呂江

【關(guān)鍵詞】“一帶一路”能源合作??能源安全??制度貢獻

自2013年習近平主席提出共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路以來，“一帶一路”倡議已走過十個年頭。這十年間，盡管國際社會云詭波譎，重大政治經(jīng)濟事件層出不窮，“一帶一路”倡議始終是世界上絕大多數(shù)國家支持和擁護的重大國際公共產(chǎn)品，表現(xiàn)出極強的制度張力和韌性，這在“一帶一路”能源合作中體現(xiàn)得尤為明顯。目前，隨著世界進入新的動蕩變革期，“一帶一路”能源合作面臨的外部環(huán)境更為復雜，迫切需要探索構(gòu)建新的制度路徑，以適應新的現(xiàn)實需要。

中國在“一帶一路”能源合作中的制度貢獻

就制度本身的共性和特性而言，中國在“一帶一路”能源合作中的制度貢獻主要體現(xiàn)在兩個方面，一是“一帶一路”倡議賦予能源合作的制度力量，二是能源合作本身對“一帶一路”倡議的制度創(chuàng)新。具體而言，可從以下四個層面考察。

第一，“一帶一路”倡議賦予能源合作新的制度生命力。一方面，“一帶一路”倡議開啟了國際能源合作新的制度創(chuàng)新平臺。早在20世紀70年代，受石油輸出國組織（歐佩克）石油禁運的影響，西方國家開始建構(gòu)相應的國際規(guī)則和機構(gòu)，通過國際能源署、能源憲章組織等壟斷國際能源制度創(chuàng)設(shè)的話語權(quán)。作為國際能源領(lǐng)域的后來者，中國缺乏一個能反映自身立場和觀點的制度平臺?！耙粠б宦贰背h的提出為這種制度創(chuàng)新提供了重要契機。在2017年首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上，習近平主席就國際能源合作提出中國主張，強調(diào)“要抓住新一輪能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源技術(shù)變革趨勢，建設(shè)全球能源互聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展”。[1]

另一方面，“一帶一路”倡議改變了傳統(tǒng)國際能源合作中的消極認知。傳統(tǒng)意義上的國際能源合作主要圍繞石油貿(mào)易展開。從國際石油貿(mào)易史來看，博弈、對抗和不信任往往在其中占據(jù)主流，特別是西方列強對石油的肆意掠奪、侵占更讓發(fā)展中國家心有余悸。[2]根植在傳統(tǒng)能源合作中的消極觀念嚴重阻礙了國家間正常的能源貿(mào)易。“一帶一路”倡議的提出正是致力于改變這種消極認知，實現(xiàn)合作共贏。例如，2015年中國國家發(fā)展改革委、外交部和商務(wù)部共同發(fā)布的“一帶一路”指導性文件《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（簡稱《“一帶一路”愿景與行動》）指出，“共建‘一帶一路旨在促進經(jīng)濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合……共同打造開放、包容、均衡、普惠的區(qū)域經(jīng)濟合作架構(gòu)?！盵3]可見，“一帶一路”倡議反對零和博弈和霸權(quán)主義，強調(diào)國家間互惠互利，以期塑造共同發(fā)展的理念共識。

第二，人類命運共同體理念引領(lǐng)“一帶一路”能源合作的制度發(fā)展方向?！耙粠б宦贰背h甫一提出，人類命運共同體理念就與之相伴。在提出共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的倡議中，習近平主席指出，我們要“打造互利共贏的利益共同體”，[4]要“攜手建設(shè)更加緊密的中國—東盟命運共同體”。[5]毋庸諱言，人類命運共同體理念已成為引領(lǐng)共建“一帶一路”的重要指針。在“一帶一路”能源合作領(lǐng)域，人類命運共同體理念也是指引中國與其他國家開展合作的基礎(chǔ)。例如，2017年中國國家發(fā)展改革委和國家能源局發(fā)布的“一帶一路”能源合作指導性文件《推動絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路能源合作愿景與行動》（簡稱《“一帶一路”能源合作愿景與行動》）指出，“加強‘一帶一路能源合作旨在共同打造開放包容、普惠共享的能源利益共同體、責任共同體和命運共同體?！痹谌祟惷\共同體理念指引“一帶一路”能源合作的同時，“一帶一路”能源合作也成為構(gòu)建人類命運共同體的重要實踐。

第三，共商共建共享原則成為“一帶一路”能源合作制度建構(gòu)的基本范式?！丁耙粠б宦贰痹妇芭c行動》第一次正式表述了這一原則，即“‘一帶一路建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，要堅持共商、共建、共享原則，積極推進沿線國家發(fā)展戰(zhàn)略的相互對接”。[6]目前，共商共建共享原則已成為“一帶一路”建設(shè)遵循的基本范式。在“一帶一路”能源合作方面，《“一帶一路”能源合作愿景與行動》秉承了這一原則，指出“要堅持開放包容。各國和國際、地區(qū)組織均可參與‘一帶一路能源合作，加強各國間對話，求同存異，共商共建共享，讓合作成果惠及更廣泛區(qū)域”。[7]這一原則的提出一定程度上改變了傳統(tǒng)國際能源合作中對合作的硬性約束，打破了解決爭端的強制方法，更強調(diào)合作的互利共贏。

第四，“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系是能源合作中的重大制度創(chuàng)新?！丁耙粠б宦贰痹妇芭c行動》有相當一部分內(nèi)容涉及與沿線國家開展能源合作，但只依靠原有的機制和安排顯然無法適應“一帶一路”能源合作不斷擴大和加深的現(xiàn)實。對此，《“一帶一路”能源合作愿景與行動》曾提出建立“一帶一路”能源合作俱樂部的設(shè)想，但與“一帶一路”能源合作的開放包容性相抵牾，故而最終選擇了“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系這一更具開放性的國際能源合作平臺?！耙粠б宦贰蹦茉春献骰锇殛P(guān)系于2019年在北京正式建立，包括中國在內(nèi)的30個成員國共同發(fā)布了《“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系原則與務(wù)實行動》這一指導性文件。該文件指出，“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系是各參與國為解決能源發(fā)展面臨的問題，更好地保護生態(tài)環(huán)境，應對氣候變化，保障能源安全，促進可持續(xù)發(fā)展而建立的國際能源合作平臺，旨在堅持共商共建共享，推動能源互利合作，促進各參與國在能源領(lǐng)域的共同發(fā)展、共同繁榮。由此，“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系成為“一帶一路”建設(shè)的五大支撐機制之一。2021年，在第二屆“一帶一路”能源部長會議上，又有3個國家加入到“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系中，會議同時發(fā)布了《“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系章程》。這一章程的發(fā)布標志著“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系已進入實質(zhì)性運行階段。

“一帶一路”能源合作面臨的新變量

十年來，“一帶一路”能源合作在制度建設(shè)方面成績不斐，特別是能源合作伙伴關(guān)系的建立為“一帶一路”能源合作開創(chuàng)了新的制度平臺。然而，近年來國際環(huán)境發(fā)生了一系列新的重大變化，對“一帶一路”能源合作而言，這些變化既是機遇也是挑戰(zhàn)。

第一，實現(xiàn)碳中和成為“一帶一路”能源合作新領(lǐng)域。2020年9月，習近平主席在出席第七十五屆聯(lián)合國大會時鄭重承諾，“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和?！盵8]中國正式向世界宣布了自己的碳中和目標。這一目標的提出既是對2015年關(guān)于氣候變化的《巴黎協(xié)定》走向新階段的務(wù)實反應，也是習近平生態(tài)文明思想深入人心的具體體現(xiàn)。在“一帶一路”能源合作領(lǐng)域，中國的碳中和腳步也沒有放慢。2021年9月，在第七十六屆聯(lián)合國大會上，習近平主席提出，“中國將大力支持發(fā)展中國家能源綠色低碳發(fā)展，不再新建境外煤電項目?！盵9]這表明，在未來“一帶一路”能源合作中，我們要圍繞碳中和目標將能源合作與應對氣候變化結(jié)合起來。

第二，國際重大突發(fā)事件對“一帶一路”能源合作帶來新挑戰(zhàn)。近年來，國際社會不穩(wěn)定因素增多，重大事件頻發(fā)，如新冠疫情、烏克蘭危機等。在國際能源領(lǐng)域，這些突發(fā)事件造成的影響尤為劇烈。例如，受新冠疫情影響，2020年“歐佩克+”未能就新的原油產(chǎn)量達成一致，造成全球油價暴跌。2022年烏克蘭危機爆發(fā)，油價又一度攀升到近140美元/桶。隨著世界進入新的動蕩變革期，“一帶一路”能源合作不僅要加強常態(tài)化的國際合作，而且要建立起相應的保障機制，在重大事件突發(fā)時，能協(xié)調(diào)各國能源應急合作，確保能源供應鏈安全穩(wěn)定。

共建“一帶一路”框架下中哈產(chǎn)能合作水電領(lǐng)域首個落地的重點項目——哈薩克斯坦圖爾古孫水電站。

第三，大國博弈加劇或?qū)⒊蔀椤耙粠б宦贰蹦茉春献髦械男驴剂俊！耙粠б宦贰背h提出十年來，中國已與152個國家和32個國際組織簽署了200多份共建“一帶一路”合作文件，為全球和地區(qū)的經(jīng)濟繁榮發(fā)展作出了應有貢獻。然而，面對“一帶一路”建設(shè)的深入推進，一些國家借助自身的國際話語優(yōu)勢抹黑造謠和挑撥離間，同時提出帶有明顯競爭色彩的計劃或方案，如美國提出“重建更好世界”倡議，歐盟推出“全球門戶”計劃，等等。特別是在能源領(lǐng)域，歐盟“全球門戶”基建項目自2021年12月啟動以來，投資了南非的煤電改造和喀麥隆的水電站建設(shè)，與印尼、越南也建立起能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系，將越南境內(nèi)的水電站建設(shè)和離岸風電建設(shè)列為其旗艦項目。美歐基于大國競爭和零和博弈思維提出的排他性方案無疑會對“一帶一路”能源合作帶來挑戰(zhàn)。

“一帶一路”能源合作制度建構(gòu)的路徑選擇

面對新的機遇和挑戰(zhàn)，“一帶一路”能源合作需要作出新的調(diào)整和制度安排，以適應國內(nèi)外經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。

第一，以構(gòu)筑新安全格局保障新發(fā)展格局。近年來，國際形勢復雜多變，特別是單邊主義、保護主義以及逆全球化思潮的涌現(xiàn)，給全球發(fā)展帶來諸多桎梏。在“一帶一路”能源合作領(lǐng)域，盡管我們希望通過構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局來加深能源合作，但地區(qū)沖突和動蕩以及“黑天鵝”“灰犀?！笔录r有發(fā)生，在一定程度上沖擊“一帶一路”能源合作。鑒此，中國作為全球最大的能源進口國，迫切需要以新安全格局保障新發(fā)展格局，開展相應的制度建設(shè)。在具體實施方面，應逐漸形成以能源供應安全為主軸，以物流、金融等多種手段融入為輔助的系統(tǒng)性能源安全保障機制，更好促進能源領(lǐng)域國內(nèi)國際雙循環(huán)發(fā)展。

第二，圍繞碳中和目標積極建構(gòu)“一帶一路”能源合作的“1+N”政策體系。2021年10月，在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領(lǐng)導人峰會上，習近平主席指出，“為推動實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，中國將陸續(xù)發(fā)布重點領(lǐng)域和行業(yè)碳達峰實施方案和一系列支撐保障措施，構(gòu)建起碳達峰、碳中和‘1+N政策體系。”[10]?2021年國務(wù)院發(fā)布的《2030年前碳達峰行動方案》也鮮明地提出推進綠色“一帶一路”建設(shè)。在“一帶一路”能源合作領(lǐng)域，圍繞碳中和目標積極構(gòu)建“1+N”政策體系將是未來“一帶一路”能源合作的重要制度建構(gòu)方向。為此，應開展積極的制度政策設(shè)計，將綠色基建、金融和投資等納入合作安排中，不斷擴大新能源產(chǎn)業(yè)輸出力度，實現(xiàn)“一帶一路”能源合作的碳中和目標。在具體政策方面，一是將可再生能源、清潔能源發(fā)展作為“一帶一路”能源合作的重點領(lǐng)域，特別是在光伏、風電場建設(shè)方面發(fā)揮更大的政策引導作用；二是通過簽署合作協(xié)議、備忘錄等形式，推動跨境電網(wǎng)、天然氣管線建設(shè)，進一步減少“一帶一路”項目的碳排放。在具體政策設(shè)計時需要考慮與“一帶一路”沿線國家的能源戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)和對接，實現(xiàn)“一帶一路”碳中和的平穩(wěn)過渡。

第三，充分用好“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系平臺，提升應對重大突發(fā)事件的能力?！耙粠б宦贰蹦茉春献骰锇殛P(guān)系自成立以來，已召開兩屆能源部長會議，并相應完成包括章程在內(nèi)的諸多制度建設(shè)，進入一個平穩(wěn)的制度發(fā)展階段。作為“一帶一路”能源合作的重要平臺，“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系在未來的制度建設(shè)和體系安排方面應發(fā)揮更大的組織力量。就當前的國內(nèi)外形勢而言，“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系應將提升應對重大突發(fā)事件的制度能力放在一個更為突出的位置，形成一個能夠從程序和實體兩個方面協(xié)調(diào)各國行動的應急機制體系，更好保障“一帶一路”的能源供需平衡。

第四，加強涉外立法，積極應對“一帶一路”能源合作面臨的外部挑戰(zhàn)。當今世界進入新的動蕩變革期，“一帶一路”能源合作面臨的外部環(huán)境正發(fā)生深刻變化。在此背景下，應從維護國家主權(quán)和利益角度出發(fā)，加強和推進涉外立法，提前設(shè)置應急預案，采取積極有效的反制措施，保障“一帶一路”能源合作行穩(wěn)致遠。目前，可在《反外國制裁法》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》的基礎(chǔ)上，探索出臺對外關(guān)系法案，以加強涉外法治方面的指導和協(xié)調(diào)工作。就能源領(lǐng)域而言，可在國家能源委員會下設(shè)立專門的能源應急與反制工作小組，有針對性地防范和應對“一帶一路”能源合作中出現(xiàn)的不確定因素。

本文是國家社科基金項目“歐美能源治理現(xiàn)代化的制度性設(shè)計及中國的路徑選擇研究”（項目批準號：20XGJ008）的階段性成果

中資電力企業(yè)助柬埔寨能源實現(xiàn)綠色發(fā)展。這是2020年11月24日拍攝的位于柬埔寨戈公省達岱河的達岱水電站。

[1]?習近平：《攜手推進“一帶一路”建設(shè)——在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的演講》，載《人民日報》2017年5月15日，第3版。

[2]?丹尼爾·耶金著，鐘菲譯：《石油·金錢·權(quán)力》，北京：新華出版社，1992年版，第3-7頁。

[3]《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，2015年3月28日，http：//www.scio.gov.cn/31773/35507/35519/Document/1535279/1535279.htm。

[4]?習近平：《弘揚人民友誼??共創(chuàng)美好未來——在納扎爾巴耶夫大學的演講》，載《人民日報》2013年9月8日，第3版。

[5]?習近平：《攜手建設(shè)中國—東盟命運共同體——在印度尼西亞國會的演講》，載《人民日報》2013年10月4日，第2版。

[6]?同[3]。

[7]?《推動絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路能源合作愿景與行動》，國家能源局網(wǎng)站，2017年5月12日，http：//www.nea.gov.cn/2017-05/12/c_136277473.htm。

[8]?習近平：《在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話》，載《人民日報》2020年9月23日，第3版。

[9]?習近平：《堅定信心??共克時艱??共建更加美好的世界——在第七十六屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話》，載《人民日報》2021年9月22日，第2版。

[10]?習近平：《共同構(gòu)建地球生命共同體——在<生物多樣性公約>第十五次締約方大會領(lǐng)導人峰會上的主旨講話》，載《人民日報》2021年10月13日，第2版。