新時期中小河流系統(tǒng)治理思路和對策

張宜清，楊曉茹，黃火鍵，施文婧，李愛花，曹雪健

（水利部水利水電規(guī)劃設計總院，100120，北京）

我國流域面積200～3000 km2的中小河流數(shù)量多、分布廣，防洪任務重、洪澇災害頻繁，一直是江河防洪的薄弱環(huán)節(jié)之一。黨中央歷來高度重視中小河流治理工作。2009年以來，我國持續(xù)開展中小河流治理規(guī)劃，實施大規(guī)模治理，重點河段防洪減災能力明顯提升，綜合保障了江河安瀾，為全面建成小康社會奠定了堅實基礎。推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展對中小河流治理提出了新要求，需要繼續(xù)堅持底線思維，以流域為單元，有力有序有效推進中小河流系統(tǒng)治理，不斷提高國家水安全保障能力。

一、中小河流治理現(xiàn)狀

相對大江大河，中小河流沿線分布著廣大的中小城鎮(zhèn)、居民點、農(nóng)田和重要基礎設施，對保障國家糧食安全、保證人民群眾生活品質(zhì)、維護社會和諧穩(wěn)定具有重要支撐作用。據(jù)統(tǒng)計，我國中小河流共有1.1萬條，占流域面積50 km2以上河流數(shù)量的1/4。其中，有防洪任務的河流7000多條，約2/3的縣城、2/5的人口、1/4的耕地分布在中小河流兩岸。

目前我國中小河流綜合治理長度超過10萬km，治理的主要任務是解決防洪薄弱環(huán)節(jié)問題，優(yōu)先治理沿河有城市（鎮(zhèn)）、農(nóng)村居民點、集中連片基本農(nóng)田以及其他重要基礎設施的重點河流河段。部分省份探索了多目標綜合治理方式，在保障防洪安全的同時，開展生態(tài)環(huán)境修復，打造美麗幸福河湖。例如，浙江先后開展萬里清水河道建設、“五水共治”、美麗河湖建設，廣東以萬里碧道建設開辟流域生態(tài)治理新路徑，福建開展萬里安全生態(tài)水系建設等，努力實現(xiàn)中小河流防洪安全、生態(tài)健康和環(huán)境宜居的有機統(tǒng)一。

中小河流治理取得了顯著的防災減災、經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境效益。已治理河段的防洪能力提升較為明顯，治理前防洪標準不足10年一遇或處于未設防狀態(tài)的河長占3/4，治理后防洪標準10年一遇～30年一遇河長占比近90%。中小河流還承擔著農(nóng)村區(qū)域行洪排澇、灌溉供水等重要任務，治理后有效避免了淹地造成的糧食減產(chǎn)、絕產(chǎn)和水土流失，促進了水利鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，為全國糧食連年豐收、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)貢獻了重要力量。

二、中小河流治理面臨問題與挑戰(zhàn)

中小河流數(shù)量眾多、保護任務重，其治理具有長期性、艱巨性，同時氣候變化、經(jīng)濟社會發(fā)展及鄉(xiāng)村振興等對中小河流治理提出新要求、新挑戰(zhàn)。

1.存在的主要問題

（1）規(guī)劃方面

過去大部分中小河流缺乏以流域或河流水系為單元的整體規(guī)劃，治理碎片化，導致上下游、左右岸、干支流不協(xié)調(diào)。在流域防洪規(guī)劃、綜合規(guī)劃中，也多未提及中小河流治理目標與大江大河及主要支流的銜接協(xié)調(diào)要求，可能導致過度治理，進而產(chǎn)生洪水風險轉(zhuǎn)移，加大流域防洪壓力。

（2）方案設計方面

中小河流治理方案涉及防洪能力復核、水文分析計算、保護對象和防洪標準確定、治理目標和措施方案制定等多方面。我國中小河流水文監(jiān)測薄弱，雖然有防洪任務的中小河流基本實現(xiàn)了水文監(jiān)測全覆蓋，但是大部分河流監(jiān)測站密度不足，致使中小河流在洪水特性分析、洪澇水計算等方面缺乏可靠數(shù)據(jù)，制約治理方案質(zhì)量的提升。在治理目標措施確定時，對多目標治理需求把握不足，過分單一強調(diào)防洪治理、資源開發(fā)利用或生態(tài)治理，均會影響河流功能永續(xù)利用。

（3）管理體制機制方面

中小河流治理和管理事權(quán)主要在地方，重建輕管現(xiàn)象尚未完全改變。在“放管服”背景下，部分地區(qū)在中小河流治理過程中僅簡單履行程序，導致治理管理底賬不清。工程運行管護機制不完善，防護工程老化、礙洪設施建設等帶來新的風險隱患。中西部地區(qū)部分中小河流治理多依賴中央資金，投融資機制不完善。

2.機遇與挑戰(zhàn)

（1）從治理階段看

中小河流治理正從解決重點河段防洪薄弱環(huán)節(jié)向整河流系統(tǒng)治理、綜合治理轉(zhuǎn)變。經(jīng)過十幾年大規(guī)模治理，中小河流治理具備了由散點式治理向整體治理轉(zhuǎn)變的基礎條件，未來需要更好地解決系統(tǒng)治理所涉及的上下游、左右岸、干支流、鄉(xiāng)村與城市，以及與大江大河的銜接協(xié)調(diào)關(guān)系、多目標協(xié)同治理等問題。

（2）從建設定位看

中小河流是國家水網(wǎng)的重要組成部分，特別是為構(gòu)建省市縣三級水網(wǎng)體系提供了天然水系網(wǎng)絡條件。這需要按照“建設現(xiàn)代化高質(zhì)量水利基礎設施網(wǎng)絡”“完善流域防洪減災體系”的要求，全力推進中小河流系統(tǒng)治理，助力構(gòu)建國家水網(wǎng)。

（3）從變化條件看

近年來氣候變化導致我國流域性大洪水時有發(fā)生，加之局地和區(qū)域性暴雨多發(fā)，導致每年汛期中小河流防災救災任務極為繁重，這需要進一步加強中小河流治理管理來提高應對洪澇災害的韌性。

（4）從發(fā)展要求看

隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和國土空間開發(fā)保護新格局的構(gòu)建，沿河防洪安全保障要求不斷提高，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)中小河流提標建設需求迫切，農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)亟須通過中小河流治理進一步夯實鄉(xiāng)村振興的水利保障，同時需要妥善解決工程項目占地、生態(tài)保護紅線避讓等難題。

三、中小河流系統(tǒng)治理的思路

貫徹落實習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路和“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”防災減災救災理念，按照水利高質(zhì)量發(fā)展要求，在總結(jié)已有治理經(jīng)驗的基礎上，以系統(tǒng)的思維，以流域為單元，逐流域規(guī)劃、逐流域治理、逐流域驗收、逐流域建檔立卡，著力解決存在的治理不系統(tǒng)、不平衡、不充分等問題，加快補齊短板和薄弱環(huán)節(jié)，構(gòu)筑好廣大鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)地區(qū)抵御洪澇災害威脅、保障防洪安全的基礎防線。

1.科學合理確定中小河流功能定位

以河流功能理論為指導，以河流健康評估為支撐，結(jié)合沿河人口、產(chǎn)業(yè)、基礎設施等分布，對防洪安全功能、生態(tài)服務功能、資源利用功能、社會服務功能等進行綜合分析，科學診斷各功能存在的主要問題，明晰主導功能及治理重點。

2.協(xié)調(diào)好防洪治理與多目標綜合治理的關(guān)系

堅持自然、生態(tài)的河道治理理念，統(tǒng)籌沿河山、林、草、沙、田、村、城等要素，在保障防洪安全的前提下，探索綜合治理模式，更好地維護河流生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，更大程度發(fā)揮中小河流綜合利用功能。

3.把握好以流域為單元的治理尺度

從河流水系或流域整體出發(fā)，綜合考慮中小河流地形條件、洪水特性、河流級別、匯流面積、跨界類型等，兼顧地區(qū)水系差異和治理能力，干支并舉、成片推進，治一條成一條，治一片成一片，同時協(xié)調(diào)推進水庫、分蓄洪區(qū)等其他措施建設，充分發(fā)揮中小河流治理整體網(wǎng)絡效益。

4.注重中小河流全過程長效管護

堅持工程建設和管理維護并重，圍繞中小河流治理管理各環(huán)節(jié)，實施精細化管理，結(jié)合河長制創(chuàng)新管護體制機制，做好堤防護岸維修養(yǎng)護工作，鞏固綜合治理成效。

四、中小河流系統(tǒng)治理的主要對策

1.做好中小河流治理頂層設計

（1）系統(tǒng)謀劃中小河流治理目標和時序

在中小河流調(diào)查評估的基礎上，深入摸清中小河流治理需求，研判與經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展要求相適應的中小河流治理能力和水平，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好流域與區(qū)域的關(guān)系，制定未來一個時期全國、各流域、各省份中小河流治理的總體目標、主要任務和實施線路圖。在制定或修訂大江大河及主要支流、重點區(qū)域規(guī)劃時，建議充分考慮中小河流對大江大河洪水蓄泄關(guān)系的影響，對中小河流治理提出相應要求，如明確重要區(qū)域或重點河流河段治理標準、水位或流量控制要求。

（2）因地制宜分流域分區(qū)域施策

由于我國各地地形地貌、水文氣象、洪水特性及沿河保護對象等情況差異較大，因此中小河流治理需要分區(qū)施策。比如，黃淮海、長江中下游等平原地區(qū)中小河流沿線人口和農(nóng)田密集，且多存在堤防不達標、河道淤積萎縮、水系阻隔等問題，可采取堤防加固、清淤疏浚和水系連通等措施；東南、西南地區(qū)以及大江大河上游地區(qū)中小河流多為山丘型，洪水暴漲暴落，沿河人口相對分散，可采取重點河段堤岸加固、擴卡等措施；此外，松遼流域冰封期長、黃河流域多泥沙、西南地區(qū)喀斯特地貌發(fā)育、西北地區(qū)融雪冰凌洪水、沿海地區(qū)受臺風雨影響等也是需要考慮的因素。

（3）科學編制逐條中小河流治理方案

從河流防洪工程體系建設整體考慮，科學編制整河流治理方案。以逐條中小河流為對象，對處于同一個防洪工程體系、有干支流洪澇水蓄泄關(guān)系的，宜以所在河流水系或區(qū)域為單元進行河流治理方案的整體編制，提高方案的系統(tǒng)性、科學性。做好洪澇水分析計算和防洪標準協(xié)調(diào)，一方面分析清楚河道自身防洪排澇問題，另一方面協(xié)調(diào)好其與上下級河流的防洪關(guān)系，考慮上游水庫調(diào)蓄及其他供排水設施的影響。

2.夯實中小河流治理理論和技術(shù)支撐

（1）加強中小河流治理理論探索

國外很早就開始了河流治理理念、理論與技術(shù)的研究，例如德國的“近自然河溪治理”、瑞士的“多自然型河道生態(tài)修復技術(shù)”、日本的“多自然型河川工法”等，我國也提出了“生態(tài)水工學”理論、“幸福河”理念等，這些理論、理念對中小河流治理起到較好的指導作用。針對以防洪治理為主的河流，統(tǒng)籌考慮河流自然屬性、結(jié)構(gòu)完整性以及生態(tài)價值、社會價值，需要加強中小河流監(jiān)測預警、洪水風險傳導機制、成災致災機理、治理標準協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟社會互饋關(guān)系分析等方面的研究。

（2）做好中小河流治理技術(shù)支撐

目前現(xiàn)行的規(guī)劃編制、水文計算、治理標準確定、河道整治等方面的標準規(guī)范有較好的普適性，但各中小河流的規(guī)模、防護要求以及地域特色不同，若生搬硬套標準規(guī)范，可能造成工程措施與防護要求、經(jīng)濟性需求不匹配。此外，在防洪區(qū)劃定、管理范圍劃定、洪水風險分析等方面支撐也不足。建議相關(guān)標準制修訂時適當對以上問題提出一般性規(guī)定要求。由于各地實際情況復雜，可細化制定適應本地區(qū)特點的中小河流治理技術(shù)要求。

3.創(chuàng)新中小河流治理管理體制機制

（1）加強中小河流治理全過程管理

加強前期工作、申報遴選、方案設計、治理實施、竣工驗收、運行維護、督導檢查等環(huán)節(jié)全過程管理，細化責任落實。借鑒各地治理管理經(jīng)驗，如申報遴選采取集中機制，跨行政區(qū)采取提級審查、競爭立項等方式，分片、分組進行項目督導檢查，制定年度月度計劃，“晾曬”項目進度，提高工作效率和治理積極性。

（2）創(chuàng)新中小河流治理管護機制

中小河流管理需要密切結(jié)合河長制，依法劃定河流管理范圍，規(guī)范岸線保護利用，解決好亂占、亂采、亂堆、亂建“四亂”問題。有條件的可采取“生態(tài)+”“產(chǎn)業(yè)+”等模式，將中小河流治理與城市建設、生態(tài)景觀建設、水文化打造結(jié)合開展，有效拓展資金渠道，提高市場、公眾參與度。加強與自然資源、住房城鄉(xiāng)建設等部門的工作協(xié)同，協(xié)調(diào)解決用地困難、征地補償?shù)葐栴}，更好地保護耕地資源，促進土地集約節(jié)約利用?？紤]未來中小河流防洪工程老化，需要完善運行管護機制，注意維修養(yǎng)護。

4.強化中小河流智慧化建設

（1）加強中小河流監(jiān)測設施建設

針對中小河流監(jiān)測預警設施不足、自動測報率不高的現(xiàn)狀，按照國家水文基礎設施建設部署，重點針對中小河流洪水易發(fā)、頻發(fā)且保護對象重要的地區(qū)，加快中小河流水文站網(wǎng)建設，做好中小河流水文數(shù)據(jù)的歸集和存儲，為中小河流河道行洪能力評價、設計洪澇計算、預警避險方案制定等提供數(shù)據(jù)基礎。

（2）加強中小河流數(shù)字化建設

按照智慧水利建設要求，充分運用智慧化技術(shù)手段，以水利“一張圖”和中小河流治理管理平臺為支撐，對每條河流建檔立卡，精準掌握中小河流洪澇災害、防洪保護對象、項目執(zhí)行、建設管理等基本情況，對雨情、水情、工情等信息進行動態(tài)更新。推進重點中小河流數(shù)字孿生平臺建設，努力實現(xiàn)中小河流治理數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化。開展中小河流產(chǎn)匯流模擬演算和風險評估，分析生成不同降水條件下的洪水淹沒情況，為中小河流洪水預警和搶險救災提供技術(shù)支撐。

五、結(jié)論與建議

中小河流治理是全面提升防洪安全保障能力、守護江河安瀾的重要手段，是推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展、支撐國家水網(wǎng)建設的重要舉措，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施、美麗中國建設的重要支撐。歷經(jīng)10余年大規(guī)模治理，中小河流治理取得階段性進展，但是治理需求缺口仍較大，同時氣候變化、經(jīng)濟社會發(fā)展也對中小河流治理提出新挑戰(zhàn)。需要針對治理系統(tǒng)化不足、治理管護弱等突出問題，以流域為單元推進系統(tǒng)治理，重點做好中小河流頂層設計，科學確定治理目標和分區(qū)治理對策，科學編制治理方案；夯實中小河流治理理論和技術(shù)支撐，深入探索治理理論，加強治理技術(shù)指導；創(chuàng)新中小河流治理管理體制機制，加強治理全過程管理，結(jié)合河長制等創(chuàng)新管護機制；強化中小河流智慧化建設，提升治理管理的水平和效率。