官瑱嘉

福建師范大學文化旅游與公共管理學院，福建 福州 350000

隨著數(shù)字信息技術(shù)的迭代發(fā)展與應(yīng)用普及，人類已經(jīng)進入信息技術(shù)急速發(fā)展的數(shù)字時代。自2017 年12月習近平總書記提出數(shù)字中國戰(zhàn)略以來，社會對在線政務(wù)服務(wù)平臺的一體化構(gòu)建產(chǎn)生了更高的期待，學界也對數(shù)字政府建設(shè)展開了熱烈討論。2022 年7 月，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、國家發(fā)展和改革委員會、科技部、工業(yè)和信息化部、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會和福建省人民政府在福建福州共同主辦了第五屆數(shù)字中國建設(shè)峰會，該峰會主題從信息化驅(qū)動到數(shù)字化轉(zhuǎn)型、從數(shù)據(jù)要素到創(chuàng)新變革，體現(xiàn)了數(shù)字中國建設(shè)實踐的持續(xù)深入和不竭動力?！稊?shù)字中國發(fā)展報告（2021 年）》中指出，自數(shù)字中國戰(zhàn)略被提出以來，我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模從2017 年的27.2 萬億元增長至2021 年的45.5 萬億元，總量穩(wěn)居世界第二，年均復合增長率達到13.6%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從32.9%提升至39.8%[1]。

在政府治理視角下，建設(shè)數(shù)字政府的前提是實現(xiàn)數(shù)字治理，學者托馬斯·雅若夫斯基曾提出數(shù)字政府演進模型有4 個階段，分別是數(shù)字化（政府技術(shù)）、轉(zhuǎn)型（電子政務(wù)）、參與（電子治理）和情景化（政策驅(qū)動的電子治理）[2]。由此可知，實現(xiàn)傳統(tǒng)政府轉(zhuǎn)型為數(shù)字政府、優(yōu)化政府治理必須通過政府的“數(shù)字化”改造，才能實現(xiàn)政府組織的“智慧化”和職能的“智能化”，最終面向社會開展數(shù)字治理工作[3]。為了實現(xiàn)政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，就需要對數(shù)字政府建設(shè)現(xiàn)狀，以及建設(shè)過程中產(chǎn)生的相關(guān)問題進行分析。

福建省地處我國東南沿海，有著良好的地理區(qū)位條件以及一定的內(nèi)需驅(qū)動力，根據(jù)中國軟件評測中心在北京舉行的2022 年數(shù)字政府評估大會暨第二十一屆政府網(wǎng)站績效評估結(jié)果發(fā)布會上，福建省人民政府門戶網(wǎng)站排名全國第一，福建省數(shù)字政府服務(wù)能力為“優(yōu)秀級”。該省開發(fā)并推廣使用的“閩政通”APP 在近年來給福建人民帶來了巨大的便利，實現(xiàn)了政務(wù)信息線上化、一站式辦理。這款便民軟件在福建省的政務(wù)類軟件調(diào)查評估中也被評為優(yōu)秀。因此，本文在界定數(shù)字政府與電子政務(wù)關(guān)系、明晰數(shù)字政府內(nèi)涵和政策倡導的基礎(chǔ)上以福建省數(shù)字政府建設(shè)為例，闡述數(shù)字政府建設(shè)的原則和理論與實踐上的邏輯并挖掘當前（以政務(wù)數(shù)據(jù)平臺為核心的）數(shù)字政府建設(shè)所遇之困境，進而總結(jié)和探討數(shù)字政府建設(shè)的路徑優(yōu)化。

1 數(shù)字政府的內(nèi)涵、政策倡導與發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 從電子政務(wù)到數(shù)字政府的轉(zhuǎn)型

自全球信息技術(shù)和西方新公共管理運動發(fā)展以來，產(chǎn)生了許多新的行政實踐，其中電子政務(wù)作為一個政策概念在20 世紀90 年代中后期傳入中國，它是一種全面應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及辦公自動化技術(shù)等，可以為社會提供公共服務(wù)的辦公管理模式。但目前，關(guān)于電子政務(wù)的理念已悄然發(fā)生改變。例如，何圣東等[4]認為，國外電子政務(wù)的核心理念不僅在于提升政府行政效能，而且要重視利用科技優(yōu)化社會與政府部門的關(guān)系，鼓勵社會參與服務(wù)創(chuàng)新以及社會整合問題。

學術(shù)界對于電子政務(wù)與數(shù)字政府兩者之間的概念界定存在差異：有學者認為在研究中并不必要對二者作嚴格區(qū)分，例如，黃璜[5]指出，雖然現(xiàn)階段數(shù)字政府建設(shè)的核心目標轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿訃抑卫憩F(xiàn)代化，但仍沿襲了電子政務(wù)的主要特征，因此在學術(shù)研究中不需要對兩者的概念做嚴格區(qū)分；有學者從政府治理實踐的歷程出發(fā)，認為數(shù)字政府相較于電子政務(wù)的內(nèi)涵更為豐富。例如，胡重明[6]指出數(shù)字政府階段除了具備電子政務(wù)階段的技術(shù)功能以外，還支持非結(jié)構(gòu)化決策、定制化溝通和智能化服務(wù)，并對數(shù)字政府的建設(shè)進行假設(shè)，提出以群眾的需要為中心的“政府即平臺”的數(shù)字政府理論；有學者認為這兩個概念之間具有顯著不同，例如，鮑靜等[7]認為數(shù)字政府與電子政務(wù)分別在技術(shù)、結(jié)構(gòu)和職能上都存在本質(zhì)差別，技術(shù)與數(shù)據(jù)在電子政務(wù)階段是治理工具，在數(shù)字政府階段則是治理本身。

本文認同數(shù)字政府在內(nèi)涵上繼承了電子政務(wù)的部分觀點，但由于兩者是政府治理實踐的不同階段，前者對于后者的概念大多呈現(xiàn)出包含關(guān)系，但數(shù)字政府的理念和治理目標與過去的電子政務(wù)相比已發(fā)生了轉(zhuǎn)變，數(shù)字政府在電子政務(wù)的基礎(chǔ)上又有所擴展，技術(shù)與數(shù)據(jù)在數(shù)字政府時代已化身為治理本身的內(nèi)容，即以公眾為中心的價值創(chuàng)造。因此，本文認為，電子政務(wù)與數(shù)字政府分別代表我國政府治理與職能的不同發(fā)展階段，在學術(shù)上不應(yīng)混用且需要對二者進行區(qū)分，有助于理解相關(guān)理論并明晰數(shù)字政府的理論基礎(chǔ)。

1.2 數(shù)字政府的內(nèi)涵

數(shù)字政府是我國優(yōu)化治理體系并實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的必然選擇，因此，厘清數(shù)字政府的內(nèi)涵非常必要。

一方面，數(shù)字政府以需求為基礎(chǔ)，其概念貫徹了“以人為本”行政愿景，以推動公眾為中心的治理作為目標。其出發(fā)點不僅涵蓋電子政務(wù)階段將技術(shù)和數(shù)據(jù)充當政府治理工具，更重要的是探索政府治理的全面優(yōu)化，促進整體上的數(shù)字化進程[8]，因此，數(shù)字政府更加強調(diào)公民的參與。另一方面，數(shù)字政府是一種整體主義[9]。由于數(shù)字政府實際上是在信息技術(shù)發(fā)展的過程中產(chǎn)生的，是對新公共管理運動負面影響的反思。其通過新技術(shù)實現(xiàn)對新公共管理過程中產(chǎn)生的碎片化的職能和機構(gòu)的重新整合。

因此，可以將數(shù)字政府定義為以運用數(shù)字化及新興信息技術(shù)為基礎(chǔ)，強調(diào)治理主體之間互動和數(shù)據(jù)共享與賦能，并使得技術(shù)與數(shù)據(jù)超越工具化階段成為治理本身，從而推動我國政府治理的現(xiàn)代化進程。

1.3 中國數(shù)字政府政策導向與發(fā)展現(xiàn)狀

從電子政務(wù)向數(shù)字政府轉(zhuǎn)型是適應(yīng)新技術(shù)和新環(huán)境變化、推進我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化的需要。為此，我國政府發(fā)布了一系列相關(guān)政策：2019 年，黨的十九屆四中全會決議中指出，“科技支撐”在創(chuàng)設(shè)社會治理體系中的重要地位；2019 年，在全國網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會議中再次聚焦于運用信息化手段提高政府行政能力，推動政府治理的現(xiàn)代化[10]；2022 年，《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導意見》中明確了在構(gòu)建協(xié)同高效的政府數(shù)字化履職能力體系方面，通過全面推進政府履職和政務(wù)運行數(shù)字化轉(zhuǎn)型，持續(xù)優(yōu)化利企便民的數(shù)字化服務(wù)，推動政務(wù)公開平臺智能集約發(fā)展，以期創(chuàng)新政府管理與服務(wù)，優(yōu)化政府履職能力。

我國電子政務(wù)作為我國數(shù)字政府的主要工作之一，在近年得到了較好的發(fā)展?！?020 聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示，中國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)從2018 年的0.681 1 提高到2020 年的0.794 8，排名比2018 年提升了20 位，升至全球第45 位，取得歷史新高。其中，作為衡量國家電子政務(wù)發(fā)展水平核心指標的在線服務(wù)指數(shù)上升為0.905 9，排名從全球第34 位躍升至全球第9 位?！?020 政務(wù)云基礎(chǔ)設(shè)施市場研究報告》顯示，2020 年的政務(wù)云公有云市場規(guī)模達81.4 億元，同比增長61.59%；政務(wù)專屬云市場規(guī)模達189.2 億元，同比增長12.75%。

由此可見，在大數(shù)據(jù)、信息科技與政務(wù)服務(wù)的整合中，我國的行政效能極速優(yōu)化、政務(wù)服務(wù)線上化速度明顯加快，“政務(wù)云”建設(shè)向更加多元化的方向蓬勃發(fā)展，正逐步實現(xiàn)對傳統(tǒng)政務(wù)信息化模式的改革。

2 數(shù)字政府建設(shè)的邏輯與路徑分析

本文對數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)議題的討論是在我國數(shù)字治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的總體框架下進行的，因此在開展對數(shù)字政府建設(shè)的邏輯和路徑的探討之前，需要先明確推動數(shù)字治理的基本原則與條件。

在建設(shè)數(shù)字政府的過程中，政府作為治理主體，一方面需要利用數(shù)字化技術(shù)提升治理效能、推進結(jié)構(gòu)改進；另一方面要利用數(shù)字化、信息化的發(fā)展推動社會各主體之間的良性互動、促進社會參與、加快形成社會協(xié)同治理。隨著社會的變遷，其治理的問題呈現(xiàn)出多元化和復雜化的態(tài)勢。數(shù)字治理不應(yīng)停留在簡單的工具性層面，要在更廣闊的治理空間中實現(xiàn)數(shù)字治理各方面的創(chuàng)新、融合和共享。但在數(shù)字治理研究與實踐不斷拓展的進程中，不能脫離于我國數(shù)字治理體系與能力現(xiàn)代化的總框架。在數(shù)字政府時代，網(wǎng)絡(luò)將整個世界更加緊密地聯(lián)系在一起，全球化特征更加凸顯，加深了各國在多領(lǐng)域、多層次的相互影響、相互制約和相互聯(lián)系的程度。因此，我國數(shù)字政府的建設(shè)需要在“發(fā)展與安全并重”“統(tǒng)籌國內(nèi)、國際兩個大局”原則和指導思想下進行創(chuàng)新[11]，對數(shù)字政府建設(shè)的邏輯與路徑的分析都需要建立在以上條件的基礎(chǔ)上。

此外，社會需要關(guān)注數(shù)字化對政府的民主性的影響。由于數(shù)字治理過程會吸納很多信息，這些信息大部分與民眾相關(guān)，因此，現(xiàn)階段的社會治理不僅要考量信息技術(shù)的能力，也包含了對眾多信息進行管理的責任[12]。在此層面上，政府面臨更多風險。韓兆柱等[8]在研究中發(fā)現(xiàn)數(shù)字時代的網(wǎng)絡(luò)社會呈現(xiàn)出隱匿性的特征，可能會對數(shù)字政府的民主性產(chǎn)生一定的負面影響?？傊?，在對數(shù)字治理的深入研究時，以上所提及的原則與關(guān)注點需要納入考量之中。

2.1 理論邏輯

數(shù)字時代下的數(shù)字政府是響應(yīng)層出不窮的治理問題應(yīng)運而生的，除了具備前一階段電子政務(wù)的特征以外，更主要的目標是創(chuàng)造基于數(shù)據(jù)流動和使用的數(shù)字政府與數(shù)字國家、數(shù)字社會、數(shù)字生活的共同價值，其實質(zhì)是數(shù)字時代和數(shù)字化生存中的國家治理[13]。總的來說，數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)在邏輯是以信息技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動政府數(shù)字化運行模式的變革與治理理念的更新，從而增強政府整體性治理效能。

《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導意見》指出，數(shù)字政府建設(shè)的目標是到2025 年更加完善與政府治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的數(shù)字政府頂層設(shè)計、健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，基本形成數(shù)字政府體系框架，顯著提升政府履職水平，在實現(xiàn)服務(wù)黨和國家的重大戰(zhàn)略、促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用；到2035 年，與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的數(shù)字政府體系框架更加成熟完備，基本建成整體協(xié)同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠的數(shù)字政府，為基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化提供有力支撐。可見，數(shù)字政府的目標凸顯“服務(wù)”在其中的重要性，由此可將數(shù)字政府建設(shè)的理論邏輯總結(jié)為融合、創(chuàng)新、重構(gòu)和協(xié)同4 個理念。

首先，融合的概念涵蓋了數(shù)據(jù)融合、平臺融合和業(yè)務(wù)融合[14]。福建省貫徹了數(shù)字政府建設(shè)的融合邏輯，推出的“閩政通”APP。該軟件依托數(shù)字福建平臺，對接省市各級便民服務(wù)系統(tǒng)，通過政務(wù)數(shù)據(jù)匯聚共享平臺，實現(xiàn)覆蓋全省的便民服務(wù)，其中的融合功能包含了社會服務(wù)下的社保、醫(yī)保、公積金等業(yè)務(wù)辦理與信息查詢等內(nèi)容，涵蓋了20 多個主題的服務(wù)。不同數(shù)據(jù)、平臺與業(yè)務(wù)通過掌上APP 實現(xiàn)融合，將多重功能集于一體，促進數(shù)據(jù)資源的共通共用，推動實現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑腿、民眾少跑路”的以人為本的社會治理目標。

其次，創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)從而推動政府在數(shù)字時代下的深刻變革，即達到政府服務(wù)方式與服務(wù)流程的重構(gòu)。利用數(shù)字時代新技術(shù)的發(fā)展，政府服務(wù)的提供方式與流程也在不斷地推陳出新。以福建省為例，從電子政務(wù)時代的網(wǎng)上政府政務(wù)信息公開，到現(xiàn)今民眾使用“閩政通”APP 便可實現(xiàn)信息的查詢和業(yè)務(wù)的一站式辦理，再到在該軟件復制推廣下推出的“e 福州”“i 廈門”“e龍巖”等掌上便民服務(wù)系統(tǒng)。民眾通過手機上的相關(guān)軟件就能辦理大部分事務(wù)，并且用戶在平臺的信息是共享且可交叉互認的。簡而言之，在福建省推行的便民服務(wù)平臺上，民眾的需求能夠?qū)崿F(xiàn)“一窗受理、一網(wǎng)通辦”，達成“一號通認”“一證通用”“一碼通行”。政府數(shù)據(jù)的開放有助于減少權(quán)威機構(gòu)與社會民眾之間信息不對稱的情況，進而通過共創(chuàng)共治的思想促進政府職能和服務(wù)的轉(zhuǎn)變。“閩政通”APP 等軟件的出現(xiàn)使政府為民眾服務(wù)的方式發(fā)生了改變，創(chuàng)新了民眾辦理政務(wù)和接受公共服務(wù)的流程與方式。

最后，協(xié)同治理是未來數(shù)字政府發(fā)展的方向，而數(shù)據(jù)共享與整合是基礎(chǔ)工作。數(shù)字政府實現(xiàn)跨層級協(xié)同治理的第一步就是建立可以統(tǒng)一辦理多類政務(wù)的平臺[15]。在未來需要實現(xiàn)以整體性思維整合碎片化行政，從而構(gòu)建起整體性的治理體系，調(diào)動各治理主體參與協(xié)同治理。目前，“閩政通”APP 匯聚了超過千項的便民服務(wù)功能，同時具備較為優(yōu)秀的數(shù)據(jù)資源整合能力，有助于福建省的政務(wù)處理橫向打破行政壁壘、縱向打通層級阻隔，加快實現(xiàn)各方數(shù)據(jù)互通共享的協(xié)同治理。

2.2 實踐邏輯

電子政務(wù)時期的政府利用高新技術(shù)手段，注重提升行政效率，而數(shù)字時代，數(shù)字政府已將公民體驗置于數(shù)字化戰(zhàn)略的核心地位?！胺?wù)”貫穿于數(shù)字政府建設(shè)之中，因此，在政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的具體實踐中，體現(xiàn)了從“以政府為中心”轉(zhuǎn)向“以公民為中心”的實踐邏輯，即以公共價值作為實踐導向。

在以人為本的指導思想下，技術(shù)賦能的政府治理實踐要更加精準和全方位地把握公民需求[16]。技術(shù)賦能的政府不僅帶來了技術(shù)變革，還帶來了組織與思想的變革，首先以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)強化了治理主體之間的關(guān)系，使社會參與互動在線化成為可能，促進共同參與公共治理；其次合理運用算法實現(xiàn)治理體系的完善，以系統(tǒng)為核心，重構(gòu)工作流程和運行機制，促進組織扁平化和辦事流程的再造[17]。社交媒體、移動掌上平臺等在政府行政中的應(yīng)用大幅提升了公眾參與、政民互動的程度，也更多地考慮了公眾在辦理事務(wù)時的體驗。“閩政通”APP 是福建省在貫徹數(shù)字中國戰(zhàn)略方面的實踐成果，過去只能線下查詢和辦理的事務(wù)逐漸實現(xiàn)了信息公開與事務(wù)辦理的線上化。福建省數(shù)字政府的建設(shè)不僅使得信息收集與管理更加便捷，更重要的是大大推進了政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化發(fā)展，加快了政務(wù)流程的精簡化，同時，“以公民為中心”、滿足公民多元化、個性化的需求，促使數(shù)字政府建設(shè)得更加智慧化與精準化，進而實現(xiàn)服務(wù)于公民體驗的良性循環(huán)。

2.3 困境與路徑

數(shù)據(jù)時代信息技術(shù)革命對于政府治理與社會參與實際上是把雙刃劍。組織數(shù)據(jù)開放、扁平化發(fā)展導致組織邊界逐漸模糊、交易成本減少，這不僅優(yōu)化了治理體系，但同時也帶來了數(shù)字時代權(quán)力增長的弊端，如形成數(shù)據(jù)壟斷、個人信息不受個人控制、權(quán)力增長對政府的民主性的損害等[18]。數(shù)字時代呈現(xiàn)全球化的趨勢，為了進一步提升政府治理能力，促進數(shù)字政府建設(shè)的良性發(fā)展，就必須解決可能存在的隱患，并防止不良效應(yīng)的出現(xiàn)。

走出數(shù)字政府的治理困境，首先，需要完善有關(guān)制度，約束肆意增長的權(quán)力，進一步提升制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新的能力；其次，必須重申在大數(shù)據(jù)時代下政府的責任，優(yōu)先考慮公共價值，提升風險防控能力，保護公民個人信息；最后，推進對權(quán)力的過程監(jiān)管與協(xié)同監(jiān)管，激勵政府、社會各主體參與監(jiān)管。

3 結(jié)語

信息科技的飛速發(fā)展與數(shù)字應(yīng)用的創(chuàng)新推廣使得數(shù)字政府轉(zhuǎn)型成為必然，我國應(yīng)積極進行技術(shù)革新，在治理形態(tài)和模式上不斷推陳出新，使得民眾也能在數(shù)字化政府建設(shè)的過程中切實體會到便利。

數(shù)字政府的建設(shè)包含了電子政務(wù)階段對政府治理的要求，并在此基礎(chǔ)上更加強調(diào)了以公民為中心的價值理念。以往政府較多采用信息技術(shù)手段實現(xiàn)政府政務(wù)信息公開，工作重點在于提升政府行政效率。而在新時期數(shù)字政府則以協(xié)同治理、社會共治作為遠景目標，已超越從工具視角看待和利用數(shù)據(jù)與信息，并在努力實現(xiàn)以公民需求作為導向、數(shù)字成為治理本身的轉(zhuǎn)型。

本文以福建省“閩政通”APP 的推廣使用作為政府治理實踐案例，分析得出數(shù)字政府建設(shè)是在數(shù)字治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體框架下，以公民為中心，通過創(chuàng)新和融合等手段對政府行政方式與組織形態(tài)進行重構(gòu)，以期達到協(xié)同治理效果的實踐。不過任何新事物都有其正反兩面，在大力發(fā)展和開拓新型政務(wù)平臺和公共服務(wù)方式時，需要注意數(shù)據(jù)壟斷、個人信息與數(shù)據(jù)的控制權(quán)和所有權(quán)的分離、權(quán)力增長對民主性的影響，因此更要完善相關(guān)政策制度、倡導公共責任并加強監(jiān)管，共同推動社會的協(xié)同治理。