以系統(tǒng)思維提升基層治理法治化水平

趙建軍 江蘇省無錫市委副書記、市長

習(xí)近平總書記深刻指出，全面推進(jìn)依法治國，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，工作的基礎(chǔ)在基層?；鶎邮巧鐣?huì)治理的基礎(chǔ)和重心，基層治理法治化是依法治國在基層的具體實(shí)踐，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)和基礎(chǔ)內(nèi)容。近年來，無錫市深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神和習(xí)近平法治思想，認(rèn)真落實(shí)中央和省決策部署，堅(jiān)持法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，堅(jiān)持科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法統(tǒng)籌推進(jìn)，充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的作用，著力提升基層治理法治化水平，為全面推進(jìn)中國式現(xiàn)代化提供無錫新實(shí)踐，無錫連續(xù)16年榮膺“平安中國建設(shè)示范市”，蟬聯(lián)“長安杯”，成為首批“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”，獲批全國首批市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)城市，獲評(píng)“全國法治政府建設(shè)示范市”。

一、堅(jiān)持科學(xué)立法，優(yōu)化法治供給

良法是善治的前提。提升基層治理法治化水平，應(yīng)以高質(zhì)量立法為基礎(chǔ)。我們堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，健全立法工作運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)構(gòu)建完備的基層治理法規(guī)政策體系，夯實(shí)基層治理法治基石。一是加強(qiáng)治理立法。用好憲法法律賦予的地方立法權(quán)，立足地方實(shí)際，解決突出問題，聚焦基層治理領(lǐng)域開展立法。近年來，無錫制定實(shí)施《社會(huì)治理促進(jìn)條例》，通過立法織密社會(huì)治理“一張網(wǎng)”；靈活開展“小切口”“小快靈”式立法，聚焦基層民生、安全穩(wěn)定、服務(wù)發(fā)展等方面，先后制定《居家養(yǎng)老服務(wù)條例》《電梯安全管理?xiàng)l例》《燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》等；在全國率先出臺(tái)《數(shù)字化轉(zhuǎn)型促進(jìn)條例》，持續(xù)完善基層治理法規(guī)政策體系。二是推進(jìn)民主立法。在立法工作中，積極拓展群眾參與立法渠道，廣泛聽取社會(huì)各方意見，使立法更好體現(xiàn)民情、匯聚民意、集中民智。持續(xù)拓寬人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)公眾參與立法的渠道，設(shè)立政府基層立法聯(lián)系點(diǎn)72個(gè)，涵蓋鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、律所、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等多個(gè)類別，開通“立法民意直通車”，通過電視、報(bào)紙、微信、政府官網(wǎng)等渠道發(fā)布立法項(xiàng)目征集公告，廣泛吸納社會(huì)各界和群眾意見建議。三是開展立法后評(píng)估。開展立法后評(píng)估是檢驗(yàn)立法質(zhì)量、提高制度建設(shè)實(shí)效的重要舉措。無錫扎實(shí)開展基層治理領(lǐng)域立法后評(píng)估專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)出臺(tái)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章逐項(xiàng)開展立法后評(píng)估，對(duì)規(guī)范性文件定期開展清理，做到立法前問需于民、立法后問效于民，切實(shí)提高立法質(zhì)量。

二、堅(jiān)持依法決策，提升決策質(zhì)效

決策是行政權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)。規(guī)范決策行為特別是重大行政決策行為，是法治政府建設(shè)的必然要求，是提高決策質(zhì)量和效率的現(xiàn)實(shí)需要。基層政府直接與廣大人民群眾接觸，其決策直接作用于人民群眾，效果與群眾的利益息息相關(guān)，更應(yīng)健全科學(xué)、民主、依法決策機(jī)制，著力提升依法決策、依法行使職權(quán)的意識(shí)和水平。一是規(guī)范決策程序。是否堅(jiān)持程序、是否依法依規(guī)決策是評(píng)判決策質(zhì)量的基本標(biāo)準(zhǔn)。無錫制定實(shí)施《重大行政決策程序規(guī)定》及實(shí)施細(xì)則，明確公眾參與、專家論證、合法性審查等法定程序要求，確保重大行政決策合法有效，尤其注重落實(shí)重大決策穩(wěn)定評(píng)估制度。在作出關(guān)系人民群眾切身利益及對(duì)社會(huì)穩(wěn)定可能造成較大影響的決策前，均按規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，充分聽取社會(huì)公眾意見，做好配套措施和優(yōu)化方案，有效防范各類不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。二是提升決策能力。完善法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，嚴(yán)格落實(shí)黨政主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，實(shí)現(xiàn)市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人述職述法全覆蓋，落實(shí)市、區(qū)（縣）政府常務(wù)會(huì)議學(xué)法用法等制度，全面提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和依法決策能力；建強(qiáng)法律顧問和公職律師隊(duì)伍，對(duì)重大行政決策主體、程序、內(nèi)容實(shí)施“法律體檢”，為依法科學(xué)決策保駕護(hù)航。三是加強(qiáng)決策監(jiān)督。行政決策的關(guān)鍵在于執(zhí)行和落實(shí)，加強(qiáng)決策監(jiān)督至關(guān)重要。無錫建立了重大行政決策網(wǎng)上運(yùn)行系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)重大行政決策目錄管理和決策程序的網(wǎng)上實(shí)時(shí)運(yùn)行，2022年市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)制定年度重大行政決策事項(xiàng)目錄263項(xiàng)，全程接受公眾監(jiān)督；擴(kuò)大政務(wù)開放范疇，市、區(qū)兩級(jí)部門及各鎮(zhèn)（街道）行政權(quán)力運(yùn)行過程、政務(wù)服務(wù)全流程依法依規(guī)公開。

三、堅(jiān)持執(zhí)法為民，提高執(zhí)法水平

基層常常面對(duì)推動(dòng)征地拆遷、處理突發(fā)事件、化解歷史遺留問題等繁雜任務(wù)，應(yīng)加大執(zhí)法重心下移力度，推動(dòng)執(zhí)法人員、經(jīng)費(fèi)、資源、裝備等向基層傾斜，推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，切實(shí)提高基層運(yùn)用法治思維和法治方式服務(wù)群眾、推動(dòng)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定的能力。一是規(guī)范執(zhí)法行為。全面落實(shí)行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄和重大執(zhí)法決定法制審核“三項(xiàng)制度”，深化綜合執(zhí)法改革，出臺(tái)《無錫市鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)規(guī)范》，對(duì)基層綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、執(zhí)法流程標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)范，高效整合市（縣）區(qū)級(jí)行政部門派出分局、站、所等資源，組建鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法局，實(shí)現(xiàn)“一套標(biāo)準(zhǔn)管執(zhí)法”“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。二是創(chuàng)新執(zhí)法方式。注重加強(qiáng)非強(qiáng)制行政手段的運(yùn)用，創(chuàng)新執(zhí)法方式，最大程度降低行政成本、減少行政糾紛，提升管理相對(duì)人的獲得感和滿意度。出臺(tái)《綜合執(zhí)法“包容審慎監(jiān)管”指導(dǎo)意見》，積極推進(jìn)包容審慎監(jiān)管，推行涉企輕微違法行為不予行政處罰清單等制度，充分運(yùn)用政策輔導(dǎo)、行政建議、警示告誡、規(guī)勸提醒、走訪約談等方式，推行柔性執(zhí)法、精準(zhǔn)執(zhí)法，讓行政執(zhí)法既有“力度”又有“溫度”。三是提升執(zhí)法效能。把好行政執(zhí)法人員資格準(zhǔn)入關(guān)，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法人員持證上崗制度，對(duì)全市2萬余名執(zhí)法人員換發(fā)全國統(tǒng)一行政執(zhí)法資格證，加強(qiáng)執(zhí)法人員法律知識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)基層行政執(zhí)法力量；推進(jìn)跨領(lǐng)域跨部門聯(lián)合執(zhí)法和協(xié)作，健全“大數(shù)據(jù)+指揮中心+綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍”模式，不斷提升執(zhí)法效能。

四、堅(jiān)持依法處置，推動(dòng)糾紛化解

依法化解社會(huì)矛盾糾紛，是基層治理法治化的重要內(nèi)容。必須堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒“浦江經(jīng)驗(yàn)”，推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，完善矛盾糾紛多元化解體系，努力把矛盾化解在基層、化解在萌芽，切實(shí)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。一是夯實(shí)“精網(wǎng)微格”。深入實(shí)施“精網(wǎng)微格”工程，推動(dòng)治理力量和服務(wù)重心向基層下移，全面建成市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)實(shí)體化運(yùn)作的網(wǎng)格化服務(wù)管理中心，與同級(jí)綜治中心、矛調(diào)中心一體運(yùn)行，按照“1+1+N”模式配備專職網(wǎng)格員、微網(wǎng)格聯(lián)絡(luò)員和志愿者，常態(tài)化排查化解矛盾糾紛；建立“鎮(zhèn)街吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制，有效提升基層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力和部門服務(wù)基層能力。二是做實(shí)訴前調(diào)解。健全信訪分流、調(diào)解打頭、訴訟斷后的解紛機(jī)制，積極推進(jìn)四級(jí)矛調(diào)體系建設(shè)，建成省內(nèi)首家地市級(jí)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處服務(wù)中心，各級(jí)矛調(diào)中心與人民來訪接待中心、行政爭(zhēng)議調(diào)處中心等一體化聯(lián)動(dòng)運(yùn)行，“一站式”提供矛盾化解、行政調(diào)解等組團(tuán)服務(wù)。加強(qiáng)調(diào)解組織和調(diào)解隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，在醫(yī)患、勞動(dòng)、交通等16個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域建立人民調(diào)解委員會(huì)，在全國率先成立破產(chǎn)、長期照護(hù)調(diào)解組織；市、區(qū)兩級(jí)行政調(diào)解委員會(huì)依法履行行政調(diào)解事項(xiàng)；兩級(jí)法院全覆蓋設(shè)立“非訴訟糾紛服務(wù)中心”，檢察機(jī)關(guān)全面建立刑事和解室。三是提升復(fù)議能力。充分發(fā)揮行政復(fù)議主渠道作用，深化行政復(fù)議改革，推進(jìn)行政復(fù)議規(guī)范化專業(yè)化建設(shè)，落實(shí)行政復(fù)議聽證、重大復(fù)雜復(fù)議案件專家論證、集體討論決定制度，創(chuàng)新行政爭(zhēng)議協(xié)同處置機(jī)制，切實(shí)提升行政復(fù)議能力，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。四是強(qiáng)化重點(diǎn)攻堅(jiān)。面對(duì)影響社會(huì)安全穩(wěn)定的重點(diǎn)矛盾風(fēng)險(xiǎn)，勇啃“硬骨頭”、打好攻堅(jiān)戰(zhàn)。在全省率先實(shí)現(xiàn)市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)信訪工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制全覆蓋，率先開展“一戰(zhàn)五行動(dòng)”“清源”等信訪矛盾化解攻堅(jiān)行動(dòng)，高效落實(shí)“領(lǐng)導(dǎo)包案”“專班推進(jìn)”等機(jī)制，成功化解一大批重點(diǎn)信訪積案。同時(shí)，健全“一訪定心”“接訪變下訪”工作機(jī)制，建立“市長信訪接待日”常態(tài)化機(jī)制，高效運(yùn)行“市長在線·民生留言板”等平臺(tái)，開展市長、網(wǎng)民“面對(duì)面”等活動(dòng)，更大力度推動(dòng)解決群眾“急難愁盼”問題。

五、堅(jiān)持法治引領(lǐng)，凝聚共治合力

健全共建共治共享的社會(huì)治理制度是提升基層治理效能的關(guān)鍵。必須堅(jiān)持法治引領(lǐng)、共治協(xié)同，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的基層社會(huì)治理體系，充分激發(fā)全社會(huì)多元參與社會(huì)治理活力，拓展基層治理“同心圓”。一是優(yōu)化法律服務(wù)。完善公共法律服務(wù)體系是基層治理法治化的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、保障性工作。有機(jī)整合律師、調(diào)解、仲裁、司法鑒定、法律援助等公共法律資源，向基層一線下沉，實(shí)現(xiàn)村（社區(qū)）法律顧問隊(duì)伍、法律明白人隊(duì)伍、調(diào)解員隊(duì)伍、法治文化陣地、援法議事機(jī)制“五個(gè)全覆蓋”；全市500多名法官、400多名檢察官、1000多名警官、3000多名律師及法律工作者掛鉤社區(qū)網(wǎng)格，提供專業(yè)服務(wù)；著力打造覆蓋城鄉(xiāng)、普惠均等、便捷高效的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系。二是營造法治氛圍。全面實(shí)施“八五”普法規(guī)劃，廣泛開展“憲法宣傳周“民法典宣傳月”等主題宣傳，開展村（社區(qū)）法律顧問萬場(chǎng)講法活動(dòng)，推動(dòng)法律宣傳活動(dòng)進(jìn)村（社區(qū)）、進(jìn)企業(yè)。兩年來，全市開展法律宣講咨詢活動(dòng)近萬場(chǎng)，發(fā)放宣傳材料30多萬份，現(xiàn)有省級(jí)法治文化陣地48個(gè)、市級(jí)400多個(gè)，實(shí)現(xiàn)法治文化場(chǎng)館、中心、長廊等村（社區(qū)）全覆蓋，持續(xù)打響“法潤無錫”品牌，營造濃厚法治氛圍。三是推動(dòng)基層自治。群眾是基層治理的參與者、受益者、評(píng)判者，應(yīng)充分發(fā)揮群眾在基層治理中的主體作用，不斷激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力。無錫著力健全群眾參與基層治理制度，推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)制定完善自治章程、村規(guī)民約，通過“四議兩公開”等機(jī)制促進(jìn)村居事務(wù)民事民議、民事民辦，用符合法律法規(guī)和公序良俗的規(guī)則保障自治，充分發(fā)揮“援法議事”等基層法治平臺(tái)作用，深入推進(jìn)民主法治示范村（社區(qū)）建設(shè)，建成全國民主法治示范村（社區(qū)）13個(gè)、省級(jí)546個(gè)，不斷激發(fā)群眾自治活力。