牧民視角下草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策實(shí)施情況調(diào)查研究
——以錫林郭勒盟正藍(lán)旗桑根達(dá)來嘎查為例

郝潔

西藏民族大學(xué)民族研究院

20 世紀(jì)后半葉，經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的不均衡發(fā)展導(dǎo)致草原資源過度開發(fā)、草原生態(tài)遭到破壞，牧民的生產(chǎn)生活受到一定影響。隨著國家生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)以及人民草原生態(tài)意識的增強(qiáng)，保護(hù)草原、改善生態(tài)環(huán)境已經(jīng)被列為當(dāng)前牧區(qū)發(fā)展的重要舉措，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策（以下簡稱“草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)摺保┏蔀楸Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境與保障牧民增收的重要手段。迄今為止，內(nèi)蒙古已經(jīng)完成了對草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩膬纱涡抻喤c完善。

目前，國內(nèi)外以受償者視角研究草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)弑容^少見，但筆者認(rèn)為以此視角開展對草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施情況的研究是生態(tài)人類學(xué)的獨(dú)特切入點(diǎn)，是對改進(jìn)和完善政策實(shí)施的有益探索。筆者于2022 年7 月至8 月前往內(nèi)蒙古錫林郭勒盟正藍(lán)旗桑根達(dá)來嘎查開展田野外業(yè)調(diào)查，通過問卷調(diào)查和深入訪談，了解牧民對草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩恼J(rèn)知和看法，梳理桑根達(dá)來嘎查草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩膶?shí)施背景、實(shí)施方式，分析牧民視角下政策實(shí)施中存在的困難，提出完善基層草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施的具體建議。

一、我國草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩拇_立

草原既是生態(tài)屏障，又是牧民重要的生產(chǎn)生活基地，有效保護(hù)和合理利用草原，可以持續(xù)地發(fā)揮草原的生態(tài)和生產(chǎn)雙重功能。過去由于長期過度利用，草原出現(xiàn)了大面積退化現(xiàn)象，也嚴(yán)重影響了牧民增收，亟待出臺促進(jìn)草原休養(yǎng)生息的政策。我國草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)咴?011 年正式實(shí)施，以每五年為一個周期，目標(biāo)是“兩保一促進(jìn)”，即保護(hù)草原生態(tài)、保障牛羊肉等特色畜產(chǎn)品供給、促進(jìn)牧民增收。主要內(nèi)容包括：第一，禁牧補(bǔ)助。即對草場嚴(yán)重退化、生存環(huán)境非常惡劣、不宜放牧的草原，實(shí)行禁牧封育并給予資金補(bǔ)助。第二，草畜平衡獎勵補(bǔ)助。即對禁牧區(qū)以外的載畜量合理的可利用草原發(fā)放草畜平衡的資金獎勵。第三，生產(chǎn)性補(bǔ)貼。主要包括畜牧良種補(bǔ)貼、牧草良種補(bǔ)貼、生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼。第四，績效考核獎勵。于2016 年出臺的《錫林郭勒盟草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策實(shí)施指導(dǎo)意見》，取消了牧民的生產(chǎn)性補(bǔ)貼，提高了禁牧補(bǔ)助和草畜平衡獎勵補(bǔ)助的金額，增加了對草原生態(tài)保護(hù)工作表現(xiàn)突出的績效考核獎勵。

國家林業(yè)和草原局在《2021 中國林草資源及生態(tài)狀況》中指出，我國草地面積39.68 億畝，草原綜合植被蓋度50.32%，鮮草年總產(chǎn)量5.95 億噸?？傮w監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施十余年來，全國重點(diǎn)天然草原生態(tài)退化趨勢得到了有效遏制，草原生態(tài)功能得到了明顯改善，取得了較好的生態(tài)效益。

二、桑根達(dá)來嘎查草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施概況

1.桑根達(dá)來嘎查概況

桑根達(dá)來嘎查位于內(nèi)蒙古中部，屬于純牧業(yè)村，草原總面積164.68 萬畝，目前實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩拿娣e達(dá)163.75 萬畝。東南多丘陵、西北以平原為主，蒙古族人口占嘎查總?cè)丝诘?0%以上，日常多用蒙古語，大陸性氣候，溫度適宜，水源主要來自慧溫河和上都河等外流河，這種生態(tài)系統(tǒng)類型擁有豐富的物種資源。但受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，導(dǎo)致大量草場被開墾，草原面積減少，土壤養(yǎng)分逐漸消耗殆盡。加之草場嚴(yán)重超載，優(yōu)良牧草品種大幅度減少，草場荒漠化程度加重。

桑根達(dá)來嘎查按三類標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)撸旱谝?，對生存環(huán)境非常惡劣、退化嚴(yán)重、不宜放牧以及水源涵養(yǎng)區(qū)的草原實(shí)行禁牧封育，并給予資金補(bǔ)償；第二，對禁牧區(qū)域以外的可利用草原根據(jù)載畜能力核定合理的載畜量，實(shí)施草畜平衡管理；第三，對禁牧期間表現(xiàn)良好的旗縣，經(jīng)過地方評選可得到一些額外的資金獎勵。實(shí)行草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)吆螅虏樯鷳B(tài)環(huán)境逐漸得到了改善。

2.桑根達(dá)來嘎查草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施概況

桑根達(dá)來嘎查堅(jiān)持生態(tài)建設(shè)與畜牧業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)?，目前已?jīng)順利完成第一輪和第二輪，享受第三輪草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩牟菰娣e占桑根達(dá)來嘎查草原總面積的90%以上。草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩膶?shí)施內(nèi)容主要包括草原生態(tài)保護(hù)思想的宣傳、保護(hù)措施的實(shí)施、草原生態(tài)保護(hù)資金的發(fā)放三部分。

為強(qiáng)化草原生態(tài)保護(hù)意識，確保草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩捻樌麑?shí)施，在每年政策實(shí)施前后會開展草原生態(tài)效果展示、保護(hù)計(jì)劃公示和宣傳工作，一般以漢語宣傳為主。內(nèi)容包括保證生態(tài)優(yōu)先基礎(chǔ)上的綠色發(fā)展政策、保障草原各項(xiàng)制度的科學(xué)性和公正性以及保護(hù)和恢復(fù)草原生態(tài)環(huán)境、保證牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)措施。

采取禁牧、休牧、輪牧的措施。禁牧為期一年，禁牧區(qū)域的劃分嚴(yán)格符合草原生態(tài)實(shí)際監(jiān)測情況，若在禁牧期間草場生態(tài)恢復(fù)較好，經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)后，允許保護(hù)性打草，這種方式既保護(hù)了草原生態(tài)環(huán)境，又降低了牧民飼養(yǎng)牲畜的成本；休牧?xí)r間原則上不得少于45 天，目的是保護(hù)正在恢復(fù)期或嫩苗期的草場；輪牧主要包括劃區(qū)輪牧和季節(jié)性輪牧。

在資金的發(fā)放上，政府會依據(jù)每戶牧民的草場類型，按照當(dāng)年的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放草原生態(tài)補(bǔ)償款，還發(fā)放牧民子女教育、交通補(bǔ)貼等。國家用草原“帶薪休假”的方式，在不影響牧民收入的情況下改善草原生態(tài)環(huán)境，最后實(shí)現(xiàn)提高牧民收入和優(yōu)化草原生態(tài)的雙贏。

三、牧民對草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩恼J(rèn)知

調(diào)研采取了問卷調(diào)查和訪談相結(jié)合的方式，了解牧民對草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩恼J(rèn)知和態(tài)度，此次調(diào)研共發(fā)放問卷42 份，回收問卷42 份，有效率100%。42 名調(diào)查對象90%為蒙古族牧民，其中男性30 人、女性12 人，且每戶擁有草場500 畝以上。問卷和訪談內(nèi)容主要圍繞牧民對政策的認(rèn)知程度、實(shí)施過程與方式的評價以及政策實(shí)施效果評價三個方面展開。

從牧民對草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩恼J(rèn)知程度來看，問卷中“您是否了解草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)摺币活}的填答中，5%的調(diào)查對象選擇“完全不知道”，78%的調(diào)查對象選擇“了解一點(diǎn)”，12%的調(diào)查對象選擇“比較了解”，5%的調(diào)查對象選擇“十分了解”。由此可知，大多數(shù)牧民是知道此政策的，但只停留在“了解一點(diǎn)”的程度上。根據(jù)進(jìn)一步訪談得知，所謂“了解一點(diǎn)”，指的是僅僅聽說過草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)撸珜τ诰唧w內(nèi)容以及制定流程和標(biāo)準(zhǔn)還不清楚。以與BR（男，46 歲）的訪談為例，BR 對該政策具體規(guī)定不是十分清楚，但對國家的草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)呤切湃蔚?，這是因?yàn)槟撩翊_實(shí)享受到了政策帶來的實(shí)惠，看到了草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施后的可喜變化。

從政策實(shí)施過程及方式的評價來看，WRQMG（男，52 歲）提到工作人員會在禁牧休牧期間定時巡查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為會予以處罰。在訪談的42 名牧民中，有35 名牧民都主動提到了“巡查”一詞，并都說明看見過此現(xiàn)象?！把膊椤笔侵覆菰鷳B(tài)監(jiān)測部門和當(dāng)?shù)毓膊块T在禁牧休牧期間進(jìn)行的實(shí)地監(jiān)察。牧民知道違反禁牧、休牧規(guī)定會受到處罰，但仍有人“知法犯法”，說明基層的草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)咴诮?、休牧期間仍然有待進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳。

對草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施效果的評價中，問卷中“自政策實(shí)施以來，嘎查里的草場有何變化？”問題的填答中，有95%的調(diào)查對象認(rèn)為“草場的草質(zhì)量明顯變好”，有5%的調(diào)查對象選擇了“不清楚也不關(guān)注”，這說明大多數(shù)牧民對于政策實(shí)施后的草場變化是熟悉的，但仍然存在不關(guān)注的現(xiàn)象。訪談中LW（女，62 歲）激動地講述了草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施前后草場的草質(zhì)和產(chǎn)量都得到了明顯提升，之前牲畜不夠吃到現(xiàn)在有剩余。

調(diào)研表明，大多數(shù)受訪者肯定了草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩膶?shí)施效果，他們的經(jīng)濟(jì)收入得到了提升。一些牧民甚至認(rèn)為降水量增多是因?yàn)椴菰鷳B(tài)環(huán)境變好的影響，這在一定程度上展現(xiàn)了政策實(shí)施的積極性。

四、牧民視角下草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施存在的問題

1.宣傳不到位，存在語言障礙

因草原獨(dú)特的地理環(huán)境和牧民特殊的生產(chǎn)生活方式，草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)咝麄鞔嬖谝欢ǖ睦щy和挑戰(zhàn)。一方面，牧民在放牧期間居住分散，很難將其召集起來開展政策宣傳；另一方面，牧民日常用語仍以蒙古語為主，近年來，牧區(qū)基層工作人員大多是漢族，在政策宣傳中存在相互聽不懂、說不通的情況。所以宣傳方式單一、語言障礙成為牧民理解草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩淖畲箅y題。

2.解讀不到位，存在監(jiān)管漏洞

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，牧民在反映草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施中存在的問題時，出現(xiàn)頻率較高的詞匯是“公平公正”。一些牧民對禁牧、休牧草場的劃分和草原生態(tài)補(bǔ)獎金額的計(jì)算方式質(zhì)疑，認(rèn)為草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)咴趯?shí)施中存在政策不透明（實(shí)際上是政策宣傳不到位）、補(bǔ)償不公平的情況。同時，缺乏牧民意見上傳和政府解讀下達(dá)的順暢渠道，導(dǎo)致部分牧民對草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)哳H有微詞。此外，一些牧民還反映，在禁牧和休牧期間，仍有偷牧的現(xiàn)象，認(rèn)為政府的監(jiān)管方式單一、監(jiān)管力度不夠。分析原因，主要在于草原地理環(huán)境的特殊性，還有監(jiān)管人員的現(xiàn)代技術(shù)應(yīng)用能力有待提升。

草場圍欄封育

3.傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)代保護(hù)技術(shù)存在沖突

在訪談中牧民說到“草原對我們牧民來說像生命一樣重要。”盡管牧民對于草原的關(guān)注度一直很大，但仍存在一定的錯誤認(rèn)知和做法，例如，為實(shí)現(xiàn)畜牧大戶的目標(biāo)，會過度養(yǎng)畜和放牧，因?yàn)槟撩衿毡檎J(rèn)為，美好生活的象征就是牲畜成群。相比較而言，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)口耳相傳的方式判定草場好壞以及劃分草場等行為，草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)吒哂锌茖W(xué)性，其利用現(xiàn)代科技手段將草場劃分為不同區(qū)域，以限制牲畜數(shù)量，這種方式也是牧民難以理解和接受的。所以，在政策宣傳、解讀不到位的情況下，牧民很難在短期內(nèi)完全接受草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)哌@一“新事物”。

五、牧民視角下草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施改進(jìn)措施

1.加大宣傳力度，提升服務(wù)水平

宣傳是政策實(shí)施的必要準(zhǔn)備，理解是接受政策的前提。針對草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)咝麄鞣绞絾我粏栴}，筆者認(rèn)為可以完善宣傳方式、加大宣傳力度，開展多樣化的雙語政策宣傳。應(yīng)擴(kuò)寬政策宣傳渠道，充分利用信息技術(shù)，不僅要有線下會議宣傳和紙質(zhì)版宣傳，還應(yīng)有線上宣傳和電子版宣傳；在宣傳用語上，應(yīng)照顧到牧民日常用語習(xí)慣，安排具備蒙漢雙語技能、同時懂得牧業(yè)生產(chǎn)知識的工作人員，開展政策宣傳和解讀。

2.深入解讀政策，拓寬監(jiān)督渠道

在宣傳草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邥r，將計(jì)算依據(jù)和方式列入宣傳內(nèi)容，打消牧民對于評判標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)疑；在發(fā)放資金時，采取微信、短信或者嘎查公示的方式，做到資金和標(biāo)準(zhǔn)透明。政府應(yīng)開通牧民對草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施意見和建議的反映渠道，方便快捷地解答牧民的疑難問題，并及時收集信息，有效監(jiān)督政策的實(shí)施。設(shè)立專門的咨詢渠道，幫助牧民解決政策理解中遇見的難題，確保及時準(zhǔn)確地對其質(zhì)疑進(jìn)行解答。在監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)上，要做到透明、科學(xué)、普及。要明確監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)、時間、原因、目的，在監(jiān)督過程中解釋給牧民；還要在監(jiān)督人員的選拔上，遵循公開公正以及專業(yè)對口的原則。拓寬監(jiān)督范圍，利用多種渠道進(jìn)行監(jiān)督，讓牧民參與其中，使其不僅是政策的受償者，也是政策的監(jiān)督者。

3.傳統(tǒng)保護(hù)經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)相結(jié)合

長期生活在草原上的牧民，草原對于他們有著生存和情感的雙重意義，他們也擁有豐富的保護(hù)草原的知識和經(jīng)驗(yàn)。同時，隨著科技的發(fā)展，一些現(xiàn)代技術(shù)可以讓我們更好、更快、更準(zhǔn)確地了解草原狀況，例如西藏自治區(qū)嘗試?yán)眠b感技術(shù)普查草原資源，一些學(xué)者也談到“數(shù)字草原”的建設(shè)設(shè)想等。政府應(yīng)加強(qiáng)對草原保護(hù)新技術(shù)應(yīng)用的宣傳，同時注意總結(jié)牧民地方性草原生態(tài)保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，將保護(hù)草原的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)代科技相結(jié)合是推進(jìn)草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)唔樌麑?shí)施的有效措施，是實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益良性發(fā)展的有效途徑。

六、結(jié)語

在生態(tài)保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)背景下，國家實(shí)施的草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔τ诒Ｗo(hù)草原生態(tài)和保障牧民生產(chǎn)生活有著重要的作用。政策實(shí)施十余年來，內(nèi)蒙古草原生態(tài)狀況明顯改善，牧民的生活水平普遍提高。通過對桑根達(dá)來嘎查牧民視角下草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施情況的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在基層實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)哌^程中，宣傳、監(jiān)管以及現(xiàn)代技術(shù)和傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)結(jié)合上仍然存在困難和挑戰(zhàn)。鑒于此，筆者認(rèn)為相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在深入開展下沉調(diào)研基礎(chǔ)上，主動收集草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)呤芤娣健撩駥φ邔?shí)施的意見和建議；開展多樣化雙語草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩男麄鳎钊虢庾x政策；拓寬監(jiān)督渠道，將現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，讓牧民成為政策補(bǔ)償?shù)氖芤嬲摺⒈O(jiān)督者、宣傳者，實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)保護(hù)、牧民收入提高的目標(biāo)。