雷霆 向川 郭娟 美合日阿依·麥提喀斯木

（新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆烏魯木齊 830046）

邊疆基層智慧治理研究是指將現(xiàn)代信息技術(shù)作用于邊疆基層治理實(shí)踐，從而使治理呈現(xiàn)出數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化特征，是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)基礎(chǔ)性研究，也是構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局和打造高質(zhì)量發(fā)展新引擎的現(xiàn)實(shí)需要。黨的二十大報(bào)告指出，要“完善社會(huì)治理體系，健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?！毙聲r(shí)代邊疆基層社會(huì)智慧治理的目標(biāo)在于推進(jìn)社會(huì)治理資源下沉與民生信息上浮，切實(shí)破解邊疆特殊環(huán)境下的基層社會(huì)脆弱性問(wèn)題，從而緩解基層社會(huì)矛盾沖突，構(gòu)建共建共治共享的基層社會(huì)治理格局。然而，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)因素交織疊加，地理經(jīng)濟(jì)環(huán)境的區(qū)域內(nèi)差異導(dǎo)致新疆基層治理的脆弱性與人民群眾對(duì)美好生活的期待間存在較大差距，基層社會(huì)治理韌性亟待提升。為了更加有效地回應(yīng)基層社會(huì)治理難題，借助智慧治理方式推動(dòng)基層治理同社會(huì)穩(wěn)定、居民自治良性互動(dòng)，提高基層社會(huì)治理智能化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化水平，既成為新時(shí)代新疆基層社會(huì)治理的新目標(biāo)，也為破解新疆基層治理難題提供了新思路。

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回溯

（一）問(wèn)題提出

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）中指出要構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開(kāi)放共享的基層管理服務(wù)平臺(tái)?！兑庖?jiàn)》還對(duì)加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)提出了三點(diǎn)要求：一是做好規(guī)劃建設(shè)，提倡多主體參與和推進(jìn)基層智慧治理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)；二是要整合數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)“一次采集，多方利用”；三是拓展應(yīng)用場(chǎng)景，提升基層治理數(shù)字化智能化水平?；鶎又腔壑卫肀举|(zhì)上是運(yùn)用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)對(duì)管轄基層內(nèi)各項(xiàng)公共事務(wù)進(jìn)行整體性、智能化治理的新型治理模式。對(duì)上述內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步分解，可以發(fā)現(xiàn)基層智慧治理包含了多方面的內(nèi)容和目標(biāo)。就基層智慧治理的主體而言，不但強(qiáng)調(diào)各級(jí)行政組織的作用，還提出要發(fā)揮村、社區(qū)基層組織和群團(tuán)組織、社會(huì)組織、群眾的作用，更加強(qiáng)調(diào)主體間的協(xié)同治理；就內(nèi)容而言，要打通數(shù)據(jù)壁壘，提升信息數(shù)據(jù)整合能力；就手段而言，要利用智慧工具精準(zhǔn)提供各類(lèi)服務(wù)，最終提升基層智慧治理的現(xiàn)代化水平。

2022 年7 月13 日，習(xí)近平總書(shū)記在新疆烏魯木齊市天山區(qū)固原巷社區(qū)考察時(shí)指出：“要充分發(fā)揮社區(qū)基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，把工作重心下沉，緊貼各族居民所思所想所盼，幫助大家辦好事、辦實(shí)事、解難題，促進(jìn)各族群眾手足相親、守望相助，共建美好家園、共創(chuàng)美好未來(lái)?！被鶎訌?qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，基層安則天下安，為此必須抓好基層治理這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，落實(shí)新時(shí)代黨中央的治疆方略與黨的二十大精神，為新疆社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

社會(huì)治理創(chuàng)新背后涉及基層黨委、基層政府、社會(huì)協(xié)同、社會(huì)秩序、公眾參與等諸多訴求，主體間的博弈結(jié)果將影響智慧治理的最終目標(biāo)；此外，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政策環(huán)境和發(fā)展規(guī)劃差異會(huì)造成智慧治理工具運(yùn)用與發(fā)展能力產(chǎn)生顯著差異。那么如何平衡多主體間的利益訴求、在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政策環(huán)境、資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)都不顯著的新疆進(jìn)行基層智慧治理實(shí)踐，將邊疆的基層智慧治理與全國(guó)實(shí)現(xiàn)基層治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程相銜接，將新疆基層智慧治理運(yùn)作機(jī)制與行動(dòng)邏輯轉(zhuǎn)化為切實(shí)可行的實(shí)踐樣本，是當(dāng)前的理論研究與實(shí)踐研究需要回答的一項(xiàng)關(guān)鍵問(wèn)題。已有的研究大多聚焦于沿海發(fā)達(dá)省市的成功實(shí)踐與發(fā)展趨勢(shì)，而缺乏對(duì)資源相對(duì)匱乏的邊疆省份的理論解釋。為此，需要在理論上回答新疆在推進(jìn)基層智慧治理的運(yùn)作機(jī)制與行動(dòng)邏輯，從而為邊疆基層智慧治理從政策規(guī)劃到創(chuàng)新實(shí)踐的有機(jī)轉(zhuǎn)化提供一個(gè)有效的解釋框架。

（二）文獻(xiàn)回溯

基層社會(huì)智慧治理研究具有重要的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。當(dāng)前學(xué)界對(duì)此進(jìn)行了深入研究，其研究涵蓋了基本內(nèi)涵、內(nèi)生機(jī)制以及實(shí)踐邏輯等諸多方面，重點(diǎn)關(guān)注基層社會(huì)智慧治理的實(shí)現(xiàn)路徑，強(qiáng)調(diào)資源整合與激發(fā)基層社會(huì)的內(nèi)在活力等。首先，從其內(nèi)涵來(lái)看，所謂智慧社會(huì)就是一種信息流通、數(shù)據(jù)共享，以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的互動(dòng)型社會(huì)。它顛覆傳統(tǒng)秩序并使得社會(huì)治理秩序變革與轉(zhuǎn)型；[1]社會(huì)治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“善治”，是一種政府、公民共同治理的狀態(tài)。[2]智慧治理是以信息技術(shù)的更新與升級(jí)作為治理的依據(jù)，并以此使社會(huì)的零散部分整合為統(tǒng)一的社會(huì)生態(tài)體系，[3]是以回應(yīng)群眾關(guān)切為共同目標(biāo)，提倡建立多時(shí)空、多地域、多要素的基層智慧治理基本范式。[4]其次，從其內(nèi)生機(jī)制來(lái)看，多元組織構(gòu)成利益協(xié)同機(jī)制可以激發(fā)多主體的協(xié)同動(dòng)能，技術(shù)嵌入機(jī)制可以加速新興技術(shù)與基層治理的耦合。[5]亦有學(xué)者強(qiáng)調(diào)參與主體的數(shù)字素養(yǎng)在智慧治理中的重要作用，主張以善治引領(lǐng)公眾，培育公眾參與社會(huì)治理的數(shù)字技能，打造人人盡責(zé)，人人享有的治理圖景。[6]最后，從其實(shí)踐路徑來(lái)看，汪錦軍[7]指出構(gòu)建“社會(huì)治理新格局”的四種路徑，政府治理路徑、影子治理路徑、合作治理路徑和自主治理路徑，這為理解基層社會(huì)治理創(chuàng)新提供了一個(gè)新的解釋框架。楊嶸均[8]提出基層智慧治理基本范式的創(chuàng)新路徑，即構(gòu)建“全時(shí)空、廣域性、多要素”的基層智慧治理體系基本范式。

學(xué)界對(duì)于新疆基層社會(huì)智慧治理的研究主要從基層智慧治理的作用展開(kāi)，包含政府與民眾情感連結(jié)和構(gòu)建“微治理”機(jī)制兩個(gè)方面。從加深政府與群眾情感聯(lián)結(jié)方面來(lái)看，數(shù)字政務(wù)工具的廣泛使用重塑了政府與民眾溝通的秩序與價(jià)值，這種情感連結(jié)網(wǎng)突破了自上而下的科層制弊端并有助于彌合政府與公民之間的情感“嫌隙”。[9]從構(gòu)建“微治理”機(jī)制方面來(lái)看，數(shù)字化特征亦探索出了新疆基層社會(huì)治理的新機(jī)制。隨著“訪(fǎng)惠聚微平臺(tái)”“新疆政務(wù)”等各類(lèi)政務(wù)平臺(tái)的廣泛建立，各類(lèi)小事可以及時(shí)得到關(guān)注與及時(shí)反饋，實(shí)現(xiàn)一事一策的“微治理”。此外，“訪(fǎng)惠聚”這一任務(wù)型組織的政策選擇，[10]通過(guò)延伸富有地方特色的各類(lèi)民生服務(wù)平臺(tái)構(gòu)建了適合當(dāng)?shù)氐闹卫砦C(jī)制，[11]勾勒出了新疆基層智慧治理的具體輪廓，也為新疆基層社會(huì)智慧治理提供了鮮活的實(shí)踐案例與理論成果。

已有研究更多地聚焦于智慧治理在新疆基層中的直接運(yùn)用而缺乏其背后的機(jī)制與邏輯考察。為此，本文在新疆“訪(fǎng)惠聚”工作實(shí)踐中總結(jié)基層智慧治理的運(yùn)行機(jī)制與治理邏輯，以期在以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對(duì)學(xué)界關(guān)注較少的新疆基層智慧治理的實(shí)踐路徑進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，從具體案例出發(fā)進(jìn)行理論回應(yīng)，探討新疆基層社會(huì)智慧治理現(xiàn)狀，以及未來(lái)如何打造獨(dú)具特色的智慧治理圖景。對(duì)此問(wèn)題的回答，不僅有助于從理論上理解其核心本質(zhì)，還有助于回應(yīng)黨的二十大報(bào)告中所提及的“暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”這一具體要求。

二、新疆“訪(fǎng)惠聚”智慧治理的實(shí)踐成效、運(yùn)行機(jī)制與治理邏輯

（一）新疆“訪(fǎng)惠聚”工作的發(fā)展歷程和主要內(nèi)容

“訪(fǎng)民情、惠民生、聚民心”又稱(chēng)“訪(fǎng)惠聚活動(dòng)”，是新疆維吾爾自治區(qū)自2014 年開(kāi)始在新疆各級(jí)行政機(jī)關(guān)抽調(diào)干部形成工作組駐村（社區(qū)）的一項(xiàng)重要活動(dòng)。“訪(fǎng)惠聚”駐村工作緊扣自治區(qū)駐村工作“四項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)”，以黨的二十大精神為指引，是完整準(zhǔn)確貫徹新時(shí)代黨的治疆方略的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策和固本之舉。駐村（社區(qū)）工作不僅僅是基層工作方式的創(chuàng)新，也是一種群眾工作的創(chuàng)新。其合法性權(quán)威也從上級(jí)政府的授權(quán)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖姷恼J(rèn)可。經(jīng)過(guò)八年多的有效運(yùn)行和實(shí)踐探索，“訪(fǎng)惠聚”工作在實(shí)現(xiàn)新疆長(zhǎng)治久安、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、鞏固脫貧成果、推進(jìn)數(shù)字化發(fā)展等方面發(fā)揮了非常重要的作用。“訪(fǎng)惠聚”駐村工作內(nèi)容從一開(kāi)始的維護(hù)新疆社會(huì)穩(wěn)定和民族工作逐步發(fā)展為包含鄉(xiāng)村振興、政策普及、困難群眾幫扶等多項(xiàng)任務(wù)的綜合性工作；從一開(kāi)始的非常態(tài)化工作逐步發(fā)展成為一項(xiàng)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的常態(tài)化工作；工作的主要任務(wù)也從應(yīng)對(duì)突發(fā)事件轉(zhuǎn)向了基層治理的有機(jī)嵌入。[12]發(fā)展到今天，“訪(fǎng)惠聚”工作已經(jīng)成為了順應(yīng)民意，合乎人心的一項(xiàng)基層治理實(shí)踐樣本?！霸L(fǎng)惠聚”工作發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)與主要政策內(nèi)容（見(jiàn)圖1）。

圖1 “訪(fǎng)惠聚”工作發(fā)展歷程與主要內(nèi)容

圖2 和云App 智慧治理邏輯

（二）“訪(fǎng)惠聚”智慧治理的實(shí)踐成效

1.全網(wǎng)通融：構(gòu)建社會(huì)穩(wěn)定安全網(wǎng)。維護(hù)轄區(qū)安全穩(wěn)定是“訪(fǎng)惠聚”工作隊(duì)的首要任務(wù)。工作隊(duì)成員要主動(dòng)融入村、社區(qū)網(wǎng)格管理的內(nèi)在機(jī)制并成為其有機(jī)組成部分，與群眾、黨員、社會(huì)組織等多方力量形成合力，開(kāi)展入戶(hù)結(jié)親、危險(xiǎn)排查、全日值班、重點(diǎn)追蹤以及舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等一系列工作，構(gòu)筑了“多元參與，主體協(xié)同”的立體式基層安全治理格局。

2.信息貫通：打造共治共享新平臺(tái)?！霸L(fǎng)惠聚”治理實(shí)踐中，除了各方主體明確自己的權(quán)利和責(zé)任外，信息的交流效率也直接影響著“訪(fǎng)惠聚”工作的實(shí)際成效。如南疆部分農(nóng)村區(qū)域，村民文化素養(yǎng)不高、國(guó)語(yǔ)表達(dá)能力有限，缺乏參與積極性、主人翁意識(shí)不足。因此，一方面要發(fā)揮“訪(fǎng)惠聚”工作隊(duì)單位的后盾作用，主動(dòng)預(yù)測(cè)農(nóng)民需求，如聘請(qǐng)種植能手擔(dān)任產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)員、培育本土知識(shí)講解員給村民講實(shí)用技術(shù)和致富信息，增進(jìn)群眾間學(xué)習(xí)交流，從而提高信息傳遞效率。另一方面，要充分借助公眾號(hào)等信息化平臺(tái)引導(dǎo)各類(lèi)信息的主動(dòng)獲取與合理表達(dá)。如，M 縣H 社區(qū)“訪(fǎng)惠聚”工作隊(duì)在2021 年下半年完成轄區(qū)內(nèi)所有居民下載并熟練應(yīng)用“和云APP”。“和云APP”的信息傳導(dǎo)機(jī)制如下圖二所示。

用戶(hù)可通過(guò)雙語(yǔ)切換快速了解本地事件的權(quán)威報(bào)道，享受水電充值等等各項(xiàng)便捷生活服務(wù)，擁有各種語(yǔ)言的電視直播，新聞廣播等等諸多欄目，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)直接表達(dá)在生產(chǎn)生活中遇到的各類(lèi)問(wèn)題，和云App 再將公眾訴求傳達(dá)至各級(jí)基層政府，并對(duì)政府辦事流程與進(jìn)展進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，使基層政府對(duì)群眾訴求盡快回應(yīng)。并通過(guò)群眾的結(jié)果反饋對(duì)基層政府的工作效率進(jìn)行評(píng)估。通過(guò)對(duì)以往訴求的回溯，可以看到公眾號(hào)對(duì)于各類(lèi)訴求的回復(fù)率接近100%，極大提升了基層智慧治理效能。

3.數(shù)字場(chǎng)景：建設(shè)智慧治理新模式。（1）智慧黨建應(yīng)用場(chǎng)景。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，為了基層黨建更加規(guī)范化、實(shí)時(shí)化，提高科學(xué)化水平，各地基層黨組織紛紛建立網(wǎng)頁(yè)、微博、微信公眾平臺(tái)、App，依托互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)系人民群眾。在新型傳播方式和互動(dòng)方式的協(xié)助下，不斷鞏固黨員對(duì)馬克思主義信仰和中國(guó)特色社會(huì)主義的認(rèn)同。隨著”訪(fǎng)惠聚“工作隊(duì)的到來(lái)，基層黨組織打破了各類(lèi)數(shù)字化系統(tǒng)的“有而不會(huì)用”的局面。如，“新疆黨員教育服務(wù)管理系統(tǒng)”在基層黨建工作中正常運(yùn)用以來(lái)在弘揚(yáng)主旋律、傳播正能量、傳播黨的聲音、教育服務(wù)黨員等方面發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用。這不僅促進(jìn)各級(jí)黨組織之間的信息交流暢通高效，還規(guī)范了基層黨組織各項(xiàng)工作流程。

（2）數(shù)字平臺(tái)應(yīng)用場(chǎng)景。在“訪(fǎng)惠聚”干部、村兩委成員、志愿者和基層群眾等多元主體參與的治理實(shí)踐中，各方主體應(yīng)明確自身的權(quán)利和責(zé)任?！霸L(fǎng)惠聚”駐村工作隊(duì)從幫助基層群眾完善村規(guī)民約、社區(qū)公約著手，激發(fā)基層群眾的主體意識(shí)，鼓勵(lì)他們主動(dòng)參與治理事務(wù)，多元主體治理結(jié)構(gòu)充分激發(fā)了各主體的力量，依托農(nóng)民夜校、技術(shù)大講堂等場(chǎng)域，運(yùn)用新興的數(shù)字技術(shù)、線(xiàn)上線(xiàn)下的方式科普先進(jìn)知識(shí)，發(fā)揮“訪(fǎng)惠聚”工作隊(duì)單位的后盾作用?！霸L(fǎng)惠聚”駐村工作隊(duì)給天山南北的鄉(xiāng)村帶來(lái)了實(shí)用的新興數(shù)字技術(shù)和致富新道路。增進(jìn)群眾間學(xué)習(xí)交流，提升了溝通效率。

（3）電話(huà)維權(quán)應(yīng)用場(chǎng)景。加強(qiáng)行政過(guò)程監(jiān)督，暢通民意表達(dá)渠道，民眾通過(guò)線(xiàn)上參與表達(dá)訴求，事實(shí)上能夠影響政府的政策重點(diǎn)，有利于提升公共治理的質(zhì)量。與人民的生活緊密相關(guān)的事務(wù)得不到及時(shí)處理時(shí)，群眾有任何困難訴求直接跟“訪(fǎng)惠聚”駐村工作隊(duì)聯(lián)系，也可以通過(guò)開(kāi)放的信訪(fǎng)系統(tǒng)，直接向政府部門(mén)表達(dá)訴求。為了簡(jiǎn)化程序、提高監(jiān)督效率，全區(qū)于2021 年推廣“12345 服務(wù)熱線(xiàn)”，歸并14 地州市的熱線(xiàn)，構(gòu)成“1+14+N”的“接訴即辦”熱線(xiàn)體系，各層級(jí)政府高效協(xié)同，一個(gè)號(hào)碼服務(wù)群眾。在12345 熱線(xiàn)實(shí)際落地與政策宣傳過(guò)程中，“訪(fǎng)惠聚”工作隊(duì)通過(guò)入戶(hù)走訪(fǎng)形式為村民講解12345 服務(wù)熱線(xiàn)的具體使用方法，延伸了智慧治理微觀觸角，從而實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)基層群眾正規(guī)路徑維權(quán)和行使監(jiān)督權(quán)的目標(biāo)。

（4）政務(wù)服務(wù)應(yīng)用場(chǎng)景。《2020 聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》顯示，2018 年我國(guó)的電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)為0.6811，排名全球第65 位，到了2020 年，我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)提升至0.7948，排名前進(jìn)20 位，位居世界第45 位。新疆“訪(fǎng)惠聚”駐村工作隊(duì)也積極拓寬數(shù)字政務(wù)應(yīng)用場(chǎng)景，使數(shù)字政務(wù)成為一項(xiàng)惠民工程。2021 年M 縣各村“訪(fǎng)惠聚”工作隊(duì)在派駐單位資助下在各村新建政務(wù)大廳，以“小事不出村，大事少跑腿”為理念，為廣大群眾提供一網(wǎng)通服務(wù)。2023 年新疆政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：大力發(fā)展政務(wù)信息跨地區(qū)、跨層級(jí)、跨部門(mén)互認(rèn)共享政務(wù)大廳，健全完善“12345 政務(wù)服務(wù)便民熱線(xiàn)”運(yùn)行管理機(jī)制。政務(wù)服務(wù)應(yīng)用的實(shí)踐無(wú)疑快速推進(jìn)了新疆?dāng)?shù)字政府建設(shè)。

（5）應(yīng)急管理應(yīng)用場(chǎng)景。新疆把“黨政軍警兵民”協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制轉(zhuǎn)化升級(jí)運(yùn)用到社會(huì)治理領(lǐng)域。如，在抗擊新冠肺炎疫情戰(zhàn)役中，新疆將該機(jī)制直接轉(zhuǎn)化為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的領(lǐng)導(dǎo)小組指揮部體系，從維穩(wěn)工作常態(tài)化進(jìn)入各類(lèi)應(yīng)急“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”，“訪(fǎng)惠聚”工作組與各級(jí)黨委密切協(xié)同，以網(wǎng)格化管理為依托，以科技為支撐，加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域和線(xiàn)上線(xiàn)下聯(lián)動(dòng)，完善社會(huì)面應(yīng)急工作機(jī)制的優(yōu)化，從而推進(jìn)區(qū)域性重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控與全區(qū)域常規(guī)性治理的有機(jī)結(jié)合。

新疆“訪(fǎng)惠聚”工作之所以能夠在短時(shí)間內(nèi)取得顯著成效，在于有效地建立一網(wǎng)通融的社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)，利用數(shù)字平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息貫通，運(yùn)用各類(lèi)數(shù)字場(chǎng)景解決民眾的服務(wù)需求。為了深入了解“訪(fǎng)惠聚”成效背后的理論邏輯，本文建立以智慧工具為中心連接點(diǎn)的“訪(fǎng)惠聚”運(yùn)行機(jī)制，運(yùn)用“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、公眾參與”的多主體分析框架，深化對(duì)新疆基層智慧治理內(nèi)在邏輯的認(rèn)識(shí)。

（三）“訪(fǎng)惠聚”基層智慧治理的運(yùn)行機(jī)制

（1）資源嵌入機(jī)制?！霸L(fǎng)惠聚”開(kāi)展過(guò)程中將組織資源、政策資源、人力資源、技術(shù)資源等帶到基層中去，推動(dòng)了基層治理和服務(wù)由粗放式向精準(zhǔn)化轉(zhuǎn)變。資源是基層智慧治理賴(lài)以實(shí)現(xiàn)的前提，情感凝聚是基層智慧治理的重要通道。大數(shù)據(jù)與云計(jì)算的廣泛使用依托于兩類(lèi)重要資源。一是以計(jì)算機(jī)軟件等信息載體的“硬資源”；二是以信息化人才、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等為代表的“軟資源”。二者協(xié)調(diào)配合，在智慧治理中發(fā)揮著密切情感聯(lián)絡(luò)的重要作用?！霸L(fǎng)惠聚”將智慧治理理念和價(jià)值帶入到了較為落后邊遠(yuǎn)基層治理中去。

（2）情感嵌入機(jī)制?！霸L(fǎng)惠聚”通過(guò)平臺(tái)多元互動(dòng)、平等交流，形成情感能量場(chǎng)，以此開(kāi)啟了基層治理人員與民眾之間的良性互動(dòng)。情感，不僅僅是個(gè)人情緒與心理的表達(dá)，還是一種集體性情緒和心理狀況的外在表征。情感治理學(xué)術(shù)史存在著三種主要范式：自我技術(shù)范式、群體表演范式、國(guó)家技藝范式，體現(xiàn)著從個(gè)人情感表達(dá)到國(guó)家情感治理的演變路徑，情感治理的理論話(huà)語(yǔ)范式的重要性逐漸提升。[13]情感的表達(dá)與接收內(nèi)嵌于智慧治理的運(yùn)行機(jī)制始末，有賴(lài)于智慧工具作用的發(fā)揮，并以智慧工具為載體激發(fā)公眾的歸屬感、信任感、認(rèn)同感。智慧治理資源、智慧工具、情感紐帶共同維持的運(yùn)行機(jī)制發(fā)揮著單一力量無(wú)法代替的重要作用。

（3）技術(shù)嵌入機(jī)制。智慧治理將大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、信息處理、云平臺(tái)、人工智能等嵌入基層治理的過(guò)程中去。大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛運(yùn)用使得政府對(duì)信息的存儲(chǔ)、使用、發(fā)布方式產(chǎn)生了巨大變化。如韓國(guó)提出的政府3.0 版本，主張政府重視信息的公開(kāi)與共享，其行政模式也由“政府提供”轉(zhuǎn)向“公民的個(gè)性化服務(wù)提供”，更加重視公民、社會(huì)對(duì)政府的情感積累?！霸L(fǎng)惠聚”工作中，以智慧手段組成的治理工具作為治理資源，能夠更有效地促進(jìn)民眾、社會(huì)、政府的情感連結(jié)，這種情感凝結(jié)的緊密程度甚至將決定智慧治理最終的實(shí)際成效。智慧工具同樣創(chuàng)新了情感表達(dá)的渠道，拓展了交流的路徑，最終達(dá)到增強(qiáng)公民的主體意識(shí)以及增強(qiáng)對(duì)基層政府治理的認(rèn)同感、歸屬感、信任感的目的，從而形成智慧治理資源網(wǎng)絡(luò)，形成資源協(xié)同的有機(jī)網(wǎng)絡(luò)?！霸L(fǎng)惠聚”智慧治理的運(yùn)行機(jī)制（見(jiàn)圖3）。

圖3 “訪(fǎng)惠聚”智慧治理的運(yùn)行機(jī)制

（四）“訪(fǎng)惠聚”基層智慧治理的治理邏輯

社會(huì)歷史觀強(qiáng)調(diào)，人民群眾在社會(huì)歷史中發(fā)揮著重要作用，在此基礎(chǔ)上衍生而來(lái)的“社會(huì)中心論”主張中心多主體的治理模式，以人民群眾為中心，充分發(fā)揮社會(huì)公眾在治理中的主觀能動(dòng)作用。該模式既迎合了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，又順應(yīng)了民主的理念。[14]“訪(fǎng)惠聚”中參與主體的異質(zhì)性有利于多元主體在參與基層智慧治理中發(fā)揮出各自的資源優(yōu)勢(shì)，讓智慧治理助力新疆長(zhǎng)治久安總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，主體間異質(zhì)性也就意味著要構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)定有序的協(xié)同機(jī)制，對(duì)各主體責(zé)任進(jìn)行較為明確的劃分，明晰各個(gè)主體間的社會(huì)責(zé)任，讓多元主體成為一個(gè)完備的反應(yīng)系統(tǒng)，推進(jìn)從整體到細(xì)節(jié)、從垂直到橫向的整體性協(xié)作，讓智慧治理走向基層，并筑就維護(hù)新疆高質(zhì)量發(fā)展的安全網(wǎng)絡(luò)?！霸L(fǎng)惠聚”智慧治理的治理邏輯（見(jiàn)圖4）。

圖4 “訪(fǎng)惠聚”智慧治理的治理邏輯

在“訪(fǎng)惠聚”的實(shí)踐場(chǎng)景中，黨委領(lǐng)導(dǎo)是基層智慧治理工作的首要主體——從整體上把握工作方向、解讀政策信息、制定方針政策，推動(dòng)政策資源、人才資源、公共服務(wù)向基層下沉。在實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)的過(guò)程中發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的重要作用。政府是基層智慧治理工作的基礎(chǔ)主體——發(fā)揮政府各項(xiàng)職能，積極履行公共責(zé)任，把滿(mǎn)足各族人民群眾對(duì)美好生活的殷切期望融入工作各環(huán)節(jié)中。公眾參與是基層智慧治理的最終歸依——公眾參與是民生信息上浮的重要途徑?；鶎又腔壑卫肀仨毥柚夹g(shù)手段提升公眾參與基層社會(huì)治理的積極性、秩序性，發(fā)揮公眾的主人翁意識(shí)，營(yíng)造共建共治共享的社會(huì)生態(tài)，有效化解基層矛盾。同時(shí)，提高政府民生問(wèn)題處理效率，積極回應(yīng)民眾關(guān)切，為多元主體參與搭建良好的服務(wù)平臺(tái)。

三、新疆基層智慧治理的現(xiàn)實(shí)困境

新疆“訪(fǎng)惠聚”智慧治理的運(yùn)行面臨結(jié)構(gòu)性和功能性雙重困境。從結(jié)構(gòu)性困境來(lái)看，新疆社區(qū)多民族融合特征明顯、民眾利益訴求多元；居民個(gè)體意識(shí)覺(jué)醒、新生需求多樣，使得基層治理事務(wù)本身繁多、復(fù)雜。而科層式的體制機(jī)制使基層治理資源難以整合，難以彌補(bǔ)基層數(shù)字資源欠缺和治理機(jī)制僵化短板。從功能性困境看，主要是本土技術(shù)人才匱乏，缺少一批“愿意干”“留得住”的信息化人才。具體來(lái)看，當(dāng)前新疆“訪(fǎng)惠聚”智慧治理運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）主體間信息與資源的不對(duì)稱(chēng)

數(shù)字技術(shù)在政權(quán)組織的嵌入將天然地受到官僚制負(fù)面作用的影響。[15]一是官僚制的系統(tǒng)化分工可能造成部門(mén)間的信息壁壘與資源分配的不公平。系統(tǒng)化分工帶來(lái)的直接后果是部門(mén)工作的專(zhuān)門(mén)性與技術(shù)性，專(zhuān)業(yè)技術(shù)程度較低的部門(mén)尤其是基層執(zhí)行部門(mén)對(duì)于數(shù)字信息的理解更容易產(chǎn)生偏差，使得政策執(zhí)行的成本更高。智慧治理執(zhí)行的實(shí)際過(guò)程往往面臨諸多挫折；而掌握關(guān)鍵技術(shù)的部門(mén)尤其是上級(jí)部門(mén)可能因?yàn)椴块T(mén)重視績(jī)效的“傳統(tǒng)”而獲得更多的資源傾斜。二是自上而下的科層體制不利于信息自下而上的傳遞。傳統(tǒng)信息傳遞方式的“路徑依賴(lài)”可能使得基層治理組織更注重上級(jí)政府的考核和政策信息的向下傳遞，而忽視對(duì)于基層信息的收集，在解決基層問(wèn)題和提供精準(zhǔn)服務(wù)方面顯得力有不逮。

（二）治理慣性帶來(lái)的信息碎片化

組織關(guān)系本質(zhì)上就是不同組織之間信息的結(jié)構(gòu)化互動(dòng)，[16]基層治理信息運(yùn)行以行政組織關(guān)系為基礎(chǔ)，科層制結(jié)構(gòu)、政府橫向競(jìng)爭(zhēng)和政府縱向競(jìng)爭(zhēng)的治理慣性可能成為基層治理信息碎片化的原因。新疆基層智慧治理體系能否推進(jìn)，取決于治理目標(biāo)的轉(zhuǎn)型能否順利實(shí)現(xiàn)。新疆基層治理過(guò)程中，仍然面臨重視經(jīng)濟(jì)績(jī)效而忽視民生績(jī)效、重視上級(jí)考核而忽視群眾評(píng)價(jià)等問(wèn)題，這反映了智慧治理對(duì)于已有治理目標(biāo)轉(zhuǎn)型的迫切需要。一方面，智慧治理的即時(shí)通信與互聯(lián)互通需要分權(quán)化的組織結(jié)構(gòu)、改善的橫向協(xié)調(diào)與合作，從而強(qiáng)化基層治理組織的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，[17]重塑信息整合的新路徑。另一方面，智慧治理也要求以一種扁平化的治理方式取代原有的科層傳統(tǒng)，重塑政府、公民、社會(huì)的互動(dòng)方式，從而提升政府對(duì)公民信息的收集能力、增強(qiáng)其服務(wù)能力。

（三）公眾數(shù)字素養(yǎng)落差與本土人才匱乏

新疆?dāng)?shù)字素養(yǎng)的人群落差是造成數(shù)字鴻溝的主要原因。目前，數(shù)字鴻溝很大程度反映的是貧富差異問(wèn)題。一方面，由于新疆人群之間受教育水平和經(jīng)濟(jì)收入的差異較大，導(dǎo)致信息技術(shù)的使用能力在新疆的城鄉(xiāng)、南北疆之間出現(xiàn)較大落差；科技強(qiáng)勢(shì)群體與科技弱勢(shì)群體由于技術(shù)使用習(xí)慣和學(xué)習(xí)能力差異所產(chǎn)生的數(shù)字素養(yǎng)落差必然會(huì)影響基層智慧治理的實(shí)際成效。如習(xí)慣了傳統(tǒng)生活方式的中老年人難以適應(yīng)信息技術(shù)的高速更新迭代，從而被動(dòng)剝奪了其使用新技術(shù)的便利性。另一方面，新疆的智慧治理缺乏本土人才支撐。數(shù)字人才是指具有數(shù)字化技術(shù)技能和創(chuàng)新示范作用的管理實(shí)踐人才。[18]新疆?dāng)?shù)字人才的教育與培養(yǎng)速度滯后于信息化技術(shù)的快速發(fā)展，引入人才也往往因缺乏對(duì)基層工作的認(rèn)同與歸屬感而具有較高的流動(dòng)性。因此亟需培養(yǎng)一批本土的、留得住的數(shù)字化人才。

只有進(jìn)一步探討如何讓智慧技術(shù)更好嵌入基層治理機(jī)制，以數(shù)字技術(shù)方式解決智慧治理中產(chǎn)生的問(wèn)題，才能從根源上加強(qiáng)新疆智慧治理的能力，并增強(qiáng)基層社會(huì)韌性，從而真正推動(dòng)智慧治理的理論與實(shí)踐積累。

四、政策與建議

基于對(duì)新疆“訪(fǎng)惠聚”智慧治理的案例探究，特別是對(duì)“訪(fǎng)惠聚”運(yùn)行機(jī)制與治理邏輯、現(xiàn)實(shí)困境的分析，本文對(duì)于我國(guó)基層智慧治理特別是邊疆省份的智慧治理改革有以下思考和建議。

（一）以技術(shù)為驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)信息上浮與資源下沉

格蘭諾維特對(duì)“嵌入性理論”的深入研究或許有助于理解“訪(fǎng)惠聚”工作的嵌入模式：“訪(fǎng)惠聚”工作隊(duì)通過(guò)強(qiáng)大的“政治強(qiáng)度”[19]這一先天優(yōu)勢(shì)將整治幫扶力量與社會(huì)幫扶力量、基層自身力量進(jìn)行有機(jī)整合，通過(guò)資源嵌入、人才嵌入甚至私人關(guān)系嵌入的方式獲取政治績(jī)效。而以組織嵌入機(jī)制、人才嵌入機(jī)制、情感嵌入機(jī)制、技術(shù)嵌入機(jī)制模式的新疆“訪(fǎng)惠聚”為維護(hù)新疆“社會(huì)穩(wěn)定長(zhǎng)治久安”總目標(biāo)發(fā)揮了重要作用。除了疆內(nèi)區(qū)域的信息聯(lián)動(dòng)外，信息與資源也逐漸走向省際間的連通與共享。如浙江省“浙里民族團(tuán)結(jié)石榴紅”民族工作數(shù)字化項(xiàng)目通過(guò)數(shù)字賦能提升浙江省少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理，構(gòu)建起省際間民族工作的“數(shù)字大腦”。2023 年新疆政府工作報(bào)告中指出要加快構(gòu)建“數(shù)智化”數(shù)字政府，創(chuàng)新政府管理和智慧治理模式。而各類(lèi)智慧治理的創(chuàng)新方式將各地方基層政務(wù)服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、便民服務(wù)、生活服務(wù)整合在了一起，通過(guò)技術(shù)手段包括互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云平臺(tái)、自動(dòng)化、信息處理等新興技術(shù)嵌入基層微觀治理，將區(qū)域間的人、事、物等空間場(chǎng)域信息加以數(shù)據(jù)化、信息化，從而使得區(qū)域間信息逐漸上浮，增強(qiáng)了基層治理的決策能力、資源獲取能力、信息溝通能力，提升基層組織的運(yùn)轉(zhuǎn)和治理效能。

（二）以公民需求為導(dǎo)向，整合信息資源

社會(huì)認(rèn)同是公民自主構(gòu)建并表現(xiàn)出的和其他個(gè)體保持一致的歸屬感，而公民對(duì)現(xiàn)實(shí)的反饋是對(duì)治理成效的直接反饋與合理需求的表達(dá)方式?；鶎又腔壑卫硪獜纳鐣?huì)和公眾最迫切的需求出發(fā)，以公眾需求為導(dǎo)向，以智慧平臺(tái)系統(tǒng)深入挖掘公眾需求，整合信息資源，實(shí)現(xiàn)基層治理由被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)，基層組織主動(dòng)為居民和企業(yè)提供服務(wù)。建立統(tǒng)一平臺(tái)促進(jìn)數(shù)據(jù)互通，在組織權(quán)利、社會(huì)資源、基層信息等治理要素存在一定物理距離情況下，通過(guò)“云上整合”加快各要素的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源整合，數(shù)據(jù)共享互通。另一方面，堅(jiān)持需求導(dǎo)向整合基層力量，破解基層部門(mén)信息碎片化難題。由單線(xiàn)治理向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，通過(guò)權(quán)限共享、智能統(tǒng)籌、再造流程，建立簡(jiǎn)約、高效、管用的基層運(yùn)行架構(gòu)。建立基層治理平臺(tái)，下設(shè)綜合指揮中心，建設(shè)共治指導(dǎo)隊(duì)伍、綜合執(zhí)法隊(duì)伍、矛盾糾紛調(diào)解隊(duì)伍。實(shí)施基層領(lǐng)導(dǎo)“輪值”“輪巡”的協(xié)同工作機(jī)制，打破各基層部門(mén)之間的信息壁壘，提高信息交流共享，提升信息對(duì)稱(chēng)度。

（三）重視數(shù)字化人才引育，強(qiáng)化公眾數(shù)字素養(yǎng)

要使數(shù)據(jù)“用得好”，人才還需“儲(chǔ)得足”，基層智慧治理長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要知識(shí)人才的支撐，還需進(jìn)一步加強(qiáng)“育才引智”，打造一支懂?dāng)?shù)據(jù)、知區(qū)情、專(zhuān)業(yè)化數(shù)字人才隊(duì)伍。首先，對(duì)現(xiàn)有的基層隊(duì)伍進(jìn)行業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)。提高事務(wù)人員在基層智慧治理中對(duì)科技應(yīng)用的熟練度，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有人才從傳統(tǒng)走向新型智慧人才的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。需要“引智”，吸納社會(huì)上有能力、有素養(yǎng)，創(chuàng)新型、復(fù)合型的人才到基層智慧治理的建設(shè)發(fā)展中來(lái)，不斷更新壯大基層治理人才隊(duì)伍。就基層治理工作者來(lái)說(shuō)，對(duì)科技也需抱有積極正確的態(tài)度，既要認(rèn)識(shí)到科技是不斷更新的產(chǎn)物需要不斷的加強(qiáng)自身持續(xù)學(xué)習(xí)，又不能一味地盲目崇拜或者完全排斥科技。另一方面，基層智慧治理建設(shè)離不開(kāi)科技、科研人才隊(duì)伍合作建設(shè)，可以加強(qiáng)與高等院校、科研機(jī)構(gòu)的合作，推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研深度融合，同各高等院校、科研院所、企業(yè)聯(lián)合培養(yǎng)人才，為基層智慧系統(tǒng)提供源源不斷的人才“智庫(kù)”。

五、結(jié)論與討論

當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，人民群眾對(duì)生活的美好期待不斷督促基層治理邁向現(xiàn)代化。人們更加重視政治的公平與民主、社會(huì)的平等與正義、自身權(quán)利的保障與捍衛(wèi)。[20]習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“全黨要堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，樹(shù)牢群眾觀點(diǎn)，貫徹群眾路線(xiàn)，尊重人民首創(chuàng)精神，堅(jiān)持一切為了人民、一切依靠人民，從群眾中來(lái)、到群眾中去”。面對(duì)當(dāng)前基層智慧治理數(shù)字鴻溝、資源碎片化與數(shù)字人才匱乏的治理現(xiàn)實(shí)，異質(zhì)主體的協(xié)同配合可以彌補(bǔ)新疆基層治理短板，規(guī)避基層治理異化風(fēng)險(xiǎn)?！霸L(fǎng)惠聚”工作的“資源-工具-情感”是互為前提、相輔相成的關(guān)系，也是“國(guó)家-社會(huì)-公眾”之間的一種聯(lián)結(jié)方式。國(guó)家在資源、制度上給予公眾更多自由空間不會(huì)削弱國(guó)家權(quán)力，相反，國(guó)家權(quán)力將在智慧工具的黏合下將群眾信任與認(rèn)同提升到了新的高度。從新疆“訪(fǎng)惠聚”工作的實(shí)踐成效來(lái)看，基層智慧治理的運(yùn)行機(jī)制與治理邏輯是較為合理的治理路徑選擇。

資源保障與情感紐帶是基層智慧治理的重要目標(biāo)，智慧技術(shù)則是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的有效工具。資源保障的“剛”與情感紐帶的“柔”貫穿于智慧治理技術(shù)應(yīng)用的全過(guò)程之中，三者的有效融合是“訪(fǎng)惠聚”工作運(yùn)行的重要機(jī)理。一方面，資源保障是推動(dòng)基層智慧治理的重要前提，目標(biāo)是突破地區(qū)發(fā)展水平的束縛，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與物質(zhì)水平更加適合智慧治理的范式。另一方面，智慧治理不是冷冰冰的數(shù)字治理抑或是機(jī)械化的標(biāo)準(zhǔn)管理，而更加要求在政府正式與非正式的制度中加入公眾、社會(huì)的情感連接，這就要重塑政府、社會(huì)、公眾三者的情感關(guān)系，進(jìn)一步凸顯政府的服務(wù)性特點(diǎn)，從而達(dá)成公眾對(duì)基層治理情感認(rèn)同的增強(qiáng)。

資源保障、情感聯(lián)結(jié)與智慧工具的運(yùn)行機(jī)制是“訪(fǎng)惠聚”工作取得成效的重要關(guān)鍵；信息上浮訪(fǎng)察民情、資源下沉惠及民生、情感溝通集聚民心的治理邏輯是“訪(fǎng)惠聚”工作的重要邏輯內(nèi)涵。新疆的基層治理仍面臨很多“先天性”資源稟賦不足與“后天性”發(fā)展動(dòng)力匱乏的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)都需要進(jìn)一步思考與求解。