王 勝

(舟山市鄉(xiāng)村振興發(fā)展中心,浙江舟山 316000)

現(xiàn)階段,農(nóng)民最基本的生活資料和重要財(cái)產(chǎn)是農(nóng)村宅基地和農(nóng)房,這也是農(nóng)村發(fā)展的重要資源[1-2]。2018年中央一號(hào)文件正式提出探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革。2019年9月,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)文,要求各地積極探索農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的有效途徑和政策措施。2021年3月,中央在十四五規(guī)劃中明確提出要探索閑置和低效利用的宅基地的價(jià)值高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)形式。2021年6月,黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見(jiàn)》,賦予浙江重要示范改革任務(wù),為全國(guó)推動(dòng)共同富裕提供省域范例,其中“大力實(shí)施強(qiáng)村富民集成改革,全省域推進(jìn)閑置宅基地和閑置農(nóng)房激活改革”已作為2022年浙江共同富裕示范區(qū)創(chuàng)建的重要標(biāo)志性成果之一。這表明,農(nóng)村宅基地改革對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)共同富裕具有重大意義。

1 宅基地退出與共同富裕的內(nèi)在機(jī)理

實(shí)現(xiàn)共同富裕,是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的基本特征、本質(zhì)要求,是全體中國(guó)人民自強(qiáng)不息、不懈追求的目標(biāo),這為宅基地退出指明了發(fā)展方向和確定了發(fā)展目標(biāo)。農(nóng)村宅基地改革是對(duì)當(dāng)前我國(guó)宅基地管理制度的重塑,涉及內(nèi)容包含了宅基地的確權(quán)頒證、權(quán)利抵押、流轉(zhuǎn)退出等等,其中宅基地的自愿有償退出尤其受到廣大農(nóng)民群眾的高度關(guān)注。主要因?yàn)檎赝顺鍪玛P(guān)人民群眾的切身利益,涉及農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、治理和增收等各方面,是實(shí)現(xiàn)共同富裕的物質(zhì)前提和必要條件。所以,實(shí)現(xiàn)共同富裕和開(kāi)展宅基地有償退出,二者辯證統(tǒng)一、互相支持[3]。

1.1 宅基地退出有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興,為共同富裕夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)意欲退出的宅基地,大多位于農(nóng)村偏遠(yuǎn)地帶,交通十分不便利,但往往具有十分優(yōu)越的自然稟賦。通過(guò)宅基地有償退出,將鄉(xiāng)村閑置宅基地、農(nóng)房、其他土地等資源進(jìn)行有效整合,可以打造鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)、文創(chuàng)產(chǎn)品、休閑運(yùn)動(dòng)、農(nóng)家樂(lè)等產(chǎn)業(yè),形成“宅基地+”經(jīng)濟(jì)圈,促使鄉(xiāng)村新型產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村資源良性互動(dòng),提振鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺,為共同富裕打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.2 宅基地退出有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村美麗蝶變,為共同富裕塑造宜居環(huán)境“宅基地+”產(chǎn)業(yè)的打造,可以加速推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和整體環(huán)境的提升,進(jìn)一步完善農(nóng)村水電、通信、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施,使農(nóng)村人居環(huán)境、生態(tài)明顯改善,農(nóng)村公共服務(wù)體系不斷提升,加快推進(jìn)鄉(xiāng)村美麗宜居,使農(nóng)村成為天藍(lán)、水清、山綠、地凈的宜居、宜業(yè)、宜游的美麗鄉(xiāng)村,為共同富裕創(chuàng)造優(yōu)美的環(huán)境。

1.3 宅基地退出有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理,為共同富裕提供政治保證“宅基地+”產(chǎn)業(yè)發(fā)展,能夠吸引大批各類外來(lái)人才涌入,為鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型提供了重要的機(jī)遇。為了更好地推進(jìn)“宅基地+”產(chǎn)業(yè)發(fā)展,外來(lái)人才必將加入鄉(xiāng)村治理工作當(dāng)中,促使鄉(xiāng)村治理體系加速重塑和完善,確保新的治理體系適應(yīng)“宅基地+”產(chǎn)業(yè)發(fā)展,為共同富裕提供組織和智力支撐,實(shí)現(xiàn)共享自治。

1.4 宅基地退出有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村生活富裕,為共同富裕提供物質(zhì)保障“宅基地+”產(chǎn)業(yè)發(fā)展,可以使農(nóng)民搖身一變成為“房東”“股東”,獲得一筆出租或分紅收益。同時(shí),“宅基地+”產(chǎn)業(yè)發(fā)展也為農(nóng)民提供了在家門口就業(yè)的崗位和就近銷售農(nóng)產(chǎn)品提供了機(jī)會(huì),從而使農(nóng)民也獲得了工資性收入和經(jīng)營(yíng)性收入,使農(nóng)民的收入增長(zhǎng)走上了“快車道”,為共同富裕奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2 實(shí)踐樣態(tài)

從2015年起,在全國(guó)33個(gè)地區(qū),國(guó)家先后開(kāi)展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地制度“三塊地”第一批改革試點(diǎn)工作。后又從2020年起,逐步對(duì)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行擴(kuò)容,在3個(gè)地級(jí)市和104個(gè)縣(市、區(qū))開(kāi)展第二批農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。各地積極探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)途徑,積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),逐漸形成了一批制度性成果。

2.1 平羅縣宅基地退出實(shí)踐從2011年12月開(kāi)始,寧夏平羅縣開(kāi)始農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理制度改革工作,在對(duì)集體土地退出及補(bǔ)償方面,出臺(tái)了關(guān)于農(nóng)民宅基地、房屋、承包地等資產(chǎn)自愿永久退出收儲(chǔ)與自愿有償退出、閑置宅基地處置,宅基地有償使用等方面的管理辦法,對(duì)農(nóng)村集體土地退出條件、補(bǔ)償、保障等方面做出了較為完備的制度性安排,在對(duì)集體土地退出的農(nóng)民保障方面,除了為農(nóng)民提供城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)之外,還施行“以地養(yǎng)老”政策,為退出集體土地的老人提供養(yǎng)老服務(wù),形成了以“土地收儲(chǔ) + 以地養(yǎng)老”為主要特色的宅基地退出模式[4]。

2.2 余江縣宅基地退出實(shí)踐從2015年3月開(kāi)始,江西省余江縣開(kāi)展宅基地試點(diǎn)工作,出臺(tái)了22項(xiàng)關(guān)于農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和退出等管理制度和18項(xiàng)村民民主管理宅基地實(shí)施辦法,對(duì)自愿退出宅基地和農(nóng)房的農(nóng)戶予以貨幣補(bǔ)償,對(duì)于具有宅基地資格權(quán)而未取得宅基地使用權(quán)的村民進(jìn)城居住的,可購(gòu)買政府提供的優(yōu)惠商品房或優(yōu)先租住城市保障房,形成了以“貨幣補(bǔ)償 +住房?jī)?yōu)惠”為主要特色的宅基地退出模式。

2.3 義烏市宅基地退出實(shí)踐從2014年12月起,浙江省義烏市開(kāi)展宅基地改革。出臺(tái)推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作綱領(lǐng)性文件,同步出臺(tái)包含了宅基地的自愿退出、取得置換、有償使用、入市轉(zhuǎn)讓等7個(gè)方面的配套制度和城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)、“集地劵”等9個(gè)操作性細(xì)則,形成了“1+7+9”的宅基地改革制度體系。對(duì)于自愿退出宅基地的農(nóng)戶,可以將宅基地置換為高層公寓、商業(yè)性用房和貨幣等,實(shí)現(xiàn)村民向市民、村莊向社區(qū)“兩個(gè)”轉(zhuǎn)變。退回的宅基地或各種復(fù)耕為耕地的土地,通過(guò)實(shí)施“集地券”制度,折算為建設(shè)用地指標(biāo),通過(guò)統(tǒng)一市場(chǎng)進(jìn)行交易,促進(jìn)了村集體組織和農(nóng)民增收[5-6]。

2.4 嵊泗縣宅基地退出實(shí)踐在2020年初,舟山市正式啟動(dòng)了漁農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革及閑置農(nóng)房盤活利用工作,出臺(tái)了改革指導(dǎo)意見(jiàn),宅基地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)登記發(fā)證、閑置農(nóng)房盤活利用、閑置農(nóng)房盤活利用示范區(qū)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)等“1+4”閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用等政策文件,對(duì)閑置農(nóng)房盤活目標(biāo)任務(wù)、工作推進(jìn)機(jī)制、閑置農(nóng)房改造建設(shè)規(guī)程、宅基地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)證登記頒證及抵押貸款流程、示范區(qū)創(chuàng)建等作出了明確的規(guī)定。2021年,在嵊泗縣開(kāi)展宅基地有償退出試點(diǎn)工作,72余幢閑置宅基地使用權(quán)整體退回給村集體。農(nóng)戶戶均獲得數(shù)十萬(wàn)元左右的補(bǔ)償款,村集體對(duì)退回的宅基地進(jìn)行重新盤活,開(kāi)展休閑旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā),項(xiàng)目建成后,村集體經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)有較大的飛躍。

3 存在的主要問(wèn)題

平羅縣、余江縣、義烏市和嵊泗縣的改革探索雖然取得了一定的階段性成果,但是在改革推進(jìn)過(guò)程中,也暴露出一些問(wèn)題,宅基地退出還是存在較多障礙。

3.1 缺乏統(tǒng)一完善的法律法規(guī)指導(dǎo)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定,在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下,允許進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出宅基地,鼓勵(lì)村集體和農(nóng)戶盤活閑置宅基地及農(nóng)房。該規(guī)定雖然為宅基地退出指明了方向,但表述過(guò)于原則,缺乏可操作性。雖然各地在試點(diǎn)探索過(guò)程中也出臺(tái)了一些政策作了進(jìn)一步細(xì)化明確,但是在退出條件、程序、補(bǔ)償、分配以及政府部門管理主體等方面都規(guī)定不一,這導(dǎo)致基層在具體實(shí)踐中難以適從,不利于合理引導(dǎo)農(nóng)民對(duì)宅基地退出的心理預(yù)期,大大增加了推進(jìn)宅基地退出工作的成本和難度,對(duì)退出工作的有序開(kāi)展產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響[7]。

3.2 缺乏農(nóng)民對(duì)宅基地退出的支持動(dòng)力農(nóng)民作為宅基地退出的主體,本應(yīng)有權(quán)利充分參與到宅基地退出的各個(gè)工作環(huán)節(jié),政府和村集體組織在利益訴求表達(dá)、利益受損依法獲得補(bǔ)償、宅基地退出后參與土地開(kāi)發(fā)利用等方面應(yīng)當(dāng)為其提供有效途徑。但在實(shí)踐過(guò)程中,很多地方往往忽略了農(nóng)民的參與,或者參與和權(quán)益保障不到位、不充分,致使農(nóng)民支持宅基地退出動(dòng)力不足。而且,低收入農(nóng)戶、中等收入農(nóng)戶、高收入農(nóng)戶等不同層次收入農(nóng)戶對(duì)宅基地有償退出存在經(jīng)濟(jì)利益、精神文化等不同訴求,在具體操作中,絕大多數(shù)地方?jīng)]有采取不同的退出策略滿足不同群體的利益訴求,得不到農(nóng)民群眾的支持,從而導(dǎo)致工作推進(jìn)遲緩[8]。

3.3 缺乏合理的退出補(bǔ)償保障機(jī)制當(dāng)前,在宅基地退出補(bǔ)償方面,許多地區(qū)存在著缺乏宅基地及農(nóng)房?jī)r(jià)值評(píng)估統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和符合資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)、補(bǔ)償范圍規(guī)定不一、缺乏補(bǔ)償資金來(lái)源、補(bǔ)償方式較為單一等問(wèn)題。在宅基地退出保障方面,很少地方對(duì)退出宅基地農(nóng)戶的就業(yè)、醫(yī)療和教育保障等問(wèn)題進(jìn)行通盤考慮,尤其是忽略了部分進(jìn)城農(nóng)民在城市無(wú)法生存,回農(nóng)村又無(wú)房可居住的城市化失敗的風(fēng)險(xiǎn)。宅基地退出在補(bǔ)償和保障兩個(gè)方面機(jī)制不健全,在很大程度上影響了農(nóng)民退出宅基地的積極性,也為社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定帶來(lái)了一定的風(fēng)險(xiǎn)[9]。

3.4 缺乏高效的退宅后土地利用體系目前,除了有明確發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)駐的地區(qū),大多數(shù)地方因缺乏具體詳細(xì)的土地盤活規(guī)劃或方案,或者未根據(jù)本地發(fā)展實(shí)際采取有效措施進(jìn)行引導(dǎo),或者缺乏資金開(kāi)展進(jìn)一步利用,導(dǎo)致退出的宅基地尤其是零星退出的宅基地荒蕪或者低效利用,無(wú)法為村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民建房等提供強(qiáng)有力的土地要素保障,不但影響了村莊的整體環(huán)境,造成了土地的極大浪費(fèi),而且很有可能為鄉(xiāng)村振興實(shí)施留下一大弊病。

4 高質(zhì)量推進(jìn)閑置宅基地退出利用的機(jī)制

對(duì)于農(nóng)民來(lái)講,土地是他們的根。而建立在宅基地之上的房屋和所形成的村莊,是他們最重要的物質(zhì)生活和精神生活家園。所以,推進(jìn)閑置宅基地退出需要慎之又慎,要切實(shí)照顧到各類權(quán)益主體的需求和訴求,從根本上破解宅基地退出所面臨的各種難題,構(gòu)建完善閑置宅基地退出機(jī)制,助力鄉(xiāng)村振興和共同富裕的推進(jìn)。

4.1 構(gòu)建宅基地退出法律機(jī)制擁有統(tǒng)一規(guī)范完備的宅基地退出法律法規(guī)是推進(jìn)宅基地退出工作的基礎(chǔ)。所以,研制關(guān)于宅基地退出的統(tǒng)一制度為宅基地改革保駕護(hù)航具有重大意義。在國(guó)家層面上,建議出臺(tái)農(nóng)村宅基地使用管理?xiàng)l例,通過(guò)條例對(duì)宅基地退出各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行原則性規(guī)定,主要包括宅基地退出的原則,退出的主體、權(quán)利和義務(wù),退出的基本程序,退出的補(bǔ)償與保障設(shè)定,退出后的土地利用管理,退出工作監(jiān)督檢查等6個(gè)方面。在地方層面,各地可以通過(guò)地方性法規(guī)形式,依據(jù)前述管理?xiàng)l例,對(duì)宅基地退出的各個(gè)環(huán)節(jié),因地制宜地制定符合地方特色、與本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的宅基地退出細(xì)則,體現(xiàn)地方法規(guī)的靈活性和可操作性。簡(jiǎn)而言之,從國(guó)家和地方兩個(gè)層面做好頂層設(shè)計(jì),形成全方位、立體式的政策和法律體系,以宅基地退出為著力點(diǎn)盤活農(nóng)村閑置資源,提高村集體和農(nóng)民收入,最終促進(jìn)共同富裕。

4.2 構(gòu)建農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制尊重農(nóng)民意愿,確保農(nóng)民主體地位是順利推進(jìn)宅基地退出的根本[10]。因此,構(gòu)建農(nóng)民權(quán)利行使和利益受損救濟(jì)制度,保護(hù)農(nóng)民權(quán)益顯得尤為重要。在宅基地退出實(shí)踐過(guò)程中,各地可以根據(jù)需求由宅基地退出工作組、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村非盈利社會(huì)組織等采取走村入戶方式聽(tīng)取、收集農(nóng)戶意愿、利益訴求以及相關(guān)工作意見(jiàn)建議,并及時(shí)將相關(guān)信息反饋給基層政府并切實(shí)予以解決。針對(duì)宅基地退出涉及農(nóng)民群眾重大利益事項(xiàng),如宅基地退出補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、保障等等,應(yīng)在合理限度內(nèi)與村民代表、戶代表乃至全體農(nóng)民進(jìn)行平等協(xié)商,最大限度范圍內(nèi)讓農(nóng)民參與政策制定和實(shí)施。建立健全宅基地退出農(nóng)民權(quán)利受損救濟(jì)制度,暢通矛盾糾紛調(diào)解、法律援助、行政復(fù)議等救濟(jì)維權(quán)渠道,并降低相應(yīng)成本,以齊備的權(quán)利保護(hù)機(jī)制保障農(nóng)民在宅基地退出工作中的主體地位,提高宅基地退出工作的公信力和促進(jìn)農(nóng)民的主觀能動(dòng)性。

4.3 構(gòu)建宅基地退出補(bǔ)償和保障機(jī)制統(tǒng)一合理的宅基地退出補(bǔ)償和保障機(jī)制是推進(jìn)宅基地退出工作的關(guān)鍵。各地應(yīng)依據(jù)本地經(jīng)濟(jì)生活發(fā)展水平和村級(jí)財(cái)務(wù)承受能力,依據(jù)宅基地、農(nóng)房及附屬構(gòu)筑物的實(shí)際價(jià)值,退出土地潛在升值空間和預(yù)期收益,周邊地區(qū)退出宅基地補(bǔ)償水平、農(nóng)民退出宅基地后的生活保障等多重因素進(jìn)行綜合考慮制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),使退出宅基地的農(nóng)民覺(jué)得公平合理,愿意接受。為了解決退出宅基地的農(nóng)民的后顧之憂,鼓勵(lì)各地積極探索,將農(nóng)民退出宅基地權(quán)益與社會(huì)保障、養(yǎng)老服務(wù)有效掛鉤,納入保障體系;城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)為退出宅基地的農(nóng)民進(jìn)城或回鄉(xiāng)落戶提供住房保障,解決居住問(wèn)題;對(duì)退出宅基地的農(nóng)民,尤其是進(jìn)城落戶農(nóng)民,加強(qiáng)就業(yè)和技能培訓(xùn),提升其在城市的生存能力。同時(shí)建立健全宅基地退出補(bǔ)償和保障監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)研判和化解等制度,保證宅基地退出風(fēng)險(xiǎn)可控、可持續(xù)發(fā)展。

4.4 構(gòu)建退出宅基地利用機(jī)制節(jié)約集約、高效盤活利用退出的宅基地是推進(jìn)宅基地退出的核心。各地應(yīng)積極構(gòu)建“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、農(nóng)民主體”的宅基地退出工作格局。政府應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)劃、政策、資金的引領(lǐng)、支持和監(jiān)督作用,集中社會(huì)資本、村集體和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的優(yōu)勢(shì)力量,引導(dǎo)各類主體通過(guò)土地入市出讓、合營(yíng)或入股等方式利用退出的宅基地發(fā)展農(nóng)家民宿、休閑農(nóng)業(yè)、文化創(chuàng)意、科普教育等新興產(chǎn)業(yè),帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民就近就業(yè),為共同富裕的推進(jìn)夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基石;開(kāi)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境提升建設(shè),打造生態(tài)宜居鄉(xiāng)村,為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供持續(xù)保障;發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式,推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,從而促進(jìn)農(nóng)村土地要素合理配置,分門別類地盤活利用土地,發(fā)揮土地最大價(jià)值促進(jìn)共同富裕。

4.5 構(gòu)建退出宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制提高退出宅基地的流動(dòng)性,對(duì)其進(jìn)行市場(chǎng)化優(yōu)化配置是提高退出宅基地價(jià)值、高效利用退出宅基地,增加農(nóng)民收入的重要突破口。各地可依托公共資源交易服務(wù)中心等產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所,進(jìn)一步拓展完善退出宅基地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、退出宅基地流轉(zhuǎn)價(jià)值評(píng)估、退出宅基地不動(dòng)產(chǎn)登記權(quán)證注銷頒證等流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)服務(wù),促進(jìn)城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場(chǎng)加快形成。同時(shí),政府部門應(yīng)在閑置宅基地盤活利用規(guī)劃和用途管制、集體建設(shè)用地入市、產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記等方面發(fā)揮職能作用,通過(guò)宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)等手段,為農(nóng)村宅基地退出和流轉(zhuǎn)工作推進(jìn)保駕護(hù)航。

5 工作建議

在鄉(xiāng)村振興實(shí)施、共同富裕建設(shè)的大背景下,閑置宅基地有償退出利用關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益,受到他們密切的關(guān)注。閑置宅基地有償退出工作的順利推進(jìn),不僅取決于法律法規(guī)的健全、農(nóng)民權(quán)益的充分保護(hù)、補(bǔ)償和保障的落實(shí)到位和市場(chǎng)流轉(zhuǎn)順暢等,而且還需要以下3個(gè)方面的加強(qiáng)。

5.1 加強(qiáng)農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)的落實(shí)因農(nóng)村土地集體所有權(quán)長(zhǎng)期虛化,村集體對(duì)宅基地沒(méi)有采取有效規(guī)范管理,這導(dǎo)致了村集體引導(dǎo)“建新不拆舊”“超占多占”等非法宅基地退出非常困難。為此,在開(kāi)展宅基地退出工作過(guò)程中,同步也要全面落實(shí)村集體對(duì)宅基地的集體所有權(quán)。應(yīng)強(qiáng)化村集體依法對(duì)集體土地享有的所有權(quán),從而使村集體基于所有權(quán)對(duì)農(nóng)村宅基地行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利;保障村集體行使自治權(quán),依法在村莊規(guī)劃、宅基地管理等方面行使職責(zé)。對(duì)于宅基地退出,村集體有權(quán)按照規(guī)定收取一定比例的流轉(zhuǎn)收益,并將其納入農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理。

5.2 加強(qiáng)閑置宅基地退出與盤活利用規(guī)劃編制長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)沒(méi)有有效土地規(guī)劃約束,導(dǎo)致土地利用亂象叢生,缺乏合法有效管理依據(jù)和手段。所在,在開(kāi)展宅基地退出工作過(guò)程中,要強(qiáng)化“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃編制,將閑置宅基地退出利用與國(guó)土空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)等規(guī)劃相融合。各地要遵循“規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)”規(guī)范,根據(jù)本地宅基地退出利用的主客觀條件和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì),明確宅基地退出和盤活利用的總體戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、退出和盤活重點(diǎn)片區(qū)及盤活方向等,強(qiáng)化宅基地退出后入市項(xiàng)目落地的引導(dǎo)和管控以及與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合,做到宅基地退出和盤活利用做到規(guī)范有序。

5.3 加強(qiáng)宅基地管理體制建設(shè)自2019年國(guó)家行政體制改革以來(lái),宅基地管理工作由原國(guó)土資源部門劃轉(zhuǎn)至農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門行使。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在行使宅基地管理職責(zé)過(guò)程中,存在著工作力量和能力不足、制度體系不完善、部門間職責(zé)邊界不明晰、基層執(zhí)法力量薄弱等問(wèn)題。因此,需要各地在制度上因地制宜制訂農(nóng)村宅基地審批和建房管理具體辦法,使宅基地管理政策更加具有可操作性、便利性和規(guī)范性,同時(shí)也要加強(qiáng)村級(jí)組織對(duì)宅基地管理能力建設(shè),切實(shí)發(fā)揮村集體是宅基地所有權(quán)人的作用。加快推進(jìn)宅基地執(zhí)法行政執(zhí)法改革,將宅基地執(zhí)法力量下沉,強(qiáng)化地方作為宅基地管理和執(zhí)法主體的屬地責(zé)任。