行政事業(yè)單位預(yù)算管理一體化應(yīng)用研究

王 迎

（作者單位：淄博市大數(shù)據(jù)中心）

隨著國家預(yù)算管理體制改革的不斷深入，預(yù)算管理一體化作為一種系統(tǒng)化預(yù)算管理模式逐步在行政事業(yè)單位普及應(yīng)用，進(jìn)一步推動了行政事業(yè)單位優(yōu)化財務(wù)管理體系，提升了管理效率，為妥善處理行政事業(yè)單位在預(yù)算管理中存在的問題提供了有效路徑。

一、預(yù)算管理一體化概述

預(yù)算管理一體化指的是以完善的制度規(guī)則為依托，通過信息化技術(shù)手段，打造預(yù)算一體化信息平臺系統(tǒng)，利用平臺功能推動預(yù)算管理達(dá)到規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化目的，確保財政資金使用公開透明，提高使用效率。主要包括以下內(nèi)容：

（一）基礎(chǔ)信息管理

基礎(chǔ)信息管理內(nèi)容主要包括人力資源結(jié)構(gòu)、單位固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)以及相關(guān)業(yè)務(wù)開展信息，尤其是項目建設(shè)開展情況。除此之外，還要加強(qiáng)與相關(guān)部門的信息聯(lián)動，盡可能全面了解掌握政府財政收支、稅收情況等數(shù)據(jù)信息[1]。

（二）項目規(guī)劃信息管理

項目規(guī)劃信息管理內(nèi)容主要包括注重項目自身信息管理。同時，對以往相關(guān)項目信息進(jìn)行搜集整理，通過對以往項目建設(shè)情況的整合分析，吸取經(jīng)驗教訓(xùn)和優(yōu)秀做法，根據(jù)行政事業(yè)單位的發(fā)展目標(biāo)，科學(xué)合理建設(shè)短期、中期及長期項目庫，為預(yù)算編制提供可靠支撐。

（三）信息資源共享

信息資源共享內(nèi)容主要包括單位內(nèi)部各部門之間的項目建設(shè)情況[2]，以及單位外部具有相同性質(zhì)的公共服務(wù)項目建設(shè)情況，以實現(xiàn)各類公共服務(wù)項目相互銜接、相互配套，避免不必要的重復(fù)建設(shè)，實現(xiàn)資源的高效合理利用。

二、實施預(yù)算管理一體化的意義

（一）有利于深化預(yù)算管理體制改革

地方各級政府都在不斷推動預(yù)算管理改革，力求通過預(yù)算管理實現(xiàn)上下級政府以及政府部門預(yù)算管理的有效銜接，提升對所屬行政事業(yè)單位各類資源的統(tǒng)籌管理，提高資源配置和利用的效率。而實施預(yù)算管理一體化，可以將各級政府所屬行政事業(yè)單位的資金收支統(tǒng)一納入預(yù)算管理體系，提高各類資源的科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃水平，通過以預(yù)算數(shù)據(jù)為指導(dǎo)，科學(xué)合理管控各類公共事務(wù)和服務(wù)項目的支出，增強(qiáng)預(yù)算管理的強(qiáng)制力、約束力。

（二）有利于推動財政資金使用效益最大化

當(dāng)前，各級地方政府都不同程度地面臨財政收支不平衡的客觀現(xiàn)實，各級地方政府面臨的各項公共事務(wù)和公共服務(wù)事項也在不斷增多，人民群眾的需求也在不斷增長。實施預(yù)算管理一體化可以有效統(tǒng)籌各行政事業(yè)單位之間的項目建設(shè)，按照輕重緩急，圍繞人民群眾最關(guān)心、最關(guān)注、最關(guān)切的問題，合理安排有限的財政資金支出，確保有限的資金用在刀刃上，切實用在民生保障上，切實用在人民群眾的急難愁盼上，充分發(fā)揮預(yù)算管理對公共資源配置的科學(xué)管理作用，不斷優(yōu)化資金支出管理，最大限度發(fā)揮財政資金的作用。

（三）有利于建立現(xiàn)代化預(yù)算管理制度

預(yù)算管理制度作為行政事業(yè)單位各項工作開展的重要依據(jù)，關(guān)系著社會公共服務(wù)的質(zhì)量，關(guān)系著人民群眾的切身利益，建設(shè)規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度是中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，也是完善國家治理體系和促進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)[3]。預(yù)算管理一體化制度將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算決算、預(yù)算績效考核以及獎懲等借助信息化技術(shù)和大數(shù)據(jù)手段，通過制定各類應(yīng)用模塊實現(xiàn)提交、審核、監(jiān)督、管理的無縫銜接和閉環(huán)管理，能夠?qū)︻A(yù)算管理的各個階段、各項數(shù)據(jù)指標(biāo)和規(guī)范性進(jìn)行有力調(diào)控，是現(xiàn)代化管理制度在預(yù)算管理領(lǐng)域的有效運(yùn)用。

（四）有利于加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管

行政事業(yè)單位代表國家行使公共事務(wù)管理權(quán)利，為社會提供基本公共服務(wù)，各類資產(chǎn)均屬于國有資產(chǎn)。預(yù)算管理一體化可以有效將預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相銜接，通過信息化技術(shù)對資產(chǎn)相關(guān)基礎(chǔ)信息、資產(chǎn)財務(wù)管理信息以及資產(chǎn)使用情況信息進(jìn)行統(tǒng)一管理。行政事業(yè)單位需要確保固定資產(chǎn)信息真實有效，以便于財政部門依據(jù)固定資產(chǎn)信息進(jìn)行資產(chǎn)配置和預(yù)算審核。同時，資產(chǎn)的購置、處置也被納入預(yù)算管理系統(tǒng)，行政事業(yè)單位需要確保資產(chǎn)信息和會計核算信息完全一致，并要根據(jù)資產(chǎn)變動情況及時準(zhǔn)確地進(jìn)行系統(tǒng)錄入，資產(chǎn)變動所取得的收入必須全部上繳財政，而且行政事業(yè)單位購置固定資產(chǎn)必須嚴(yán)格落實預(yù)算申報制度，從根本上杜絕無預(yù)算采購資產(chǎn)的情況?？傊?，通過將資產(chǎn)管理納入預(yù)算管理一體化可以有效避免國有資產(chǎn)流失，提高資源配置效率，確保國有資產(chǎn)使用效益最大化，實現(xiàn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理效率和水平的有效提升。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算編制存在不足

行政事業(yè)單位各項工作開展都離不開預(yù)算編制，科學(xué)合理的預(yù)算編制可以提升公共管理和服務(wù)的質(zhì)量與效率。但目前，一些行政事業(yè)單位對預(yù)算編制工作重視度不夠，在預(yù)算編制過程中缺乏科學(xué)依據(jù)，編制過程較為隨意，一些預(yù)算項目為達(dá)到預(yù)算目標(biāo)而生搬硬湊，不符合行政事業(yè)單位的工作實際和發(fā)展目標(biāo)。造成這些問題的原因主要有兩方面：一方面，預(yù)算編制和業(yè)務(wù)工作結(jié)合不夠緊密，預(yù)算編制一般由財務(wù)部門負(fù)責(zé)，而財務(wù)部門在開展工作的過程中很少參與具體業(yè)務(wù)工作，不同行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)范圍也不盡相同，加之缺少必要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，部門之間相互溝通不足，造成預(yù)算編制與業(yè)務(wù)發(fā)展脫節(jié)，在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)難以落地的情形；另一方面，預(yù)算編制缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，突出表現(xiàn)在一些行政事業(yè)單位沒有根據(jù)單位長遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃，建立短中長期項目儲備庫，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，每年進(jìn)行預(yù)算編制只是機(jī)械地讓業(yè)務(wù)部門上報，業(yè)務(wù)部門往往也是臨時抱佛腳，導(dǎo)致預(yù)算編制缺少與過去和將來的有效銜接，預(yù)算管理效果不明顯。

（二）預(yù)算監(jiān)督管理不到位

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位工作開展的基礎(chǔ)和支撐。一些行政事業(yè)單位往往比較重視預(yù)算編制和項目最終成果，在對預(yù)算執(zhí)行情況開展監(jiān)督的過程中，仍舊采用傳統(tǒng)的監(jiān)督方式和手段，注重事后監(jiān)督，對事前和事中監(jiān)督重視不足，這就給項目建設(shè)帶來了一定的風(fēng)險和隱患，一旦項目建設(shè)過程中出現(xiàn)問題，不能及時發(fā)現(xiàn)和改正。特別重要的是，在預(yù)算資金撥付過程中，對資金的使用如果缺乏監(jiān)督，極易出現(xiàn)資金超前撥付、延后撥付等現(xiàn)象，影響項目施工進(jìn)度，產(chǎn)生權(quán)力尋租漏洞，甚至帶來財政資金損失，造成項目建設(shè)質(zhì)量難以保證[4]。

（三）預(yù)算執(zhí)行效率有待提高

由于預(yù)算編制存在問題，以及缺乏對預(yù)算具體執(zhí)行過程的監(jiān)督管理，具體業(yè)務(wù)部門在工作過程中存在預(yù)算執(zhí)行不到位的現(xiàn)象，導(dǎo)致各項支出不能夠按照預(yù)算方案執(zhí)行。其中的原因除了預(yù)算編制不夠科學(xué)合理、監(jiān)督不到位，還存在業(yè)務(wù)部門對預(yù)算管理的重視度不夠，認(rèn)為預(yù)算管理是財務(wù)部門的工作與自身關(guān)系不大，沒有將預(yù)算項目作為工作重點(diǎn)。一些需要多部門相互配合實施的項目缺少牽頭負(fù)責(zé)部門，部門之間缺少必要的溝通協(xié)調(diào)，等靠思想嚴(yán)重阻礙了項目的實施。還有部門預(yù)算管理人員對自身職能職責(zé)認(rèn)識不清，認(rèn)為項目實施是具體業(yè)務(wù)部門的工作，缺少必要的工作提醒和跟進(jìn)，導(dǎo)致預(yù)算項目進(jìn)展不明顯。

四、預(yù)算管理一體化在行政事業(yè)單位的應(yīng)用策略

（一）加強(qiáng)預(yù)算編制管理

預(yù)算管理一體化中預(yù)算編制是前提和基礎(chǔ)，只有編制出科學(xué)合理、具有可操作性的預(yù)算，才能確保預(yù)算管理順利實施。為此，行政事業(yè)單位要實行預(yù)算管理一體化就需要加強(qiáng)預(yù)算編制管理。一是要加強(qiáng)項目庫建設(shè)。行政事業(yè)單位要基于信息化基礎(chǔ)，將以往的項目信息等全部納入預(yù)算管理系統(tǒng)，單位所涉及的各類支出都要以項目的形式實施，根據(jù)單位發(fā)展的短期、中期、長期規(guī)劃，科學(xué)合理建設(shè)項目庫，將項目庫內(nèi)項目按照性質(zhì)、規(guī)模、用途等進(jìn)行分類管理，確保預(yù)算編制有章可循、有據(jù)可依。二是加強(qiáng)預(yù)算項目管理。預(yù)算管理不僅僅是財務(wù)部門的工作，還需要各部門通力配合共同完成。行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)部門要對項目做好前期調(diào)研，積極開展項目申報、評審等工作，將具備條件的項目及時納入項目庫，尤其是財務(wù)部門在編制預(yù)算時要充分與業(yè)務(wù)部門溝通，關(guān)注項目的前期手續(xù)是否完備，是否具有可行性、操作性，合理制訂資金撥付計劃，提升預(yù)算的科學(xué)性，確保預(yù)算內(nèi)項目全部能夠付諸實施。三是提升預(yù)算項目科學(xué)性。在編制預(yù)算項目的過程中，要對項目情況進(jìn)行認(rèn)真研判分析，對于較大規(guī)模的項目，年度內(nèi)難以完成的要科學(xué)合理作出分解，將年度計劃與項目計劃進(jìn)行統(tǒng)籌安排，將年度支出計劃納入年度預(yù)算管理范圍，而不能將整個項目作為年度預(yù)算，提升預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性。

（二）提升預(yù)算管理的監(jiān)管水平

加強(qiáng)對預(yù)算管理的監(jiān)督是確保預(yù)算項目順利實施的重要環(huán)節(jié)。一是要制定相應(yīng)制度措施。行政事業(yè)單位要針對預(yù)算項目的實施制定詳細(xì)的管理制度，對各階段、各環(huán)節(jié)管理進(jìn)行明確規(guī)定，明確相應(yīng)責(zé)任部門和責(zé)任人，為預(yù)算管理監(jiān)督提供制度依據(jù)。特別是對于預(yù)算資金的支出，必須嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，以一體化系統(tǒng)收集的數(shù)據(jù)和預(yù)算編制、執(zhí)行數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用不同項目支出數(shù)據(jù)作橫向?qū)Ρ?，再結(jié)合財政部門設(shè)置的項目支出標(biāo)準(zhǔn)來制定，防止出現(xiàn)權(quán)力尋租。二是要明確監(jiān)督職責(zé)。行政事業(yè)單位預(yù)算監(jiān)督不能依靠財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門自行監(jiān)管，而是要成立相關(guān)的預(yù)算管理工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，組織人員定期、不定期對預(yù)算項目實施情況開展監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時進(jìn)行處理[5]。三是加大執(zhí)紀(jì)問責(zé)力度。行政事業(yè)單位紀(jì)檢監(jiān)察部門要全程介入預(yù)算項目實施的監(jiān)督過程，對事前事中事后進(jìn)行全過程監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重問題的要嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任部門和責(zé)任人員的責(zé)任，形成強(qiáng)大的震懾力，倒逼預(yù)算管理水平不斷提升。

（三）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，預(yù)算項目執(zhí)行不到位直接影響著預(yù)算管理的成效，行政事業(yè)單位要以預(yù)算管理一體化為依托，將預(yù)算編制、決算、考核等直接與執(zhí)行掛鉤，提高執(zhí)行的效率和水平。一是要明確責(zé)任主體。預(yù)算項目的執(zhí)行必須保持高度的嚴(yán)肅性，要嚴(yán)格按照項目預(yù)算、進(jìn)度安排、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行。對于每一個項目都要根據(jù)項目性質(zhì)、內(nèi)容等確定預(yù)算執(zhí)行部門和責(zé)任人，預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)要定期對預(yù)算項目執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)度，對于進(jìn)展緩慢的項目，既要批評教育，也要幫助尋找原因和解決困難，必要時現(xiàn)場辦公現(xiàn)場解決，壓實各級各方責(zé)任，確保預(yù)算項目的剛性執(zhí)行。二是要加大考評獎懲力度。行政事業(yè)單位要建立科學(xué)合理的預(yù)算績效考核體系，根據(jù)不同單位性質(zhì)和特點(diǎn)細(xì)化考核指標(biāo)，為加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督問責(zé)提供基礎(chǔ)保障和必要的客觀依據(jù)。預(yù)算績效考核后要及時公布考核結(jié)果，將考核結(jié)果作為單位各類表彰評比的重要依據(jù)，對于考核優(yōu)秀的預(yù)算管理部門和預(yù)算執(zhí)行部門以及相關(guān)人員要給予必要的物質(zhì)和精神獎勵，激發(fā)職工加強(qiáng)預(yù)算項目執(zhí)行的積極性、主動性。對于績效考核成績不合格的部門和個人，也要給予必要的懲戒措施，以起到警示教育的作用，形成人人重視預(yù)算管理、人人關(guān)注預(yù)算管理的良好氛圍。三是加強(qiáng)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)。預(yù)算管理一體化基于信息化基礎(chǔ)而來，加強(qiáng)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)可以有效提高預(yù)算執(zhí)行效率。行政事業(yè)單位要針對目前預(yù)算管理應(yīng)用系統(tǒng)中存在的不足和問題，根據(jù)業(yè)務(wù)變化和實際應(yīng)用效果，加強(qiáng)系統(tǒng)升級建設(shè)，完善系統(tǒng)功能，不斷完善各項功能模塊，制定財務(wù)數(shù)據(jù)處理標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一會計科目，實現(xiàn)預(yù)算管理和財務(wù)核算功能整合，優(yōu)化項目庫編制流程，提高系統(tǒng)界面的友好性。同時，嵌入項目預(yù)算執(zhí)行評價模塊，優(yōu)化項目庫管理，提高預(yù)算執(zhí)行率。

（四）提高預(yù)算管理精細(xì)化水平

預(yù)算管理一體化是提升預(yù)算管理效率的重要手段，預(yù)算管理精細(xì)化是一體化的重要基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位要切實提高預(yù)算管理精細(xì)化水平，為預(yù)算管理一體化夯實基礎(chǔ)。一是優(yōu)化預(yù)算管理制度。行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)資金需求制訂與之相匹配的預(yù)算管理優(yōu)化方案，并做好精細(xì)化預(yù)算管理培訓(xùn)工作，全面提高單位預(yù)算管理精細(xì)化程度。二是優(yōu)化預(yù)算管理流程。根據(jù)預(yù)算管理組織架構(gòu)、管理原則及關(guān)鍵事項制定精細(xì)化管理流程，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性和前瞻性，結(jié)合實際效果定期對流程進(jìn)行評估改善，使得精細(xì)化管理流程日趨完善。三是優(yōu)化預(yù)算編制方法。行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時應(yīng)以零基預(yù)算為主，綜合考慮單位實際項目需求和財政資金狀況，結(jié)合單位發(fā)展規(guī)劃，確保預(yù)算合理可行、科學(xué)有效。

五、結(jié)語

預(yù)算管理一體化是預(yù)算全過程管理和信息技術(shù)結(jié)合的產(chǎn)物，是深化預(yù)算管理體制改革的內(nèi)在要求，推動財政資金使用效益最大化的客觀要求，建立現(xiàn)代化預(yù)算管理制度的迫切需要，加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管的重要手段。但目前，行政事業(yè)單位面臨預(yù)算編制存在不足、預(yù)算監(jiān)督管理不到位、預(yù)算執(zhí)行效率還需提高等問題，需要不斷加強(qiáng)預(yù)算編制管理、提升預(yù)算管理的監(jiān)管水平、強(qiáng)化預(yù)算方案執(zhí)行管理、提高精預(yù)算管理細(xì)化水平。