中國水資源稅制體系政策效應模擬

信春華 郭鳳琪

摘要 水資源稅制體系改革是中國綠色經(jīng)濟轉型過程中的重要舉措，建立政策分析框架準確測度稅收效應是決定稅制進一步改革方向的重要依據(jù)?；诂F(xiàn)行水資源稅制體系，從政府和市場角度分析稅制政策在經(jīng)濟系統(tǒng)中的傳導機制，依據(jù)2018年投入產(chǎn)出表編制水資源社會核算矩陣，考慮農(nóng)業(yè)補貼及水體自凈能力，通過動態(tài)可計算一般均衡（CGE）模型系統(tǒng)分析水資源稅、水污染稅、技術進步等不同政策情景組合將會對經(jīng)濟運行、社會福利、水資源保護和污染減排產(chǎn)生的短期和長期效應。結果表明：①水資源稅制體系可提高社會福利，抑制高污染高耗水行業(yè)擴張，支持產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，雖然在短期內(nèi)會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生一定抑制作用，但在長期效應中可通過政府調(diào)控帶動經(jīng)濟增長。②水資源稅與水污染稅不但可以協(xié)同促進水資源節(jié)約與水污染物減排，還能減輕單獨實施各項稅收對經(jīng)濟的負向沖擊。③技術進步在減少稅收對經(jīng)濟的負向沖擊、提高水資源利用效率和水污染物處理率方面發(fā)揮關鍵作用。④高稅負情景下節(jié)水減排的環(huán)境效應明顯優(yōu)于低稅負情景，對經(jīng)濟增長和社會福利的沖擊也與低稅負情景無顯著差異。因此，在全面推進水資源稅制體系改革過程中，應充分發(fā)揮政府調(diào)控作用，統(tǒng)籌稅款用于水源保護及水環(huán)境治理，加大對農(nóng)業(yè)及高污染高耗水行業(yè)投資，支持其改進為更有效的用水方式及污水處理技術，結合水資源稅和水污染稅對經(jīng)濟和環(huán)境的不同效果，強化兩稅的協(xié)同設計，立足于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展目標和水資源治理需求合理確定稅負水平，充分利用政策組合優(yōu)勢制定策略。

關鍵詞 水資源稅制體系；經(jīng)濟運行；社會福利；環(huán)境效應；長期效應

中圖分類號 F812. 42 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2023）08-0166-14 DOI：10. 12062/cpre. 20230515

水資源是中國經(jīng)濟發(fā)展的核心制約因素，多省市均處于國際公認人均水資源標準中極度缺水的區(qū)間［1］。除了可利用水資源短缺外，還存在利用效率低，開發(fā)難度大，污染較重等一系列問題，如何更好進行水資源治理已成為促進社會進步和經(jīng)濟發(fā)展要突破的關鍵瓶頸。為此，財政部、國家稅務總局和水利部聯(lián)合推動水資源稅制體系建設，主要包括水資源稅和水污染稅，兩稅并行，分別從資源節(jié)約和污染治理兩方面對水資源進行生態(tài)保護。稅收政策影響廣泛，為了確保水資源稅制體系在實現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境治理目標的同時保障經(jīng)濟社會有序運行，科學準確評估稅制政策變化后的效應至關重要。但由于水資源稅制政策與經(jīng)濟發(fā)展、技術進步及各產(chǎn)業(yè)間動態(tài)關聯(lián)等因素密切相關，各因素之間存在復雜的非線性耦合關系，因此如何從系統(tǒng)角度將各重要因素集成在同一個模型中進行全面刻畫、準確分析稅制政策效應，對于指引中國水資源稅制體系改革方向、緩解水資源供需壓力、改善水資源生態(tài)環(huán)境、加快經(jīng)濟綠色轉型進程等政策問題具有重要的現(xiàn)實意義。

1 文獻綜述

水資源稅和水污染稅從稅收分類角度看分別屬于資源稅和環(huán)境稅。1920年，Pigou［2］提出根據(jù)自然資源受破壞程度征稅，將破壞環(huán)境產(chǎn)生的外部效應內(nèi)化到生產(chǎn)成本或銷售價格；1931年，Hotelling［3］建立“時間傾斜”理論，認為政府可以通過制定相關的資源稅收政策來控制資源的開發(fā)速度。以這兩個重要理論為基礎，有關環(huán)境稅和資源稅的研究不斷完善。①環(huán)境稅的政策效應研究。Pearce［4］提出“雙重紅利”理論，包括環(huán)境改善形成的環(huán)境紅利（第一重紅利），同時減小該稅種的效率損失，實現(xiàn)經(jīng)濟福利效應（第二重紅利）。Oueslati［5］發(fā)現(xiàn)從長期來看，環(huán)境稅與公共支出結構改革相結合可以改善經(jīng)濟增長和社會福利，但是在轉型階段需要付出相對較高的福利成本。Li［6］對比分析政策情景發(fā)現(xiàn)環(huán)境稅可以減少污染物排放，同時重污染部門和能源密集型部門將遭受更高的產(chǎn)出損失，而清潔能源部門和服務業(yè)的產(chǎn)出將增加。牛歡等［7］驗證了環(huán)境稅通過健康效應和資本積累實現(xiàn)雙重紅利，并且在新古典增長框架和內(nèi)生增長框架下，均存在可以極大化人均產(chǎn)出和經(jīng)濟增長率的最優(yōu)環(huán)境稅率。②征收資源稅對生態(tài)環(huán)境和宏觀經(jīng)濟的影響。Groth等［8］在構建內(nèi)生增長模型的基礎上通過對比發(fā)現(xiàn)征收資源稅可以促進經(jīng)濟增長。Lin等［9］通過研究發(fā)現(xiàn)在節(jié)能減排方面征收資源稅的成本低于征收碳稅，這可以保護企業(yè)的競爭力。劉建徽等［10］運用DEA模型研究發(fā)現(xiàn)資源稅改革可以提高資源使用效率，應進一步擴大征稅范圍才能更好地發(fā)揮對資源配置效率的促進作用。環(huán)境稅和資源稅同屬綠色稅收的重要內(nèi)容，兩者存在密切聯(lián)系。李虹等［11］借鑒資源稅量化自然生態(tài)空間占用的思路提出環(huán)境稅改革方案；喬永璞等［12］認為政府應依據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境治理需求策略性地使用環(huán)境稅和資源稅這兩類典型的庇古稅政策組合。曾先峰等［13］發(fā)現(xiàn)資源稅相比于環(huán)境稅會對經(jīng)濟產(chǎn)生更顯著的負向影響，兩種稅收同時征收對產(chǎn)出和污染的抑制作用會更加顯著。

近年來，國家有關部門對水資源浪費、水污染等問題給予高度關注和重點治理，有關稅收政策的研究開始聚焦于水資源稅和水污染稅。陳少英等［14］認為水污染稅是集經(jīng)濟與法律于一體的治理水環(huán)境的有效手段，應充分發(fā)揮稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用。鄭垂勇等［15］將水污染稅和水資源稅統(tǒng)歸于水稅體系，認為開征水污染稅和水資源稅能夠有效控制水污染。楊得前等［16］發(fā)現(xiàn)征收水資源稅可以提升用水效率，節(jié)水效應顯著。葉金育等［17］從完善水資源稅立法構想角度對水資源稅制展開研究。

在國際經(jīng)濟發(fā)展不確定因素層出不窮、國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力加大的背景下，水資源稅制改革重點不僅在于水資源節(jié)約與生態(tài)環(huán)境保護，也要兼顧宏觀經(jīng)濟發(fā)展，因此模擬與評估水資源稅和水污染稅政策效應對優(yōu)化設計環(huán)境保護政策，更好地達成稅收目標十分關鍵。目前，研究水資源稅收政策的方法主要有計量經(jīng)濟學方法［18］和可計算一般均衡（CGE）方法［19］，但計量經(jīng)濟學方法難以揭示經(jīng)濟系統(tǒng)中各變量之間的非線性關系，而CGE方法能有效刻畫經(jīng)濟系統(tǒng)受到特定外部沖擊及宏觀政策調(diào)整后各部門之間的聯(lián)動關系，可以對水資源政策模擬效果進行多指標評價，是量化分析水資源政策與社會經(jīng)濟發(fā)展之間錯綜關系的有效工具。王克強等［20］通過構建多區(qū)域CGE模型發(fā)現(xiàn)對農(nóng)業(yè)部門征收水資源稅可以節(jié)約區(qū)域生產(chǎn)用水，但會減少各區(qū)域農(nóng)業(yè)部門產(chǎn)出，不利于經(jīng)濟增長，須對稅收變化承受能力較弱的行業(yè)予以補助。陳雯等［21］運用湖南省CGE模型發(fā)現(xiàn)水污染稅具有顯著的減排效果，但是無論短期還是長期，都會對宏觀經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出造成負面影響，須配合稅收返還制度才能減少稅收對經(jīng)濟增長的負面沖擊。原毅軍等［22］在CGE模型中加入污染治理模塊對征收水污染稅進行績效評價，結果表明水污染稅可顯著抑制污染排放，對經(jīng)濟產(chǎn)生負面沖擊，但仍處于可接受范圍內(nèi)，并且水污染稅的征收雖然會在短期內(nèi)增加企業(yè)成本，但是從長期來看有利于企業(yè)調(diào)整生產(chǎn)技術和管理活動，加快清潔技術研發(fā)，增強自身競爭力。

曾先峰等［13］構建多區(qū)域動態(tài)CGE模型發(fā)現(xiàn)提高水污染稅至4倍于基準水平可實現(xiàn)對產(chǎn)出負向影響最小和最大程度實現(xiàn)抑制廢棄物排放的政府最優(yōu)目標。吳正等［23］基于水資源嵌入型CGE模型發(fā)現(xiàn)對水資源稅進行轉移支付可以減輕征稅造成的福利損失，既能實現(xiàn)理想的節(jié)水效果，又能減輕稅收對經(jīng)濟和社會的負面影響。

現(xiàn)有研究為水資源稅制體系改革提供了有益借鑒，但仍存在不足：一是研究內(nèi)容局限于對水資源稅或水污染稅單一稅種實施效應及改進方向的討論，缺乏對水資源稅制體系深入、全面分析，將兩者割裂開來，勢必會忽略兩者協(xié)同對經(jīng)濟社會和環(huán)境產(chǎn)生的綜合效應，造成稅負重疊，使研究結論產(chǎn)生偏誤；二是水資源稅制體系改革滲透經(jīng)濟體系內(nèi)各行各業(yè)，牽涉多方利益，現(xiàn)有研究范圍僅著眼于某一區(qū)域或產(chǎn)業(yè)，忽略了稅制改革將會對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生的復雜影響，因此，水資源稅制體系改革的政策效應應從系統(tǒng)視角對各產(chǎn)業(yè)、各主體之間的關聯(lián)性進行探討；三是當前研究主要集中于水資源稅或水污染稅實施成效或政策變動后的短期效應預測，缺乏對其長期效應的關注，稅收影響深遠，生態(tài)建設更是功在當代利在千秋，因此對稅制改革的規(guī)劃不應僅著眼于當下，還應重視其帶來的長期效益。

基于此，該研究統(tǒng)籌考慮由水資源稅和水污染稅構成的水資源稅制體系，在稅際協(xié)調(diào)的頂層理念指導下，分析政府和市場作用下稅收通過調(diào)整水資源價格影響經(jīng)濟社會運行和資源環(huán)境保護的傳導機制，構建動態(tài)CGE模型全面評估兩稅單獨及共同變動對經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境的短期沖擊和長期動態(tài)效應，拓展以往文獻只對單一稅種展開研究的不足，彌補靜態(tài)CGE模型無法分析中長期影響的短板，以更全局和長期的視角為水資源稅制體系優(yōu)化設計提供參考和決策依據(jù)。

2 理論基礎

水資源稅制體系的核心表現(xiàn)形式為水資源稅和水污染稅，聚焦于資源稅和環(huán)境稅組成的生態(tài)稅制體系框架下對水資源的不同側重。水資源稅是對取用水資源的行為征稅，貫徹“使用者付費”原則，中國自2016年將水資源納入資源稅征收范圍試點開征，目前水資源稅擴圍已成為主要趨勢［24］。水污染稅是在環(huán)境稅框架下，自2018年1月1日起在全國實行，遵循“污染者付費原則”。產(chǎn)品的生產(chǎn)在起始端取用水資源時承擔水資源稅，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)伴隨水污染物排放被課征水污染稅，從征收目的上看，水資源稅旨在源頭上節(jié)約水資源，水污染稅是為了抑制水污染物排放，兩者相互補充，構成完整的水資源稅制體系，通過引入一種價格信號改變產(chǎn)品成本，對各利益主體施以正向或反向激勵，從而調(diào)節(jié)主體行為，其本質是政府借助市場規(guī)律調(diào)整企業(yè)生產(chǎn)方式，引導綠色經(jīng)濟轉型［25］。

在市場作用下，假設存在健全的要素價格形成機制，水資源稅和水污染稅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，兩者均應包含在商品價值中，水資源稅反映資源稀缺程度，水污染稅作為用水過程中對環(huán)境損失的價格補償，如圖1所示：將水資源作為基礎性生產(chǎn)資料納入生產(chǎn)要素中，稅收會在短期內(nèi)提高生產(chǎn)成本，生產(chǎn)者承擔部分稅負，同時將稅負轉嫁給下游，下游商品價格上漲，稅負最終以資源性產(chǎn)品價格傳導至消費者，從而使消費者需求下降，在成本壓力與需求下降的共同影響下，生產(chǎn)者會減少產(chǎn)出，造成產(chǎn)出損失，迫使企業(yè)背離其原來最優(yōu)的生產(chǎn)決策。因此從短期來看，水資源稅制體系的征收會對經(jīng)濟造成負面影響。

但是隨著新政策實施和執(zhí)行狀況的逐漸穩(wěn)定和深入，企業(yè)對政策未來的實施及其帶來的影響會形成更加明確的預期，此時，具有較強的競爭力和研發(fā)實力的企業(yè)不僅有能力承受成本上漲的壓力，而且能夠盡快調(diào)整其生產(chǎn)技術，加強清潔節(jié)約技術的研發(fā)和引進，盡快培育新的競爭力。部分實力薄弱、創(chuàng)新能力不足的企業(yè)將因無法承受成本壓力，或不具備相應的技術更新能力而被淘汰，從而使得經(jīng)濟發(fā)展模式整體轉向綠色發(fā)展。

在政府作用中，水資源稅和水污染稅可以增加政府收入，由政府統(tǒng)籌調(diào)配，利用轉移支付改善基礎設施布局；調(diào)整投資結構，對農(nóng)業(yè)和高污染行業(yè)加大投資力度，支持其引進節(jié)水設備和污水處理技術，從而帶動清潔產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構；提高傳統(tǒng)生產(chǎn)要素投入份額，增加居民勞動收入，提高社會福利；補貼對稅收承受力較弱的產(chǎn)業(yè)，保障和引領經(jīng)濟平穩(wěn)轉型。總體看來，水資源稅制體系能夠抑制高耗水高污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促使生產(chǎn)者調(diào)整生產(chǎn)要素投入結構，引領其轉向清潔節(jié)約的生產(chǎn)方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，但在轉型過程中會對經(jīng)濟造成負向影響。

3 模型構建

順應資源稅擴圍趨勢，該研究假設水資源稅在全國征收，以所有用水行業(yè)為納稅人，生產(chǎn)函數(shù)規(guī)模報酬不變，完全競爭市場下生產(chǎn)者和消費者的行為遵循利潤最大化和效用最大化原則，最終達到要素市場出清及產(chǎn)品市場均衡。

3. 1 動態(tài)CGE模型的構建

水資源在模型中有多種處理方式，例如將水資源作為生產(chǎn)或消費的約束條件［26］，但不能反映水資源的使用成本，價格傳導機制不起作用；將水資源作為中間投入品納入模型［27］，但無法刻畫水資源與其他生產(chǎn)要素間替代關系。目前大多數(shù)建模采用的方法是將水資源作為初始要素納入固定替代彈性（Constant Elasticity of Substitution，CES）生產(chǎn)函數(shù)［28-29］或將水資源作為一個部門加入到模型中，建立與其他部門的關系［30-31］，用以分析水資源價格水平變動對宏觀經(jīng)濟的影響等。

由于主要研究水資源稅制政策變化效應，著眼于水資源短缺與水污染治理問題，因此該研究構建的動態(tài)CGE模型將生產(chǎn)要素分為資本、勞動力、水資源，主要包括生產(chǎn)模塊、貿(mào)易模塊、價格模塊、經(jīng)濟主體模塊、水污染稅模塊、均衡與宏觀閉合模塊，模塊間邏輯關系如圖2所示。生產(chǎn)模塊是模型的基礎模塊，基于生產(chǎn)函數(shù)刻畫生產(chǎn)要素生產(chǎn)商品的過程，水資源稅作為要素稅，通過提高原材料價格直接影響生產(chǎn)過程，間接影響水資源投入量。水污染稅模塊遵循“污染者付費”原則，對生產(chǎn)環(huán)節(jié)排污行為征收，因此作為中間投入附加于最終商品價值中。生產(chǎn)出的商品通過貿(mào)易模塊與國際市場相聯(lián)系，總產(chǎn)出將分為出口及國內(nèi)銷售兩種流向，而國內(nèi)總供給包括進口及國內(nèi)生產(chǎn)國內(nèi)銷售的商品，根據(jù)瓦爾拉斯一般均衡理論，國內(nèi)總供給等于國內(nèi)總需求，總需求由政府消費、居民消費和企業(yè)消費組成。經(jīng)濟主體模塊描述資金在經(jīng)濟主體間的流轉過程，即政府、企業(yè)、居民三大經(jīng)濟主體如何獲得并分配自己的收入。企業(yè)和居民通過要素市場和政府的轉移支付獲得收入，政府收入主要來源于各項稅收。經(jīng)濟主體通過貿(mào)易模塊購買商品和服務的形式進行消費，收入就此流向商品市場，商品市場再通過國內(nèi)銷售或中間投入等方式將收入轉移到生產(chǎn)活動中，從而實現(xiàn)收入的循環(huán)流動。政府支出除了在貿(mào)易模塊的消費，還包括對農(nóng)業(yè)的補貼以及對居民和企業(yè)的轉移支付，水資源稅和水污染稅作為政府收入，與其他稅收共同由政府統(tǒng)籌支配，通過轉移支付與政府消費實現(xiàn)環(huán)境治理和稅收補償?shù)哪繕?。該研究主要呈現(xiàn)基于研究需要較于一般模型所拓展的模塊，即生產(chǎn)模塊、水污染稅模塊、經(jīng)濟主體模塊、均衡與宏觀閉合模塊及動態(tài)模塊，其余可參考標準CGE模型［32］。