檔案工作協(xié)同監(jiān)管體系構(gòu)建探析

周耀林 徐雅暉/武漢大學(xué)信息管理學(xué)院

檔案工作監(jiān)管是監(jiān)管主體依照法律、行政法規(guī)有關(guān)檔案工作的規(guī)定，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的檔案館、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位的檔案工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，頒布、補(bǔ)充檔案工作的規(guī)章制度，敦促、禁止、限制檔案工作的開展等行為[1]。2020年6月，《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）強(qiáng)調(diào)了“監(jiān)督檢查”?！丁笆奈濉比珖?guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）也提出了“部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、行業(yè)協(xié)同”的檔案工作協(xié)同監(jiān)管要求，體現(xiàn)了國(guó)家層面對(duì)檔案工作監(jiān)管的高度重視。然而，畢竟相關(guān)要求提出的時(shí)間不長(zhǎng)，如何建立高效協(xié)同的檔案工作監(jiān)管體系是需要深入研究的課題。

1 檔案工作監(jiān)管面臨的主要問題

在新一輪檔案機(jī)構(gòu)改革后，多樣化的檔案行政管理職能、人員及編制的重組結(jié)構(gòu)影響了我國(guó)檔案工作監(jiān)管的體系化，阻礙了檔案主管部門監(jiān)管職能的有效發(fā)揮。檔案工作監(jiān)管面臨機(jī)構(gòu)重組、體制落后和人才不足的三重困境。

1.1 機(jī)構(gòu)改革導(dǎo)致監(jiān)管能力不濟(jì)

我國(guó)在2018年啟動(dòng)了新一輪檔案機(jī)構(gòu)改革，但由于改革方案和落實(shí)程度不同，因此檔案局掛牌情況、檔案館隸屬變化、職能相近部門整合程度方面均存在差異[2]。當(dāng)前，根據(jù)人員、編制和職能的劃歸情況，我國(guó)檔案機(jī)構(gòu)改革模式可以分為分離式、協(xié)助式和代勞式三種[3]。在分離式機(jī)構(gòu)改革中，檔案工作的監(jiān)管職能被劃歸至黨委辦，同級(jí)檔案館則繼續(xù)承擔(dān)檔案業(yè)務(wù)工作，檔案局館的職能、人員和編制呈現(xiàn)分離狀態(tài)[4]。這種分離使得檔案局的行政職能與檔案工作的專業(yè)能力也分割開來，從而導(dǎo)致檔案局的獨(dú)立監(jiān)管能力遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在協(xié)助式和代勞式的改革方案中，檔案機(jī)構(gòu)的重組形式更為復(fù)雜。單純依靠行政力量的監(jiān)管模式不能適應(yīng)多樣的改革結(jié)構(gòu)，使得檔案主管部門履職能力參差不齊，影響了監(jiān)管職能的發(fā)揮。

1.2 條塊結(jié)合導(dǎo)致監(jiān)管邊界模糊

檔案工作監(jiān)管的“條塊結(jié)合”是指檔案主管部門宏觀指導(dǎo)，行業(yè)主管部門具體管理的監(jiān)管體制。然而，實(shí)際工作中的“條塊結(jié)合”容易造成監(jiān)管的“條塊分割”，行業(yè)主管部門的垂直監(jiān)管往往難以落實(shí)，而地方檔案主管部門的橫向監(jiān)管又受到制約，二者的職能交叉又會(huì)滋生其他不和諧因素[5]。比如，我國(guó)各地城建檔案館隸屬于建設(shè)系統(tǒng)，城市建設(shè)項(xiàng)目檔案工作的監(jiān)管由城建檔案館負(fù)責(zé)，這在一定程度上限制了檔案主管部門的履職范圍和監(jiān)管效力[6]。在實(shí)際工作中，城建檔案館又大多采用項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的方式來監(jiān)管檔案工作，監(jiān)管方式簡(jiǎn)單且管控能力較弱，進(jìn)一步影響了建設(shè)項(xiàng)目檔案的整體質(zhì)量。這種傳統(tǒng)的“條塊結(jié)合”管理體制容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)邊界模糊不清，進(jìn)而形成監(jiān)管重疊或空白領(lǐng)域。

1.3 人才不足導(dǎo)致監(jiān)管隊(duì)伍薄弱

監(jiān)管隊(duì)伍是監(jiān)管工作的開展基礎(chǔ)，隊(duì)伍建設(shè)的水平深刻影響監(jiān)管職能的履行能力。目前我國(guó)檔案工作監(jiān)管隊(duì)伍還存在人員隸屬混亂、青年儲(chǔ)備人才不足等問題，檔案工作監(jiān)管隊(duì)伍的綜合素質(zhì)和專業(yè)水平難以滿足檔案工作協(xié)同監(jiān)管的需要。機(jī)構(gòu)改革后，部分地區(qū)檔案機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能伴隨著局館分離而完成轉(zhuǎn)移，但負(fù)責(zé)監(jiān)管的工作人員卻沒有與職能轉(zhuǎn)移相匹配，檔案機(jī)構(gòu)內(nèi)人員隸屬情況不夠清晰。此外，我國(guó)檔案主管部門和綜合檔案館的隊(duì)伍以35歲至49歲人員居多，檔案行政的青年儲(chǔ)備人才不足，新生力量薄弱[7]。人員數(shù)量和質(zhì)量難以適應(yīng)監(jiān)管工作需求，短時(shí)間內(nèi)也難以補(bǔ)足，從而形成了檔案工作監(jiān)管主體單一、監(jiān)管力量薄弱的局面。

2 檔案工作協(xié)同監(jiān)管體系的基本框架

回應(yīng)性監(jiān)管理論是國(guó)際上監(jiān)管研究領(lǐng)域中最具影響力的理論之一[8]?；貞?yīng)性監(jiān)管理論強(qiáng)調(diào)行政力量和非行政力量的有機(jī)結(jié)合，倡導(dǎo)建立多方合作型的監(jiān)管體系，在橫向維度上聚焦監(jiān)管主體間監(jiān)管權(quán)的分配方案，在縱向維度上關(guān)注監(jiān)管策略的金字塔模型[9]。回應(yīng)性監(jiān)管模式的協(xié)同結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)有利于彌補(bǔ)單一性監(jiān)管模式的不足，優(yōu)化監(jiān)管主體間的權(quán)責(zé)分配問題。面對(duì)機(jī)遇與挑戰(zhàn)，檔案系統(tǒng)要借鑒回應(yīng)性監(jiān)管理論，從縱向和橫向兩個(gè)維度加強(qiáng)多主體合作型監(jiān)管，構(gòu)建起縱向聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)同的檔案工作協(xié)同監(jiān)管體系基本框架。

2.1 強(qiáng)化縱向聯(lián)動(dòng)

檔案工作協(xié)同監(jiān)管體系的縱向聯(lián)動(dòng)以行政力量為依靠，強(qiáng)調(diào)在黨委領(lǐng)導(dǎo)與主管部門的主導(dǎo)下發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性?？v向責(zé)任機(jī)制是理順條塊結(jié)構(gòu)性關(guān)系的基礎(chǔ)，也是檔案工作協(xié)同監(jiān)管體系的重要底層邏輯。

2.1.1 各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨是檔案事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心?！稒n案法》把“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”寫入法律，從根本上回答了檔案“為誰而管”的問題，也用法的形式明確了中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)檔案工作監(jiān)管的領(lǐng)導(dǎo)核心?！兑?guī)劃》中再次重申了“為黨管檔”這一重要政治定位，指明了檔案工作監(jiān)管中各級(jí)黨委負(fù)有的主體責(zé)任。堅(jiān)持各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)就是要確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，各級(jí)黨委要始終作為檔案工作監(jiān)管體系中的最高領(lǐng)導(dǎo)力量。檔案工作監(jiān)管要以黨對(duì)檔案事業(yè)建設(shè)的規(guī)劃為方向，以黨對(duì)檔案工作開展的要求為根本遵循。

2.1.2 檔案主管部門主導(dǎo)。檔案主管部門是檔案工作監(jiān)管的主導(dǎo)機(jī)關(guān)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)檔案館、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案工作負(fù)有主要監(jiān)管權(quán)力?！稒n案法》以“檔案主管部門”一詞代替了“檔案行政管理部門”，呼應(yīng)了新一輪檔案機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)調(diào)檔案工作的監(jiān)督和指導(dǎo)責(zé)任由檔案主管部門主要承擔(dān)[10]。在“依法治檔”的大背景下，各級(jí)檔案主管部門要依照法律、行政法規(guī)有關(guān)檔案管理的規(guī)定，對(duì)于檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織的檔案事務(wù)進(jìn)行全方位監(jiān)督和檢查，對(duì)檔案管理制度、檔案配套設(shè)施、檔案管理人員、檔案業(yè)務(wù)工作、檔案信息安全等重要檔案事務(wù)進(jìn)行從嚴(yán)監(jiān)管。此外，還要主動(dòng)呼應(yīng)從“檔案管理”轉(zhuǎn)向“檔案治理”這一趨勢(shì)的內(nèi)在要求，在檔案工作協(xié)同監(jiān)管體系中積極統(tǒng)籌各方力量，承擔(dān)起組織和協(xié)調(diào)的角色。

2.1.3 中央地方垂直聯(lián)動(dòng)。中央地方垂直聯(lián)動(dòng)監(jiān)管有利于最大程度地整合檔案工作監(jiān)管力量，突破屬地監(jiān)管的地域局限性，推動(dòng)解決專業(yè)檔案工作監(jiān)管存在的突出問題，進(jìn)一步擴(kuò)大跨地域、跨部門協(xié)同監(jiān)管的合作可能性。我國(guó)檔案主管部門長(zhǎng)期以來形成了良好的垂直監(jiān)管工作基礎(chǔ)，如針對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目檔案工作，國(guó)家檔案局和國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)就聯(lián)合印發(fā)了《重大建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收辦法》。檔案系統(tǒng)要在進(jìn)一步強(qiáng)化“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的同時(shí)，強(qiáng)化系統(tǒng)觀念，凝聚監(jiān)管合力。中央和地方要明晰央地關(guān)系，統(tǒng)一制定全國(guó)檔案工作監(jiān)管的規(guī)章制度，并針對(duì)重點(diǎn)檔案工作的監(jiān)管予以戰(zhàn)略部署。

2.2 打通橫向協(xié)同

檔案工作協(xié)同監(jiān)管體系的橫向協(xié)同強(qiáng)調(diào)檔案館、跨區(qū)域檔案主管部門、各行業(yè)主管部門、檔案行業(yè)協(xié)會(huì)等主體的共同參與，意在增強(qiáng)檔案工作監(jiān)管機(jī)制的立體性。多元協(xié)同的合作型監(jiān)管是檔案工作協(xié)同監(jiān)管體系的重要頂層設(shè)計(jì)，也是回應(yīng)性監(jiān)管理論的核心要義。

2.2.1 檔案局館協(xié)同監(jiān)管。局館協(xié)同監(jiān)管指的是在檔案主管部門指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下同級(jí)檔案館協(xié)同配合的檔案工作監(jiān)管機(jī)制?！兑?guī)劃》中提出“增強(qiáng)各級(jí)檔案主管部門統(tǒng)籌謀劃和指導(dǎo)協(xié)調(diào)能力，增進(jìn)局館協(xié)同”。在檔案局、館分設(shè)背景下，明晰檔案工作監(jiān)管的權(quán)責(zé)關(guān)系，增進(jìn)局館協(xié)同，是合理配置檔案工作監(jiān)管職能、完善檔案工作監(jiān)管體制機(jī)制的必然要求。在當(dāng)下檔案局館協(xié)同的實(shí)踐中，出現(xiàn)了借調(diào)抽人模式、聯(lián)席辦公模式、職能委托模式、依法履職模式等協(xié)同方式[11]。如成都市就制訂了《成都市檔案局長(zhǎng)館長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度》和《成都市檔案局館重要工作協(xié)同推進(jìn)制度》兩項(xiàng)制度，協(xié)同推進(jìn)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)、檔案行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查等重點(diǎn)工作[12]。這提示檔案主管部門強(qiáng)化行動(dòng)自覺，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。作為被監(jiān)管對(duì)象的檔案館應(yīng)發(fā)揮貼近檔案工作實(shí)際的優(yōu)勢(shì)，通過聯(lián)席辦公、設(shè)置檔案館工作人員作為兼職檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查員等方式協(xié)助開展監(jiān)管工作[13]。

2.2.2 行業(yè)部門協(xié)同監(jiān)管。行業(yè)部門協(xié)同監(jiān)管指的是由檔案主管部門歸口負(fù)責(zé)、各行業(yè)主管部門共同參與的檔案工作監(jiān)管機(jī)制?！稒n案法》第九條明確了行業(yè)主管部門對(duì)于本行業(yè)內(nèi)檔案業(yè)務(wù)工作的“指導(dǎo)”職責(zé)，劃清了行業(yè)主管部門與檔案主管部門的權(quán)責(zé)界限。在實(shí)際工作中，我國(guó)中央政府常見的部際協(xié)同形式有議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、部際聯(lián)席會(huì)議和部門協(xié)議等[14]。如在我國(guó)金融監(jiān)管體系中，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)統(tǒng)籌各金融部門進(jìn)行協(xié)同監(jiān)管，“一委一行兩會(huì)”及其他相關(guān)部門采用組建部際聯(lián)席會(huì)議的方式溝通情況、協(xié)調(diào)意見[15]。作為參考，檔案主管部門應(yīng)統(tǒng)籌組織轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)管工作，而行業(yè)主管部門應(yīng)在專業(yè)檔案工作監(jiān)管中加強(qiáng)協(xié)同配合，積極為本行業(yè)的監(jiān)管提供意見指導(dǎo)。

2.2.3 地方區(qū)域協(xié)同監(jiān)管。地方區(qū)域協(xié)同監(jiān)管是指不同層級(jí)檔案主管部門之間跨區(qū)域協(xié)同監(jiān)管的機(jī)制。在國(guó)家層面，區(qū)域協(xié)同監(jiān)管有利于更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。在地方層面，有利于明確區(qū)域檔案工作監(jiān)管的共同導(dǎo)向，提升區(qū)域整體監(jiān)管成效[16]。在我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐中形成了區(qū)域協(xié)同的四個(gè)維度，即空間協(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、市場(chǎng)協(xié)同與治理協(xié)同[17]。為達(dá)成區(qū)域協(xié)同監(jiān)管的目標(biāo)，各級(jí)檔案主管部門應(yīng)依托都市圈、城市群，在空間協(xié)同的基礎(chǔ)上形成價(jià)值共識(shí)，進(jìn)而根據(jù)各方需求建立起行之有效的協(xié)同架構(gòu)。各地要主動(dòng)打破“一畝三分地”的思維定式，逐步建立起跨層級(jí)的聯(lián)動(dòng)響應(yīng)機(jī)制。

2.2.4 檔案行業(yè)協(xié)同監(jiān)管。檔案行業(yè)協(xié)同監(jiān)管是指檔案主管部門與檔案行業(yè)內(nèi)相關(guān)企業(yè)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、行業(yè)組織等利益相關(guān)者協(xié)同監(jiān)管的機(jī)制。這里的協(xié)同監(jiān)管區(qū)別于行政監(jiān)管權(quán)力，重點(diǎn)是在監(jiān)管中促進(jìn)多元社會(huì)力量的參與。在行政體制改革后，檔案主管部門與檔案社會(huì)組織逐漸脫鉤，全國(guó)檔案學(xué)會(huì)與地方檔案學(xué)會(huì)逐步實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化、穩(wěn)步化發(fā)展。由各類檔案服務(wù)外包企業(yè)自發(fā)組建的各地檔案行業(yè)協(xié)會(huì)也進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期[18]。在此背景下，檔案主管部門的監(jiān)管邏輯要從“行政主導(dǎo)”向“政治領(lǐng)導(dǎo)與合作共治并進(jìn)”的目標(biāo)不斷靠近。各級(jí)檔案學(xué)會(huì)應(yīng)強(qiáng)化智庫功能，為檔案工作監(jiān)管提供智力支持。各地檔案行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)圍繞業(yè)務(wù)引導(dǎo)、技術(shù)服務(wù)等職能，增強(qiáng)行業(yè)自律。

3 檔案工作協(xié)同監(jiān)管體系的實(shí)現(xiàn)

檔案事業(yè)邁入高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，檔案工作協(xié)同監(jiān)管應(yīng)緊扣“依法治檔”的治理內(nèi)涵，提高善治能力[19]。為推動(dòng)檔案工作協(xié)同監(jiān)管體系的實(shí)現(xiàn)，必須加強(qiáng)檔案法治建設(shè)、制度建設(shè)，推進(jìn)監(jiān)管科技的應(yīng)用，并通過重點(diǎn)工作塑造良性的協(xié)同關(guān)系。

3.1 以法治保障協(xié)同成效

為保障檔案工作協(xié)同監(jiān)管的依法有序開展，監(jiān)管主體必須以檔案法律法規(guī)為基礎(chǔ)，依法落實(shí)監(jiān)督檢查、建設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍，推動(dòng)檔案法律法規(guī)的科學(xué)有效實(shí)施。

3.1.1 依法落實(shí)監(jiān)督檢查。監(jiān)督檢查是《檔案法》賦予檔案主管部門的重要職責(zé)和使命，也是檔案主管部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織實(shí)施監(jiān)管的主要行政舉措?！兑?guī)劃》中提到，要加大“雙隨機(jī)、一公開”執(zhí)法監(jiān)督檢查力度，推動(dòng)監(jiān)督檢查規(guī)范有序開展。這就要求檔案主管部門依法規(guī)范自身的監(jiān)管行為，提高現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查的質(zhì)量。同時(shí)，要廣泛征集檔案企業(yè)、檔案協(xié)會(huì)等利益相關(guān)者的意見和建議，全面推行“雙隨機(jī)、一公開”的監(jiān)督檢查辦法，探索完善日常監(jiān)督、集中檢查與專項(xiàng)檢查有機(jī)融合、相互促進(jìn)的監(jiān)督檢查機(jī)制，打好監(jiān)督檢查組合拳[20]。

3.1.2 依法建設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍。執(zhí)法是檔案工作監(jiān)管的生命，而隊(duì)伍建設(shè)是執(zhí)法水平的根本所在。《檔案法》要求檔案主管部門及其工作人員“按照法定的職權(quán)和程序開展監(jiān)督檢查工作”，在監(jiān)管中把握“科學(xué)、公正、嚴(yán)格、高效”四個(gè)原則。加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)也是檔案主管部門在“十四五”時(shí)期的重要任務(wù)之一。浙江省檔案局圍繞四類檔案工作監(jiān)管對(duì)象設(shè)置了不同的崗位類別，包括單位檔案工作、層級(jí)檔案工作、檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目檔案管理等監(jiān)管專員，并錄入全省檔案系統(tǒng)名錄庫依規(guī)向社會(huì)公開，大幅度提升了監(jiān)管隊(duì)伍的執(zhí)法能力[21]。檔案主管部門要借鑒先進(jìn)做法，加強(qiáng)執(zhí)法人員的培訓(xùn)與考核，打造一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、執(zhí)法公正的監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，為檔案法律法規(guī)的全面實(shí)施提供執(zhí)法保障。

3.2 以制度嚴(yán)格協(xié)同程序

檔案工作監(jiān)管制度是監(jiān)督檢查的制度支撐和政策保障。從事前、事中、事后三個(gè)階段完善檔案工作監(jiān)管權(quán)責(zé)清單、檔案行政執(zhí)法三項(xiàng)制度以及違法責(zé)任認(rèn)定與追責(zé)制度，是提升協(xié)同監(jiān)管效能的必要保障。

3.2.1 完善檔案工作監(jiān)管權(quán)責(zé)清單制度。權(quán)責(zé)清單制度是我國(guó)“放管服”改革的重要舉措，也是厘清監(jiān)管主體與監(jiān)管對(duì)象邊界的重要途徑[22]。在事前階段完善權(quán)責(zé)清單制度就是要做好前端把控，做到對(duì)該監(jiān)管的決不缺位，對(duì)不該監(jiān)管的決不越位。法律是監(jiān)管權(quán)責(zé)清單的界限。檔案主管部門要?jiǎng)澐趾脵?quán)力清單和責(zé)任清單的細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)法律法規(guī)修訂情況和檔案工作實(shí)際進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。此外，要厘清與行業(yè)主管部門的權(quán)責(zé)邊界，優(yōu)化權(quán)力清單與責(zé)任清單的互動(dòng)機(jī)制。在編制、清理、調(diào)整權(quán)責(zé)清單的過程中始終堅(jiān)持協(xié)同方法，注重傾聽各協(xié)同主體的意見，發(fā)揮權(quán)責(zé)清單制度在實(shí)踐中的最大績(jī)效。

3.2.2 全面推進(jìn)檔案行政執(zhí)法三項(xiàng)制度。行政執(zhí)法三項(xiàng)制度，即行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度與重大執(zhí)法決定法制審核制度。推進(jìn)行政執(zhí)法三項(xiàng)制度是中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的一項(xiàng)重要決策，也是提高檔案行政職權(quán)運(yùn)行規(guī)范化水平的重要舉措。在事中階段全面推進(jìn)行政執(zhí)法三項(xiàng)制度，就是要在全流程監(jiān)管中強(qiáng)化公示和公開，注意保留執(zhí)法文字、音像記錄，并確保重大執(zhí)法決定的合法性。檔案主管部門既要做好檔案執(zhí)法的主體，也要做好執(zhí)法公開的主體。要在協(xié)同監(jiān)管中全面推行行政執(zhí)法三項(xiàng)制度，敦促檔案工作監(jiān)管公權(quán)力的規(guī)范行使，從而凝聚協(xié)同監(jiān)管體系中的各方合力，提升監(jiān)管的社會(huì)滿意度。

3.2.3 健全違法責(zé)任認(rèn)定與追責(zé)制度。檔案違法行為指違反《檔案法》中義務(wù)性規(guī)定的行為，可以細(xì)分為違反一般義務(wù)性規(guī)定的違法行為和違反禁止性義務(wù)規(guī)定的違法行為[23]?！兑?guī)劃》要求“探索建立與相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)工作機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)合理的違法責(zé)任認(rèn)定和追責(zé)制度”。要健全事后階段的違法責(zé)任認(rèn)定與追責(zé)制度，首先要依據(jù)我國(guó)《檔案法》第七章“法律責(zé)任”的規(guī)定確定檔案違法責(zé)任追究的基本情形，明確責(zé)任承擔(dān)方式。檔案主管部門作為檔案工作監(jiān)管的主體，往往也是檔案違法行為的發(fā)現(xiàn)者和調(diào)查者，因此在責(zé)任認(rèn)定程序中應(yīng)充分調(diào)查、取證和研判，切實(shí)發(fā)揮主體作用。其次，在追責(zé)程序中檔案主管部門應(yīng)加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)的協(xié)同，協(xié)調(diào)檔案行政立法與刑事立法，推進(jìn)檔案行政執(zhí)法與刑事司法的順暢銜接，增強(qiáng)追責(zé)強(qiáng)制力[24]。

3.3 以技術(shù)織密協(xié)同網(wǎng)絡(luò)

監(jiān)管科技是基于人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)的新興應(yīng)用科技，在我國(guó)金融領(lǐng)域的監(jiān)管沙盒中得到廣泛探索[25]。在檔案工作監(jiān)管中運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”、區(qū)塊鏈和人工智能技術(shù)能夠有效提升監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)化、精細(xì)化、智能化水平。

3.3.1 互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管。健全“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”手段是“十四五”時(shí)期檔案工作的重要任務(wù)之一。互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展豐富了檔案的形成和利用方式，與此同時(shí)也拓寬了檔案工作監(jiān)管的對(duì)象、內(nèi)容和方式。浙江省檔案局借助“浙政釘”APP在移動(dòng)端探索檔案工作監(jiān)管，在實(shí)踐中驗(yàn)證了“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管不僅可以滿足事件核查、日常檢查、隨機(jī)抽查等具體的監(jiān)督檢查要求，還能在系統(tǒng)中簡(jiǎn)化監(jiān)管流程、匯總執(zhí)法數(shù)據(jù)[26]。這提示檔案主管部門與工業(yè)和信息化部、財(cái)政部等政府部門加強(qiáng)協(xié)同，積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)的建設(shè)與運(yùn)維。此外，還要擴(kuò)大社會(huì)力量參與，通過政府采購的方式吸引主流監(jiān)管系統(tǒng)服務(wù)商參與到“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”建設(shè)中來。

3.3.2 區(qū)塊鏈全流程監(jiān)管。區(qū)塊鏈技術(shù)具有去中心化、匿名化、不可篡改、透明度高等特點(diǎn)，與檔案工作協(xié)同監(jiān)管體系建設(shè)的規(guī)范性與公正性主旨相符合，能夠?yàn)闄n案工作監(jiān)管提供數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)力[27]。依托區(qū)塊鏈去中心化系統(tǒng)的激勵(lì)機(jī)制，各協(xié)同主體能夠基于自身利益的判斷迅速達(dá)成共識(shí)，從而提高分布式自治的效率[28]。英國(guó)ARCHANGLE項(xiàng)目選擇權(quán)威證明作為共識(shí)機(jī)制，通過對(duì)權(quán)威檔案機(jī)構(gòu)的授權(quán)構(gòu)建了檔案信任管理的區(qū)塊鏈[29]。檔案主管部門應(yīng)結(jié)合實(shí)際選擇適用的共識(shí)機(jī)制，確保各監(jiān)管對(duì)象的智能合約一致性。同時(shí)，依托分布式賬本做到檔案工作監(jiān)管的全程留痕，保障監(jiān)管數(shù)據(jù)的安全和透明，實(shí)現(xiàn)檔案工作監(jiān)管的全過程管理。

3.3.3 人工智能輔助監(jiān)管。2017年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》提出人工智能是新一輪產(chǎn)業(yè)變革的核心驅(qū)動(dòng)力?！兑?guī)劃》中兩次提到“人工智能”一詞，揭示了人工智能技術(shù)在檔案工作監(jiān)管領(lǐng)域的廣闊應(yīng)用前景。在我國(guó)金融監(jiān)管領(lǐng)域，人工智能監(jiān)管系統(tǒng)能夠根據(jù)既定規(guī)則對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，提升風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與合規(guī)的效率[30]。將人工智能技術(shù)應(yīng)用至檔案工作監(jiān)管中來，有利于感知和預(yù)測(cè)檔案管理設(shè)施與系統(tǒng)運(yùn)行態(tài)勢(shì)，及時(shí)把握監(jiān)管對(duì)象的群體認(rèn)知及心理變化，從而增強(qiáng)檔案工作監(jiān)管的智能化程度。檔案主管部門應(yīng)在加強(qiáng)行業(yè)協(xié)同監(jiān)管的基礎(chǔ)上，研判人工智能在檔案工作監(jiān)管中的理論研究與技術(shù)研發(fā)難點(diǎn)，制定有針對(duì)性的人工智能輔助監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)策略，推動(dòng)監(jiān)管技術(shù)創(chuàng)新。

3.4 以重點(diǎn)工作塑造協(xié)同關(guān)系

重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、重大項(xiàng)目、重要戰(zhàn)略是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵性工作，也是檔案工作監(jiān)管的重中之重。在重點(diǎn)工作的協(xié)同監(jiān)管中搭建對(duì)話合作平臺(tái)，培養(yǎng)共同責(zé)任精神，有利于塑造起良性的協(xié)同關(guān)系，進(jìn)而發(fā)揮以點(diǎn)帶面的示范引領(lǐng)作用。

3.4.1 搭建對(duì)話合作平臺(tái)。協(xié)同關(guān)系的塑造離不開各主體間的對(duì)話、交流與合作。重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、重大項(xiàng)目、重要戰(zhàn)略等重點(diǎn)工作具有先天的資源優(yōu)勢(shì)與協(xié)同基礎(chǔ)，是搭建對(duì)話交流平臺(tái)最好的著手點(diǎn)。以京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等為代表的戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)域在檔案工作領(lǐng)域進(jìn)行了積極的協(xié)同形式探索[31]。2018年3月，長(zhǎng)三角三省一市檔案部門建立起工作協(xié)調(diào)小組，此后定期召開聯(lián)合工作會(huì)議就民生檔案的管理進(jìn)行協(xié)商分工，打下了堅(jiān)實(shí)的對(duì)話合作基礎(chǔ)。檔案主管部門應(yīng)主動(dòng)融入和服務(wù)檔案事業(yè)建設(shè)大局的實(shí)踐，圍繞重點(diǎn)工作搭建起對(duì)話合作平臺(tái)，以點(diǎn)帶面、以面帶全，逐步提升輻射作用，在拓寬合作范圍的過程中推進(jìn)檔案工作協(xié)同監(jiān)管體系的落地落實(shí)。

3.4.2 培養(yǎng)共同責(zé)任精神。共同責(zé)任精神是回應(yīng)性監(jiān)管理論的特征之一，各利益相關(guān)主體的共同責(zé)任精神是良性協(xié)同關(guān)系的關(guān)鍵。重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、重大項(xiàng)目、重要戰(zhàn)略等重點(diǎn)工作具有鮮明的價(jià)值取向和目標(biāo)導(dǎo)向，是培養(yǎng)共同責(zé)任精神的一片沃土。得益于國(guó)家政策的支持以及豐富的資源優(yōu)勢(shì)，這些重點(diǎn)工作提供了更多利益交叉點(diǎn)，從而增進(jìn)了協(xié)同監(jiān)管的自覺自愿。例如，作為我國(guó)“超級(jí)工程”之一的深中通道項(xiàng)目，借助全流程電子文件協(xié)同管理平臺(tái)開展核心業(yè)務(wù)檔案工作的協(xié)同監(jiān)管，不僅降低了監(jiān)管成本，還深化了參建單位的互信互利意識(shí)[32]。這啟示各協(xié)同主體應(yīng)在重點(diǎn)工作中推進(jìn)權(quán)力共享與成果共享，在利益的趨同與職能的耦合中培養(yǎng)共同責(zé)任精神，將長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性的協(xié)同關(guān)系作為共同追求，戮力同心，共同提升我國(guó)檔案工作的監(jiān)管質(zhì)量。

4 結(jié)語

協(xié)同治理在我國(guó)其他行業(yè)已有了較為成功的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，這一范式在檔案工作監(jiān)管領(lǐng)域同樣具有較高的適用性。面對(duì)當(dāng)前檔案機(jī)構(gòu)重組、監(jiān)管體制落后和監(jiān)管人才不足的現(xiàn)實(shí)問題，構(gòu)建檔案工作協(xié)同監(jiān)管體系是科學(xué)發(fā)揮檔案主管部門監(jiān)管職能的可行之策，也是“檔案治理”語境下高質(zhì)量開展檔案工作的必由之路。在《檔案法》和《規(guī)劃》的政策指引及回應(yīng)性監(jiān)管理論的理論指導(dǎo)下，我國(guó)檔案系統(tǒng)應(yīng)從多監(jiān)管主體的縱向聯(lián)動(dòng)和橫向協(xié)同兩個(gè)維度構(gòu)建起協(xié)同監(jiān)管的基本框架，并以法治建設(shè)、制度建設(shè)、技術(shù)應(yīng)用和協(xié)同關(guān)系的塑造為實(shí)施路徑，推動(dòng)檔案工作協(xié)同監(jiān)管體系的實(shí)現(xiàn)。未來，檔案主管部門應(yīng)以本協(xié)同監(jiān)管體系為參照，對(duì)照檔案工作監(jiān)管實(shí)際查找和發(fā)現(xiàn)問題，推進(jìn)多主體的合作型監(jiān)管，并在實(shí)踐中不斷對(duì)本體系進(jìn)行檢驗(yàn)和完善。