅，往往忽視對(duì)高校財(cái)政投入投資管理和支出效益的考察。然而國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力的影響，收支矛盾依然突出，財(cái)政緊平衡的狀況短期內(nèi)仍將延續(xù)。面對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)壓力，各級(jí)政府愈發(fā)重視財(cái)政資金績(jī)效管理，并在頂層設(shè)計(jì)上提出明確的指導(dǎo)方向。黨的二十大報(bào)告提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系?！必?cái)政部部長(zhǎng)劉昆在解讀黨的二十大報(bào)告時(shí)指出“深化預(yù)算績(jī)效管理。擴(kuò)大重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量。推進(jìn)部門和單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，探索開展政府收入績(jī)效管理?！币虼送七M(jìn)部門和單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，已成為我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革的重中之重。眾所周知，教育具有單投入多產(chǎn)出，產(chǎn)出不易數(shù)量化且具有跨期效應(yīng)的特點(diǎn)，因此開展針對(duì)教育的績(jī)效評(píng)價(jià)就顯得極具風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。早在2009年中央教育科學(xué)研究所率先針對(duì)中央部屬高校的辦學(xué)狀況開展績(jī)效評(píng)價(jià)，并將結(jié)果對(duì)外公布，立刻在教育界引發(fā)強(qiáng)烈反響，為什么社會(huì)大眾認(rèn)知中排名靠前的高?？?jī)效評(píng)價(jià)不佳，如何實(shí)施高校績(jī)效評(píng)價(jià)，如何選擇適合高校的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法，如何將高校自身績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)相融合，如何通過有效的績(jī)效評(píng)價(jià)推動(dòng)組織戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成，這些困擾學(xué)界、業(yè)界許久的問題，在新時(shí)代背景下，亟待研究者們結(jié)合高校特質(zhì)，創(chuàng)新研究方法來回答。

2023年7月發(fā)布的《2022年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，我國(guó)高等學(xué)校總數(shù)為3 013所，其中中央部屬高校118所，地方高校2 895所[1]。2023年6月發(fā)布的《2022年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)快報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2022年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入61 344億元，其中，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為48 478億元，高等教育經(jīng)費(fèi)16 397億元，比上年增長(zhǎng)6.2%。而地方高校在數(shù)量以及財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入力度上都占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，業(yè)已成為地方區(qū)域科技與經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的重要力量，亦是推動(dòng)我國(guó)高等教育現(xiàn)代化建設(shè)的主力軍。本文將研究對(duì)象聚焦地方新建本科高校，發(fā)現(xiàn)多數(shù)地方高校開展財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，甚少實(shí)施財(cái)政投入整體績(jī)效評(píng)價(jià)，那么是什么原因?qū)е碌胤截?cái)政部門大力推動(dòng)各領(lǐng)域預(yù)算績(jī)效改革，而地方高校實(shí)施財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)卻是“以點(diǎn)帶面”？地方高校開展財(cái)政投入整體績(jī)效評(píng)價(jià)面臨哪些影響因素和約束條件，又將采取何種策略應(yīng)對(duì)，從而影響地方高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)改革的效果？

學(xué)界對(duì)于高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)已有大量研究成果。國(guó)外研究主要集中在四個(gè)方面，一是Bruce John-stone等提出的高校與政府之間因教育財(cái)政投入而產(chǎn)生的互動(dòng)關(guān)系[2]。二是通過實(shí)證研究分析高等學(xué)校教育財(cái)政投入與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系，主要代表有Henry. Levin等[2]。三是針對(duì)高校開展的績(jī)效評(píng)價(jià)。美國(guó)學(xué)者泰勒等在《改進(jìn)高等教育績(jī)效的策略指標(biāo)體系》一書中提出美國(guó)高校績(jī)效評(píng)價(jià)體系包含財(cái)政資本（高校收入支出、捐助等）、物質(zhì)資本（房地產(chǎn)設(shè)備消耗等）、信息資本（圖書、計(jì)算機(jī)等）以及人力資本指標(biāo)（學(xué)生、招生、教職工等）4類共計(jì)70多個(gè)指標(biāo)[3]。南卡羅來納州首次將針對(duì)高校使命和戰(zhàn)略評(píng)價(jià)納入績(jī)效評(píng)價(jià)體系，在“使命焦點(diǎn)”績(jī)效指標(biāo)中包含了“支持使命陳述所采用的戰(zhàn)略計(jì)劃以及戰(zhàn)略計(jì)劃目標(biāo)的達(dá)成”等評(píng)價(jià)組織戰(zhàn)略達(dá)成度的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)[4]。巴西高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由高校學(xué)生國(guó)家能力水平測(cè)試、高校資源評(píng)價(jià)和高校質(zhì)量調(diào)查三部分組成[5]。印度針對(duì)直屬高校實(shí)行資質(zhì)評(píng)估與印度國(guó)家評(píng)估與認(rèn)證委員會(huì)（NAAC）綜合績(jī)效評(píng)估，NAAC績(jī)效指標(biāo)包含課程設(shè)置與開發(fā)、教學(xué)績(jī)效評(píng)估、科研、咨詢與推廣、創(chuàng)新價(jià)值等七個(gè)維度[5]。四是高校所選取的績(jī)效評(píng)價(jià)方法。Ahn（1988）首次采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（Data Envelopment Analysis，DEA）就公立及私立教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)；John使用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析和隨機(jī)前沿分析法測(cè)算高?？?jī)效達(dá)成情況。在國(guó)內(nèi)高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)研究主要包含以下三方面：一是指標(biāo)體系建立方面。多數(shù)研究采用投入—產(chǎn)出分析法，先將高校進(jìn)行諸如“綜合類”“大理類”“大文類”分類再進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)和排名[6]。對(duì)于“投入類”則從人、財(cái)、物三個(gè)方面進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)，“產(chǎn)出”類指標(biāo)從人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新四個(gè)方面進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)[7]；或?qū)⒈緦？飘厴I(yè)人數(shù)、科技成果登記數(shù)（項(xiàng)）、發(fā)表科技論文（篇）作為評(píng)價(jià)高等教育經(jīng)費(fèi)的社會(huì)績(jī)效的主要指標(biāo)[8]；或嘗試運(yùn)用魚骨圖分析法找到對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)起基礎(chǔ)作用的影響因素，再運(yùn)用平衡計(jì)分卡對(duì)各個(gè)指標(biāo)進(jìn)行分類概括整理[9]。二是評(píng)價(jià)方法選擇方面。方振邦等[10]采用模糊綜合評(píng)價(jià)法，將評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)劃分為“優(yōu)、良、中、差”四個(gè)等級(jí)，并給每個(gè)等級(jí)賦予分值向量，依據(jù)所處等級(jí)進(jìn)行加權(quán)平均計(jì)算綜合評(píng)價(jià)分值，根據(jù)最大隸屬度得出評(píng)價(jià)對(duì)象的績(jī)效表現(xiàn)得分。孫繼紅等[11]采用更為科學(xué)的Anderson和Peterson建立的超效率DEA模型績(jī)效評(píng)價(jià)方法，建立基于超效率DEA的Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)模型，并從技術(shù)進(jìn)步、技術(shù)效率、純技術(shù)效率以及規(guī)模效率的變化上對(duì)直屬高校進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。高正等[12]采用“主觀賦值與客觀測(cè)算相結(jié)合”的方法體系來確定指標(biāo)權(quán)重，通過德爾菲法將所要預(yù)測(cè)問題函詢征得專家意見并進(jìn)行反復(fù)統(tǒng)計(jì)梳理最終形成一致觀點(diǎn)，再運(yùn)用層次分析法（AHP）構(gòu)建出一個(gè)具有層次性的結(jié)構(gòu)模型。周奇杰等[13]利用超效率模型將高校財(cái)政投入與績(jī)效產(chǎn)出進(jìn)行比較，以獲得更有效的效率排名，更為精確反映高校財(cái)政資金投入的績(jī)效情況及改進(jìn)方向。三是高?？?jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值取向探討方面。祁占勇[14]提出高?？?jī)效管理應(yīng)從高校戰(zhàn)略目標(biāo)的建立、分解、評(píng)價(jià)方面將績(jī)效管理納入高校日常管理活動(dòng)，以激勵(lì)全員個(gè)人績(jī)效提升，并最終實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標(biāo)，提出將戰(zhàn)略管理與績(jī)效評(píng)價(jià)相融合的理論主張。

綜上所述，國(guó)外高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)由于受本國(guó)文化、教育體制背景影響以及政府對(duì)高?？?jī)效評(píng)估結(jié)果重視程度不同而有所差異，但總體而言，績(jī)效評(píng)估作為多元評(píng)價(jià)方式被越來越多的高校運(yùn)用于自身的決策和管理中去，提出高校應(yīng)有明確的戰(zhàn)略規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在既定的組織和系統(tǒng)目標(biāo)下進(jìn)行自我規(guī)制與持續(xù)改進(jìn)。國(guó)內(nèi)學(xué)者將高等院校按照類似于學(xué)術(shù)研究型、應(yīng)用型等分類選取各類評(píng)價(jià)指標(biāo)，采用DEA、AHP、模糊評(píng)價(jià)、德爾菲法等績(jī)效評(píng)價(jià)方法進(jìn)行指標(biāo)權(quán)重賦值。以往研究成果重點(diǎn)聚焦于高校在辦學(xué)成效方面評(píng)價(jià)指標(biāo)與評(píng)價(jià)方法的選擇，鮮有研究將關(guān)注點(diǎn)集中于財(cái)政資金投入高校后所帶來的績(jī)效產(chǎn)出的衡量，更缺乏將高校戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)成與財(cái)政資金匹配之間如何建立內(nèi)在聯(lián)結(jié)關(guān)系的思考。鑒于此，本文以西安市屬W高校作為案例研究對(duì)象，闡釋平衡計(jì)分卡應(yīng)用于地方高等教育財(cái)政投入整體績(jī)效評(píng)價(jià)的理論邏輯，揭示高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)與推動(dòng)組織戰(zhàn)略落地的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制，提出當(dāng)前地方高校開展財(cái)政投入整體績(jī)效評(píng)價(jià)的優(yōu)化策略與建議。

二、平衡計(jì)分卡應(yīng)用于高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)的理論邏輯

高等教育機(jī)構(gòu)作為非營(yíng)利性組織，從傳統(tǒng)意義上講，沒有生存的壓力，外部競(jìng)爭(zhēng)的概念一直模糊。因此，建立某些績(jī)效衡量指標(biāo)并不容易。然而，隨著社會(huì)變得更加多元，競(jìng)爭(zhēng)變得日益激烈，非營(yíng)利組織不得不專注于使命、戰(zhàn)略和績(jī)效管理。沒有基于關(guān)鍵因素的績(jī)效評(píng)估，就不會(huì)帶來大學(xué)質(zhì)量提升的永久性改善[15]。縱觀近現(xiàn)代績(jī)效管理理論，被國(guó)內(nèi)外公認(rèn)科學(xué)性、適用性最強(qiáng)的戰(zhàn)略績(jī)效評(píng)價(jià)方法——平衡計(jì)分卡（BSC），其核心概念是，組織的績(jī)效應(yīng)該支持組織的戰(zhàn)略，績(jī)效的實(shí)現(xiàn)是戰(zhàn)略展開的結(jié)果[16]。相比于傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)方法，平衡計(jì)分卡的優(yōu)勢(shì)在于實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)外部利益相關(guān)者需求的平衡、組織戰(zhàn)略目標(biāo)與促使戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)成的動(dòng)因之間的平衡、定量與定性衡量的平衡以及短期與長(zhǎng)期目標(biāo)之間的平衡。筆者認(rèn)為將平衡計(jì)分卡應(yīng)用于高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)，具有較強(qiáng)創(chuàng)新性與可行性，原因如下：

（一）平衡計(jì)分卡與高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值取向高度契合

價(jià)值取向是指一定主體按照自己的價(jià)值觀在面對(duì)或解決種種矛盾關(guān)系時(shí)所持的基本價(jià)值態(tài)度，具有評(píng)判事務(wù)、鮮明立場(chǎng)、導(dǎo)引和調(diào)節(jié)行為的定向功能，對(duì)主體性等有重要影響[12]。價(jià)值取向是高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)的核心要素。

首先，高等教育不同于企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品或提供的服務(wù)，具有“準(zhǔn)公共”屬性，依據(jù)新公共管理理論，地方公辦高校主要資金來源為財(cái)政撥款，而政府是社會(huì)資源的管理者，社會(huì)大眾是社會(huì)資源的提供者，社會(huì)大眾作為納稅人的同時(shí)也享受著政府提供的各類公共服務(wù)，因此政府有義務(wù)向其反映社會(huì)公眾責(zé)任的履職情況，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需求的響應(yīng)力。高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)的主體包含政府、高校自身、企事業(yè)單位、社會(huì)個(gè)體等，如果單純從財(cái)務(wù)視角評(píng)價(jià)財(cái)政投入績(jī)效，往往難以有效回應(yīng)社會(huì)公眾所希望的客觀與公正。而平衡計(jì)分卡克服以往財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)過于關(guān)注財(cái)務(wù)指標(biāo)的不足，從投資人、顧客、內(nèi)部管理者、員工的多元視角下對(duì)組織的績(jī)效達(dá)成情況進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。因此，高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值取向與平衡計(jì)分卡理論基礎(chǔ)高度契合，均為利益相關(guān)者理論。

其次，2018年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》指出“圍繞部門和單位職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對(duì)象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果，推動(dòng)提高部門和單位整體績(jī)效水平?！币虼?，過去單一財(cái)政資金管理維度的高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系已無法滿足績(jī)效評(píng)價(jià)的需要，應(yīng)從高校戰(zhàn)略規(guī)劃出發(fā)，兼顧長(zhǎng)、短期戰(zhàn)略目標(biāo)，在穩(wěn)定與變革中尋找平衡。而平衡計(jì)分卡基于全方位平衡的理念，在指標(biāo)選擇上包含財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)、長(zhǎng)期與短期、內(nèi)部與外部，多種指標(biāo)全面、綜合反映組織的績(jī)效完成情況，促使高校在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)不僅關(guān)注短期績(jī)效目標(biāo)的達(dá)成，更加重視高校長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展能力的提升。

最后，學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度作為平衡計(jì)分卡的重要維度之一，將組織戰(zhàn)略目標(biāo)落地執(zhí)行與個(gè)人成長(zhǎng)與發(fā)展緊密結(jié)合。“大學(xué)之大，在于大師”，高校是人力資源密集型組織，人力資本是高校的核心競(jìng)爭(zhēng)力，然而以往的財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系往往忽視對(duì)于高校人才保留和培育等方面的評(píng)價(jià)。關(guān)注和重視全體教師教學(xué)、科研能力的提升，方能最大限度激發(fā)員工創(chuàng)造力，提高組織創(chuàng)新力，共同實(shí)現(xiàn)建設(shè)高水平創(chuàng)新型大學(xué)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）《政府會(huì)計(jì)制度》為推行平衡計(jì)分卡下高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)提供制度保障

如果說價(jià)值取向是高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)的精神內(nèi)核，那么基于平衡計(jì)分卡的高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)理念想要在高校中落地實(shí)施，還需要與之配套的宏觀制度體系保障，尤其是財(cái)務(wù)管理制度，否則再科學(xué)先進(jìn)的價(jià)值理念也不過是鏡花水月，無法在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中得以生根和發(fā)展。2019年1月1日正式實(shí)施的《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》要求高校會(huì)計(jì)工作必須以政府會(huì)計(jì)制度為基本準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)適度分離并相互銜接。以往高校采取傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式，績(jī)效評(píng)價(jià)面臨的最大難題是財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確，且高校間財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制差異大無法進(jìn)行橫向?qū)Ρ鹊葐栴}。《政府會(huì)計(jì)制度》的施行有利于高校按照統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算口徑進(jìn)行財(cái)務(wù)核算以及使用規(guī)范化的財(cái)務(wù)報(bào)告模板滿足內(nèi)外部管理需求，同時(shí)也為平衡計(jì)分卡在高校落地實(shí)施提供了財(cái)務(wù)制度保障。此外，政府會(huì)計(jì)制度包含權(quán)責(zé)發(fā)生制的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算以及收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算現(xiàn)金流管理，高校就一筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)需要進(jìn)行雙體系平行記賬模式，這使得收入和費(fèi)用成為高校辦學(xué)成本體現(xiàn)的重要方式[17]，而這恰恰為平衡計(jì)分卡框架中“財(cái)務(wù)維度”提供了體現(xiàn)高校經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、財(cái)務(wù)能力以及財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行等方面全面而準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。

（三）高校逐漸樹立戰(zhàn)略思維，為開展財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)創(chuàng)造適宜管理環(huán)境

選擇平衡計(jì)分卡作為績(jī)效評(píng)價(jià)的方法，一個(gè)最重要的前提是組織戰(zhàn)略清晰、年度績(jī)效目標(biāo)明確、高層管理者重視戰(zhàn)略目標(biāo)的制定與達(dá)成。黨的二十大報(bào)告指出，教育、科技、人才是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐。建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，教育強(qiáng)國(guó)首先體現(xiàn)在高等教育強(qiáng)國(guó)，即高質(zhì)量的人才培養(yǎng)、世界級(jí)的科學(xué)研究、卓越的全球影響力[18]。各高校在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略需求，加強(qiáng)一流學(xué)科建設(shè)的前提下，尊重自身辦學(xué)規(guī)律和目標(biāo)定位，依據(jù)組織戰(zhàn)略目標(biāo)，科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃，學(xué)校中高層管理人員已具備一定的戰(zhàn)略思維，容易接受新思想和新觀念，為平衡計(jì)分卡在高校落地實(shí)施，營(yíng)造了適宜的管理環(huán)境。

三、基于平衡計(jì)分卡的W高校財(cái)政投入整體績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

（一）W高校財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀及問題

W高校是2003年經(jīng)教育部批準(zhǔn)，由西安市政府主辦、省市共建、面向全國(guó)招生的一所全日制普通地方本科高校。W高校作為全額事業(yè)單位，近年來市財(cái)政每年年初預(yù)算安排2.7億元左右，加之年中中央和省級(jí)生均撥款獎(jiǎng)補(bǔ)、市級(jí)追加預(yù)算等，該校每年財(cái)政撥款約為3.1—3.4億元，財(cái)政生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助為2.2—2.4萬元，財(cái)政撥款收入占總收入比率67%～78%，為W高校最主要的收入來源。

學(xué)校實(shí)施財(cái)政資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)已有3年，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)多為定性指標(biāo)，定量指標(biāo)少，尚未開展財(cái)政投入整體績(jī)效評(píng)價(jià)。2021年在校財(cái)經(jīng)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，將財(cái)政資金項(xiàng)目分為6個(gè)組，對(duì)50萬元以上的項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，W高校財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)工作存在如下問題：（1）學(xué)?！笆奈濉睉?zhàn)略規(guī)劃已經(jīng)定稿下發(fā)，但學(xué)校尚未建立基于“十四五”規(guī)劃的財(cái)政投入整體績(jī)效評(píng)價(jià)體系；（2）績(jī)效評(píng)價(jià)工作為線下手動(dòng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，未達(dá)到全方位、全過程、全覆蓋“三全”的全面績(jī)效管理目標(biāo)；（3）全員績(jī)效評(píng)價(jià)的理念、方法有待提升，因未設(shè)置專職從事績(jī)效評(píng)價(jià)人員，而是由職能部門負(fù)責(zé)人牽頭完成，故而財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)工作推進(jìn)遲緩。

（二）W高校財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)思路

本文基于平衡計(jì)分卡理論結(jié)合政府已有績(jī)效評(píng)價(jià)框架，按照“投入”“產(chǎn)出”兩個(gè)維度進(jìn)行W高校財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)，“投入”類主要評(píng)價(jià)財(cái)政資金的預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算管理情況，“產(chǎn)出”類指標(biāo)則從“財(cái)務(wù)資源、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)、客戶與市場(chǎng)、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)”四個(gè)方面進(jìn)行指標(biāo)遴選。W高?！笆奈濉逼陂g將“建成特色鮮明的高水平城市大學(xué)”作為總體戰(zhàn)略目標(biāo)，圍繞這一戰(zhàn)略目標(biāo)制定《學(xué)校“十四五”事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，并將戰(zhàn)略目標(biāo)分解至年度黨政工作要點(diǎn)及績(jī)效考核目標(biāo)。戰(zhàn)略規(guī)劃包含辦學(xué)層次、學(xué)科建設(shè)、教育教學(xué)、科學(xué)研究、人才工作、開放辦學(xué)、辦學(xué)條件保障以及治理效能提升八個(gè)方面。每一項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)均設(shè)有量化指標(biāo)，比如在教育教學(xué)方面提出新增國(guó)家級(jí)1—2個(gè)一流本科專業(yè)。本文將針對(duì)“產(chǎn)出”類指標(biāo)選擇進(jìn)行詳細(xì)闡述。

1.財(cái)務(wù)資源對(duì)應(yīng)的準(zhǔn)則層為財(cái)務(wù)健康、可持續(xù)增長(zhǎng)

高校的可持續(xù)發(fā)展的前提是財(cái)務(wù)狀況健康良性。評(píng)價(jià)一個(gè)組織財(cái)務(wù)狀況是否健康良性，企業(yè)多采用財(cái)務(wù)比率分析法即依據(jù)企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表、內(nèi)部管理報(bào)表以及同業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)行財(cái)務(wù)比率測(cè)算，就企業(yè)的償債能力、運(yùn)營(yíng)能力、盈利能力及發(fā)展能力進(jìn)行科學(xué)化、全方位的綜合評(píng)價(jià)。高校不同于企業(yè)，企業(yè)追求的是“利潤(rùn)最大化”，對(duì)年度收支結(jié)余有剛性要求，而W高校作為非營(yíng)利性組織，其收入均需用于年度各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出，一般無結(jié)余，因此不適合進(jìn)行盈利能力的衡量，可選擇償債能力、運(yùn)營(yíng)能力等財(cái)務(wù)類指標(biāo)。此外，高校的高質(zhì)量發(fā)展離不開財(cái)務(wù)資源的保障，因此績(jī)效評(píng)價(jià)還需要關(guān)注與收入可持續(xù)增長(zhǎng)相關(guān)的各類指標(biāo)。

2.內(nèi)部運(yùn)營(yíng)對(duì)應(yīng)的準(zhǔn)則層為流程管理、教學(xué)評(píng)估、專項(xiàng)項(xiàng)目

麥肯錫的調(diào)查結(jié)果顯示：全球管理變革類項(xiàng)目的成功率只有30%，流程再造的成功率也只有30%。核心內(nèi)部流程對(duì)于高校來說，是提高其績(jī)效的驅(qū)動(dòng)因素，因此W高校需要圍繞學(xué)生培養(yǎng)、教學(xué)支持、科學(xué)研究與社會(huì)服務(wù)、基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)及生活服務(wù)等核心輔助業(yè)務(wù)模塊建立科學(xué)完善的流程管理體系，故將應(yīng)有流程是否全覆蓋以及流程是否按照規(guī)定被執(zhí)行，作為評(píng)價(jià)W高校內(nèi)部運(yùn)營(yíng)效率的關(guān)鍵。此外，W高校財(cái)政資金主要用于人工經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)以及專項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)，鑒于政府評(píng)估要求，內(nèi)部運(yùn)營(yíng)下的準(zhǔn)則層還應(yīng)包括教學(xué)評(píng)估及專項(xiàng)項(xiàng)目，教學(xué)評(píng)估是基于政府審核評(píng)估指標(biāo)要求的底線指標(biāo)，專項(xiàng)項(xiàng)目則依據(jù)財(cái)政撥款資金項(xiàng)目類別設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

3.客戶與市場(chǎng)對(duì)應(yīng)的準(zhǔn)則層為人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新

依據(jù)高校的四大基本職能即人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新分別設(shè)置指標(biāo)，綜合反映W高校在核心競(jìng)爭(zhēng)力提升、學(xué)科建設(shè)綜合實(shí)力、學(xué)生就業(yè)力、科學(xué)研究的發(fā)展水平、內(nèi)在品質(zhì)塑造以及外部品牌影響力等方面產(chǎn)生的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益?！叭瞬排囵B(yǎng)”關(guān)注學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量評(píng)價(jià)；“科學(xué)研究”關(guān)注省級(jí)以上科研成果數(shù)量；“社會(huì)服務(wù)”關(guān)注學(xué)校橫向科研創(chuàng)收；“文化傳承創(chuàng)新”關(guān)注對(duì)外品牌影響力。

4.學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度對(duì)應(yīng)的準(zhǔn)則層為員工職業(yè)素養(yǎng)、組織學(xué)習(xí)與創(chuàng)新

任何一個(gè)組織的發(fā)展都離不開人的因素，人才是組織最為寶貴的財(cái)富，對(duì)于高校更是如此。因此在“學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)”維度主要從兩個(gè)層面進(jìn)行指標(biāo)選擇，其一，員工職業(yè)素養(yǎng)的提升重點(diǎn)關(guān)注學(xué)校對(duì)于高級(jí)職稱人員吸引與保留、高層次人才的引進(jìn)力度；其二，組織學(xué)習(xí)與創(chuàng)新能力的提升，即學(xué)校在員工培訓(xùn)以及科研培育方面的資金投入力度。

基于以上分析，W高校平衡計(jì)分卡框架下財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)如表1所示。

（三）W高校財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)的具體實(shí)施

W高校在做好財(cái)政資金按照不同類型的項(xiàng)目自評(píng)工作的同時(shí)，采用平衡計(jì)分卡框架下財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系，實(shí)施2021年度財(cái)政投入整體績(jī)效自評(píng)。W高校2021年財(cái)政投入整體績(jī)效自評(píng)得分93分，其中“財(cái)務(wù)”下的“科研到賬收入”2021年為4 015.30萬元，較上年增長(zhǎng)24.22%?！翱蛻襞c市場(chǎng)”下“畢業(yè)生就業(yè)率”截至2021年8月31日，學(xué)校應(yīng)屆本科畢業(yè)生總體就業(yè)率達(dá)84.92%，較歷史均值有所下降。通過將年度實(shí)際值與上一個(gè)五年的平均值對(duì)比，可以明顯發(fā)現(xiàn)學(xué)?？?jī)效的改善程度以及存在的薄弱點(diǎn)，以便客觀、準(zhǔn)確地分析學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成度，這也是平衡計(jì)分卡績(jī)效管理的核心理念。W高校財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人表示，實(shí)施平衡計(jì)分卡下財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)，學(xué)校各個(gè)管理層的財(cái)政資金使用觀念發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，從過去的“被動(dòng)花錢”即被動(dòng)接受財(cái)政資金資金投入和效果評(píng)價(jià)，到“主動(dòng)要錢”即主動(dòng)爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)和關(guān)注績(jī)效結(jié)果。

（四）案例思考：高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)與推動(dòng)組織戰(zhàn)略落地的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制

通過復(fù)盤W高校2021年度財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)全過程，筆者發(fā)現(xiàn)平衡計(jì)分卡的引入幫助W高校在組織內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了從學(xué)校高層制定戰(zhàn)略到員工執(zhí)行戰(zhàn)略的閉環(huán)管理，通過將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為可操作的財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，使組織內(nèi)部與戰(zhàn)略目標(biāo)保持高度一致，讓戰(zhàn)略落實(shí)到每一位員工日常工作中，并保持戰(zhàn)略的連續(xù)性和動(dòng)態(tài)調(diào)整性。具體實(shí)施步驟如下：第一步，將學(xué)校的階段性戰(zhàn)略目標(biāo)細(xì)化為年度主要戰(zhàn)略任務(wù)和績(jī)效考核指標(biāo)（以定量為主，定性為輔）。第二步，基于確定的戰(zhàn)略績(jī)效考核指標(biāo)制定財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)即從財(cái)務(wù)資源、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)、客戶與市場(chǎng)、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)方面設(shè)置細(xì)化指標(biāo)及權(quán)重。第三步，依據(jù)年度績(jī)效目標(biāo)制定相應(yīng)的工作計(jì)劃及編制財(cái)政資金預(yù)算并確保財(cái)政資金經(jīng)費(fèi)用于學(xué)?？?jī)效目標(biāo)所對(duì)應(yīng)工作事項(xiàng)。在財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行過程中關(guān)注預(yù)算執(zhí)行差異及績(jī)效目標(biāo)的完成情況，實(shí)時(shí)監(jiān)控經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行以及績(jī)效工作的開展。第四步，在財(cái)政資金執(zhí)行完畢，實(shí)施財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)，將財(cái)政資金投入項(xiàng)目成果與高校戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行比對(duì)，從而審視組織戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)成度。第五步，高校將財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向政府主管部門、校內(nèi)管理層、社會(huì)公眾進(jìn)行反饋，并將績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用于學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的修訂以及內(nèi)部獎(jiǎng)懲。高校借助財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)將組織長(zhǎng)期戰(zhàn)略短期化并為戰(zhàn)略落地保駕護(hù)航，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略制定與執(zhí)行的閉環(huán)管理，如圖1所示。

四、地方高校實(shí)施財(cái)政投入整體績(jī)效評(píng)價(jià)的優(yōu)化策略與建議

國(guó)家長(zhǎng)期重視教育的投入，一方面不斷加大教育財(cái)政資金投入力度，另一方面自1999年擴(kuò)招以來，多數(shù)高校擴(kuò)建新校區(qū)，辦學(xué)成本大幅增加，在財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用中存在“重硬件輕軟件、重支出輕績(jī)效”等突出問題。因此迫切需要建立高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)動(dòng)態(tài)長(zhǎng)效機(jī)制，完善預(yù)算分配機(jī)制，推動(dòng)高校進(jìn)行內(nèi)部管理變革，科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績(jī)效管理體系，促進(jìn)高校質(zhì)量?jī)?nèi)涵不斷提升。

（一）完善高校戰(zhàn)略績(jī)效管理體系，為開展財(cái)政投入整體績(jī)效評(píng)價(jià)營(yíng)造制度環(huán)境

高校自身應(yīng)建立完善的戰(zhàn)略績(jī)效管理體系，制定學(xué)校中長(zhǎng)期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，并將規(guī)劃與各個(gè)業(yè)務(wù)單元進(jìn)行深入溝通，使得規(guī)劃源于頂層設(shè)計(jì)，終于基層落實(shí)，并將戰(zhàn)略目標(biāo)分解至每一年度，細(xì)化為可衡量的績(jī)效考核指標(biāo)，圍繞年度績(jī)效考核目標(biāo)制定工作計(jì)劃及預(yù)算，合理安排財(cái)政資金項(xiàng)目，建立“戰(zhàn)略規(guī)劃—績(jī)效目標(biāo)—工作計(jì)劃—財(cái)政預(yù)算—績(jī)效考核—考核結(jié)果應(yīng)用”一體化的績(jī)效管理體系，為全面開展財(cái)政投入整體績(jī)效評(píng)價(jià)營(yíng)造良好的制度環(huán)境。

（二）落實(shí)高校主體責(zé)任，重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用

高校作為財(cái)政資金的使用方，應(yīng)增強(qiáng)自身責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)財(cái)政資金績(jī)效管理，加強(qiáng)項(xiàng)目前期論證，做到年初有計(jì)劃、年中有項(xiàng)目、年末有總結(jié)，變“要我評(píng)”為“我要評(píng)”，以此提高各高校加強(qiáng)財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)工作的自覺性，持續(xù)推進(jìn)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建。重視項(xiàng)目績(jī)效結(jié)果的運(yùn)用，建立內(nèi)部獎(jiǎng)懲機(jī)制，形成良性互動(dòng)，針對(duì)財(cái)政資金使用中的低效或無效項(xiàng)目及時(shí)叫停，實(shí)施財(cái)政資金項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果與下年度項(xiàng)目申報(bào)掛鉤。政府部門應(yīng)將“用錢必問效，無效必問責(zé)”作為高校財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的剛性原則，建立約束機(jī)制，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與未來財(cái)政投入資金額度掛鉤，倒逼教育主管部門對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行規(guī)范管理和成本管控，防止浪費(fèi)，確保財(cái)政資金效益最大化。

（三）搭建信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)智能化管理

在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，高校各項(xiàng)業(yè)務(wù)之間融合度不斷加強(qiáng)，人機(jī)交融，系統(tǒng)互聯(lián)，產(chǎn)生大量數(shù)據(jù)信息。目前大多數(shù)地方高校財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)工作還是采取手工方式進(jìn)行數(shù)據(jù)的采集和過程控制，不便于數(shù)據(jù)信息的及時(shí)、準(zhǔn)確抓取，且手工統(tǒng)計(jì)耗時(shí)費(fèi)力。高校應(yīng)積極推動(dòng)財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)信息化平臺(tái)建設(shè)，利用現(xiàn)代技術(shù)手段，將財(cái)政資金預(yù)算管理、財(cái)政資金項(xiàng)目管理以及績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系嵌入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)部門數(shù)據(jù)信息互通互聯(lián)，減輕績(jī)效評(píng)價(jià)人員在數(shù)據(jù)搜集、整理、分析等方面工作量的同時(shí)，提高數(shù)據(jù)采集質(zhì)量和效率，并實(shí)現(xiàn)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的全過程管理以及數(shù)據(jù)信息的動(dòng)態(tài)、可視化展現(xiàn)。

（四）借助第三方力量，增強(qiáng)高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性、客觀性、公正性

績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施需要大量的人力、物力以及較強(qiáng)的專業(yè)性，因此建議由政府部門向社會(huì)公開遴選第三方咨詢機(jī)構(gòu)，組成由政府部門、高校、第三方機(jī)構(gòu)的高校財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)決策咨詢委員會(huì)，集思廣益，共同構(gòu)建一套科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)、通用的動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下的財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以便政府部門進(jìn)行高校間的縱向比較及社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)建議政府部門委托第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)具體實(shí)施各高校財(cái)政投入整體績(jī)效評(píng)價(jià)工作，以確?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性與公正性。

五、結(jié)論與展望

高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)一直是公認(rèn)的難題，本文通過對(duì)西安市屬W高校財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系的案例研究，構(gòu)建平衡計(jì)分卡下地方高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系，總結(jié)并提煉高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)與推動(dòng)組織戰(zhàn)略落地的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制，提出地方高校開展財(cái)政投入整體績(jī)效評(píng)價(jià)的優(yōu)化策略與建議。平衡計(jì)分卡應(yīng)用于企業(yè)的成功案例屢見不鮮，而將這種戰(zhàn)略績(jī)效評(píng)價(jià)方法應(yīng)用于高校并不多見?！八街?，可以攻玉”。面對(duì)高等教育產(chǎn)出的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性、隱蔽性，本文所提出的地方高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)思路，還需要各個(gè)高校結(jié)合自身實(shí)際，深入理解與長(zhǎng)期內(nèi)化。

本文的不足與展望：（1）由于目前高校各類信息并未向社會(huì)公開，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)搜集非常困難，本文僅是針對(duì)西安市屬W高校財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行了實(shí)證研究，未來還需要更多案例對(duì)本文所構(gòu)建的平衡計(jì)分卡框架下的地方高校財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行進(jìn)一步的驗(yàn)證與完善；（2）本文是從高校視角構(gòu)建財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系，未來將從高校利益相關(guān)方視角，尤其是政府視角，建立財(cái)政投入高校間橫向?qū)Ρ瓤?jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，為政府改革地方高等教育財(cái)政投入撥款機(jī)制提供政策建議。

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