羅志剛

一、引言

一般認(rèn)為，社區(qū)概念肇始于德國社會學(xué)家斐迪南·滕尼斯，他在其成名作《共同體與社會——純粹社會學(xué)的基本概念》中將社區(qū)界定為人們基于血緣、地緣、精神等紐帶，通過自己的意志、以有機(jī)的方式相互結(jié)合和彼此肯定的社會生活共同體。（1）結(jié)合滕尼斯的社區(qū)概念以及社區(qū)的理論與實(shí)踐發(fā)展，可以將中國現(xiàn)代意義上的農(nóng)村社區(qū)界定為聚居在農(nóng)村一定區(qū)域范圍內(nèi)的居民，基于生產(chǎn)生活交往而形成的具有價(jià)值認(rèn)同、情感認(rèn)同的農(nóng)村社會共同體。農(nóng)村社區(qū)治理不是農(nóng)村社區(qū)與治理概念的簡單疊加，而是二者豐富內(nèi)涵的融合與升華。主要體現(xiàn)在以下方面：在主體上，從單一治理主體向多元治理主體轉(zhuǎn)變；在內(nèi)容上，從管理生產(chǎn)和維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定向提供各種服務(wù)滿足農(nóng)村居民美好生活需要轉(zhuǎn)變；在方式上，從剛性的、靜態(tài)的、被動的管控與維穩(wěn)向柔性的、動態(tài)的、主動的協(xié)商與合作轉(zhuǎn)變；在目標(biāo)上，從達(dá)到農(nóng)村社會的穩(wěn)定向?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村社區(qū)公共利益的最大化和最優(yōu)化轉(zhuǎn)變?？傮w上看，農(nóng)村社區(qū)治理是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展、農(nóng)村社會發(fā)生深刻變革的條件下，政府、社區(qū)內(nèi)單位、社會組織、農(nóng)村居民以及其他社會力量，基于價(jià)值認(rèn)同、公共利益和社區(qū)情感，通過協(xié)商、合作，努力保障各主體的合法權(quán)利，消除各種矛盾沖突，滿足社區(qū)居民多樣化、差異性需求，促進(jìn)社區(qū)和諧穩(wěn)定發(fā)展的協(xié)商共治過程。

城鄉(xiāng)融合是指城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)具有不同功能的系統(tǒng)相互作用、相互補(bǔ)充、共同進(jìn)化的新發(fā)展形態(tài)。（2）2002 年，黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，要求全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2007 年，黨的十七大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)”，要求建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局。2012 年，黨的十八大提出“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，要求加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。2017 年，黨的十九大提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，要求堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。2022 年，黨的二十大強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”，要求堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展到城鄉(xiāng)融合發(fā)展，體現(xiàn)了以下幾個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：一是更加注重城鄉(xiāng)體制機(jī)制的改革與完善。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展主要通過城鄉(xiāng)之間資源共享、人力互助、市場互動、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)融合發(fā)展突出強(qiáng)調(diào)建立健全推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制和政策體系。二是更加注重多元主體參與。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展主要強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，城鄉(xiāng)融合發(fā)展則強(qiáng)調(diào)推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織的作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。三是更加凸顯農(nóng)村的重要地位。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展強(qiáng)調(diào)“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”，城鄉(xiāng)融合發(fā)展則強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。四是更加強(qiáng)調(diào)農(nóng)村的自主性發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支援鄉(xiāng)村”，城鄉(xiāng)融合發(fā)展則要求按照市場經(jīng)濟(jì)的價(jià)值規(guī)律，推動土地、資本、人才在城鄉(xiāng)間自由流動，釋放農(nóng)村活力，變“輸血”為“造血”，推動農(nóng)村從依附性發(fā)展走向自主性發(fā)展，從受援走向自強(qiáng)。

相應(yīng)的，城鄉(xiāng)融合發(fā)展對農(nóng)村社區(qū)治理提出了更高的目標(biāo)要求，主要包括：統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，消除城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制性障礙，推動新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興齊頭并進(jìn)；促進(jìn)城鄉(xiāng)要素融合，破除城鄉(xiāng)要素流動壁壘，設(shè)計(jì)科學(xué)、有效的制度，促進(jìn)人才、資本等資源雙向自由流動；推動社會治理重心下移，把人財(cái)物和權(quán)責(zé)利對稱下沉到基層，推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，等等。鑒此，本文將基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角，梳理農(nóng)村社區(qū)治理的政策演變，總結(jié)農(nóng)村社區(qū)治理的創(chuàng)新模式，分析農(nóng)村社區(qū)治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境，在此基礎(chǔ)上提出農(nóng)村社區(qū)治理的發(fā)展路向。

二、農(nóng)村社區(qū)治理的政策演變

我國農(nóng)村社區(qū)治理與城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展變化相契合，隨著城鄉(xiāng)關(guān)系從二元分割逐步向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展演變，我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理政策經(jīng)歷了二元分置、分頭推進(jìn)、話語合一等三個(gè)階段，這一過程也清晰地反映了農(nóng)村社區(qū)治理政策的發(fā)展變化。

第一，二元分置階段（20 世紀(jì)80 年代末至2006 年）。20 世紀(jì)80 年代末，伴隨著單位制的消解，單位的社會功能與服務(wù)能力減退，這便需要新的平臺承接從單位中析出的社會服務(wù)功能，“社區(qū)服務(wù)”應(yīng)運(yùn)而生。1987 年9 月，民政部在武漢召開“全國城市社區(qū)服務(wù)工作座談會”，揭開了我國發(fā)展社區(qū)服務(wù)的序幕。此后，民政部進(jìn)一步提出“社區(qū)建設(shè)”的概念，并積極推動社區(qū)建設(shè)實(shí)踐，形成了上海模式、沈陽模式等典型經(jīng)驗(yàn)。2000 年11 月，《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》出臺，標(biāo)志著城市社區(qū)建設(shè)由試點(diǎn)探索轉(zhuǎn)入全面實(shí)施。而農(nóng)村則在《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》等文件的指導(dǎo)下，建立起“鄉(xiāng)政村治”的基層社會管理機(jī)制。由此，城市與鄉(xiāng)村的基層治理政策呈現(xiàn)出“兩岐”狀態(tài)：城市以社區(qū)治理承接和拓展了單位制下的社會服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了社會服務(wù)的優(yōu)化升級；而實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村則遭遇社會治理缺位、公共服務(wù)短缺、文化生活匱乏等諸多治理困境。

第二，分頭推進(jìn)階段（2006 年至2015 年）。2006 年10 月，黨的十六屆六中全會通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，首次提出“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)正式開啟。此后，民政部于2007 年、2009年分別發(fā)布《全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣（市、區(qū)）工作實(shí)施方案》和《關(guān)于開展“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋”創(chuàng)建活動的通知》，對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)行具體部署。2015 年5 月出臺的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村社會服務(wù)管理的基本單元”。這一階段，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的重要政策設(shè)計(jì)，但城鄉(xiāng)社區(qū)治理政策仍然是二元化表達(dá)，而且由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差距較大，導(dǎo)致城鄉(xiāng)社區(qū)治理政策在內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等方面存在明顯差異。

第三，話語統(tǒng)一階段（2015 年至今）。2015 年7 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》對“城鄉(xiāng)社區(qū)”予以合一化表述，由此開啟了城鄉(xiāng)社區(qū)治理政策一體化大門。2016 年10 月，民政部聯(lián)合十五部委出臺《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016—2020 年）》，首次把城市與鄉(xiāng)村的社區(qū)服務(wù)納入統(tǒng)一的框架，標(biāo)志著我國社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新階段。2017 年6 月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》出臺，把“堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展”作為基本原則，對城鄉(xiāng)社區(qū)治理提出了一致性的目標(biāo)和要求。2018 年，民政部提出要補(bǔ)齊農(nóng)村社區(qū)治理短板，堅(jiān)持農(nóng)村社區(qū)治理優(yōu)先發(fā)展、城鄉(xiāng)社區(qū)治理融合發(fā)展、鄉(xiāng)村治理聯(lián)動發(fā)展，并鼓勵(lì)各項(xiàng)資源供給和服務(wù)項(xiàng)目優(yōu)先向農(nóng)村傾斜，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供助力。2021 年4 月出臺的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，對統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理進(jìn)行了安排部署。黨的二十大提出“健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。這一階段，城市與鄉(xiāng)村的社區(qū)治理在政策層面實(shí)現(xiàn)了從“分?jǐn)ⅰ钡健敖y(tǒng)一”的重要轉(zhuǎn)向，在統(tǒng)一的政策語境下重新界定與統(tǒng)合城鄉(xiāng)社區(qū)治理的目標(biāo)和任務(wù)，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理一體化提供了政策支撐。

三、農(nóng)村社區(qū)治理的創(chuàng)新模式

頂層設(shè)計(jì)與基層探索協(xié)同互動，是深化改革的重要經(jīng)驗(yàn)。我國在加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，積極開展農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)，涌現(xiàn)出一大批典型模式。其中一些創(chuàng)新性模式在提升農(nóng)村社區(qū)治理效能的同時(shí)，也有助于破除城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

其一，“三分三改”模式：以農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制變革促進(jìn)城鄉(xiāng)二元制度變革。浙江省溫州市是較早推行“三分三改”模式的地區(qū)。溫州市結(jié)合農(nóng)村社區(qū)治理改革，通過“三分三改”破除村社不分、政經(jīng)不分的體制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)社分開、政經(jīng)分開?！叭帧敝浮罢?jīng)分開”“資地分開”“戶產(chǎn)分開”，其中，“政經(jīng)分開”是把村“兩委”組織與村級集體經(jīng)濟(jì)組織分開；“資地分開”是把非土地資產(chǎn)與土地資產(chǎn)分開；“戶產(chǎn)分開”是把戶口與產(chǎn)權(quán)關(guān)系分開?！叭摹笔侵浮肮筛摹薄暗馗摹薄皯舾摹?，其中，“股改”是在保持集體所有性質(zhì)不變的前提下，對村級集體經(jīng)濟(jì)中的非土地資產(chǎn)進(jìn)行股份制改革；“地改”就是將農(nóng)村集體土地分為農(nóng)用地、宅基地和建設(shè)用地，分類進(jìn)行用益物權(quán)改革，提高資源配置效率；“戶改”指戶籍制度改革，即戶口以實(shí)有人口、實(shí)有住所為依據(jù)，按居住地登記，剝離戶口的身份、職業(yè)、公共服務(wù)、社會保障等附屬功能。（3）溫州“三分三改”模式的突出亮點(diǎn)在于通過農(nóng)村社區(qū)治理改革推動城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制改革，尤其是創(chuàng)新了明晰村民和集體產(chǎn)權(quán)的相關(guān)制度，為產(chǎn)權(quán)的自由流動和優(yōu)化配置奠定了基礎(chǔ)，打破了傳統(tǒng)村級組織的封閉性，有助于真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民變居民、農(nóng)村變社區(qū)。

其二，“一委一居一站一辦”模式：以農(nóng)村社區(qū)治理方式轉(zhuǎn)變推動城鄉(xiāng)社區(qū)治理方式一體化。江蘇農(nóng)村推行的“一委一居一站一辦”模式始創(chuàng)于南京市建鄴區(qū)，雛形是建鄴區(qū)的“一委（社區(qū)黨委）一居（居委會）一站（社區(qū)管理服務(wù)站）”的“品”字形組織架構(gòu)，社區(qū)黨委成為社區(qū)工作的“主心骨”，居委會成為社區(qū)群眾的“代言人”，管理服務(wù)站成為社區(qū)居民的“服務(wù)員”，“三駕馬車”共同提高社區(qū)治理能力。江蘇省委、省政府基于建鄴模式和無錫、蘇州、南通、揚(yáng)州等地在社區(qū)自治實(shí)踐中積累的成功經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)制出“一委一居一站一辦（綜合治理辦）”新型社區(qū)治理模式。其基本架構(gòu)是“以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)居委會為基礎(chǔ)、社區(qū)管理服務(wù)站為依托、社區(qū)綜治辦為中堅(jiān)、各類社會組織為補(bǔ)充”，對社區(qū)公共服務(wù)和社會事務(wù)實(shí)施“扁平化”和“網(wǎng)絡(luò)化”管理。（4）這一模式的特色在于實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)黨務(wù)、居務(wù)和政務(wù)的分開，實(shí)現(xiàn)了從村委治理向社區(qū)治理的真正轉(zhuǎn)變，推動了城鄉(xiāng)社區(qū)治理方式一體化，有利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

其三，“中心社區(qū)”模式：以農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化?！爸行纳鐓^(qū)”模式即“多村一社區(qū)”模式，相對于“一村一社區(qū)”“一村多社區(qū)”，這一模式有利于合理利用有限的資源推動公共服務(wù)下沉農(nóng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。采取這一模式的地區(qū)有很多，山東省諸城市是較早而且全域推行這一模式的地區(qū)。諸城市按照地域相近、規(guī)模適度的原則，對全市農(nóng)村進(jìn)行整體規(guī)劃，按照服務(wù)范圍在2 公里左右，涵蓋5 個(gè)村、1500 戶左右的標(biāo)準(zhǔn)，從1257 個(gè)村莊中選取208 個(gè)中心村作為中心社區(qū)，在中心社區(qū)建立社區(qū)服務(wù)中心，為服務(wù)圈范圍內(nèi)的居民提供社區(qū)服務(wù)。（5）諸城“中心社區(qū)”治理模式的創(chuàng)新在于通過打造中心社區(qū)“服務(wù)圈”這一方式將人力、物力和財(cái)力集中投入到中心村的社區(qū)建設(shè)，利用有限的資金、資源為居民提供全面而快捷的公共服務(wù)和社會化服務(wù)，基本解決了農(nóng)村居民因分散居住導(dǎo)致公共服務(wù)匱乏的問題，提高了資金、資源使用的邊際效益，其探索的“服務(wù)圈”模式也為很多地方所援用。

其四，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化模式：以城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃一體化推動城鄉(xiāng)區(qū)域一體化。湖北省鄂州市實(shí)施“全域鄂州”社區(qū)規(guī)劃，把鄂州市域1593 平方公里作為一個(gè)地方性社會系統(tǒng)，突破行政村的界限，將320 個(gè)自然村合并為106 個(gè)農(nóng)村社區(qū)，構(gòu)建以主城區(qū)為中心、新城為支撐、特色鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)、農(nóng)村社區(qū)為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)一體空間布局，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)空間布局的一體化?！叭蚨踔荨鄙鐓^(qū)規(guī)劃的亮點(diǎn)在于以城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展規(guī)劃一體化帶動城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化：由城鄉(xiāng)分割規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)的均衡和空間功能的互補(bǔ)；由按行政層級規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榘醋匀坏乩怼⑷宋牡乩?、?jīng)濟(jì)地理規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了地方資源優(yōu)化組合。（6）

農(nóng)村社區(qū)治理的各種創(chuàng)新模式雖然都有各自的側(cè)重點(diǎn)和特色，但也存在一些共性特征，積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是構(gòu)建了黨建引領(lǐng)下政府依法行政和社區(qū)依法自治有機(jī)銜接的新型農(nóng)村社會治理體制，維護(hù)了農(nóng)村社會的安定團(tuán)結(jié)，鞏固了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。二是加強(qiáng)了農(nóng)村社區(qū)服務(wù)職能，促進(jìn)了公共服務(wù)資源下沉，建立了以民生保障為重點(diǎn)的多元化社區(qū)服務(wù)體系，不斷滿足農(nóng)村居民多樣化的服務(wù)需求。三是通過培育和發(fā)展社會組織，鼓勵(lì)社會參與，實(shí)現(xiàn)了多元主體良性互動、合作共治。四是通過構(gòu)建開放、共享的社區(qū)治理體制，逐步破除城鄉(xiāng)二元化戶籍、產(chǎn)權(quán)、公共服務(wù)等制度束縛，彌補(bǔ)和修正了“鄉(xiāng)政村治”體制在農(nóng)村基層社會管理上的不足，推動了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程。

四、農(nóng)村社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)困境

我國農(nóng)村社區(qū)治理經(jīng)過多年發(fā)展取得了一定的成效，但是也存在著一些共性的問題，尤其是面臨體制機(jī)制障礙的問題比較突出，城鄉(xiāng)二元的體制機(jī)制和政策體系對農(nóng)村社區(qū)治理的創(chuàng)新發(fā)展具有嚴(yán)重的阻滯作用，許多農(nóng)村社區(qū)在構(gòu)建社區(qū)化治理體系、推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動、推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化方面無法突破。

第一，“村委治理”機(jī)制的慣性影響新型農(nóng)村社區(qū)治理體制建構(gòu)。農(nóng)村社區(qū)治理由于缺乏整體性和連續(xù)性，尚未形成全面、系統(tǒng)的治理機(jī)制，主要表現(xiàn)為：一些新建立的農(nóng)村社區(qū)基本上沿襲原來的農(nóng)村組織治理方式，原來的村級組織仍然發(fā)揮著維持社區(qū)運(yùn)行的作用；社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子主要是從原村“兩委”轉(zhuǎn)變而來，基本上變化不大；社區(qū)內(nèi)社會組織缺乏有效培育，農(nóng)村居民參與社會治理的領(lǐng)域窄、渠道少，作用未能充分發(fā)揮；社區(qū)服務(wù)對象還是以原村民為主，對流動人口缺乏足夠的關(guān)照。除此之外，農(nóng)村社區(qū)治理還面臨一個(gè)突出問題，就是農(nóng)村社區(qū)治理在各地都是以試點(diǎn)的形式進(jìn)行的，很多關(guān)于農(nóng)村社區(qū)治理體制機(jī)制方面的改革創(chuàng)新都受到現(xiàn)行村民委員會組織法的阻礙。

第二，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)缺乏規(guī)劃影響城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌。一些社區(qū)在建設(shè)時(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃力度不夠，社區(qū)建設(shè)沒有很好地與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)、城鄉(xiāng)勞動就業(yè)等銜接起來，使農(nóng)村社區(qū)喪失了推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會融合的功能。主要表現(xiàn)在：社區(qū)建設(shè)各自為政，缺乏對飲水、電氣、通信、交通等基礎(chǔ)設(shè)施以及便民服務(wù)機(jī)構(gòu)、文化中心以及垃圾處理站等配套設(shè)施的預(yù)先設(shè)計(jì)，導(dǎo)致后續(xù)建設(shè)和改造的成本高昂；綠化帶、公共活動空間、兒童游樂場等設(shè)施欠缺，與居民需求之間有很大的距離；盲目仿效城市，建設(shè)高層住宅小區(qū)，不能有效對接農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式，引起農(nóng)民的不滿和排斥；盲目拆舊建新，缺乏對鄉(xiāng)村古老建筑、地域文化、特色風(fēng)貌的保護(hù)和傳承，不利于保留鄉(xiāng)村記憶和鄉(xiāng)愁，不利于農(nóng)村社區(qū)的未來發(fā)展。

第三，村莊公共服務(wù)內(nèi)部化影響公共服務(wù)均等化。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中，“鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)不斷發(fā)生質(zhì)性變革，但是嵌入鄉(xiāng)村社會的各種制度卻成為鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要阻滯”（7），而“村莊本位”就是這種限制的突出反映，即村集體為本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員提供公共服務(wù)、股份分紅、社會保障、社會福利等公共產(chǎn)品，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的人員不能享有。本應(yīng)以國家提供為主的公共服務(wù)轉(zhuǎn)為由村集體提供會產(chǎn)生兩個(gè)方面的問題：一方面，中國地域遼闊，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大，可以投入大量資金用于公共服務(wù)，而大多數(shù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的村集體運(yùn)轉(zhuǎn)困難，根本無力對村級公共服務(wù)進(jìn)行投入，從而導(dǎo)致村莊公共服務(wù)水平差別過大；另一方面，即便是集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大的村莊也會產(chǎn)生內(nèi)部矛盾，因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大的村莊往往外來人口比較多，而利用集體收入建立的公共服務(wù)系統(tǒng)所提供的服務(wù)具有“俱樂部物品”特征，集體經(jīng)濟(jì)組織成員排斥外來人員享有這些公共服務(wù)（8），由此會帶來兩方居民的抱怨，甚至產(chǎn)生矛盾對立。

第四，封閉性管理制度的設(shè)置影響城鄉(xiāng)資源自由流動與優(yōu)化配置。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于做好2023 年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》要求“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”。而按照現(xiàn)有的《土地管理法》和《土地承包法》的規(guī)定，這些權(quán)益只能轉(zhuǎn)讓給本村的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也就是具有本村戶籍的村民。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的進(jìn)程中，農(nóng)村高素質(zhì)人口、青壯年人口單向流向城市，留在農(nóng)村的基本上是婦女、兒童和老人，他們種自己的地尚且困難，更別說承接其他人的土地，而真正愿意下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)回鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人卻被排除在外（只能流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)），這就事實(shí)上限制了土地資源的自由流動與優(yōu)化配置。

五、農(nóng)村社區(qū)治理的發(fā)展路向

黨的十九大以來，鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)一體化被提升到國家戰(zhàn)略高度，城鄉(xiāng)社區(qū)愈發(fā)成為打造共建共治共享的社會治理格局和推進(jìn)城鄉(xiāng)社會發(fā)展一體化的實(shí)踐場域。（9）針對存在的問題，必須站在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略高度，從構(gòu)建新型社區(qū)治理機(jī)制、城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)資源要素優(yōu)化配置等方面探索解決路徑。

第一，構(gòu)建新型農(nóng)村社區(qū)治理體制。一是完善農(nóng)村社區(qū)治理法規(guī)制度?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》強(qiáng)調(diào)，要“統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作，注重以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、優(yōu)勢互補(bǔ)、共同提高，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理協(xié)調(diào)發(fā)展”。在城鄉(xiāng)融合進(jìn)程不斷加快、不少地方已經(jīng)實(shí)際開展村改社區(qū)工作的背景下，應(yīng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢，將我國城市居民委員會組織法與村民委員會組織法合二為一，修訂為城鄉(xiāng)居民委員會組織法，為村改社區(qū)工作提供法律支撐。二是實(shí)行“政經(jīng)分開”的治理結(jié)構(gòu)。應(yīng)在村改社區(qū)的基礎(chǔ)上，剝離社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，社區(qū)黨組織在農(nóng)村社區(qū)治理中主要起到領(lǐng)導(dǎo)核心作用；農(nóng)村社區(qū)自治組織專心社區(qū)自治和社會管理，提升社區(qū)公共服務(wù)水平；在土地確權(quán)和集體資產(chǎn)折股到人的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社，主要負(fù)責(zé)農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是變革基層治理方式。要推動城市社區(qū)治理方式向農(nóng)村擴(kuò)散，構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)多元共治機(jī)制，培育農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村物業(yè)管理組織和各類農(nóng)村公益組織等，承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)職能，引導(dǎo)農(nóng)村居民積極參與社會治理并充分發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民自我管理、自我服務(wù)，使農(nóng)村社區(qū)成為鄉(xiāng)村的自治空間。四是改革基層干部選任辦法。應(yīng)在村改社區(qū)的基礎(chǔ)上，推行農(nóng)村社區(qū)黨支部書記專職化，這有利于其從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來，專心于社區(qū)工作。同時(shí)，應(yīng)拓寬社區(qū)黨支部書記來源，通過大學(xué)生村官計(jì)劃、公開招考等方式選聘優(yōu)秀人才擔(dān)任農(nóng)村社區(qū)黨支部書記，在提升農(nóng)村社區(qū)黨支部書記整體素質(zhì)的同時(shí)，也有助于改變農(nóng)村黨支部書記主要來自本村村民從而導(dǎo)致其家庭利益與村集體利益捆綁的狀況。

第二，對農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。農(nóng)村社區(qū)是城市與鄉(xiāng)村的“粘合劑”，對農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃有利于打破城鄉(xiāng)區(qū)域分隔，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素互通、設(shè)施互聯(lián)、產(chǎn)業(yè)互融、功能互補(bǔ)。在大都市區(qū)周邊，應(yīng)通過農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃將城市和郊區(qū)農(nóng)村結(jié)合起來，以城市資源帶動周邊農(nóng)村發(fā)展，在城市郊區(qū)建設(shè)生態(tài)宜居小鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等形態(tài)，使大都市及其副中心像一顆顆明珠鑲嵌在美麗的鄉(xiāng)野之中，形成美麗、和諧的“田園都市”圖景。在其他城鄉(xiāng)區(qū)域，應(yīng)通過城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)推動城鄉(xiāng)規(guī)劃合一，構(gòu)筑“城區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—中心社區(qū)—社區(qū)群”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，建立“塊狀組團(tuán)式”居住群。要以城鄉(xiāng)社區(qū)布局為核心，將村莊的合并、搬遷、撤銷與新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有機(jī)結(jié)合，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、設(shè)施配套、生態(tài)保護(hù)的要求系統(tǒng)規(guī)劃社區(qū)的生產(chǎn)生活生態(tài)空間布局，形成現(xiàn)代文明升級版鄉(xiāng)村與現(xiàn)代文明新型城鎮(zhèn)各具特色、交相輝映的城鄉(xiāng)發(fā)展樣態(tài)，實(shí)現(xiàn)城在鄉(xiāng)中、鄉(xiāng)在畫中的城鄉(xiāng)和諧美景。

第三，推動社區(qū)公共服務(wù)均等化。一是城鄉(xiāng)公共服務(wù)互相開放。流動人口包括入城的農(nóng)民，也包括入鄉(xiāng)的市民，要統(tǒng)籌解決進(jìn)城農(nóng)民和入鄉(xiāng)市民的社會服務(wù)問題。一方面，不斷擴(kuò)大城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面，既要保障進(jìn)城落戶農(nóng)民平等享有勞動、就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社會保障等公共服務(wù)，也要保障未落戶農(nóng)民工在流入地平等享受技能培訓(xùn)、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)，使他們能夠融入城市。另一方面，農(nóng)村社區(qū)也應(yīng)該為入鄉(xiāng)的市民提供服務(wù)，要把農(nóng)村社區(qū)原戶籍人口的集體成員分紅和土地入股分紅等權(quán)利與農(nóng)村社區(qū)提供的公共服務(wù)區(qū)別開來，使農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)覆蓋社區(qū)所有居住人口。二是城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施聯(lián)通。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在引導(dǎo)遷村騰地、集中居住的同時(shí)，以市、縣域?yàn)檎w統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌布局路網(wǎng)、電網(wǎng)、水網(wǎng)、氣網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站等，推動市政基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村社區(qū)延伸。三是推動城市社區(qū)服務(wù)方式向農(nóng)村延伸。要統(tǒng)籌農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與公共服務(wù)，結(jié)合農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活半徑，建設(shè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)場所和社區(qū)綜合服務(wù)平臺，打造30 分鐘甚至10 分鐘可達(dá)的生活服務(wù)圈、文體生活圈、衛(wèi)生服務(wù)圈，向農(nóng)村居民提供以農(nóng)技推廣和農(nóng)資供應(yīng)為重點(diǎn)的生產(chǎn)服務(wù)，以醫(yī)療、養(yǎng)老為重點(diǎn)的社會服務(wù)，以文體娛樂為重點(diǎn)的文化服務(wù)，以辦證、繳費(fèi)等為重點(diǎn)的政務(wù)服務(wù)。同時(shí)，要推動社會組織志愿服務(wù)，激活農(nóng)民自我服務(wù)，加強(qiáng)情感交流，建立真正的農(nóng)村社區(qū)共同體。

第四，推進(jìn)農(nóng)村資源要素制度變革。要在農(nóng)村社區(qū)化治理的基礎(chǔ)上推動農(nóng)村戶籍、土地、宅基地等制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素自由流動、優(yōu)化組合。在戶籍制度方面，要在農(nóng)村社區(qū)化的前提下，變村民委員會為農(nóng)村居民委員會，變農(nóng)民為居民，實(shí)行與城市居民一樣的公共服務(wù)和社會保障制度，不再從身份上區(qū)分市民與農(nóng)民，而是使農(nóng)民成為一種職業(yè)稱謂。與此同時(shí)，要貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出的“取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分”要求，真正放開對市民下鄉(xiāng)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)、大學(xué)生回鄉(xiāng)的種種限制，如同放開農(nóng)民落戶城市的限制一樣。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)方面，要以市場化改革為導(dǎo)向，通過“量化到人、固化到戶、可以繼承、允許流轉(zhuǎn)”的方式對農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行股份制改革，真正打通城鄉(xiāng)資源要素流通渠道。在土地承包權(quán)方面，在堅(jiān)持集體所有權(quán)不變、土地用途不變的前提下，承包權(quán)既可以在本社區(qū)成員之間流轉(zhuǎn)，也可以向社區(qū)外的人員流轉(zhuǎn)。在宅基地方面，要在符合規(guī)劃、用途管制和尊重農(nóng)民意愿的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)村社區(qū)通過閑置宅基地復(fù)耕置換建設(shè)用地指標(biāo)建設(shè)農(nóng)村集中居住區(qū)，在“農(nóng)村集中居住區(qū)為入鄉(xiāng)的市民預(yù)留住宅用地或允許其購買當(dāng)?shù)刈》俊保?0）。需要注意的是，由于土地、宅基地等是農(nóng)村居民的重要資產(chǎn)，涉及農(nóng)村的和諧穩(wěn)定，為了避免產(chǎn)生大的波動，可以在有一定基礎(chǔ)的地區(qū)先行先試，在試點(diǎn)過程中及時(shí)對改革措施進(jìn)行評估、修正和調(diào)適，在試點(diǎn)取得成效的基礎(chǔ)上再向其它地區(qū)推廣。

六、結(jié)語

城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角下的農(nóng)村社區(qū)治理并非要求城鄉(xiāng)社區(qū)一樣化，既不是忽視城鄉(xiāng)差距，簡單復(fù)制城市社區(qū)建設(shè)樣式，也不是搞大拆大建，逼農(nóng)民上樓，更不是要消滅鄉(xiāng)村特色，搞千村一面，而是適應(yīng)城鄉(xiāng)社會發(fā)展趨勢，突出轉(zhuǎn)變基層治理方式，突出提供優(yōu)質(zhì)高效的社區(qū)服務(wù)，建設(shè)和諧美好的基層治理共同體。

堅(jiān)持以不斷滿足人民群眾美好生活需要為導(dǎo)向，以農(nóng)村社區(qū)治理促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的整體變革，建立起允許城鄉(xiāng)居民雙向自由流動的戶籍制度、產(chǎn)權(quán)制度、公共服務(wù)制度和社區(qū)治理制度，我們可以憧憬這樣的前景：有意愿、有能力扎根城市的進(jìn)城農(nóng)民可以帶著土地和房屋變現(xiàn)的資本在城市買房，享受與城市人一樣的社會保障，真正融入城市、融入社區(qū)，不再受蝸居和夫妻子女天涯相隔之苦；農(nóng)村社會服務(wù)水平提高，不愿跟隨子女進(jìn)城的農(nóng)村老人也能實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，不再成為事實(shí)上的孤寡老人；一些愛好農(nóng)業(yè)的下鄉(xiāng)市民、返鄉(xiāng)農(nóng)民及回鄉(xiāng)大學(xué)生可以選擇當(dāng)一個(gè)職業(yè)農(nóng)民，承包較大面積的土地建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)生產(chǎn)綠色優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品，或者利用數(shù)字技術(shù)、自身技能等進(jìn)行多元化、個(gè)性化創(chuàng)業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)業(yè)附加值；一些城市職工退休后，也可以選擇購買或租賃一個(gè)郊區(qū)農(nóng)家院，升級改造居住條件，美化周邊環(huán)境，過上舒適恬靜的田園生活；在資本下鄉(xiāng)的同時(shí)，留守農(nóng)民可以帶著承包權(quán)和自身的人力資源，進(jìn)入田園綜合體、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等產(chǎn)業(yè)實(shí)體獲得一份工作，實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，從而在一定程度上解決農(nóng)村“空心化”和“城市病”問題，同步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

注釋：

（1）［德］斐迪南·滕尼斯：《共同體與社會——純粹社會學(xué)的基本概念》，張巍卓譯，商務(wù)印書館2019 年版，第87 頁。

（2） 岳文澤、鐘鵬宇、甄延臨、曹秀婷、王迎英：《從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌走向城鄉(xiāng)融合：緣起與實(shí)踐》， 《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2021 年第4 期。

（3） 項(xiàng)繼權(quán)、李增元：《經(jīng)社分開、城鄉(xiāng)一體與社區(qū)融合——溫州的社區(qū)重建與社會管理創(chuàng)新》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會科學(xué)版）2012 年第6 期。

（4）（5） 吳業(yè)苗：《農(nóng)村基層社會管理與“社區(qū)化”體制建構(gòu)——基于城鄉(xiāng)一體化視角》，《社會科學(xué)》2013 年第8期。

（6）（10） 社會管理體制改革研究課題組：《合作主義：城鄉(xiāng)社區(qū)一體化中政府、市場、農(nóng)民的關(guān)系》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會科學(xué)版）2012 年第2 期。

（7） 李增元、葛云霞：《集體產(chǎn)權(quán)與封閉鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)：社會流動背景下的農(nóng)村社區(qū)治理：基于溫州的調(diào)查分析》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014 年第3 期。

（8） 黨國英：《論城鄉(xiāng)社會治理一體化的必要性與實(shí)現(xiàn)路徑——關(guān)于實(shí)現(xiàn)“市域社會治理現(xiàn)代化”的思考》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020 年第2 期。

（9） 張帆：《鄉(xiāng)村振興背景下城鄉(xiāng)社區(qū)政策的兩岐與合一》，《學(xué)習(xí)與探索》2021 年第2 期。