完善執(zhí)行審查類案件監(jiān)督程序的幾點思考

馮 波

執(zhí)行規(guī)范化不僅包括執(zhí)行實施行為的規(guī)范化，還包括執(zhí)行審查程序的規(guī)范化，而執(zhí)行審查程序規(guī)范運轉是發(fā)揮其監(jiān)督執(zhí)行實施行為功能的必要條件。當前，通過申訴信訪形式申請上級法院進行執(zhí)行監(jiān)督的案件逐年增多，但是這些監(jiān)督需求與法律規(guī)范的供給明顯不相適應。執(zhí)行監(jiān)督可以解決哪些問題、哪些申請不符合監(jiān)督案件受理條件、監(jiān)督程序如何進行、監(jiān)督結果如何體現(xiàn)等問題仍存在較大爭議，各地對當事人、利害關系人通過監(jiān)督程序進行救濟的尺度不一，迫切需要進一步厘清執(zhí)行監(jiān)督的內涵外延，分析不同類型監(jiān)督下執(zhí)行監(jiān)督權的權力屬性，規(guī)范設置不同監(jiān)督程序，在切實解決執(zhí)行難的大框架下有效回應各方面的執(zhí)行監(jiān)督需求。

一、執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)范梳理

執(zhí)行監(jiān)督制度在我國訴訟領域的確立和發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段。第一階段：執(zhí)行監(jiān)督制度初步形成（1998—2007年）。執(zhí)行程序是民事訴訟程序的重要組成部分，但無論是1991年《民事訴訟法》，還是次年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》，均未將執(zhí)行監(jiān)督作為執(zhí)行程序立法規(guī)范的重點。直至1998年7月8日起施行的《最高人民法院關于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《執(zhí)行規(guī)定》）在第15部分專章規(guī)定了“執(zhí)行監(jiān)督”，該部分共涉及8個條文，規(guī)定了上級法院和最高人民法院享有執(zhí)行監(jiān)督權，內容涵蓋對執(zhí)行裁定、通知、決定和執(zhí)行行為的監(jiān)督，對消極執(zhí)行行為的監(jiān)督，對非訴訟生效法律文書執(zhí)行的監(jiān)督，執(zhí)行監(jiān)督與審判監(jiān)督的銜接，暫緩執(zhí)行的相關規(guī)定，對拒絕接受監(jiān)督的追責，其中7個條文的主語是上級法院，體現(xiàn)了強烈的職權主義色彩。2000年《最高人民法院關于高級人民法院統(tǒng)一管理執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》，在第1、5、8、9、13條中進一步明確高級法院行使執(zhí)行監(jiān)督權的方式；2006年《最高人民法院關于執(zhí)行案件督辦工作的規(guī)定（試行）》將“督辦”作為上級法院行使執(zhí)行監(jiān)督權的主要方式。

第二階段：執(zhí)行監(jiān)督方式拓展階段（2007—2016年）。伴隨著2007年《民事訴訟法》修訂，最高人民法院在2008年先后出臺兩個重要司法文件均涉及執(zhí)行監(jiān)督，一是《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉執(zhí)行程序若干問題的解釋》（以下簡稱《執(zhí)行程序解釋》），針對消極執(zhí)行問題，通過督促執(zhí)行、提級執(zhí)行、指令執(zhí)行方式進行治理；二是《關于執(zhí)行工作中正確適用修改后民事訴訟法第202條、第204條規(guī)定的通知》，明確規(guī)定對于2008年4月1日前發(fā)生的執(zhí)行行為，當事人、利害關系人可以依法提起申訴，按監(jiān)督案件處理。在新舊法銜接的特殊階段，通過執(zhí)行監(jiān)督程序行使異議審查職能，補足舊法執(zhí)行救濟的短板。

第三階段：逐步賦予當事人、利害關系人啟動執(zhí)行監(jiān)督程序的權利（2016年至今）。2016年《最高人民法院關于人民法院辦理執(zhí)行信訪案件若干問題的意見》 （以下簡稱《執(zhí)行信訪意見》）第15、16條規(guī)定，當事人、利害關系人不服執(zhí)行復議裁定或執(zhí)行監(jiān)督裁定，向上一級法院申訴信訪，上一級法院應當作為執(zhí)行監(jiān)督案件立案審查，以裁定方式作出結論。一方面，明確規(guī)定對不服執(zhí)行復議裁定或執(zhí)行監(jiān)督裁定向上一級法院申訴信訪的，上一級法院應當對執(zhí)行監(jiān)督案件進行審查，在字面含義上上一級法院并無自主決定是否監(jiān)督立案的選項；另一方面，上一級法院應當作出裁定，改變了以往以通知書方式作出審查結論的做法。在全國政法隊伍教育整頓期間，針對執(zhí)行領域的頑瘴痼疾，最高人民法院出臺《關于進一步完善執(zhí)行權制約機制加強執(zhí)行監(jiān)督的意見》（以下簡稱《加強執(zhí)行監(jiān)督意見》），在第29條中提出改革執(zhí)行監(jiān)督案件審查程序，在條文表述上采用“認為有錯誤的”的措辭，替代了《執(zhí)行信訪意見》中“向上一級法院申訴信訪”的措辭，提出的改革方向是參照《關于完善四級法院審級職能定位改革試點的實施辦法》第11-15條，而該5條內容主要涉及民事、行政訴訟申請再審方面的規(guī)定。由上可知，當事人、利害關系人對執(zhí)行復議裁定的申訴權正在發(fā)生從憲法性權利向申請執(zhí)行監(jiān)督的訴訟權利轉化。

二、執(zhí)行監(jiān)督程序中存在的問題

執(zhí)行監(jiān)督案件主要有六種類型：第一，人民法院自收到申請執(zhí)行書之日起超過六個月未執(zhí)行，申請執(zhí)行人向上一級法院申請執(zhí)行，上一級法院決定督促執(zhí)行的；第二，執(zhí)行案件的當事人、利害關系人、案外人向上級法院申訴，上級法院認為確有必要并決定執(zhí)行監(jiān)督的；第三，上級法院發(fā)現(xiàn)下級法院執(zhí)行行為不當或有錯誤，決定進行執(zhí)行監(jiān)督的；第四，檢察機關提出民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議的；第五，執(zhí)行法院發(fā)現(xiàn)本院執(zhí)行行為確有錯誤需要糾正，決定進行執(zhí)行監(jiān)督的；第六，人民法院認為應當執(zhí)行監(jiān)督的其他情形。這種明確列舉加兜底規(guī)定的方式，造成的外在印象是，執(zhí)行程序中的任何行為，只要法律、司法解釋沒有明確排除的，都可以納入執(zhí)行監(jiān)督范圍，既可以對執(zhí)行實施行為進行監(jiān)督，也能對執(zhí)行審查行為進行監(jiān)督，還能對部分與強制執(zhí)行有關的關聯(lián)行為進行監(jiān)督，比如《最高人民法院關于人民法院確定財產(chǎn)處置參考價若干問題的規(guī)定》第25條規(guī)定：“當事人、利害關系人有證據(jù)證明具有下列情形之一，且在發(fā)布一拍拍賣公告或者直接進入變賣程序之前提出異議的，人民法院應當按照執(zhí)行監(jiān)督程序進行審查處理：（一）議價中存在欺詐、脅迫情形；（二）惡意串通損害第三人利益；（三）有關機構出具虛假定向詢價結果；（四）依照本規(guī)定第二十二條、第二十三條作出的處理結果確有錯誤?！比欢瑘?zhí)行程序有其解決問題的邊界，執(zhí)行權的有限性決定了執(zhí)行監(jiān)督的有限性，執(zhí)行監(jiān)督的范圍應當有所限定，在范圍限定后，其內部構造也需理順，監(jiān)督對象不同，適用的程序應有所差別。本文將主要圍繞完善執(zhí)行審查行為的監(jiān)督程序展開，此類案件的監(jiān)督存在兩個主要問題。

一是執(zhí)行監(jiān)督的程序闕如。執(zhí)行監(jiān)督規(guī)范的原則性對執(zhí)行監(jiān)督權的具體展開帶來了一些操作性困難，減損了當事人、利害關系人對公平正義的“感受”。比如，在執(zhí)行復議裁定作出若干年后，當事人或者利害關系人申請對復議裁定進行監(jiān)督。這涉及執(zhí)行監(jiān)督程序的啟動條件問題，無期限限制的監(jiān)督會對既有法律秩序造成沖擊和破壞；又比如，啟動執(zhí)行監(jiān)督程序前是否設定審查程序的問題，當申訴人申請監(jiān)督的對象不屬于執(zhí)行監(jiān)督范圍時，是否向申訴人出具法律文書及出具何種法律文書也存在較大爭議；再比如，案涉爭議問題在中級法院作出復議裁定后，當事人、利害關系人首先的救濟路徑是向檢察機關申請檢察建議，還是可以直接向高級法院申請執(zhí)行監(jiān)督，如果允許其直接向高級法院申請執(zhí)行監(jiān)督，就存在由省檢察院針對高級法院執(zhí)行監(jiān)督裁定提出檢察建議的可能，即高級法院可能對同一案件進行二次監(jiān)督，另外高級法院作出執(zhí)行監(jiān)督裁定后，當事人、利害關系人是否有權向最高法院申請監(jiān)督也是需要明確的問題，這涉及監(jiān)督層級和無限監(jiān)督的問題。

二是執(zhí)行監(jiān)督的程序空轉。執(zhí)行監(jiān)督有內部監(jiān)督和外部監(jiān)督之分，《執(zhí)行規(guī)定》第72條載明“上級法院發(fā)現(xiàn)下級法院在執(zhí)行中作出的裁定、決定、通知或具體執(zhí)行行為不當或有錯誤的，應當及時指令下級法院糾正，并可以通知有關法院暫緩執(zhí)行。下級法院收到上級法院的指令后必須立即糾正。如果認為上級法院的指令有錯誤，可以在收到該指令后五日內請求上級法院復議。上級法院認為請求復議的理由不成立，而下級法院仍不糾正的，上級法院可直接作出裁定或決定予以糾正，送達有關法院及當事人，并可直接向有關單位發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書?！备鶕?jù)該條，對于上級法院的指令，享有復議權的是下級法院，與當事人、利害關系人無涉，但可能實質影響當事人權利。只有相關的指令行為轉化為執(zhí)行行為對外發(fā)生法律效力時，當事人、利害關系人才能提出執(zhí)行異議，而這種異議、復議、監(jiān)督審查因上級法院已有相關指令，可能徒具形式。下級法院依據(jù)上級法院執(zhí)行協(xié)調決定作出執(zhí)行行為后，產(chǎn)生的異議、復議、監(jiān)督，與前述情況類似，在執(zhí)行協(xié)調和上級法院的糾錯行為均定位內部行為，當事人、利害關系人無權申請監(jiān)督的情況下，對內部行為外化后進行的審查行為很難具有實質意義。

三、執(zhí)行監(jiān)督與執(zhí)行救濟

長期以來，監(jiān)督和救濟在學理上涇渭分明，《強制執(zhí)行法（草案）》也將執(zhí)行救濟和執(zhí)行監(jiān)督作為并列的內容規(guī)定，救濟無法囊括監(jiān)督，只有公權力對公權力的制約才被稱之為監(jiān)督，監(jiān)督不是當事人或利害關系人的權利，甚至與當事人或利害關系人無關，而是專屬于有關公權力機關的權力。正如有觀點認為，執(zhí)行監(jiān)督是人民法院內部的一種監(jiān)督、指導和糾錯制度，其實施主體是不同層級的人民法院，具體程序在法院內部運行，當事人、利害關系人可以參與，但在程序提起的過程中參與范圍有限，對于程序的進行也無主導權。上級法院以監(jiān)督程序審查處理之后，除作出裁定或決定以外，還可以視情況向有關法院下發(fā)內部函文，對下進行指導。當事人、利害關系人雖有權向上級法院反映情況，請求上級法院行使執(zhí)行監(jiān)督權，以保護其合法權益，但這種權利一般解釋為憲法賦予公民的申訴權，而非執(zhí)行救濟權。因此種申訴行為并不必然產(chǎn)生相應的程序法上的效果，向上級法院反映情況后，是否會得到處理，以及在多大程度上得到處理，均由人民法院審查確定，申訴人自身無法決定。但是，這種理解與實踐存在較大差距，一方面，符合《執(zhí)行信訪意見》第15、16條的申訴，當然發(fā)生執(zhí)行監(jiān)督立案的法律效果；另一方面，民事、行政申請再審改革的經(jīng)驗已經(jīng)提示，審判監(jiān)督程序可以容納當事人申請再審的權利，監(jiān)督在不同的歷史階段可以有不同內涵，應當承認救濟是監(jiān)督的重要目的和功能，肯認當事人、利害關系人在啟動執(zhí)行監(jiān)督程序中的程序性權利，筆者主張可以將執(zhí)行監(jiān)督程序進行體系化構造，區(qū)分為因當事人、利害關系人申訴而當然引發(fā)的執(zhí)行監(jiān)督和法院依職權進行的執(zhí)行監(jiān)督，前者以執(zhí)行救濟理論為指導，后者以狹義的執(zhí)行監(jiān)督理論為指導，二者形成層級遞進的體系，并據(jù)此完善相關程序，壓縮權力尋租空間，讓救濟通過權利和程序得到落實，實現(xiàn)救濟透明、平等保護。

在參照民事審判監(jiān)督程序改造執(zhí)行監(jiān)督程序時面臨兩大爭議：其一，是否會減損執(zhí)行效率。盡速實現(xiàn)勝訴權益是執(zhí)行工作的首要價值，但是完備的執(zhí)行救濟體系會拖延執(zhí)行進程，兩者確實存在矛盾。當前執(zhí)行領域執(zhí)行難和執(zhí)行亂問題相互交織，有的地方為了加大執(zhí)行力度不惜對濫用執(zhí)行權行為選擇性忽視，這種行為如果持續(xù)下去會引發(fā)更多矛盾，無法不留后患地切實解決執(zhí)行難。執(zhí)行監(jiān)督往往以異議、復議為前置，通過異議、復議程序對執(zhí)行行為進行審查是人民法院行使裁決權的表現(xiàn)，而裁決的首要價值是公正。另外，與審判監(jiān)督區(qū)分審查程序和審理程序不同，執(zhí)行監(jiān)督并不對此進行區(qū)分，監(jiān)督審查期間原則不停止案件執(zhí)行，被執(zhí)行人、利害關系人提供充分、有效的擔保請求停止相應處分措施的，人民法院可以準許，而申請執(zhí)行人提供充分、有效的擔保請求繼續(xù)執(zhí)行的，應當繼續(xù)執(zhí)行，因此不會對大多數(shù)執(zhí)行行為造成拖延。而且，如在執(zhí)行監(jiān)督程序重塑中對提出監(jiān)督申請設定期限限制，反而會有助于促進現(xiàn)有執(zhí)行效率的提升。

其二，有觀點認為執(zhí)行程序中作出的裁定是程序性裁定，而審判中作出的裁判涉及當事人的實體權利，所以不贊同參照審判監(jiān)督程序改造執(zhí)行監(jiān)督程序。首先，執(zhí)行是實現(xiàn)勝訴權益的最后程序，程序性裁定表象下與當事人、利害關系人的實體權利密切相關。比如，撤銷拍賣的裁定，既關系申請執(zhí)行人債權的實現(xiàn)，也關系被執(zhí)行人債務的履行，還關系競買人的權利。還有部分執(zhí)行裁定涉及對實體權利的裁判，比如，我國當下沒有規(guī)定債務人異議之訴制度，對于執(zhí)行依據(jù)生效后通過行使抵銷權等方式消滅債務的爭議一般通過執(zhí)行裁定方式確認。又比如，我國沒有賦予刑事涉財執(zhí)行案件案外人因對執(zhí)行標的異議提出執(zhí)行異議之訴的權利，對該類案件案外人實體權利的認定也是通過執(zhí)行異議復議裁定的方式確定，故對于執(zhí)行裁定確有監(jiān)督的必要和意義。當前，執(zhí)行監(jiān)督正面臨著民事審判監(jiān)督程序改革前的監(jiān)督主體無限、時間無限、次數(shù)無限、審級無限等問題，改革執(zhí)行監(jiān)督立案審查程序勢在必行。

四、執(zhí)行監(jiān)督案件范圍

完善執(zhí)行監(jiān)督程序首先需要解決當事人、利害關系人對哪些案件可以申請監(jiān)督，而不是將所有執(zhí)行中的爭議、錯誤均納入一個執(zhí)行監(jiān)督程序中統(tǒng)一解決，否則有限司法資源將難以發(fā)揮最優(yōu)效能。

（一）對復議裁定申請監(jiān)督范圍

《執(zhí)行信訪意見》中首次明確規(guī)定執(zhí)行案件當事人、利害關系人有對復議裁定申請監(jiān)督的權利，主要有以下幾點考慮：“第一，異議復議程序系對執(zhí)行實施行為的監(jiān)督，當前執(zhí)行不規(guī)范問題依然突出，理應增加、強化監(jiān)督；第二，與其規(guī)則模糊而導致監(jiān)督不統(tǒng)一及選擇性監(jiān)督，不如一律予以監(jiān)督；第三，民事申請再審一律立案審查，執(zhí)行程序應當予以參照；第四，通知書、內部函等處理方式，或效力欠缺，或有失公開，故對復議裁定的監(jiān)督也應作出裁定?！雹賲巧佘姟⒀帕?、張元：《〈關于人民法院辦理執(zhí)行信訪案件若干問題的意見〉的理解與適用》，載《人民司法·應用》，2016年第25期。與民事再審審查相似，不是所有執(zhí)行復議裁定均可以申請執(zhí)行監(jiān)督。首先，非終局性復議裁定不屬于可以申請監(jiān)督的裁定。實踐中發(fā)回或指令重新審查的復議裁定不對當事人、利害關系人提出的異議請求作出實質性評判，執(zhí)行異議、復議救濟程序尚未終結，相關爭議應在重新審查程序中處理。其次，法律賦予了其他救濟途徑的可不導入執(zhí)行監(jiān)督程序。比如，《最高人民法院關于公證債權文書執(zhí)行若干問題的規(guī)定》第7條規(guī)定：“債權人對不予受理、駁回執(zhí)行申請裁定不服的，可以自裁定送達之日起十日內向上一級人民法院申請復議。申請復議期滿未申請復議，或者復議申請被駁回的，當事人可以就公證債權文書涉及的民事權利義務爭議向人民法院提起訴訟。”據(jù)此，不服此類復議裁定的救濟渠道是導入訴訟程序而非執(zhí)行監(jiān)督程序。再次，復議裁定雖不屬于執(zhí)行監(jiān)督對象，但作出復議裁定的程序錯誤，仍可導入執(zhí)行監(jiān)督程序救濟。比如，復議申請人撤回復議申請，人民法院作出復議裁定予以準許的，對該復議裁定能否申請執(zhí)行監(jiān)督需區(qū)別對待?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于人民法院辦理執(zhí)行異議和復議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《執(zhí)行異議復議規(guī)定》）第15條規(guī)定：“當事人、利害關系人對同一執(zhí)行行為有多個異議事由，但未在異議審查過程中一并提出，撤回異議或者被裁定駁回異議后，再次就該執(zhí)行行為提出異議的，人民法院不予受理。”當復議申請人與異議人一致的情況下，撤回復議申請的法律效果與撤回異議的法律效果應保持一致，既不允許異議人以其他理由再次對同一執(zhí)行行為提出執(zhí)行異議，也不應變相通過執(zhí)行監(jiān)督程序對此進行救濟。但是，如果復議申請人可以提交證據(jù)證明撤回申請不是其真實意思表示，法院未盡形式審查義務的，可以就此申請執(zhí)行監(jiān)督。當復議申請人與異議人不一致時，法院準許復議申請人撤回復議申請，生效的應為異議裁定，符合條件的復議申請人可以對異議裁定申請執(zhí)行監(jiān)督。最后，盡管法律司法解釋沒有規(guī)定復議裁定作出后的救濟途徑，但按照法理和司法政策不宜納入執(zhí)行監(jiān)督范圍。比如，《最高人民法院關于人民法院辦理仲裁裁決執(zhí)行案件若干問題的規(guī)定》賦予案外人對仲裁裁決、仲裁調解書申請不予執(zhí)行的權利，并可以對法院作出的裁定申請復議，據(jù)此已經(jīng)在省級法院層面對案外人的救濟申請進行了審查，而仲裁案件當事人因執(zhí)行仲裁裁決產(chǎn)生的爭議，法律和司法解釋均沒有賦予其復議權，通盤考慮救濟權利的平衡行使，筆者認為此類復議裁定不宜導入執(zhí)行監(jiān)督程序進行救濟。

（二）對復議決定申請監(jiān)督范圍

根據(jù)法律規(guī)定，執(zhí)行過程中，當事人可以對民事強制措施提出復議申請，人民法院應依法作出復議決定。民事強制措施，是指人民法院為了保證審判活動正常進行，對有妨害民事訴訟秩序行為的人采取某種強制手段，以排除妨害，維護訴訟秩序。民事強制措施本身不是訴訟程序，而是制止訴訟參與人或者案外人妨害民事訴訟行為的一種強制性的教育、懲罰手段，最典型的是罰款、拘留。這些制裁措施，特別是人身性強制措施給債務人心理和精神上帶來了巨大的壓力，客觀上確實迫使部分債務人自動履行義務。但是，這種心理上的強制功能和客觀上的履行結果僅僅是強制性制裁措施適用過程中的附帶效應，而非拘留和罰款措施的本質屬性。①參見伊舟：《民事間接強制執(zhí)行的實踐困局及破解》， 載《政法學刊》2021年第1期。執(zhí)行程序中可以適用罰款、拘留的法律依據(jù)是《民事訴訟法》第114條第1款第6項、第248條，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第188條、第503條均是對《民事訴訟法》第114條第1款第6項拒不履行人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定行為的解釋?！睹袷略V訟法》第114條第1款第6項與該條其他5項內容具有相當性，應保持救濟程序的一致性，在審判程序中不納入當事人申請再審范圍，在執(zhí)行程序中亦不納入當事人申請執(zhí)行監(jiān)督范圍。根據(jù)《強制執(zhí)行法（草案）》的規(guī)定，納入失信被執(zhí)行人名單系執(zhí)行制裁措施，雖然與罰款、拘留具有同質性，但是其在執(zhí)行實踐中的適用更為廣泛，對被執(zhí)行人利益影響更為深遠，實踐中亦存在適用不規(guī)范的情形，故有納入執(zhí)行監(jiān)督程序救濟的必要。間接執(zhí)行措施，是執(zhí)行法院通過對債務人施加人身或財產(chǎn)上的不利益，迫使債務人自動履行執(zhí)行依據(jù)所確定的給付內容，間接促使債務人履行生效裁判確定義務的方法和手段。限制出境、限制消費本質上都屬于間接強制措施而不屬于懲戒手段，服務于促使被執(zhí)行人履行生效法律文書確定義務目的，針對該類行為作出的復議決定與針對執(zhí)行行為異議作出的復議裁定在本質上并無不同，可以允許當事人申請執(zhí)行監(jiān)督。

（三）關于對是否允許對異議裁定申請監(jiān)督的爭議

有觀點認為執(zhí)行監(jiān)督與當事人、利害關系人提起執(zhí)行異議等執(zhí)行救濟是作為兩種不同的糾錯機制同時存在，在具體適用時可以并行不悖，因此可能出現(xiàn)執(zhí)行救濟程序與執(zhí)行監(jiān)督程序競合的情況。進而認為對于不當執(zhí)行行為，當事人對異議裁定不服未提出復議申請的，上級法院應當主動依法監(jiān)督。筆者以為，如果把執(zhí)行異議、復議程序比作普通救濟程序，執(zhí)行監(jiān)督則是普通救濟程序的補充，兩者是接續(xù)的，而不是平行的。在當事人、利害關系人已經(jīng)申請異議、復議的情況下，通過執(zhí)行監(jiān)督同步救濟不具有必要性，否則會導致程序混亂。至于在無復議裁定、決定的情況下，法院能否受理執(zhí)行監(jiān)督申請，具有較大爭議，也應具體情況具體分析。

法律或司法解釋已經(jīng)賦予當事人、利害關系人異議權、復議權，但是權利人未依法行使的，是否賦予申請執(zhí)行監(jiān)督的權利，有較大爭議。原則上，監(jiān)督程序具有補充性、特殊性，其不是對普通救濟程序的替代，在權利人無正當理由未申請復議的情況下，其申請執(zhí)行監(jiān)督，法院無必須立案審查的義務。但是，執(zhí)行監(jiān)督又與審判監(jiān)督不同，民事再審程序啟動前有明確的審查程序，對于不符合申請再審條件而申訴的，“確有錯誤”是啟動再審的法定要件。而執(zhí)行監(jiān)督的啟動并無前置程序的規(guī)定，這就形成了有關主體雖無申請執(zhí)行監(jiān)督的訴訟權利，但法院可以依職權進行監(jiān)督，在目前執(zhí)行監(jiān)督內部程序不完善的情況下，從外在表象上看往往無法區(qū)分當事人、利害關系人申請執(zhí)行監(jiān)督和法院依職權監(jiān)督。如果法院須依職權啟動執(zhí)行監(jiān)督，應存在監(jiān)督必要，否則將對既有的正常救濟途徑產(chǎn)生侵蝕。

法律或司法解釋雖沒有賦予當事人、利害關系人、案外人對異議裁定的復議權，但規(guī)定可以導入異議之訴救濟的，不宜通過啟動執(zhí)行監(jiān)督程序進行救濟。比如，案外人依據(jù)《民事訴訟法》第234條對執(zhí)行標的提出異議，案外人和申請執(zhí)行人不服該異議裁定的應通過訴訟方式救濟。該類執(zhí)行和訴訟相銜接的救濟方式，具有程序上的不可逆性，如果允許通過行使申請執(zhí)行監(jiān)督權利規(guī)避不在法定期限內行使訴訟權利的過錯，會嚴重損害其他訴訟參與人的程序權利，也會給外界造成是否在法定期限內行使權利無所謂的印象，有損法律權威，不應獲得支持。這也是筆者將當事人、利害關系人作為申請執(zhí)行監(jiān)督主體，而未將案外人納入申請執(zhí)行監(jiān)督適格主體的原因。但是，這種情形下，案外人實體權利的救濟路徑在哪里確實值得研究。

法律或司法解釋沒有賦予當事人、利害關系人、案外人對異議裁定的復議權，也沒有規(guī)定可以導入異議之訴救濟，能否通過執(zhí)行監(jiān)督程序救濟爭議較大。比如，對不予執(zhí)行仲裁裁決裁定的監(jiān)督問題，最高法院先后作出數(shù)個批復?！蹲罡呷嗣穹ㄔ簣?zhí)行工作辦公室關于執(zhí)行監(jiān)督程序中裁定不予執(zhí)行仲裁裁決幾個問題請示案的復函》（〔2004〕執(zhí)他字第13號）指出：“關于上級法院執(zhí)行部門是否有權監(jiān)督下級法院作出的不予執(zhí)行仲裁裁決裁定，是否適用法復〔1996〕8號批復的問題。本院《關于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《執(zhí)行規(guī)定》）第一百三十條第一款規(guī)定：‘上級法院發(fā)現(xiàn)下級法院在執(zhí)行中作出的裁定、決定、通知或具體執(zhí)行行為不當或有錯誤的，應當及時指令下級法院糾正，并可以通知有關法院暫緩執(zhí)行?！摋l規(guī)定賦予了上級法院對下級法院在執(zhí)行中作出的不當或錯誤裁定的監(jiān)督權。上級法院的執(zhí)行部門代表人民法院行使職權，有權依據(jù)《執(zhí)行規(guī)定》第130條監(jiān)督糾正下級法院作出的不予執(zhí)行仲裁裁決的裁定。而最高人民法院法復〔1996〕8號批復是針對當事人申請再審而言的，并不影響上級法院對下級法院執(zhí)行工作的監(jiān)督權?！保?018）最高法執(zhí)他3號答復指出：“你院請示所涉不予執(zhí)行仲裁裁決審查案件發(fā)生在《最高人民法院關于仲裁司法審查案件報核問題的有關規(guī)定》施行前，如院長發(fā)現(xiàn)本院作出的不予執(zhí)行仲裁裁決裁定確有錯誤，可以參照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百九十八條第一款的規(guī)定，提交審判委員會處理。但應從嚴把握‘確有錯誤’的認定標準，并嚴格限制此類情形的適用范圍。同時，如當事人已啟動新的訴訟或者仲裁程序，在此情況下是否仍有必要糾正原不予執(zhí)行裁定，也應根據(jù)案件具體情況慎重處理?！?以上兩個批復將執(zhí)行監(jiān)督范圍擴展至不予執(zhí)行仲裁裁決裁定，但表述上確實存在不同之處。

筆者認為：第一，（2018）最高法執(zhí)他3號答復針對的裁定是在《最高人民法院關于仲裁司法審查案件報核問題的有關規(guī)定》實施前作出，而報核規(guī)定于2018年1月1日實施后，中級法院作出不予執(zhí)行仲裁裁決裁定前，須經(jīng)高級人民法院審核同意，部分案件須最高人民法院核準，如果這部分案件再行導入執(zhí)行監(jiān)督程序，程序空轉是可以預見的結果，不利于當事人通過另訴等方式及時救濟權利。因此，筆者建議可以根據(jù)不予執(zhí)行裁定是否履行報核程序為區(qū)分點，已經(jīng)履行報核程序的，不再導入執(zhí)行監(jiān)督程序。第二，仲裁和訴訟都是解決糾紛的重要方式，相關生效法律文書均具有強制執(zhí)行力，司法對仲裁裁決的審查應嚴格限定在法定情形內，保持對仲裁的尊重，才能更好發(fā)揮仲裁定分止爭作用。鑒于民事訴訟法已經(jīng)通過撤銷仲裁裁決訴訟、申請不予執(zhí)行仲裁裁決制度對債務人提供了雙重救濟，此時不宜再允許當事人對駁回不予執(zhí)行申請裁定申請監(jiān)督。第三，《最高人民法院關于當事人對人民法院撤銷仲裁裁決的裁定不服申請再審人民法院是否受理問題的批復》（法釋〔1999〕6號）規(guī)定：“根據(jù)《中華人民共和國仲裁法》第九條規(guī)定的精神，當事人對人民法院撤銷仲裁裁決的裁定不服申請再審的，人民法院不予受理?！泵鞔_對撤銷仲裁裁決裁定不能申請再審?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于下級法院撤銷仲裁裁決后又以院長監(jiān)督程序提起再審應如何處理問題的復函》（〔2003〕民立他字第45號）規(guī)定：“黑龍江國祥房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與黑龍江省九利建筑工程公司欠款糾紛一案，經(jīng)哈爾濱市中級人民法院裁定撤銷仲裁裁決后，當事人可以依據(jù)《中華人民共和國仲裁法》第九條的規(guī)定重新達成仲裁協(xié)議申請仲裁，也可以向人民法院提起訴訟。哈爾濱市中級人民法院不應以院長發(fā)現(xiàn)撤銷仲裁裁決的裁定確有錯誤為由提起再審。已經(jīng)再審的，你院應當通知該院予以糾正。”將撤銷仲裁裁決裁定從法院職權監(jiān)督范圍內剔除。執(zhí)行宜與審判保持必要一致性，支持仲裁在解決當事人爭議中發(fā)揮更大作用。第四，不予執(zhí)行仲裁裁決裁定生效后，當事人仍有其他救濟途徑，可以根據(jù)雙方達成的書面仲裁協(xié)議重新申請仲裁，也可以向人民法院起訴。對于駁回或不予受理不予執(zhí)行仲裁裁決申請的，參照前述理由亦不應納入執(zhí)行監(jiān)督范圍。對于公證債權文書執(zhí)行程序中作出的異議裁定的救濟，多數(shù)與仲裁裁決一致（不一致的情況：比如對于駁回不予執(zhí)行公證債權文書申請裁定不服的，當事人可以申請復議），在此不再贅述。需要注意的是，上述未賦予復議權的情形下，如執(zhí)行法院通過異議裁定方式賦予當事人復議權，復議法院未作程序上處理而進行實質審查的，應當允許當事人“將錯就錯”對該復議裁定提出監(jiān)督申請。

五、申請執(zhí)行監(jiān)督的期限

審判和執(zhí)行是人民法院的兩大要務。我國在民事、行政、刑事審判領域均實行二審終審制，并在普通程序的二審終審制外，設計了審判監(jiān)督程序作為補充救濟或特別救濟，以最大限度實現(xiàn)公平正義。當前，民事、行政、刑事審判均對申請再審或申訴期限作出明確規(guī)定?！睹袷略V訟法》規(guī)定，當事人申請再審應當在判決、裁定發(fā)生法律效力后6個月內提出。以有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的；原判決、裁定認定事實的主要證據(jù)是偽造的；據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；審判人員審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為為由申請再審的，自知道或者應當知道上述事由之日起6個月內提出。當事人對生效行政裁判申請再審期限與民事一致。關于刑事申訴，《最高人民法院關于規(guī)范人民法院再審立案的若干意見（試行）》規(guī)定，人民法院對刑事案件的申訴人在刑罰執(zhí)行完畢后兩年內提出的申訴，應當受理；雖然超過兩年提出申訴，但是可能對原審被告人宣告無罪的；原審被告人在本條規(guī)定的期限內向人民法院提出申訴，人民法院未受理的；屬于疑難、復雜、重大案件的，也應當予以受理。但現(xiàn)行法律和司法解釋均未規(guī)定申請執(zhí)行監(jiān)督期限。筆者揣測可能存在以下原因：第一，《執(zhí)行規(guī)定》中首次專章規(guī)定執(zhí)行監(jiān)督，把監(jiān)督定位為法院的職權行為，執(zhí)行監(jiān)督權具有鮮明行政權色彩，沒有賦予當事人或利害關系人通過監(jiān)督程序進行救濟的權利，當事人或利害關系人向法院反映問題僅是法院發(fā)現(xiàn)執(zhí)行錯誤、啟動執(zhí)行監(jiān)督程序的線索。第二，《執(zhí)行信訪意見》第16條雖規(guī)定當事人、利害關系人不服《民事訴訟法》第225條（現(xiàn)《民事訴訟法》第232條）所規(guī)定執(zhí)行復議裁定，向上一級人民法院申訴信訪，上一級人民法院應當作為執(zhí)行監(jiān)督案件立案審查。但是這里使用的措辭仍然是“申訴信訪”，而信訪并無期限規(guī)定。第三，現(xiàn)行法律和司法解釋中執(zhí)行監(jiān)督的對象較為廣泛，既包括對消極執(zhí)行行為的監(jiān)督，也包括對執(zhí)行裁決的監(jiān)督，如對申請監(jiān)督期限做統(tǒng)一規(guī)定有一定難度。筆者認為，針對執(zhí)行審查行為的監(jiān)督具有明顯的司法權屬性，而期限對于司法權有重要意義，可以通過期限的約束避免相關法律關系處于長期不穩(wěn)定狀態(tài)。執(zhí)行程序雖然可以通過糾錯、回轉等程序實現(xiàn)理論上的逆行，但往往因時間的經(jīng)過，原有法律關系不斷疊加，通過逆行回溯到錯誤始點的權利狀態(tài)十分困難，因此為了確保執(zhí)行救濟效果，也有必要規(guī)定申請執(zhí)行監(jiān)督期限，建議參照《民事訴訟法》中申請再審期限規(guī)定申請執(zhí)行監(jiān)督的期限。

六、執(zhí)行監(jiān)督案件的管轄法院

（一）以案件特點為劃分依據(jù)

2007年我國開始民事審判監(jiān)督程序改革，對申請再審程序進行訴訟化改造，對民事再審審查施行上提一級管轄，以提升糾錯效果，經(jīng)過一段時間的檢驗，為解決當事人行使申請再審權利成本過高和矛盾上移問題，在2012年修訂《民事訴訟法》時規(guī)定，當事人一方人數(shù)眾多、當事人雙方為公民的案件，可以向原審法院申請再審。這對申請執(zhí)行監(jiān)督也具有重要參考意義，可以參照執(zhí)行。同時，也不能忽視執(zhí)行自身的特點。《執(zhí)行異議復議規(guī)定》第2條規(guī)定：“執(zhí)行異議符合民事訴訟法第二百二十五條或者第二百二十七條規(guī)定條件的，人民法院應當在三日內立案，并在立案后三日內通知異議人和相關當事人。” 相關當事人一般按照下列標準認定：一是被執(zhí)行人提出執(zhí)行行為異議的，申請執(zhí)行人、該執(zhí)行行為涉及的其他被執(zhí)行人為“相關當事人”；二是申請執(zhí)行人提出執(zhí)行行為異議的，該執(zhí)行行為涉及的被執(zhí)行人為“相關當事人”；三是利害關系人提出執(zhí)行行為異議的，申請執(zhí)行人、該執(zhí)行行為涉及的被執(zhí)行人為“相關當事人”。因此，異議復議裁定首部列明的當事人可能不是審判程序中的所有當事人，通常會有所“缺失”，但利害關系人提出異議的情況下又有所“增加”。所以，執(zhí)行監(jiān)督審查時判斷當事人雙方是否為公民的一般以執(zhí)行裁定首部為形式依據(jù)、以執(zhí)行行為涉及的權利攸關方為實質依據(jù)，而非以生效裁判首部為依據(jù)。

另外，筆者認為可以突出強調對關于限制出境、限制消費、納入失信名單等復議決定不服的，可以向上一級法院申請監(jiān)督。在目前執(zhí)行難問題尚未得到根本解決的情況下，執(zhí)行法院和其上一級法院面臨較大執(zhí)行壓力和信訪壓力，利用間接執(zhí)行措施、執(zhí)行制裁措施向被執(zhí)行人施加執(zhí)行壓力的情況較多，有的地區(qū)把關不嚴的問題較為突出，背離了善意文明執(zhí)行要求。此時，上一級法院具有較為超脫的地位，可以通過對該類行為的監(jiān)督，把好善意文明執(zhí)行的尺度。

（二）以申請監(jiān)督事由為劃分依據(jù)

在嚴格執(zhí)行《加強執(zhí)行監(jiān)督意見》第29條前提下，對于中級及基層法院作出的執(zhí)行裁決，當事人、利害關系人可以參照《民事訴訟法》規(guī)定的申請再審事由申請執(zhí)行監(jiān)督，因執(zhí)行監(jiān)督程序不區(qū)分審查審理程序，可以根據(jù)申請監(jiān)督事由合理確定管轄法院。以下情形宜由作出生效執(zhí)行裁決的法院立案監(jiān)督：

1.法院對執(zhí)行行為應依職權調查而未調查核實的。執(zhí)行異議復議審查的焦點是人民法院的執(zhí)行行為，對于執(zhí)行行為的具體內容是什么，當事人或利害關系人通常僅能依據(jù)相關法律文書作出判斷，在法律文書記載的行為和其主張的執(zhí)行行為存在差異時，人民法院應依職權調查核實，而不能簡單套用舉證證明責任以舉證不能為由讓當事人、利害關系人承擔不利法律后果。比如，執(zhí)行法院因不同案件，先后查封了被執(zhí)行人的動產(chǎn)，首查封案件申請執(zhí)行人提出異議主張另案正在處置的財產(chǎn)是其首查封財產(chǎn)，對此如財產(chǎn)查封清單記錄不明，應由執(zhí)行法院依職權調查核實。該類案件在審查法院未盡核實義務時，宜由作出復議裁定的法院受理監(jiān)督申請。又比如，《執(zhí)行異議復議規(guī)定》第14條規(guī)定：“異議人或者復議申請人經(jīng)合法傳喚，無正當理由拒不參加聽證，或者未經(jīng)法庭許可中途退出聽證，致使人民法院無法查清相關事實的，由其自行承擔不利后果。”該條之所以沒有參照審判程序直接規(guī)定法院可以裁定按撤回異議申請或復議申請?zhí)幚?，原因在于即便異議人或者復議申請人沒有參加聽證，不妨礙法院查清事實的，應當對異議請求或復議請求作出處理。比如，法院以被執(zhí)行人已履行生效法律文書確定義務為由駁回執(zhí)行申請的，申請執(zhí)行人提出異議但未參加聽證，并不妨礙法院查明事實，如果法院僅以未參加聽證為由作出按撤訴處理的裁定，當事人可以法院未履行依職權調查職責申請執(zhí)行監(jiān)督。

2.有新的證據(jù)足以推翻原裁定或原裁定認定事實的主要證據(jù)是偽造的。《關于完善四級法院審級職能定位改革試點的實施辦法》明確高級人民法院重在再審依法糾錯、統(tǒng)一裁判尺度。對于原審中舉證責任分配、證據(jù)認定規(guī)則適用無不當，但因采信證據(jù)發(fā)生變化，導致事實認定和法律適用發(fā)生變化的，宜由作出復議裁定的法院受理監(jiān)督申請。

3.復議程序中審判組織的組成不合法或者依法應當回避的審判人員沒有回避的，可以由復議法院直接予以糾正。如果當事人、利害關系人在復議程序中主張異議程序中審判組織的組成不合法或者依法應當回避的審判人員沒有回避的，復議程序未予審查或者查實后未發(fā)回異議法院重新審查的，可以向作出復議裁定的上一級法院申請執(zhí)行監(jiān)督。

4.刑事裁判涉財產(chǎn)部分執(zhí)行中，案外人對執(zhí)行標的主張足以阻止執(zhí)行的實體權利，人民法院未依法組織公開聽證的。該情形下，法律未賦予案外人提起執(zhí)行異議之訴的權利，而是通過公開聽證方式，強化法庭調查，以保護當事人的實體權利。如復議過程中未進行公開聽證，應屬重大程序違法。參考民事申請再審中剝奪辯論權的處理方式，該種情況由作出裁定的原審人民法院受理更為妥當。

需要注意的是，對于當事人、利害關系人而言，向作出生效執(zhí)行裁決的法院申請監(jiān)督屬于賦權性規(guī)定，不否定其向上一級法院申請監(jiān)督的權利，上一級法院可以根據(jù)具體案情、工作統(tǒng)籌，依據(jù)《最高人民法院關于高級人民法院統(tǒng)一管理執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》第1條“高級人民法院在最高人民法院的監(jiān)督和指導下，對本轄區(qū)執(zhí)行工作的整體部署、執(zhí)行案件的監(jiān)督和協(xié)調、執(zhí)行力量的調度以及執(zhí)行裝備的使用等，實行統(tǒng)一管理”的規(guī)定，函告原審法院立案監(jiān)督。

應由上一級法院（主要是高級法院）立案執(zhí)行監(jiān)督進行審查的情形主要有以下五種：第一，原裁定、決定遺漏或者超出異議請求的；第二，原審審判人員在審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的；第三，應當參加異議復議審查，因不能歸責于本人或者其訴訟代理人的事由未參加的；第四，原裁定、決定適用法律錯誤的；第五，其他不宜由原審人民法院審查的情形。

需要說明的主要是第三項內容。第三項內容實際是對利害關系人申請執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)定。復議裁定載明的當事人以外的主體，可以稱之為利害關系人，以區(qū)別于對執(zhí)行標的主張權利的案外人。通常情況下，利害關系人無權直接對未參與程序的生效執(zhí)行裁定申請監(jiān)督，但是如果利害關系人屬于應當參與異議復議審查程序，非因自身原因沒有參與的情況下，應賦予其申請執(zhí)行監(jiān)督的權利。比如，執(zhí)行程序中法院強制拍賣被執(zhí)行人名下房產(chǎn)，競買人通過拍賣競得該房產(chǎn)。此時，與被執(zhí)行人簽訂購房合同的利害關系人對人民法院司法拍賣行為提出異議，法院在審查時未通知競買人參加異議、復議程序，損害了競買人的程序性權益，競買人有權對執(zhí)行復議裁定向上一級法院申請監(jiān)督，上一級法院經(jīng)審查情況屬實的可以裁定發(fā)回執(zhí)行法院重新審查，執(zhí)行法院重新審查時應通知其參加異議審查程序。

七、監(jiān)督審查中其他需要注意的問題

（一）執(zhí)行監(jiān)督審查的審限

法律、司法解釋對執(zhí)行監(jiān)督案件的審查審限未作明確規(guī)定，實踐中許多地方是按6個月進行管理，比如《廣東省高級人民法院關于辦理執(zhí)行監(jiān)督案件的指引》第33條規(guī)定，執(zhí)行監(jiān)督案件應當在立案之日起6個月內辦結。這一期限與法定執(zhí)行期限相同，但相較其他審判類案件的審限仍然過長，與執(zhí)行效率的價值追求不相符合。根據(jù)《執(zhí)行程序解釋》第5條、第8條規(guī)定，執(zhí)行異議和執(zhí)行復議的審查期限分別是15日和30日，但司法實踐普遍反映該審查期限過短，考慮到執(zhí)行監(jiān)督承擔的糾錯功能，結合《民事訴訟法》的相關規(guī)定，建議將執(zhí)行監(jiān)督的審查期限規(guī)定為3個月。有特殊情況需要延長的，應經(jīng)本院院長批準可以延長，延長期限不超過3個月。對于上一級法院函告原審法院監(jiān)督的案件，建議規(guī)定上一級法院應在立案之日起1個月內發(fā)函，如1個月內未發(fā)函的，應由上一級法院以裁定方式結案。

（二）執(zhí)行監(jiān)督審查的范圍

對于當事人、利害關系人申請執(zhí)行監(jiān)督的案件，一方面，監(jiān)督審查范圍不應超出異議請求范圍，逾越原異議請求提出的監(jiān)督請求會損害對方當事人的程序利益，依法應不予審查；另一方面，《執(zhí)行異議復議規(guī)定》第15條規(guī)定：“當事人、利害關系人對同一執(zhí)行行為有多個異議事由，但未在異議審查過程中一并提出，撤回異議或者被裁定駁回異議后，再次就該執(zhí)行行為提出異議的，人民法院不予受理?！边@是執(zhí)行程序為考慮效率原則作出的特殊規(guī)定，與審判程序存在明顯不同。因此，在監(jiān)督審查中，對于異議人在異議審查期間未提出的事由，亦不納入審查范圍。如果申請監(jiān)督的當事人、利害關系人反映的其他事由屬實，且影響其實體權利的，可以通過依職權監(jiān)督的方式個案處理。

（三）對于監(jiān)督裁定的監(jiān)督

按照《執(zhí)行信訪意見》第16條進行的監(jiān)督系對未受理執(zhí)行異議的補充救濟，自然應當參照適用《執(zhí)行信訪意見》所確立的執(zhí)行異議三級審查原則，當事人、利害關系人不服上一級法院作出的執(zhí)行監(jiān)督裁定，再上一級法院也應當立案監(jiān)督。①參見吳少軍、劉雅玲、張元：《〈關于人民法院辦理執(zhí)行信訪案件若干問題的意見〉的理解與適用》， 載《人民司法·應用》2016年第25期。除此之外，對已經(jīng)作出的監(jiān)督裁定應否立案監(jiān)督，應采取審慎態(tài)度。首先，對于該類案件，可以先通過執(zhí)行信訪辦理系統(tǒng)予以交辦，由相關法院通過信訪辦理程序進行復查，約談當事人，做好釋法釋疑工作；其次，原監(jiān)督法院或是上一級法院復查發(fā)現(xiàn)確有錯誤，一般應由上一級法院進行監(jiān)督；最后，上一級法院是否立案監(jiān)督，建議征詢該院執(zhí)行局專業(yè)法官會議意見，避免草率立案、程序空轉損害執(zhí)行監(jiān)督權威。

結 語

對執(zhí)行審查類案件的監(jiān)督是執(zhí)行監(jiān)督的重要組成部分，也是規(guī)范執(zhí)行監(jiān)督程序的重要突破口。本文所涉疑難問題有限，比如駁回不予執(zhí)行勞動人事仲裁裁決申請的裁定能否監(jiān)督、對變更、撤銷執(zhí)行行為的執(zhí)行監(jiān)督裁定能否提出執(zhí)行異議等一系列問題，有待后續(xù)深入討論。但正因為有了這些問題，有了《民事訴訟法》立法的不斷完善、《執(zhí)行規(guī)定》施行近25年的豐富實踐，執(zhí)行監(jiān)督程序的合理、適當、周延、效率才更具可期待性，希冀《強制執(zhí)行法（草案）》對執(zhí)行監(jiān)督章節(jié)進一步完善，為細化規(guī)范執(zhí)行監(jiān)督程序奠定制度基礎。