一個(gè)縣城的機(jī)構(gòu)改革調(diào)查

田國(guó)寶

2022年8月，婁煩縣啟動(dòng)了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的機(jī)構(gòu)改革，將黨政機(jī)構(gòu)從原來(lái)的35個(gè)減少至22個(gè)。作為山西省第二批人口小縣機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)縣，婁煩縣機(jī)構(gòu)改革相對(duì)順利。

多數(shù)受訪者表示，雖然改革存在一定不足之處，但整體上，業(yè)務(wù)更加聚焦，一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)一攤事，不會(huì)出現(xiàn)扯皮推諉的情況；由于審批層級(jí)減少，管理扁平化，部分權(quán)力下放，工作效率提升了，多數(shù)干部對(duì)改革持積極態(tài)度。

怎么改

婁煩縣位于太原西北部，下轄7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，戶籍人口12.3萬(wàn)，常住人口9萬(wàn)出頭，集山區(qū)、庫(kù)區(qū)和老區(qū)于一體。2022年，婁煩縣的一般公共預(yù)算收入8.8億元，一般公共預(yù)算支出24億元，財(cái)政入不敷出。

與山西大部分地區(qū)一樣，婁煩縣也擁有豐富的煤炭?jī)?chǔ)量，但由于地處汾河上游，境內(nèi)的汾河水庫(kù)又是太原市的重要水源地和生態(tài)屏障，所以被禁止開(kāi)發(fā)，日常機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面支出，主要依靠轉(zhuǎn)移支付。

山西15萬(wàn)人口以下小縣較多，普遍存在財(cái)政供養(yǎng)人員比例失衡、人浮于事等突出問(wèn)題。為解決這一問(wèn)題，2020年，山西啟動(dòng)人口小縣機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，以構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的小縣行政管理體制。河曲和浮山兩個(gè)縣作為首批試點(diǎn)縣，于2020年底啟動(dòng)機(jī)構(gòu)改革；2022年8月，婁煩、榆縣、黎城和石樓4個(gè)縣被列為第二批試點(diǎn)縣。

從這6個(gè)試點(diǎn)縣的具體行動(dòng)來(lái)看，改革主要有5種類型。

第一類是職能相近和聯(lián)系緊密的機(jī)構(gòu)合署辦公，比如，縣委辦和政府辦合署辦公，由縣委副書(shū)記兼任縣委辦主任。

第二類是職能相近的局委合并，如發(fā)展改革委和工信局合并。

第三類是根據(jù)職能需要，組建新的機(jī)構(gòu)。

第四類是優(yōu)化紀(jì)檢監(jiān)察和巡察機(jī)構(gòu)設(shè)置。

第五類是業(yè)務(wù)口線調(diào)整，比如將體育從衛(wèi)生系統(tǒng)劃入教育系統(tǒng)。

調(diào)整后，一頭多管、交叉管理的情況有所改善。合并后的政府組成部門(mén)，均由分管副縣長(zhǎng)兼任局長(zhǎng)和第一書(shū)記，比如婁煩縣委常委、常務(wù)副縣長(zhǎng)任瑛兼任發(fā)改工信和科技商務(wù)局局長(zhǎng)；副縣長(zhǎng)馬建玉兼任農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水務(wù)局局長(zhǎng)。

婁煩縣一名干部介紹，在山西人口小縣機(jī)構(gòu)改革中，部門(mén)合并后由分管副縣長(zhǎng)兼任局長(zhǎng)，這一創(chuàng)新做法在一定程度上減少了改革阻力，“合并后，無(wú)論誰(shuí)當(dāng)‘一把手，對(duì)方都不會(huì)服氣，副縣長(zhǎng)兼任，誰(shuí)都沒(méi)話說(shuō)”。

上述干部進(jìn)一步表示，機(jī)構(gòu)改革后，原來(lái)部門(mén)正職領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)為主持日常工作的常務(wù)副局長(zhǎng)或分管副局長(zhǎng)，繼續(xù)分管原來(lái)的領(lǐng)域，崗位級(jí)別和權(quán)限跟改革前相比沒(méi)有太大變化。

合署辦公和其他整合方式也采取類似形式，婁煩縣委宣傳部與文旅局合署辦公后，宣傳部分管宣傳和文旅兩個(gè)領(lǐng)域，常務(wù)副部長(zhǎng)分管宣傳工作；在宣傳部領(lǐng)導(dǎo)下，文旅局長(zhǎng)加掛宣傳部副部長(zhǎng)職務(wù)。

人員如何安置

婁煩縣城坐落在一條東西向的山谷內(nèi)，縣城從南到北1公里出頭，東西長(zhǎng)度大約在5公里，沿著兩條主街走一圈用不了1個(gè)小時(shí)。

改革前，婁煩縣黨政機(jī)構(gòu)一般配備1名正職領(lǐng)導(dǎo)和3名副職領(lǐng)導(dǎo)；合并后，分管副縣長(zhǎng)兼任局長(zhǎng)，配備3名到4名副局長(zhǎng)。由于領(lǐng)導(dǎo)崗位減少，一大批科級(jí)干部需要離開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)崗位被重新安置。

婁煩縣境內(nèi)的汾河水庫(kù)是太原市的重要水源地和生態(tài)屏障

上述干部介紹，婁煩縣為公務(wù)員和事業(yè)編人員設(shè)置紅線，即1968年及之前出生的人員，原則上必須退休。如果領(lǐng)導(dǎo)崗位的干部不愿意提前退休，一般是取消領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，保留級(jí)別待遇，在本單位擔(dān)任調(diào)研員等職務(wù)，繼續(xù)做輔助工作。

以?shī)錈┛h委編辦為例，與老干部局一起并入縣委組織部后，按照規(guī)定，編辦主任必須由組織部副部長(zhǎng)兼任，所以，原編辦主任轉(zhuǎn)任組織部四級(jí)調(diào)研員，繼續(xù)協(xié)助編辦工作。

在機(jī)構(gòu)改革中，婁煩縣對(duì)年輕干部進(jìn)行提拔。比如，縣委宣傳部與文旅局合署辦公后，原宣傳部部長(zhǎng)任瑛擔(dān)任常務(wù)副縣長(zhǎng)，兼任發(fā)改工信和科技商務(wù)局局長(zhǎng)；原副縣長(zhǎng)龐娟升任常委，擔(dān)任宣傳部部長(zhǎng)。

據(jù)婁煩縣委組織部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，婁煩縣公職人員超過(guò)3000名，這次改革精簡(jiǎn)編制人員341名。由于公務(wù)員本身數(shù)量較少，超編人員主要以事業(yè)編制人員為主。

對(duì)于超編人員，一部分采取編制下沉，婁煩縣共涉及56人，浮山縣涉及85人，河曲縣達(dá)到139人，用編制下沉方式來(lái)填補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法力量。

僅靠編制下沉顯然無(wú)法消化全部超編人員，剩下部分則通過(guò)“退三進(jìn)一”方式慢慢消化，即各個(gè)機(jī)構(gòu)編制固定后，每退休三人，增加一人。

其他人口小縣機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)也采取類似方式消化超編人員，比如河曲縣超編人員達(dá)到903名，計(jì)劃用5到10年時(shí)間消化完；而婁煩縣超編人員341名，5年時(shí)間就能消化完。

效果如何

婁煩縣機(jī)構(gòu)改革的效果，最直觀的有兩個(gè)方面：一個(gè)是分管副縣長(zhǎng)兼任局長(zhǎng)，縮小審批層級(jí)，辦事效率提升；另一個(gè)是節(jié)約了辦公經(jīng)費(fèi)。

人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)下降在試點(diǎn)縣都有明顯的體現(xiàn)。根據(jù)當(dāng)?shù)卣嫉臄?shù)據(jù)，河曲縣每年可節(jié)約辦公經(jīng)費(fèi)1050萬(wàn)元，減少人員社保支出1.33億元；石樓縣每年可節(jié)約2200萬(wàn)元人員經(jīng)費(fèi)和5000萬(wàn)元辦公經(jīng)費(fèi)。

機(jī)構(gòu)改革大部制帶來(lái)的管理扁平化，普遍受到地方機(jī)構(gòu)公職人員的歡迎。婁煩縣一名副局長(zhǎng)表示，原來(lái)一件事情，相關(guān)科室先報(bào)給副局長(zhǎng)，副局長(zhǎng)報(bào)給局長(zhǎng)，局長(zhǎng)再報(bào)給分管副縣長(zhǎng)；現(xiàn)在科室報(bào)給副局長(zhǎng)，副局長(zhǎng)報(bào)給局長(zhǎng)就相當(dāng)于報(bào)給分管副縣長(zhǎng)了。

除了審批流程簡(jiǎn)化和辦公經(jīng)費(fèi)下降，機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)的另一個(gè)好處是非業(yè)務(wù)工作量減少，“像非業(yè)務(wù)匯報(bào)材料，原來(lái)做3份，現(xiàn)在做1份就夠了”，上述副局長(zhǎng)表示。

但機(jī)構(gòu)改革也給部分單位和人員帶來(lái)困惑和壓力。上述副局長(zhǎng)表示，在機(jī)構(gòu)改革中，婁煩縣某業(yè)務(wù)領(lǐng)域的3個(gè)事業(yè)單位合并，編制人員從原來(lái)的20多人降至6人。與此同時(shí)，由于原來(lái)歸屬其他部門(mén)的相關(guān)職權(quán)劃入，每個(gè)人的工作量均有所增加，基層工作人員的壓力增加了不少。

機(jī)構(gòu)改革

2020年4月，山西啟動(dòng)“大部制、扁平化、強(qiáng)基層、重實(shí)戰(zhàn)、高效率”為原則的人口小縣機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，初步選定浮山和河曲兩個(gè)縣作為試點(diǎn)縣。

浮山和河曲兩個(gè)試點(diǎn)縣均于2020年6月前后成立人口小縣機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)掛帥，并組建由編辦、組織、財(cái)政、人社等部門(mén)相關(guān)人員組成的工作專班和工作組。

領(lǐng)導(dǎo)小組及工作組對(duì)全縣機(jī)構(gòu)編制、職數(shù)配備、工作職責(zé)、經(jīng)費(fèi)核撥、人員等情況進(jìn)行了全面摸底，將黨政群部門(mén)職能重疊、相近、割裂、權(quán)責(zé)不清的情況進(jìn)行梳理，結(jié)合山西省指導(dǎo)意見(jiàn)，制定機(jī)構(gòu)改革方案。

2020年底，河曲和浮山的人口小縣機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)實(shí)施方案先后通過(guò)審批，并分別召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)啟動(dòng)機(jī)構(gòu)改革；2021年9月前后，河曲和浮山初步完成了黨政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位整合及縮編工作。

山西省浮山縣基層治理公共指揮中心

2022年2月，在全國(guó)編辦會(huì)議上，山西省委編辦介紹了人口小縣機(jī)構(gòu)改革第一批試點(diǎn)縣的相關(guān)情況；2022年5月，山西省委編辦對(duì)首批人口小縣機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，并開(kāi)始部署第二批試點(diǎn)縣。

根據(jù)《中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒（2021）》，中國(guó)20萬(wàn)人口以下的縣城超過(guò)400個(gè)，其中5萬(wàn)人口以下的縣城達(dá)到90個(gè)，普遍存在與山西人口小縣類似的情況。

不僅僅是山西，江西、內(nèi)蒙古、湖南等多個(gè)省、自治區(qū)也啟動(dòng)了機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)。

2023年6月下旬，內(nèi)蒙古陳巴爾虎旗委編辦發(fā)布消息稱，正在全旗黨政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位進(jìn)行摸底，梳理涉改部門(mén)名錄，為下一步推進(jìn)改革作準(zhǔn)備。

此外，北京通州區(qū)、吉林靖宇縣等也啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，其中通州潞城鎮(zhèn)將黨政機(jī)構(gòu)重組為綜合、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、黨群工作等7個(gè)辦公室，便民服務(wù)、市民活動(dòng)、市民訴求等5個(gè)中心，及1支綜合行政執(zhí)法隊(duì)。

婁煩縣委組織部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，婁煩縣下一步工作是繼續(xù)消化人口小縣機(jī)構(gòu)改革成果，同時(shí)根據(jù)下一步國(guó)家和省市機(jī)構(gòu)改革方向，對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行二次調(diào)整優(yōu)化，做好上下級(jí)銜接工作。

（摘自《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》）