金瑞庭　張一婷

歐盟排放交易體系（EU ETS）是全球首個(gè)碳交易市場(chǎng)，先后經(jīng)歷四個(gè)發(fā)展階段，形成總量控制與分配機(jī)制相結(jié)合、配額儲(chǔ)存與預(yù)留機(jī)制相結(jié)合的排放交易體系，并配套建立監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查制度和碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）。需要注意的是，隨著歐盟排放交易體系的發(fā)展，其可能對(duì)我國(guó)商品出口以及碳定價(jià)均產(chǎn)生影響。建議堅(jiān)定不移辦好自己的事，牢牢堅(jiān)持“3060”目標(biāo)不動(dòng)搖，逐步完善碳排放交易體系，持續(xù)完善綠色低碳政策體系，更加積極主動(dòng)參與全球氣候治理，提高我國(guó)在氣候變化領(lǐng)域的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)和影響力。

一、歐盟排放交易體系的發(fā)展歷程

歐盟排放交易體系于2005年正式建立，其初步設(shè)想起源于1997年《京都議定書(shū)》為工業(yè)化國(guó)家設(shè)定的減排目標(biāo)。具體發(fā)展歷程可以分為四個(gè)階段。

第一階段為2005年至2007年。該階段為試驗(yàn)階段，涵蓋歐盟成員國(guó)，建立總量控制制度，實(shí)施限額設(shè)定，即國(guó)家分配的歐盟排放交易體系配額（EU ETS Allowances，EUA），其中95%的排放配額采用免費(fèi)發(fā)放形式、5%的排放配額采用拍賣(mài)形式，超額罰款為40歐元/噸。參與交易的行業(yè)包括電力和熱力生產(chǎn)、鋼鐵、石油精煉、化工、玻璃陶瓷水泥等建筑材料、造紙印刷等；交易的標(biāo)的僅包括CO2排放配額。

第二階段為2008年至2012年。該階段為《京都議定書(shū)》履約階段，主要目標(biāo)是幫助歐盟各成員國(guó)實(shí)現(xiàn)減排承諾，涵蓋國(guó)家擴(kuò)展至冰島、列支敦士登、挪威。配額分配方面，90%的排放配額采用免費(fèi)發(fā)放形式、10%的排放配額采用拍賣(mài)形式，超額罰款為100歐元/噸。行業(yè)覆蓋方面，將航空業(yè)納入到碳排放交易體系內(nèi)；交易標(biāo)的方面，仍然僅包括CO2排放配額，部分國(guó)家列入了硝酸生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的氮氧化物排放。

第三階段為2013年至2020年。該階段為歐盟排放交易體系改革階段。該階段在歐盟范圍內(nèi)實(shí)施CO2排放線性遞減的要求，每年對(duì)排放上限減少1.74%，到2020將排放量比1990年的水平減少20%，并且逐漸以拍賣(mài)的形式取代免費(fèi)分配的形式；其中，能源行業(yè)要求完全進(jìn)行配額拍賣(mài)，工業(yè)和熱力行業(yè)根據(jù)基線法免費(fèi)分配。該階段還引入市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備（MSR），旨在吸收市場(chǎng)上的任何過(guò)剩配額并減少價(jià)格波動(dòng)。此外，歐盟還制定了碳泄漏清單，以識(shí)別因碳成本高而有可能將業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到歐盟以外國(guó)家的行業(yè)。

第四階段為2021年至2030年。該階段每年對(duì)排放上限減少2.2%，到2030年排放量比2005年的水平減少43%。該階段還建立碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，并引入現(xiàn)代化基金和創(chuàng)新基金兩個(gè)低碳基金機(jī)制；其中，現(xiàn)代化基金用于支持提升能源效率的投資以及低收入成員國(guó)能源部門(mén)現(xiàn)代化，創(chuàng)新基金用于支持能源密集型行業(yè)使用可再生能源、碳捕捉和存儲(chǔ)等創(chuàng)新技術(shù)。

二、歐盟排放交易體系的運(yùn)行機(jī)制

一是總量控制與分配機(jī)制。EU ETS的核心交易原則是總量控制交易原則（Cap and Trade）。前兩個(gè)階段，每個(gè)成員國(guó)編寫(xiě)一份國(guó)家分配計(jì)劃（National Allocation Plans，NAPs），公布本國(guó)分配的擬定配額，歐盟委員會(huì)對(duì)NAPs進(jìn)行評(píng)估，批準(zhǔn)或修訂擬分配的配額總數(shù)。自第三階段開(kāi)始，成員國(guó)需要準(zhǔn)備一份國(guó)家執(zhí)行措施（National Implementation Measures，NIMs）。歐盟委員會(huì)檢查和批準(zhǔn)NIMs，必要時(shí)要求修改，以確保統(tǒng)一所有成員國(guó)的分配方法。如果企業(yè)實(shí)際排放量小于分配的排放許可量，那么可以將剩余的排放權(quán)出售，獲取利潤(rùn)；反之，需要購(gòu)買(mǎi)排放權(quán)，否則將受到懲罰。歐盟希望以上述市場(chǎng)化機(jī)制激發(fā)私人部門(mén)減排。

二是配額儲(chǔ)存與預(yù)留機(jī)制。市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制是歐盟為了應(yīng)對(duì)需求側(cè)沖擊和配額過(guò)剩來(lái)穩(wěn)定碳市場(chǎng)信心的機(jī)制。歐盟每年發(fā)布截至上一年末碳市場(chǎng)的累積過(guò)剩配額總數(shù)，然后將過(guò)剩配額總數(shù)的24%（2024年起為12%）轉(zhuǎn)存入MSR。同時(shí)，當(dāng)市場(chǎng)配額低于4億噸，或者雖不低于4億噸但連續(xù)6個(gè)月以上的配額價(jià)格較前兩年的平均價(jià)格高出3倍，則從儲(chǔ)備中取出1億噸配額注入拍賣(mài)市場(chǎng)，從而有效應(yīng)對(duì)不可預(yù)料的需求側(cè)沖擊。

三是建立監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查制度。監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查制度是EU ETS中獲取配額數(shù)據(jù)的重要來(lái)源，也是維持整個(gè)體系有效運(yùn)作的基礎(chǔ)與支撐。其遵循的基本原則包括排放源和源流的完整性，監(jiān)測(cè)的一致性和可比性，數(shù)據(jù)收集、編譯和計(jì)算的透明性和準(zhǔn)確性等。同時(shí)，歐盟還建立了安全高效的交易環(huán)境和安全機(jī)制，主要包括金融工具市場(chǎng)指令（MiFID）和條例（MiFIR）、市場(chǎng)濫用條例（MAR）、市場(chǎng)濫用刑事制裁指令（CSMAD）、反洗錢(qián)指令（AMLD）、資本要求指令和條例（CRD/R）等管理措施。

四是建立碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制。EU ETS將提高能源投入的價(jià)格，相對(duì)于沒(méi)有碳價(jià)格的司法管轄區(qū)的生產(chǎn)，碳價(jià)格可能會(huì)對(duì)歐盟的生產(chǎn)造成不利影響。這種劣勢(shì)可能會(huì)通過(guò)將生產(chǎn)和排放轉(zhuǎn)移到其他司法管轄區(qū)來(lái)破壞碳定價(jià)政策的有效性，導(dǎo)致“碳泄漏”。為防止“碳泄漏”，在為溫室氣體排放付出代價(jià)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商和可能不為此付出代價(jià)的進(jìn)口商之間創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，歐盟建立CBAM。

三、對(duì)我國(guó)的影響分析

（一）對(duì)我國(guó)商品出口的影響

以CBAM涵蓋的水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁五大行業(yè)為例，根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議（UNCTAD）的測(cè)算，若實(shí)施CBAM，發(fā)達(dá)國(guó)家紙制品、化學(xué)產(chǎn)品和化肥、水泥和玻璃、鋼鐵等黑色金屬、鋁等行業(yè)出口將有所提升，而發(fā)展中國(guó)家的出口將出現(xiàn)下降；其中，我國(guó)碳密集型產(chǎn)品出口將下降1.98%。因此，短期內(nèi)對(duì)我國(guó)對(duì)歐盟出口的影響不大。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，由于歐盟在低碳領(lǐng)域不斷發(fā)力、建立國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則以提升自身產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，可能會(huì)削弱主要制造大國(guó)在技術(shù)和生產(chǎn)成本方面的優(yōu)勢(shì)。一旦歐盟制定新的碳關(guān)稅并針對(duì)我國(guó)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)征收，結(jié)合反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼和供應(yīng)鏈等其他貿(mào)易法案和工具，可能會(huì)形成限制我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一攬子政策體系。

（二）對(duì)我國(guó)碳定價(jià)的影響

2017年，我國(guó)啟動(dòng)全國(guó)碳排放交易體系。2021年7月，我國(guó)碳排放交易體系價(jià)格正式開(kāi)始交易，交易最初僅涵蓋電力行業(yè)。我國(guó)碳排放交易體系平均碳價(jià)維持在35元/噸至65元/噸之間，而近兩年歐盟碳排放交易體系價(jià)格不斷走高，甚至突破100歐元/噸，我國(guó)碳價(jià)格顯著低于歐盟。CBAM要求進(jìn)口商在向歐盟進(jìn)口特定種類(lèi)商品時(shí)申報(bào)商品的碳排放量，并按照EU ETS的碳價(jià)格購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的CBAM證書(shū)。因此，CBAM實(shí)施以后，即使我國(guó)對(duì)歐出口在國(guó)內(nèi)支付了碳成本，但是由于碳價(jià)格不對(duì)等，歐盟進(jìn)口商仍需購(gòu)買(mǎi)CBAM證書(shū)，從而歐盟主導(dǎo)全球碳價(jià)格并影響其他國(guó)家的碳價(jià)格，我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)自主定價(jià)將面臨挑戰(zhàn)。

四、政策啟示

（一）堅(jiān)定不移辦好自己的事

根據(jù)歐盟的經(jīng)驗(yàn)，碳排放交易體系的建設(shè)不是一蹴而就的，而是在邊做邊學(xué)中自我完善，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的變化，切實(shí)推動(dòng)所在地區(qū)不斷提高和實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)和承諾。建立牢牢堅(jiān)持“3060”目標(biāo)不動(dòng)搖，抓實(shí)抓好抓細(xì)碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系貫徹落實(shí)，有計(jì)劃有步驟實(shí)施好“碳達(dá)峰十大行動(dòng)”。立足以煤為主的基本國(guó)情，堅(jiān)持先立后破、通盤(pán)謀劃，持續(xù)推進(jìn)煤炭清潔高效利用，提高非化石能源消費(fèi)比重，加快規(guī)劃推動(dòng)大型風(fēng)電光伏基地。

（二）逐步完善碳排放交易體系

加快落實(shí)新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制，建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，推動(dòng)能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變。以助力我國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和為目標(biāo)，充分考慮國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、保障能源供應(yīng)等因素，在保證配額總量增長(zhǎng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，合理設(shè)計(jì)碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案，明確配額發(fā)放、調(diào)整及清繳履約等管理流程。逐步擴(kuò)大碳排放權(quán)交易主體范圍，探索推動(dòng)石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等高耗能行業(yè)納入全國(guó)碳交易市場(chǎng)，加快制定碳匯項(xiàng)目參與全國(guó)碳排放權(quán)交易相關(guān)規(guī)則等。

（三）持續(xù)完善綠色低碳政策體系

建立健全多能源品種協(xié)同互濟(jì)、源網(wǎng)荷儲(chǔ)集成優(yōu)化的體制機(jī)制，強(qiáng)化財(cái)稅、金融、環(huán)保、國(guó)土等政策協(xié)同。推動(dòng)制定修訂能源法、電力法、煤炭法等，組織實(shí)施能源領(lǐng)域碳達(dá)峰碳中和標(biāo)準(zhǔn)提升行動(dòng)。研究制定促進(jìn)清潔能源消納的政策機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)政策落實(shí)情況的監(jiān)管。建立能源綠色低碳轉(zhuǎn)型監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)機(jī)制，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)各地區(qū)能耗強(qiáng)度、能源消費(fèi)總量、非化石能源及可再生能源消費(fèi)比重、能源消費(fèi)碳排放系數(shù)等指標(biāo)，評(píng)估能源綠色低碳轉(zhuǎn)型相關(guān)機(jī)制、政策的執(zhí)行情況和實(shí)際效果。

（四）切實(shí)提高氣候變化國(guó)際議題設(shè)置能力

密切關(guān)注美西方氣候變化議題最新動(dòng)向，積極考慮將氣候變化議題納入領(lǐng)導(dǎo)人雙多邊會(huì)議重大安排。積極參加二十國(guó)集團(tuán)、亞太經(jīng)合組織等平臺(tái)氣候變化議題磋商，指導(dǎo)支持中國(guó)專家深入?yún)⑴c國(guó)際重要?dú)夂蜃兓瘓?bào)告研究。做好基礎(chǔ)四國(guó)、立場(chǎng)相近發(fā)展中國(guó)家等工作，主動(dòng)增進(jìn)與最不發(fā)達(dá)國(guó)家、小島嶼國(guó)家的相互理解，強(qiáng)化在1.5℃溫控目標(biāo)、“退煤”、甲烷減排以及《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則等重大問(wèn)題的立場(chǎng)協(xié)調(diào)。

（金瑞庭，國(guó)家發(fā)展改革委外經(jīng)所研究員。張一婷，國(guó)家發(fā)展改革委外經(jīng)所副研究員）