農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教育經(jīng)費預(yù)算管理探析

黃小娟 烏魯木齊縣教育信息服務(wù)中心

引言

我國農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費基本上還處于包干使用狀態(tài)，預(yù)算約束尚未真正落實，致使有關(guān)成本的開支沒有一個行之有效的根據(jù)和準則。隨著教育事業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)行教育經(jīng)費管理體制已經(jīng)越來越不適應(yīng)新時期農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展的需要。以增強農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的合法性，合規(guī)性和經(jīng)濟性、效率性強，效果性好，確保義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革順利實施，加強資金的預(yù)算管理十分必要。

一、內(nèi)容概述

農(nóng)村義務(wù)教育預(yù)算，是指農(nóng)村中小學(xué)依據(jù)發(fā)展規(guī)劃，教育任務(wù)而編制的收支年度計劃。農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費主要由政府撥款和學(xué)生繳費兩部分組成，是發(fā)展計劃的體現(xiàn)，也是農(nóng)村教育發(fā)展的規(guī)劃，它體現(xiàn)著農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費的需要，并且構(gòu)成農(nóng)村中小學(xué)校財政工作之基。因此，做好農(nóng)村義務(wù)教育預(yù)算管理，對于保證國家教育經(jīng)費的合理投入，提高辦學(xué)效益，促進教育事業(yè)健康持續(xù)地發(fā)展具有十分重要的意義?？茖W(xué)地對農(nóng)村學(xué)校義務(wù)教育經(jīng)費進行財務(wù)管理，主要有如下幾方面內(nèi)容：預(yù)算內(nèi)容由收支預(yù)算組成。支出預(yù)算主要有人員工資及福利費用等，其中人員工資是由上級撥款或地方政府補貼來支付的。收入預(yù)算，即財政補助金和企業(yè)的收入、工作及學(xué)習(xí)收入，以及支出預(yù)算，即基本支出與項目支出的預(yù)算；從預(yù)算表中可以看出，農(nóng)村中小學(xué)校的教育經(jīng)費主要用于維持簡單再生產(chǎn)所需的公用經(jīng)費開支。在編制預(yù)算方面，預(yù)算內(nèi)容要全面，預(yù)算數(shù)據(jù)要真實，財務(wù)條例應(yīng)當詳盡；在預(yù)算審批方面，要經(jīng)過上下兩次審批過程，即將預(yù)算提案數(shù)額，已解除預(yù)算控制數(shù)額；應(yīng)交預(yù)算草案和核準；預(yù)算執(zhí)行要嚴，并且要強化監(jiān)測與評價。

二、當前農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費預(yù)算管理面臨的主要困難

(一)編制方面

中國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費預(yù)算存在的問題，主要表現(xiàn)為部分農(nóng)村中小學(xué)未能建立起自己的家，僅僅靠市政資金就能給家里做好鋪墊。為了保證學(xué)校能夠按時完成教育教學(xué)任務(wù)并獲得一定的辦學(xué)效益，政府必須制定一套完善的教育經(jīng)費預(yù)算編制辦法。為了使學(xué)校能夠有效地進行內(nèi)部管理，許多國家都采用一種新的“項目制”方法，即從每個學(xué)校中隨機抽取一個班級，然后根據(jù)這個班級的情況制定出詳細的預(yù)算表。盡管這種方法簡單易行，卻與公平格格不入、標準化、透明等原則。許多地方政府通過建立“項目小組”進行資源收集。部分農(nóng)村中小學(xué)得到了迅猛發(fā)展，這種收集方式制約著農(nóng)村中小學(xué)發(fā)展，也制約著教師，教材等方面的完善。有許多學(xué)校沒有明確的預(yù)算管理目標和計劃。盡管有些學(xué)校是自己做預(yù)算的，但是預(yù)算編制內(nèi)容并不具體，無特定支出主題，造成盲目的，計劃外的開支，這樣對教育發(fā)展是不利的。有些地方為了提高升學(xué)率，把有限的經(jīng)費用于各種活動中去，造成教育資源浪費。還存在部分農(nóng)村中小學(xué)盲目發(fā)展預(yù)算的現(xiàn)象，有意加大開支或者隱瞞收入。

(二)預(yù)算落實不嚴

部分中小學(xué)缺乏科學(xué)預(yù)算，預(yù)算編制不符合現(xiàn)實，在實際工作中很難落實。有不少學(xué)校在經(jīng)費使用上存在隨意性大等問題。有的學(xué)校盡管預(yù)算比較充裕，但是并未得到嚴格的執(zhí)行，任意擴大開支范圍，提高支付標準。有些學(xué)校在編制預(yù)算時缺乏科學(xué)性，不按規(guī)律辦事，盲目追求高指標。對部分工程項目進行預(yù)算，無法嚴格執(zhí)行、任意添加，任意突破，所編預(yù)算僅僅是一個格式，起不到實際作用。在中小學(xué)校內(nèi)部實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”體制，建立了一套較為完善的管理制度，但是由于缺少有效的預(yù)算約束機制，仍然存在著許多問題。在編制預(yù)算時強調(diào)如實編制，預(yù)算的制定要結(jié)合學(xué)校自身發(fā)展實際，以規(guī)模為導(dǎo)向。有些地方由于對預(yù)算編制重視不夠，使得預(yù)算出現(xiàn)了隨意性和超支現(xiàn)象。在農(nóng)村義務(wù)教育預(yù)算管理方面，沒有綜合預(yù)算控制制度等，造成預(yù)算限制弱化。很多地方對義務(wù)教育預(yù)算實行了統(tǒng)一的預(yù)算制度，但是缺少具體執(zhí)行計劃的規(guī)定。部分農(nóng)村尚未建立和完善預(yù)算管理制度，在其他區(qū)域也存在預(yù)算管理制度。這些地方都制定了一系列規(guī)章制度來規(guī)范學(xué)校的財務(wù)管理活動。但是，有的規(guī)章制度卻不被遵守，預(yù)算任意變動，預(yù)算其實是沒有的。收支沒有統(tǒng)一計劃與調(diào)控，用途不明。預(yù)算編制不夠科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行隨意性較大?，F(xiàn)金流失控、資金體外循環(huán)等問題比較嚴重，事先監(jiān)測不嚴，過程控制效果差，審計后監(jiān)控由于受到多種因素的影響而失效。預(yù)算管理是一種管理工具，而不是一個獨立于企業(yè)之外的系統(tǒng)。不應(yīng)反映整個預(yù)算，還不應(yīng)該幫助對預(yù)算執(zhí)行情況進行評價。

(三)監(jiān)管不到位

在我國農(nóng)村中小學(xué)中，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對經(jīng)費使用情況進行檢查監(jiān)督是必不可少的手段。近年來，我國財政對農(nóng)村教育事業(yè)投入不斷增加，各地也都建立了相對獨立、科學(xué)完善的學(xué)校內(nèi)部管理體制，加強了對中小學(xué)校財務(wù)工作的監(jiān)督檢查力度。但由于沒有相應(yīng)監(jiān)督機制，極大地制約了農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算實施。有些地方政府對預(yù)算編制、審批、下達及決算等環(huán)節(jié)進行了嚴格控制，但卻忽視了對預(yù)算實施過程的檢查與督促，使得部分地區(qū)出現(xiàn)“越俎代庖”現(xiàn)象。經(jīng)過對預(yù)算草案的審核和審批，部分農(nóng)村中小學(xué)未按預(yù)算進行每日的收支工作。有的甚至不按制度規(guī)定進行預(yù)算編制、決算以及審批等工作，使學(xué)校失去了正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費來源。由于監(jiān)管不到位，這些中小學(xué)未得到適當處罰，預(yù)算更名存實亡。

三、健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費預(yù)算管理等對策建議

(一)科學(xué)預(yù)算編制

《預(yù)算法》要求預(yù)算編制部要結(jié)合本校實際進行預(yù)算編制。因此，學(xué)?？梢岳眠@個機會對自己所需要的資源進行合理地規(guī)劃和安排。預(yù)算的制定過程中，農(nóng)村中小學(xué)要結(jié)合本校實際，確定合理的開支標準，并將此作為制定年度財務(wù)計劃的依據(jù)。學(xué)校應(yīng)該成立一個預(yù)算小組。該小組是由校長、總務(wù)處長等相關(guān)人員組成的委員會，負責(zé)制定本單位年度財務(wù)計劃。在董事統(tǒng)一調(diào)度框架下，各校各系都要參加預(yù)算，根據(jù)學(xué)校自身發(fā)展實際，仔細研究并綜合整理各種成本。要把資金使用計劃與其他相關(guān)工作緊密結(jié)合起來。農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算要遵循真實性、平衡性的原則，保證各項數(shù)據(jù)的真實性，各項具體專題均有明確的羅列。農(nóng)村中小學(xué)需要進行長期規(guī)劃，以便確定其未來發(fā)展趨勢，并根據(jù)此趨勢制定相應(yīng)政策。由于受各種因素影響，家庭收支會出現(xiàn)較大波動，從而對農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算產(chǎn)生重大影響。所以對家庭收入與支出的預(yù)測一定要根據(jù)學(xué)校的發(fā)展規(guī)模與現(xiàn)實來進行，以便對各項收支進行數(shù)字指標計算，以及保證收支數(shù)據(jù)真實，準確。預(yù)算中的費用要嚴格按政府規(guī)定范圍列支，不能隨意擴大開支。預(yù)算內(nèi)容要細致、全面，包括日常開支、購置設(shè)備開支等，以保持學(xué)校的基本運轉(zhuǎn)。預(yù)算必須與其他有關(guān)人員的工作聯(lián)系起來。各部門、各職工預(yù)算明細要準確無誤，一絲不茍。

(二)預(yù)算執(zhí)行合法性

核定的預(yù)算要嚴格執(zhí)行核定收支項目，不允許任意改動和調(diào)整。各級財政部門根據(jù)本級人民政府確定的年度財政收支計劃，編制并公布年度預(yù)算草案。如確需調(diào)整，經(jīng)財政部審核，按設(shè)定的程序予以調(diào)整。任何部門、單位都必須接受財政部門對其預(yù)算管理情況的監(jiān)督。預(yù)算草案在管理局審查并核準后，將作為法律文件處理。學(xué)校的財務(wù)負責(zé)人是學(xué)校的法人代表。法律確定學(xué)校接收的金額和可動用的資金。因此，校長必須對預(yù)算負責(zé)，嚴格按照規(guī)定辦事，不得任意變更或改變學(xué)校的財務(wù)計劃和預(yù)算書。如農(nóng)村中小學(xué)沒有嚴格按照預(yù)算辦事，有違法違規(guī)行為，亦屬違法行為。學(xué)校的預(yù)算是由國家規(guī)定，并由政府撥款保證執(zhí)行的計劃。情節(jié)較重的，可構(gòu)成重罪。學(xué)校的財務(wù)活動是一個龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)。所以學(xué)校每天活動期間所辦理的一切開支必須依據(jù)預(yù)算，無法建立在預(yù)算的基礎(chǔ)上。

(三)改組財務(wù)會計制度

首先，將教育設(shè)施類的營業(yè)支出從管理費用科目單獨列示出來，以體現(xiàn)其投資價值。在建工程類別，正在建設(shè)的項目，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校應(yīng)當按照項目提取，項目建成后，轉(zhuǎn)換成學(xué)校固定資產(chǎn)。在新制度實施以后，應(yīng)將其并入營業(yè)外支出，并作為營業(yè)收入核算，同時根據(jù)實際情況適當降低固定資產(chǎn)賬面價值以達到節(jié)約成本之目的。對于農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校凈現(xiàn)值賬戶還需重新調(diào)整。其次，針對農(nóng)村義務(wù)教育小學(xué)、初中的會計處理方法要作出改變。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校會計制度，沒有建立營運基金、投資基金或者專項基金，但變成了長期凈資產(chǎn)、自由凈資產(chǎn)與關(guān)聯(lián)凈資產(chǎn)兩種表現(xiàn)形式。再次，對于農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校凈資產(chǎn)，應(yīng)予以確認并將其分為長期凈值與無限期凈值兩部分。長期凈值的期末余額，反映了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校無形資產(chǎn)凈值，關(guān)聯(lián)凈值體現(xiàn)了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校使用受限凈資產(chǎn)，無限期凈值體現(xiàn)了所有農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校所需支出機制。同時還應(yīng)對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的固定資產(chǎn)計提折舊和攤銷費用。最后，要對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校收入類別進行調(diào)整，用權(quán)益法評估長期投資，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校每年要按盈余，按規(guī)定投資額度，決定年底的投資回報率。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校固定資產(chǎn)的核算應(yīng)按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，設(shè)置“折舊”賬戶。資產(chǎn)管理公司生產(chǎn)過程中負債資本收益須分期確認，其它從農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校獲得的收入，納入對應(yīng)類投資收入，使投資收益明確化。

(四)重新構(gòu)建農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校會計核算體系

重構(gòu)預(yù)算收入核算體系等，覆蓋農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校全部收益，為了簡化會計工作，保證預(yù)算收入與財務(wù)收入的一致性。同時，要加強對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校會計核算的監(jiān)督力度，保證會計信息質(zhì)量。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的收入要沖減預(yù)算結(jié)余，記載收入對象。此外，由于農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校是由財政補助資金支持發(fā)展起來的，因此在財務(wù)分析時需要將其納入到預(yù)算管理當中去考慮。也為增強預(yù)算報告精準性與完整性，也可按政府收支劃分職能，根據(jù)對應(yīng)賬戶的收益，并指明職能，確立經(jīng)濟分類方式，設(shè)次要科目。

(五)財務(wù)會計和預(yù)算會計相結(jié)合的剖析

以現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校核算為例，財務(wù)會計和預(yù)算會計應(yīng)盡早融合，為了更好地落實農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校會計改革的工作，進而有助于政府與社會對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校會計工作有一個較為全面地認識，從而摸清農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校運行現(xiàn)狀。因此，本文針對這一問題展開了分析與討論。就目前階段而言，會計與預(yù)算會計的結(jié)合主要有以下三種方式，即以預(yù)算會計賬戶為主線設(shè)置會計制度，設(shè)置了兩個單獨的財務(wù)會計與預(yù)算會計制度，制定與財務(wù)要求相適應(yīng)的會計制度。其中，基于新公共管理理論下構(gòu)建一個具有一定可操作性的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校會計制度是最適合我國當前國情的一種選擇。不同模式有著不同應(yīng)用領(lǐng)域，當前，國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校會計體系模式研究主要聚焦于兩個層次，也就是通過對現(xiàn)行預(yù)算會計制度進行修訂，提供兩套資料，并創(chuàng)立一個統(tǒng)一預(yù)算研究課題與會計系統(tǒng)。這兩種方法都是基于一定理論前提下進行的探索，存在著諸多局限性，并且不能很好地滿足現(xiàn)實發(fā)展需求。必須對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校預(yù)算會計制度與財務(wù)制度進行重新構(gòu)建，適當分離和整合等原則也需積極落實，并以之為切入點，利用合適的信息系統(tǒng)與協(xié)調(diào)機制，將這兩個系統(tǒng)集成在一起。同時，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校應(yīng)該根據(jù)其實際情況制定一套合理可行的內(nèi)部控制框架和流程以保障各項工作順利實施。所以，從這個角度來看，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校應(yīng)選用財務(wù)會計和預(yù)算會計，制度分離、會計一體化模式。

(六)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校應(yīng)確立財務(wù)會計思想

在農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校中，一定要建立牢固的財務(wù)會計思想，也是實現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財務(wù)會計和預(yù)算會計整合的先決條件，在農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校中，要明確預(yù)算會計重要地位。在我國現(xiàn)階段，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財務(wù)會計制度還不夠完善，存在一些問題需要解決。所以，端正農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財務(wù)會計思想，是實現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財務(wù)會計和預(yù)算會計有機結(jié)合的重要內(nèi)容。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校應(yīng)該建立完善的財務(wù)體系和管理制度，并在此基礎(chǔ)上強化其職能，從而提高農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的整體管理水平。農(nóng)村義務(wù)教育工作者要提高財務(wù)會計部門重視程度，不應(yīng)該將財務(wù)部門作為一種無謂的意識形態(tài)來對待，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校要擴大財務(wù)管理隊伍招聘渠道，面向農(nóng)村義務(wù)教育聘用高素質(zhì)財務(wù)會計人員。

(七)建設(shè)現(xiàn)代財務(wù)會計制度

與農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教育實踐導(dǎo)向形式相銜接，構(gòu)建科學(xué)現(xiàn)代化農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財會新體系。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財務(wù)會計的改革必須從實際出發(fā)，以滿足國家相關(guān)政策為出發(fā)點和落腳點，并根據(jù)當前經(jīng)濟環(huán)境進行調(diào)整和完善。由于農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財務(wù)會計信息需求量加大，院校有必要以一種有意義的形式，對學(xué)校財務(wù)會計支付進行規(guī)范，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校會計體系只有有了可靠的財務(wù)會計體系，才能夠可持續(xù)地發(fā)展。因此，必須要重視對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財務(wù)會計的改革創(chuàng)新。現(xiàn)如今，隨著時代的飛速發(fā)展，把財務(wù)會計和預(yù)算會計結(jié)合起來，建立與之相適應(yīng)的現(xiàn)代化財務(wù)會計管理體系，是農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的主要教學(xué)任務(wù)之一。

(八)建立獨立財務(wù)預(yù)算和會計部門

在時代快速發(fā)展和社會不斷進步的大環(huán)境中，財務(wù)會計部門無論是對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校還是對企業(yè)來說都起到了非常關(guān)鍵的作用，在這方面，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校要建立獨立的預(yù)算會計部門，才能適應(yīng)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校運行的需要。將財務(wù)會計系與高等職業(yè)教育財務(wù)系分離，建立獨立財務(wù)會計系，在農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校中，獨立財會部門能夠更加有的放矢、更加詳細地安排財務(wù)預(yù)算。同時，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校要建立完善的內(nèi)部控制體系，加強對財務(wù)管理人員的培訓(xùn)工作。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校要想在競爭激烈的市場環(huán)境下站穩(wěn)腳跟，對預(yù)算會計部門功能性和輔助性的界定是很有必要的，使農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校得到更好的發(fā)展。

四、結(jié)語

農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校唯有做到財務(wù)會計與預(yù)算會計互相配合、互相促進，為了充分發(fā)揮財務(wù)部門對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財務(wù)管理工作的積極促進作用。當前我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校存在著財務(wù)核算不規(guī)范、預(yù)算編制不合理等問題。所以農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校要大力促進學(xué)校財務(wù)會計和預(yù)算會計整合，同時，明確劃分各部門工作職能和內(nèi)容，使得農(nóng)村義務(wù)教育對會計的管理呈現(xiàn)高標準、高要求之勢，為順利推進農(nóng)村義務(wù)教育提供了重要保障?！?/p>