司林波 譚筱波

一、問(wèn)題的提出:人工智能時(shí)代政府治理轉(zhuǎn)型

人工智能技術(shù)的變革及其在社會(huì)各領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用,重塑著個(gè)體的價(jià)值觀念、行為模式、工作結(jié)構(gòu)和交互關(guān)系,也影響著政府運(yùn)作的內(nèi)外環(huán)境,成為政府治理變革的重要變量。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè),建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則［1］;“十四五”規(guī)劃明確了加快數(shù)字化發(fā)展,建設(shè)數(shù)字中國(guó)的重點(diǎn)任務(wù),鼓勵(lì)支持新技術(shù)賦能［2］。建設(shè)數(shù)字中國(guó)成為數(shù)字時(shí)代推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要引擎［3］。

2022年11月,美國(guó)Open AI公司發(fā)布的ChatGPT聊天機(jī)器人程序,引發(fā)了人們對(duì)于人工智能發(fā)展的討論。ChatGPT不同于以往的狹義人工智能,其以大規(guī)模預(yù)訓(xùn)練和自然語(yǔ)言處理為基石,具備上下文感知性和多領(lǐng)域適應(yīng)性,能夠通過(guò)強(qiáng)大的自主學(xué)習(xí)能力進(jìn)行語(yǔ)言編輯和創(chuàng)作,實(shí)現(xiàn)與人類的深度智能交互。人工智能技術(shù)的變革與發(fā)展引發(fā)了人們對(duì)其應(yīng)用領(lǐng)域的討論和探索,尤其是對(duì)政府治理變革帶來(lái)的機(jī)遇和價(jià)值。作為數(shù)字中國(guó)建設(shè)的重要課題,數(shù)字政府建設(shè)及其治理能力的提升正是對(duì)新一輪產(chǎn)業(yè)革命和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新焦點(diǎn)等戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)的準(zhǔn)確把握,也是對(duì)大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)知識(shí)學(xué)習(xí)、跨媒體協(xié)同處理、人機(jī)協(xié)同增強(qiáng)智能等人工智能技術(shù)發(fā)展的積極回應(yīng)［4］。自2019年首次以國(guó)家文件的形式明確數(shù)字政府建設(shè)的要求以來(lái),我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)目標(biāo)更加清晰,制度體系日益完善,在中央的政策引導(dǎo)和地方的試點(diǎn)探索下,形成了“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”“不見(jiàn)面審批”等一批實(shí)踐案例。基于大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用,產(chǎn)生了智慧城市、智慧治理、智慧政務(wù)等新型樣態(tài),數(shù)字政府逐漸向智慧政府轉(zhuǎn)型,引發(fā)了以政府治理變革為主導(dǎo)的社會(huì)變革。

從理論層面看,現(xiàn)有研究對(duì)信息技術(shù)變革與政府治理轉(zhuǎn)型問(wèn)題進(jìn)行了探討,關(guān)注到人工智能技術(shù)的發(fā)展對(duì)政府治理帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在信息技術(shù)變革與政府治理轉(zhuǎn)型的復(fù)雜關(guān)系及作用機(jī)制方面,政府的體制、制度、理念等約束信息技術(shù)發(fā)揮作用。技術(shù)與已有的社會(huì)構(gòu)造相互影響,并以一種“復(fù)合”的機(jī)制推動(dòng)組織轉(zhuǎn)型［5］,在政府行政理念的創(chuàng)新之下,信息技術(shù)才有可能發(fā)揮作用［6］。數(shù)字技術(shù)的積極作用在于新技術(shù)革命對(duì)信息傳播方式、組織管理方式、人類權(quán)力關(guān)系等產(chǎn)生重要影響,進(jìn)而成為政府治理變革最深刻的動(dòng)因［7］。人工智能具有強(qiáng)大治理能力和獨(dú)特優(yōu)勢(shì),能夠控制政府規(guī)模、助力政府決策、提升政府效率、加強(qiáng)政府監(jiān)管等［8］,具有推動(dòng)政府向智慧政府升級(jí)的“賦能效應(yīng)”［9］,但產(chǎn)生了隱私和數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)、治理責(zé)任模糊、算法偏見(jiàn)與算法歧視等問(wèn)題。現(xiàn)有研究分析了信息技術(shù)變革與政府治理轉(zhuǎn)型的關(guān)系,探討了人工智能賦能政府治理轉(zhuǎn)型的重要價(jià)值,對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)做了一定的研究,但缺少對(duì)不同治理形態(tài)中的影響治理模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵要素的考察,特別是缺少對(duì)人工智能場(chǎng)景下,政府治理形態(tài)由數(shù)字治理向智慧治理轉(zhuǎn)型中關(guān)鍵要素轉(zhuǎn)變及其內(nèi)在邏輯機(jī)理的系統(tǒng)研究。

人工智能等信息技術(shù)的發(fā)展改變了政府治理的環(huán)境,為政府職能轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)分解、治理參與渠道拓寬及向社會(huì)的賦權(quán)提供了新的機(jī)遇。從技術(shù)應(yīng)用看,人工智能能夠促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)融合和資源整合,提高對(duì)公眾需求的回應(yīng)性及資源配置的精準(zhǔn)性,降低政府行政成本,大幅提高政府治理能力,在現(xiàn)有數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)從數(shù)字治理向智慧治理的轉(zhuǎn)變。因此,必須立足于新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要,深入探討人工智能對(duì)政府治理轉(zhuǎn)型帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn),基于我國(guó)當(dāng)前豐富的實(shí)踐案例分析其中的邏輯機(jī)理、邊界限度和實(shí)現(xiàn)路徑。

二、政府治理的技術(shù)變量:數(shù)字治理與智慧治理的概念意涵與實(shí)踐情境

技術(shù)變革是考察政府治理轉(zhuǎn)型的重要變量,每一次技術(shù)革命都帶來(lái)人類權(quán)力關(guān)系本質(zhì)的改變乃至重構(gòu),進(jìn)而推進(jìn)政府治理方式的變革［10］。技術(shù)變革不僅促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的出現(xiàn)和成長(zhǎng),更引發(fā)對(duì)政府治理能力提升相關(guān)問(wèn)題的關(guān)注和研究。數(shù)字治理與智慧治理作為政府治理的不同形態(tài),是應(yīng)對(duì)信息技術(shù)變革作出的動(dòng)態(tài)調(diào)整和主動(dòng)適配。

(一)信息技術(shù)變革對(duì)政府治理場(chǎng)景轉(zhuǎn)換的影響

信息技術(shù)變革能夠帶來(lái)信息生產(chǎn)、傳播方式、處理手段等的革新,達(dá)到更高的運(yùn)行效率、構(gòu)筑新型的交互關(guān)系、產(chǎn)生豐富的技術(shù)成果、實(shí)現(xiàn)更多的社會(huì)價(jià)值。其對(duì)政府治理場(chǎng)景轉(zhuǎn)換的影響主要包括環(huán)境、手段、機(jī)制、結(jié)構(gòu)和理念五個(gè)方面。

在治理環(huán)境方面,信息技術(shù)變革催生新的經(jīng)濟(jì)形態(tài),加速了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化,使人類的生產(chǎn)生活方式發(fā)生變化,新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)沖擊著政府已有的治理模式。同時(shí),復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生要求政府實(shí)施更加精準(zhǔn)、智慧的治理方式。在治理手段方面,信息技術(shù)的發(fā)展極大地提升了政府治理的效率和效能。“互聯(lián)網(wǎng)+”提升了政府治理的信息化水平,大數(shù)據(jù)的應(yīng)用提高了政府決策的科學(xué)性和透明度,人工智能的發(fā)展使政府智慧治理成為可能。在治理機(jī)制方面,信息技術(shù)變革為網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建提供了支撐。網(wǎng)絡(luò)新媒體的產(chǎn)生實(shí)現(xiàn)了政府信息公開(kāi)由單向發(fā)布到雙向互動(dòng)的轉(zhuǎn)變,政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的建立拓寬了多元治理主體參與公共事務(wù)治理的渠道。在組織結(jié)構(gòu)方面,信息技術(shù)變革提升了政府治理的效率和效能,降低了政府運(yùn)作的成本,通過(guò)權(quán)力和人力資源等的優(yōu)化重組實(shí)現(xiàn)政府層級(jí)的扁平化和合理化。在治理理念方面,信息技術(shù)變革使政府服務(wù)得以細(xì)分,不僅能有效地確定政府、市場(chǎng)及社會(huì)的邊界,還能使?jié)M足公民公共服務(wù)的個(gè)性化需求成為可能,使政府能夠踐行以人民為中心的發(fā)展思想,更好地回應(yīng)公民的價(jià)值需求。

人工智能引發(fā)的信息技術(shù)變革改變了政府治理的手段,也必然推進(jìn)政府治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。相應(yīng)地,政府治理場(chǎng)景中各要素的轉(zhuǎn)變需要更加精準(zhǔn)、智能、有效的治理形態(tài)。然而,信息技術(shù)變革也會(huì)給政府治理轉(zhuǎn)型帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)?？陀^認(rèn)識(shí)信息技術(shù)變革產(chǎn)生的多重影響,統(tǒng)籌考慮技術(shù)變革、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與政府治理轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是我國(guó)政府在人工智能時(shí)代的必然選擇。

(二)從數(shù)字治理到智慧治理:政府治理實(shí)踐的場(chǎng)景轉(zhuǎn)換

1.數(shù)字治理:信息時(shí)代政府治理轉(zhuǎn)型的必然選擇。數(shù)字治理是在信息技術(shù)蓬勃發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化加速及網(wǎng)絡(luò)社會(huì)崛起的背景下產(chǎn)生的［11］,它主要關(guān)注的是政府內(nèi)部業(yè)務(wù)流程中信息技術(shù)應(yīng)用及在此基礎(chǔ)上的政民互動(dòng)。數(shù)字治理產(chǎn)生于信息時(shí)代,具有電子化、數(shù)據(jù)化、信息化的特征。從數(shù)字治理的實(shí)踐向度看,它既強(qiáng)調(diào)微觀層面在政府內(nèi)部運(yùn)行流程及公共事務(wù)處理程序中采用電子信息、數(shù)據(jù)資料等方式,通過(guò)數(shù)字技術(shù)提高效率,也注重宏觀層面數(shù)字技術(shù)的發(fā)展對(duì)于政府組織規(guī)模、結(jié)構(gòu)、功能、流程等的重塑,以及對(duì)政府與社會(huì)互動(dòng)機(jī)制的影響。我國(guó)數(shù)字政府的建設(shè)是在國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略的背景下逐步進(jìn)行的,經(jīng)歷了信息化、網(wǎng)絡(luò)化、社會(huì)化和云端化四個(gè)階段,形成了政府結(jié)構(gòu)和治理模式的新形態(tài)［12］。數(shù)字治理是技術(shù)化行政的具體實(shí)踐,是對(duì)現(xiàn)代信息社會(huì)的主動(dòng)適配,是實(shí)現(xiàn)政府治理轉(zhuǎn)型的必然選擇。它以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)為主體支撐,以技術(shù)賦能政府治理為核心目標(biāo),在加強(qiáng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高政府信息化能力的基礎(chǔ)上,真正實(shí)現(xiàn)工具理性所追求的效率目標(biāo),實(shí)質(zhì)是政府本位下的政府流程再造和結(jié)構(gòu)重塑。

2.數(shù)字治理與智慧治理的關(guān)系:從理論到實(shí)踐的多維比較。數(shù)字治理和智慧治理均是治理理論框架下的同構(gòu)概念,也是與我國(guó)社會(huì)主義制度相結(jié)合、具有本土化特征的實(shí)踐形態(tài)。從理論演進(jìn)角度分析,智慧治理是在數(shù)字治理基礎(chǔ)上形成的新治理形態(tài),其演進(jìn)和轉(zhuǎn)型主要以技術(shù)的突破和變革為基礎(chǔ)。結(jié)合政府治理場(chǎng)景轉(zhuǎn)換的要素及當(dāng)前智慧治理的實(shí)踐探索,可以將數(shù)字治理與智慧治理的主要區(qū)別歸納為情境、理念、技術(shù)、功能、機(jī)制和價(jià)值六個(gè)方面(見(jiàn)表1)。

表1 數(shù)字治理與智慧治理的區(qū)別

在產(chǎn)生情境上,數(shù)字治理是在電子政務(wù)基礎(chǔ)上形成的全新治理模式,其產(chǎn)生背景與國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略相契合;而智慧治理是近年來(lái)才被廣泛探討的,它是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化范疇下的從屬概念［13］。在核心理念上,數(shù)字治理強(qiáng)調(diào)重新整合、以需要為基礎(chǔ)的整體主義和數(shù)字化變革,更側(cè)重治理工具,即數(shù)字化手段［14］,是一種政府取向的信息化應(yīng)用;智慧治理將人置于治理過(guò)程中的核心地位,關(guān)注人民的滿意度、回應(yīng)人民的訴求、發(fā)揮人民的主觀能動(dòng)性,踐行以人為本的理念。在技術(shù)支撐上,兩者都以現(xiàn)代計(jì)算機(jī)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等為核心技術(shù),區(qū)別在于人工智能的初級(jí)技術(shù)和高級(jí)技術(shù),即狹義人工智能與通用人工智能。核心技術(shù)的不同使兩者的功能存在差異,依靠狹義人工智能技術(shù)的數(shù)字治理主要是克服人類的生理限制,以數(shù)據(jù)和信息的形式實(shí)現(xiàn)各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域要素的合理流動(dòng),從而優(yōu)化服務(wù)流程、提高服務(wù)效率,其功能表現(xiàn)為電子化、數(shù)據(jù)化和信息化;而依靠通用人工智能技術(shù)的智慧治理在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)人類智能的模擬和超越,其核心技術(shù)是深度學(xué)習(xí)和自然語(yǔ)言處理,它能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)各領(lǐng)域內(nèi)容的整合和互通,依托歷史數(shù)據(jù)和實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)的收集與處理,系統(tǒng)考察治理中的各環(huán)節(jié)和各要素,預(yù)估風(fēng)險(xiǎn)及問(wèn)題的產(chǎn)生,進(jìn)而提供更為全面、更為精準(zhǔn)的服務(wù)和信息,其功能表現(xiàn)為前瞻性、精準(zhǔn)性和系統(tǒng)性。在參與機(jī)制上,數(shù)字治理受限于技術(shù)因素,更多是政府與其他相關(guān)主體的雙向互動(dòng),智慧治理則能夠拓寬公共事務(wù)治理的渠道,讓相關(guān)主體通過(guò)多邊協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)政策產(chǎn)出和公共治理。在價(jià)值層面上,數(shù)字治理雖然關(guān)注民主、公平等價(jià)值的實(shí)現(xiàn),但在實(shí)踐過(guò)程中更多偏向于工具的運(yùn)用,智慧治理則是在此基礎(chǔ)上通過(guò)對(duì)現(xiàn)有知識(shí)的整合、信息的多重反饋、人機(jī)互動(dòng)與融合來(lái)追求公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

基于通用人工智能技術(shù)而形成的智慧治理具有強(qiáng)大和先進(jìn)的治理能力。首先,智慧治理具有強(qiáng)大的數(shù)據(jù)收集、學(xué)習(xí)和產(chǎn)出能力。依靠強(qiáng)大的數(shù)據(jù)收集能力,打通不同部門、不同領(lǐng)域的“信息孤島”,通過(guò)機(jī)器學(xué)習(xí)和數(shù)據(jù)的持續(xù)更新,提高政府決策的科學(xué)化水平。其次,智慧治理能夠有效提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量。以問(wèn)題和需求為導(dǎo)向優(yōu)化政府服務(wù)流程,為公民提供個(gè)性化、定制化的政務(wù)服務(wù),并通過(guò)公民的意見(jiàn)反饋實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的持續(xù)改進(jìn)。再次,智慧治理能夠?qū)崿F(xiàn)更大范圍的協(xié)同治理。在推進(jìn)數(shù)據(jù)整合和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)跨部門、跨領(lǐng)域的合作和協(xié)同,構(gòu)建多元的協(xié)同治理機(jī)制。最后,智慧治理能夠提供豐富的治理工具組合,提升治理效能。各種信息技術(shù)的綜合運(yùn)用能夠提高政府的服務(wù)能力、監(jiān)管能力和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力,實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控與反饋、智能分析與預(yù)測(cè)。

3.走向智慧治理:技術(shù)變革下政府治理場(chǎng)景轉(zhuǎn)換的必然要求。從治理實(shí)踐看,國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求、解決復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的需要、公眾在治理體系中的廣泛參與及技術(shù)變革的催化等因素構(gòu)成數(shù)字治理向智慧治理轉(zhuǎn)型的動(dòng)力機(jī)制。首先,國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求政府實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型及治理效能的提升。這些要求表現(xiàn)在政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化等方面,而數(shù)字治理的技術(shù)特性難以滿足治理新要求,需要政府運(yùn)用人工智能等新興技術(shù)實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型及治理效能提升。其次,復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的解決需要政府提高治理能力,實(shí)現(xiàn)及時(shí)、精準(zhǔn)、有效的治理。我國(guó)社會(huì)問(wèn)題呈現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門、跨領(lǐng)域的特征,需要?jiǎng)討B(tài)分析解決。數(shù)字治理雖然能夠提供大量的數(shù)據(jù)信息,但不能有效處理這些數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)其中的規(guī)律和趨勢(shì),提供科學(xué)和精準(zhǔn)的決策支持。智慧治理則能夠?qū)?shù)據(jù)進(jìn)行智能處理和挖掘,提供智能化、個(gè)性化、場(chǎng)景化的解決方案,更好地解決復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題。再次,公眾參與和社會(huì)創(chuàng)新的廣泛涌現(xiàn),為政府治理轉(zhuǎn)型提供了豐富資源和多元主體。公眾對(duì)政府服務(wù)質(zhì)量和效率有更高的期待和要求,同時(shí)有了更強(qiáng)的參與公共事務(wù)治理的意愿。數(shù)字治理雖然為公眾提供了便捷和豐富的政務(wù)服務(wù)和信息交流平臺(tái),但不能充分發(fā)揮公眾的主體作用,激發(fā)公眾的創(chuàng)造力和協(xié)作力。智慧治理則通過(guò)構(gòu)建開(kāi)放式、共享式、協(xié)同式的平臺(tái)生態(tài)圈,實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等多元主體之間的深度參與和有效互動(dòng),促進(jìn)資源共享和價(jià)值共創(chuàng)。最后,科技革命和數(shù)字基建的快速發(fā)展,為政府治理轉(zhuǎn)型提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐和實(shí)踐基礎(chǔ)。新興技術(shù)在為政府治理提供新的工具和手段的同時(shí),也帶來(lái)新的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)字治理的技術(shù)特性使其難以有效應(yīng)對(duì)技術(shù)變革帶來(lái)的問(wèn)題。智慧治理則通過(guò)建立科技治理體系,加強(qiáng)對(duì)技術(shù)發(fā)展的研判和規(guī)制,實(shí)現(xiàn)技術(shù)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、從數(shù)字治理走向智慧治理:人工智能賦能政府治理轉(zhuǎn)型的邏輯機(jī)理

從數(shù)字治理到智慧治理,不僅是治理技術(shù)手段的革新,也是治理價(jià)值理念的變革。智慧治理作為一種基于先進(jìn)信息技術(shù)的現(xiàn)代治理形態(tài),提供了人工智能時(shí)代政府治理轉(zhuǎn)型的路徑選擇。探討政府治理由數(shù)字治理向智慧治理的轉(zhuǎn)型,需要深入考察我國(guó)智慧治理的實(shí)踐探索,本文選取雄安新區(qū)“智慧城市”、杭州“城市大腦”和上?！耙痪W(wǎng)通辦”作為分析對(duì)象,在宏觀上把握政府治理運(yùn)行的外部環(huán)境,在微觀上厘清不同治理形態(tài)中的關(guān)鍵要素,從而梳理和解構(gòu)政府治理轉(zhuǎn)型的邏輯機(jī)理。

(一)情境轉(zhuǎn)換:從信息建設(shè)到效能提升的接續(xù)演進(jìn)

治理情境作為探討治理方式的基礎(chǔ)和前提,是包含治理目標(biāo)、規(guī)則、資源、關(guān)系、工具等在內(nèi)的要素集合體,它影響行為主體的價(jià)值取向、角色劃分、行為邏輯和互動(dòng)機(jī)制,也影響治理系統(tǒng)的運(yùn)行效率和結(jié)果產(chǎn)出。雄安新區(qū)、杭州和上海在智慧治理的實(shí)踐中均考察了時(shí)代背景、國(guó)家政策、體制機(jī)制、技術(shù)條件等多重因素的影響,明晰了治理主體行動(dòng)邏輯和治理方式選擇的具體環(huán)境和條件。

系統(tǒng)推進(jìn)體制機(jī)制改革和治理體系、治理能力現(xiàn)代化是雄安新區(qū)建設(shè)的主要目標(biāo)［15］。在“智慧城市”建設(shè)中,雄安新區(qū)深刻把握全球化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì),用最先進(jìn)的理念和國(guó)際一流水準(zhǔn)進(jìn)行城市設(shè)計(jì),綜合運(yùn)用人工智能技術(shù)構(gòu)建各類城市治理的AI預(yù)測(cè)推理模型,提升城市的科學(xué)化、精細(xì)化水平。2020年3月,習(xí)近平在杭州城市大腦運(yùn)營(yíng)指揮中心調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào),運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù),推動(dòng)城市管理從數(shù)字化到智能化再到智慧化,是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路［16］。杭州“城市大腦”是在將城市基礎(chǔ)要素“數(shù)字化”的基礎(chǔ)上推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,構(gòu)建靈活高效的創(chuàng)新機(jī)制,應(yīng)用人工智能技術(shù)聯(lián)通政府的各個(gè)治理場(chǎng)景。政務(wù)信息化為上海數(shù)字政府的建設(shè)奠定了基礎(chǔ),在政府網(wǎng)站服務(wù)群、大數(shù)據(jù)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的基礎(chǔ)上深化數(shù)據(jù)賦能的理念。2018年,上海率先提出“智慧政府”的建設(shè)目標(biāo),應(yīng)用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)來(lái)提升政府治理的科學(xué)化、精細(xì)化、智能化水平。

數(shù)字治理強(qiáng)調(diào)以信息技術(shù)重塑政府的業(yè)務(wù)流程,即關(guān)注公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的“生產(chǎn)端”。智慧治理是在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化語(yǔ)境下產(chǎn)生的,它面臨著技術(shù)變革和數(shù)字化轉(zhuǎn)型、全球化和跨國(guó)挑戰(zhàn)、社會(huì)價(jià)值觀多元化、公眾期望和參與意愿多樣化、政府行政的透明化等新型治理情境,其重視公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的“消費(fèi)端”。從數(shù)字治理到智慧治理的轉(zhuǎn)型意味著政府要有更高的管理能力、更加高效和精準(zhǔn)的社會(huì)問(wèn)題解決能力,重視公眾個(gè)性化、多樣化的公共服務(wù)需求,切實(shí)提高治理的民主性和回應(yīng)性。在情境轉(zhuǎn)換過(guò)程中,人工智能技術(shù)能夠契合政府治理情境轉(zhuǎn)換的客觀要求,也能夠適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。

(二)理念嬗變:從政府取向到人民取向的應(yīng)然回歸

在不同歷史時(shí)期和社會(huì)發(fā)展背景下,治理理念有不同的側(cè)重點(diǎn)。數(shù)字治理是在政府占據(jù)社會(huì)治理主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上提出的,奉行的是政府本位的技術(shù)化運(yùn)用。伴隨政府運(yùn)行的內(nèi)外部環(huán)境變化及治理工具的更新,治理理念從政府取向到人民取向的應(yīng)然回歸是大勢(shì)所趨。雄安新區(qū)、杭州、上海的智慧治理均實(shí)現(xiàn)了從政府取向到人民取向的理念嬗變。

雄安新區(qū)在建設(shè)之初就將“以人民為中心”作為總體規(guī)劃的核心要求,其“智慧城市”建設(shè)也踐行以人為本的理念,立足人居、人本、人文的三重維度,既打造一種以信息技術(shù)為支撐的“智慧城市”,也打造一種以人民為中心的“人民城市”［17］。杭州“城市大腦”最初是為了解決城市交通擁堵問(wèn)題,即通過(guò)攝像頭獲取交通流量?jī)?yōu)化路口時(shí)間分配,從而精準(zhǔn)識(shí)別路況趨勢(shì)及交通警情。伴隨著政府治理理念轉(zhuǎn)變和技術(shù)變革,“城市大腦”從治堵向治城轉(zhuǎn)變,以解決人民群眾實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向拓寬智慧治理的應(yīng)用場(chǎng)景。上?！耙痪W(wǎng)通辦”建設(shè)的初衷在于打通不同部門的信息系統(tǒng),解決人民群眾辦事難的問(wèn)題,實(shí)質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)由政府取向到人民取向的理念嬗變。當(dāng)前,上海打造“一網(wǎng)通辦”智慧好辦2.0版,依托人工智能服務(wù)中樞拓展“AI+一網(wǎng)通辦”智能場(chǎng)景應(yīng)用,方便人民群眾“高效辦成一件事”。

黨的十九大報(bào)告確立了“以人民為中心”的發(fā)展思想,一方面,體現(xiàn)了政府治理理念以人民的需求為導(dǎo)向,注重解決事關(guān)人民群眾切身利益的發(fā)展問(wèn)題;另一方面,表明應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜多變的外部環(huán)境和解決錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題成為政府和相關(guān)主體共同的責(zé)任和義務(wù),需要真正發(fā)揮人民群眾的首創(chuàng)精神。因此,從數(shù)字治理到智慧治理的轉(zhuǎn)變,必須實(shí)現(xiàn)理念嬗變,將真正滿足人民群眾的需求和利益作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在理念嬗變的過(guò)程中,人工智能技術(shù)能夠整合信息資源,將公眾需求呈現(xiàn),為政府行政決策和政策生成提供支撐,使政府精準(zhǔn)地了解公眾需求、全面考慮治理中的各種要素、系統(tǒng)地關(guān)注社會(huì)治理中的新興領(lǐng)域,從而打破政府服務(wù)供給與公眾服務(wù)需求之間的“藩籬”。

(三)技術(shù)創(chuàng)新:從初級(jí)階段向高級(jí)階段的技術(shù)躍升

技術(shù)創(chuàng)新是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步和政府治理轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ),也是各國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程的重要手段。實(shí)現(xiàn)政府從數(shù)字治理向智慧治理的轉(zhuǎn)型,要把握技術(shù)發(fā)展和技術(shù)運(yùn)用的客觀規(guī)律,推動(dòng)人工智能從初級(jí)階段向高級(jí)階段的技術(shù)躍升,實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新對(duì)社會(huì)發(fā)展的改造、對(duì)人民生活的改善。雄安新區(qū)、杭州、上海的智慧治理注重對(duì)新興技術(shù)手段的合理應(yīng)用,顯著提升了政府治理的智能化、智慧化水平。

雄安新區(qū)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)構(gòu)建了以“一中心四平臺(tái)”為核心的智慧治理硬件體系,實(shí)現(xiàn)了城市建設(shè)基礎(chǔ)信息、智能感知信息和視頻監(jiān)控信息的全覆蓋［18］。不同于傳統(tǒng)智慧城市只關(guān)注某一行業(yè)或領(lǐng)域的智慧管理,雄安新區(qū)依靠城市計(jì)算中心實(shí)現(xiàn)基于城市信息模型的全城智慧化［19］。杭州運(yùn)用神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)算法和人工智能技術(shù),打造了智慧交通、商業(yè)街區(qū)、智能亞運(yùn)等多種應(yīng)用場(chǎng)景,不斷推進(jìn)人工智能新技術(shù)、新產(chǎn)品和新模式的運(yùn)用［20］,并探索發(fā)布“政策超市智能問(wèn)答機(jī)器人”“杭州亞運(yùn)GPT”等人工智能大模型。上海打造基于互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)的智慧化政務(wù)服務(wù),“智能幫辦系統(tǒng)”通過(guò)線上溝通及人工智能自動(dòng)生成等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)信息填報(bào)與申請(qǐng)材料制作。

從數(shù)字治理與智慧治理的技術(shù)支撐來(lái)看, “數(shù)字”主要運(yùn)用的是感測(cè)技術(shù)、通信技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)和控制技術(shù)及區(qū)塊鏈,側(cè)重于改變流程本身及操控方式;而“智慧”主要是運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿技術(shù),注重人和環(huán)境互動(dòng)的優(yōu)化,核心是“感知化”“互聯(lián)化”和“智能化”［21］(P207-208)。在實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用的過(guò)程中,人工智能可以幫助政府進(jìn)行數(shù)據(jù)分析與預(yù)測(cè),找準(zhǔn)當(dāng)前技術(shù)應(yīng)用中的問(wèn)題和障礙,為政府指明技術(shù)改進(jìn)的方向和路徑。同時(shí),其本身具有的自動(dòng)化流程、智能客服與互動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急響應(yīng)等功能為政府治理轉(zhuǎn)型提供了條件。

(四)功能轉(zhuǎn)化:從約略運(yùn)作向精準(zhǔn)治理的適時(shí)轉(zhuǎn)變

功能轉(zhuǎn)化是實(shí)現(xiàn)從數(shù)字治理向智慧治理的重要目標(biāo)。數(shù)字治理注重將傳統(tǒng)的行政管理和公共服務(wù)過(guò)程數(shù)字化、信息化,側(cè)重于提高政府的整體效率和透明度。智慧治理運(yùn)用人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù)更好地滿足公眾和社會(huì)的多樣化需求,提供更具針對(duì)性和精準(zhǔn)性的政策和服務(wù)。

雄安新區(qū)“智慧城市”建設(shè)打造的“數(shù)字孿生城市”,實(shí)現(xiàn)數(shù)字城市與實(shí)體城市的同步規(guī)劃、建設(shè)運(yùn)營(yíng),通過(guò)對(duì)物理世界的人、物等要素?cái)?shù)字化,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的匯聚治理、集中解析、智能調(diào)度,有效提升了城市精細(xì)化治理水平。杭州“城市大腦”應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析、機(jī)器視覺(jué)、大規(guī)模拓?fù)渚W(wǎng)絡(luò)計(jì)算等跨學(xué)科頂尖技術(shù)精準(zhǔn)識(shí)別政府治理中潛在的治理需求,收集社情民意預(yù)測(cè)需求趨勢(shì),實(shí)現(xiàn)了由粗放式治理到精細(xì)式治理的轉(zhuǎn)變［22］。上海通過(guò)建設(shè)公共安全、城市管理、社會(huì)治理等主題數(shù)據(jù)庫(kù),運(yùn)用人工智能技術(shù)來(lái)提高城市治理的精細(xì)化水平,“一網(wǎng)通辦”重視政府服務(wù)的精準(zhǔn)研判、精準(zhǔn)推送及精準(zhǔn)解決率。

在從數(shù)字治理向智慧治理的轉(zhuǎn)型過(guò)程中,政府治理的功能實(shí)現(xiàn)了從“約略運(yùn)作”向“精準(zhǔn)治理”的轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)充分利用人工智能等新興技術(shù),準(zhǔn)確地判斷社會(huì)問(wèn)題的根源和影響因素,制定有效可行的解決方案。同時(shí),利用人工智能技術(shù)進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析,對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)測(cè),為決策提供有力支撐。

(五)機(jī)制完善:從雙向互動(dòng)到多邊協(xié)調(diào)的機(jī)制構(gòu)建

在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的初級(jí)階段,政府門戶網(wǎng)站建設(shè)僅滿足了人民的知情權(quán),隨著技術(shù)逐漸呈現(xiàn)雙向溝通的功能,人民群眾可以向政府進(jìn)行咨詢,實(shí)現(xiàn)了人民群眾在虛擬社會(huì)中的參政議政［23］。人工智能技術(shù)的發(fā)展降低了政府與相關(guān)主體的溝通成本,推動(dòng)了多元主體多邊協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建。雄安新區(qū)、杭州、上海的智慧治理均構(gòu)建了多元主體協(xié)同治理機(jī)制。

雄安新區(qū)“智慧城市”依托人工智能技術(shù),搭建智慧化公眾參與平臺(tái),鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織、城市居民參與城市建設(shè)和治理行動(dòng),打造基于大數(shù)據(jù)和自動(dòng)化分析、建議的智能決策輔助平臺(tái),構(gòu)建了合作式智慧治理機(jī)制［18］。杭州“城市大腦”通過(guò)創(chuàng)新技術(shù)架構(gòu)和組織結(jié)構(gòu),為其賦能政府整體智治和多元主體協(xié)同治理提供基礎(chǔ),形成政府和社會(huì)“兩端同賦能”的運(yùn)行模式［22］。上海在“一網(wǎng)通辦”建設(shè)過(guò)程中,開(kāi)展“千萬(wàn)市民來(lái)找茬”活動(dòng)收集企業(yè)、市民對(duì)政府治理的意見(jiàn)和建議。同時(shí),上線“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”板塊,企業(yè)、社會(huì)組織、市民等多元主體可以針對(duì)社會(huì)問(wèn)題解決、政務(wù)服務(wù)優(yōu)化、完善政策措施等建言獻(xiàn)策,真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理共治共建共享。

在以往的政府治理中,政府與社會(huì)之間往往采取“雙向互動(dòng)”的方式進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào),由于參與主體有限,難以實(shí)現(xiàn)全面、深入、有效的治理。然而,在數(shù)字治理向智慧治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中,政府可以充分利用數(shù)字技術(shù),建立更加開(kāi)放、透明、高效的治理機(jī)制,強(qiáng)調(diào)跨部門合作、跨領(lǐng)域合作,形成治理的最大合力。政府可以利用人工智能技術(shù),建立多邊協(xié)調(diào)的治理機(jī)制,實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等多方參與的協(xié)同治理。

(六)價(jià)值實(shí)現(xiàn):工具理性與價(jià)值理性的雙重實(shí)現(xiàn)

智慧治理相較于數(shù)字治理,更能實(shí)現(xiàn)工具理性和價(jià)值理性的雙重目標(biāo)。智慧治理不僅關(guān)注運(yùn)用數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)分析等工具性手段,更重視價(jià)值導(dǎo)向和社會(huì)共識(shí),將科技手段與社會(huì)價(jià)值有機(jī)結(jié)合,從而更全面、有效地解決復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。

在雄安新區(qū)、杭州和上海的智慧治理中,工具理性的實(shí)現(xiàn)主要體現(xiàn)運(yùn)用人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等技術(shù)來(lái)提高政務(wù)服務(wù)和政府治理的效率與質(zhì)量。在價(jià)值理性的實(shí)現(xiàn)方面,雄安新區(qū)“智慧城市”重視對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)及公民的信息數(shù)據(jù)保護(hù),在城市規(guī)劃發(fā)展過(guò)程中統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,并重視對(duì)傳統(tǒng)文化、歷史遺產(chǎn)等的保護(hù)。杭州“城市大腦”以問(wèn)題為導(dǎo)向積極回應(yīng)群眾的需求和關(guān)切,重視公民在治理中的參與和對(duì)政府治理的監(jiān)督。在確保數(shù)據(jù)安全的情況下推動(dòng)形成多元化的數(shù)據(jù)開(kāi)放格局,提高政府治理的透明度,同時(shí),圍繞共同富裕重大改革,著力提升公共服務(wù)水平。上?！耙痪W(wǎng)通辦”充分運(yùn)用人工智能技術(shù)以場(chǎng)景應(yīng)用驅(qū)動(dòng)服務(wù)供給創(chuàng)新,打造標(biāo)準(zhǔn)化、普惠化、均等化、智能化的全方位服務(wù)體系,加強(qiáng)政策、流程的信息公開(kāi),使政府與市民和企業(yè)之間的互動(dòng)更加開(kāi)放、透明。

在從數(shù)字治理向智慧治理的轉(zhuǎn)型過(guò)程中,政府注重價(jià)值理性,即通過(guò)運(yùn)用人工智能技術(shù)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的同時(shí)關(guān)注社會(huì)公平、正義、和諧等價(jià)值目標(biāo)。在工具理性的實(shí)現(xiàn)上,智慧治理運(yùn)用人工智能技術(shù),通過(guò)挖掘和分析海量信息,實(shí)現(xiàn)更精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策。在價(jià)值理性的實(shí)現(xiàn)上,智慧治理注重公民的價(jià)值觀和合法權(quán)益。政府在制定政策和推進(jìn)項(xiàng)目時(shí),重視社會(huì)公平、可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等價(jià)值目標(biāo),并通過(guò)廣泛的公眾參與,確保政策制定的合理性和民意的反饋。

綜上,從數(shù)字治理到智慧治理的轉(zhuǎn)型中,需要關(guān)注情境、理念、技術(shù)、功能、機(jī)制和價(jià)值六個(gè)維度的統(tǒng)籌推進(jìn)(見(jiàn)圖1),其中,情境和理念主要體現(xiàn)政府治理的目標(biāo)轉(zhuǎn)變,技術(shù)和功能是政府治理過(guò)程的轉(zhuǎn)變,相應(yīng)地,機(jī)制和價(jià)值是政府治理結(jié)果的體現(xiàn)。在這個(gè)過(guò)程中,人工智能技術(shù)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)不僅能賦能政府治理轉(zhuǎn)型,還能成為新型治理形態(tài)——智慧治理的核心支撐。

圖1 人工智能時(shí)代政府治理轉(zhuǎn)型的邏輯機(jī)理

人工智能技術(shù)的不同發(fā)展階段具有不同的特性,從而塑造了政府不同的治理形態(tài)。在政府治理轉(zhuǎn)型中,既要深刻把握人工智能技術(shù)由初級(jí)階段向高級(jí)階段躍升的規(guī)律,又要主動(dòng)適應(yīng)時(shí)代背景由信息化發(fā)展到智慧化建設(shè)的演變,依托政府治理場(chǎng)景轉(zhuǎn)換中各要素的演變實(shí)現(xiàn)政府治理的系統(tǒng)轉(zhuǎn)型。

四、人工智能賦能邊界:政府治理轉(zhuǎn)型中的技術(shù)與倫理問(wèn)題

政府治理轉(zhuǎn)型過(guò)程是包含資源配置、技術(shù)應(yīng)用、制度構(gòu)建、公眾參與、價(jià)值實(shí)現(xiàn)等要素在內(nèi)的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)過(guò)程,需要綜合處理多重關(guān)系、系統(tǒng)推進(jìn)配套改革,機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存。在人工智能賦能政府從數(shù)字治理向智慧治理轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、倫理準(zhǔn)則、價(jià)值觀念、參與機(jī)制等可能影響轉(zhuǎn)型的進(jìn)程和效果。因此,需要從理論層面對(duì)政府治理轉(zhuǎn)型中的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行探析,厘清人工智能賦能政府治理轉(zhuǎn)型中的技術(shù)應(yīng)用、決策輔助、數(shù)據(jù)安全、民主參與和價(jià)值實(shí)現(xiàn)邊界。

(一)技術(shù)應(yīng)用邊界:“技術(shù)依賴”導(dǎo)致的政府行政惰性

政府從數(shù)字治理向智慧治理轉(zhuǎn)型的首要表現(xiàn)就是人工智能技術(shù)在政府治理中的廣泛應(yīng)用。人工智能依托既定的程序和算法,能夠避免人的主觀因素對(duì)治理過(guò)程的干擾,生成科學(xué)、精準(zhǔn)的決策。然而,政府治理中人工勞動(dòng)逐漸被智能系統(tǒng)所替代,人的參與程度降低、自主性減弱,對(duì)人工智能技術(shù)的依賴程度加深,導(dǎo)致政府的行政惰性。

所謂“技術(shù)依賴”主要指政府在運(yùn)用人工智能技術(shù)時(shí),過(guò)度信任技術(shù)生成的結(jié)果,忽視或放棄自身的判斷與責(zé)任。一方面,過(guò)度依賴技術(shù)、追求技術(shù)的便利性和效率,而忽視結(jié)構(gòu)條件、制度安排、公眾滿意等其他復(fù)雜因素的影響,導(dǎo)致因行政惰性而引發(fā)“目標(biāo)置換效應(yīng)”,即追求技術(shù)手段的改進(jìn)而忽視技術(shù)運(yùn)用的目標(biāo)和價(jià)值。另一方面,政府行政行為具有公共權(quán)力的權(quán)威性特征,一旦由人工智能完全代替政府行政,就會(huì)導(dǎo)致政府與公民之間的疏離,過(guò)度關(guān)注技術(shù)而忽視其他問(wèn)題可能會(huì)削弱政府與公眾的互信和理解,影響政府治理的有效性及公眾滿意度。因此,必須客觀對(duì)待人工智能技術(shù),明確技術(shù)應(yīng)用的邊界限度,合理劃定技術(shù)引入的范圍,并以政府治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)作為技術(shù)應(yīng)用的評(píng)價(jià)指標(biāo),注重技術(shù)應(yīng)用中的制度、政策、人才等其他各方面的配套改革。

(二)決策輔助邊界:“算法黑箱”引發(fā)的倫理失范

在向智慧治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中,需要運(yùn)用人工智能技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析、趨勢(shì)預(yù)測(cè)、決策輔助等。這些模型的生成涉及大量的參數(shù)和計(jì)算,加之深度學(xué)習(xí)的技術(shù)特性更為復(fù)雜,因而輸入的數(shù)據(jù)與生成的內(nèi)容之間有著復(fù)雜和隱秘的關(guān)系,即“算法黑箱”問(wèn)題,導(dǎo)致決策缺乏透明性、可解釋性和公正性。

首先,“算法黑箱”會(huì)引發(fā)算法偏見(jiàn)與算法歧視。算法偏見(jiàn)主要來(lái)源于數(shù)據(jù)、開(kāi)發(fā)者和算法本身的偏見(jiàn),而如果算法導(dǎo)致的偏見(jiàn)不經(jīng)人類審查就會(huì)產(chǎn)生算法歧視［24］。以ChatGPT為例,如果訓(xùn)練數(shù)據(jù)本身就存在社會(huì)、文化或其他方面的偏見(jiàn),那么基于數(shù)據(jù)形成的模型也將導(dǎo)致偏見(jiàn)。其次,“算法黑箱”導(dǎo)致權(quán)力失衡。由于人工智能算法或模型的決策過(guò)程和內(nèi)部機(jī)制對(duì)公眾不透明,使算法擁有過(guò)多的控制權(quán)和決策權(quán),公眾的參與和權(quán)益被削弱。最后,“算法黑箱”產(chǎn)生責(zé)任模糊問(wèn)題。人類決策者可能無(wú)法追溯或證明人工智能系統(tǒng)的錯(cuò)誤或失誤,從而無(wú)法確定責(zé)任主體和責(zé)任程度,使人類決策者或人工智能系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)者、提供者、使用者等逃避或推卸責(zé)任,造成倫理風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散和放大。因此,必須明確人工智能決策輔助的范圍和邊界,明確決策中的相關(guān)責(zé)任。同時(shí),探索使用更具解釋性的算法模型,引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行算法的監(jiān)管和審核,并鼓勵(lì)公眾參與算法決策過(guò)程,增加更多的信息反饋與溝通互動(dòng),增加公眾對(duì)人工智能決策的理解和監(jiān)督。

(三)數(shù)據(jù)安全邊界:“數(shù)據(jù)至上”產(chǎn)生信息安全風(fēng)險(xiǎn)

數(shù)字治理和智慧治理是將治理過(guò)程中的各要素?cái)?shù)字化,依靠大規(guī)模的數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。從數(shù)字治理向智慧治理的轉(zhuǎn)型,需要更大規(guī)模、更多領(lǐng)域、更加精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)。挖掘數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、發(fā)布數(shù)據(jù)成為政府的常規(guī)工作,形成用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理和用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的“循數(shù)”治理理念［25］。這種“數(shù)據(jù)至上”的理念,使數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)處理、結(jié)果產(chǎn)出等全過(guò)程存在信息安全風(fēng)險(xiǎn)。

首先,“數(shù)據(jù)至上”會(huì)產(chǎn)生數(shù)據(jù)的過(guò)度收集、個(gè)人隱私泄露、數(shù)據(jù)濫用、數(shù)據(jù)失控等多種問(wèn)題。在向智慧治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中,政府在面對(duì)復(fù)雜的問(wèn)題和挑戰(zhàn)時(shí),可以從大量的數(shù)據(jù)中獲得關(guān)鍵信息,為公共服務(wù)的優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)管理和危機(jī)應(yīng)對(duì)提供支撐。正是數(shù)據(jù)的多重價(jià)值及未來(lái)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的不可預(yù)見(jiàn)性,導(dǎo)致政府在收集數(shù)據(jù)的過(guò)程中可能存在過(guò)度收集的傾向。其次,“數(shù)據(jù)至上”會(huì)加劇政府治理的風(fēng)險(xiǎn)。從信息安全視角看,“數(shù)據(jù)至上”可能會(huì)引發(fā)數(shù)據(jù)泄露和安全威脅,因而要求極低的技術(shù)容錯(cuò)率。如果大量的敏感數(shù)據(jù)集中在一個(gè)系統(tǒng)或平臺(tái)上,一旦被攻擊或泄露,就可能導(dǎo)致個(gè)人信息泄露、商業(yè)機(jī)密盜竊和國(guó)家安全威脅。最后,數(shù)據(jù)濫用會(huì)對(duì)個(gè)人權(quán)利和社會(huì)發(fā)展造成眾多負(fù)面影響。政府應(yīng)當(dāng)重視數(shù)據(jù)運(yùn)用全過(guò)程的信息安全風(fēng)險(xiǎn),以保護(hù)個(gè)人隱私、防范安全威脅,并確保數(shù)據(jù)運(yùn)作的合法性、公正性和透明度,維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。

(四)民主參與邊界:“技術(shù)勢(shì)差”加劇治理權(quán)力的張力

技術(shù)變革能夠拓寬公民參與公共治理的渠道,提高參與的便捷性。在向智慧治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中,人工智能技術(shù)能夠提高信息獲取和傳播效率,創(chuàng)建多樣化的政民互動(dòng)平臺(tái)及工具。與數(shù)字治理可能產(chǎn)生“數(shù)字鴻溝”一樣,智慧治理可能因“技術(shù)勢(shì)差”加劇不同治理主體間的張力。

一方面,人工智能技術(shù)的廣泛應(yīng)用會(huì)導(dǎo)致“技術(shù)勢(shì)差”,即不同個(gè)體、組織或國(guó)家之間在獲取、掌握和應(yīng)用技術(shù)方面的差異和不平衡現(xiàn)象。在公眾參與政府治理過(guò)程中,“技術(shù)勢(shì)差”表現(xiàn)為掌握不同技術(shù)資源的群體參與公共事務(wù)的不同機(jī)會(huì)和能力。缺乏技術(shù)能力的群體可能無(wú)法有效參與政府決策和治理過(guò)程,其對(duì)政府運(yùn)作的建議和意見(jiàn)不能通過(guò)相關(guān)渠道有效反饋,從而相關(guān)主體的利益訴求容易被忽視。另一方面,“技術(shù)勢(shì)差”會(huì)加劇相關(guān)治理主體權(quán)力的張力。技術(shù)嵌入帶來(lái)的賦權(quán)功能提高了相關(guān)主體的地位,國(guó)家運(yùn)用技術(shù)加強(qiáng)對(duì)公民的監(jiān)督,然而公民又運(yùn)用技術(shù)解脫國(guó)家權(quán)力的監(jiān)控［26］。這種新型的權(quán)力關(guān)系挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)科層制的權(quán)力體系,出現(xiàn)了基于網(wǎng)絡(luò)形成的政治空間,加深了社會(huì)的縱向分裂,加劇了治理主體權(quán)力的張力。因此,政府既要明確公眾參與公共事務(wù)的邊界,規(guī)范參與的程序和流程,又要為“技術(shù)勢(shì)差”中的不同群體提供多樣化參與渠道,確保民主參與邊界的公平性。

(五)價(jià)值實(shí)現(xiàn)邊界:“公共聲場(chǎng)”潛在的價(jià)值多元困境

在向智慧治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中,不同群體均可以依托人工智能等信息技術(shù)更加自由、暢通地表達(dá)自己的觀點(diǎn)、價(jià)值和利益訴求,參與政府決策和政策制定過(guò)程,從而形成“公共聲場(chǎng)”,即公眾表達(dá)觀點(diǎn)、意見(jiàn)和建議的空間。一方面,由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高,人民對(duì)于美好生活的向往和要求不斷多樣化和個(gè)性化;另一方面,人工智能等信息技術(shù)的發(fā)展使政府要面對(duì)多元主體的多元價(jià)值,為政府治理轉(zhuǎn)型帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。

價(jià)值實(shí)現(xiàn)邊界既包括在使用人工智能技術(shù)時(shí)必須遵循的社會(huì)價(jià)值觀、倫理準(zhǔn)則和公共利益等界限,也表明并非所有的公共價(jià)值都可以在人工智能技術(shù)的運(yùn)用中實(shí)現(xiàn)。“公共聲場(chǎng)”不僅會(huì)導(dǎo)致信息過(guò)載和信息爆炸、滋生謠言和虛假信息,還會(huì)使多元利益主體的治理意見(jiàn)碎片化,增加決策制定的難度。廣泛的“公共聲場(chǎng)”造成政府決策效率的遲緩、多元意見(jiàn)和沖突、信息不對(duì)稱和偏見(jiàn)等問(wèn)題。不同利益方之間可能存在權(quán)益對(duì)立和競(jìng)爭(zhēng),各種不同的聲音和需求可能無(wú)法完全得到滿足。從多元價(jià)值中尋找代表更多人利益的公共價(jià)值非常困難,這種公共價(jià)值也難以贏得全體公民的滿意。因此,政府需要重視由人工智能技術(shù)應(yīng)用而產(chǎn)生的多元價(jià)值困境問(wèn)題,通過(guò)對(duì)話與妥協(xié)、透明與公開(kāi)、教育與培訓(xùn)等,增進(jìn)公共利益、實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。

五、智慧治理:人工智能治理場(chǎng)景下政府治理轉(zhuǎn)型的實(shí)踐向度

人工智能技術(shù)在為政府治理轉(zhuǎn)型提供全新機(jī)遇的同時(shí),也面臨賦能國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代課題。在此背景下,需要正確認(rèn)識(shí)人工智能技術(shù)在賦能政府治理轉(zhuǎn)型中的優(yōu)勢(shì)和局限,準(zhǔn)確把握技術(shù)變革對(duì)政府運(yùn)作的內(nèi)外部環(huán)境所產(chǎn)生的影響,統(tǒng)籌推進(jìn)人工智能賦能政府治理實(shí)現(xiàn)從數(shù)字治理向智慧治理轉(zhuǎn)型迭代。

(一)堅(jiān)持技術(shù)祛魅與技術(shù)化歸相結(jié)合,規(guī)范智慧治理的技術(shù)應(yīng)用

智慧治理的實(shí)現(xiàn)不僅需要充分發(fā)揮各種人工智能技術(shù)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì),還需要關(guān)注技術(shù)應(yīng)用與政策法規(guī)、組織制度、人才培養(yǎng)等方面的系統(tǒng)推進(jìn)。從本質(zhì)上說(shuō),這是對(duì)人工智能技術(shù)的認(rèn)識(shí)和利用問(wèn)題。技術(shù)祛魅要求客觀正確地理解技術(shù)的本質(zhì)和局限,不將技術(shù)視為解決問(wèn)題的萬(wàn)能方案。技術(shù)化歸強(qiáng)調(diào)技術(shù)運(yùn)用與國(guó)家制度、法律法規(guī)、文化背景、社會(huì)價(jià)值等相互融合,為技術(shù)運(yùn)用提供良好的發(fā)展環(huán)境和合理的約束制度。

首先,加強(qiáng)對(duì)人工智能技術(shù)的研究,分析技術(shù)運(yùn)用的可能性和可行性,厘清人工勞動(dòng)與智能系統(tǒng)的邊界,促進(jìn)二者的相互協(xié)調(diào)與融合,通過(guò)教育與訓(xùn)練、規(guī)范與激勵(lì)克服政府行政惰性,在技術(shù)應(yīng)用之前開(kāi)展模擬、探索和試點(diǎn)工作,并根據(jù)人工智能的實(shí)踐成效不斷調(diào)整工具組合、協(xié)調(diào)人機(jī)配合。其次,要根據(jù)政府公共事務(wù)的不同特性,探索建立技術(shù)應(yīng)用的“白名單”制度及制定技術(shù)路線圖。針對(duì)常規(guī)性、日常性的業(yè)務(wù)辦理工作,可鼓勵(lì)技術(shù)探索和實(shí)踐;針對(duì)事關(guān)個(gè)人隱私、政府?dāng)?shù)據(jù)、國(guó)家安全等領(lǐng)域的事項(xiàng),應(yīng)堅(jiān)持底線思維和謹(jǐn)慎原則,要在充分論證和科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上漸進(jìn)探索與應(yīng)用。最后,以技術(shù)應(yīng)用效果作為評(píng)價(jià)技術(shù)路徑的依據(jù)。技術(shù)是手段,治理效能是目的。要確保技術(shù)的應(yīng)用適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求、符合公眾利益,真正實(shí)現(xiàn)技術(shù)造福人類。

(二)強(qiáng)化智能決策與人類決策相融合,提升智慧治理的決策能力

智慧治理中的決策應(yīng)該是對(duì)人類決策的完善及與人類決策更好的融合,而不是對(duì)人類決策的完全替代。智能決策依靠數(shù)據(jù)的分析和建模能夠分析更為復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題,呈現(xiàn)多樣化的因果關(guān)系。人類決策更多依靠經(jīng)驗(yàn)和判斷,在綜合主客觀條件的基礎(chǔ)上產(chǎn)生可行方案。在公共事務(wù)的治理中兩者各有優(yōu)勢(shì)、相互補(bǔ)充。

一方面,厘清各自的決策事項(xiàng)和邊界,發(fā)揮二者的不同優(yōu)勢(shì)。數(shù)據(jù)完備、要素明確、影響可控的決策事項(xiàng)應(yīng)交由人工智能來(lái)完成。涉及人文因素和社會(huì)價(jià)值的事項(xiàng),如影響教育公平、民主參與、社會(huì)保障等決策事項(xiàng),應(yīng)該實(shí)現(xiàn)智能決策基礎(chǔ)上的人類決策,更多地將情感因素、倫理規(guī)范、社會(huì)價(jià)值納入決策考量。另一方面,智能決策與人類決策應(yīng)相互促進(jìn)、共同發(fā)展。人工智能對(duì)決策的優(yōu)化和提升并不意味著人類在決策和治理中的淡出,相反,更應(yīng)發(fā)揮人的主體性作用,不斷提升對(duì)人工智能決策的應(yīng)用能力、監(jiān)管能力,并依托人工智能技術(shù)深化人類對(duì)復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)象的認(rèn)識(shí),提升人類決策的能力。

(三)注重?cái)?shù)據(jù)運(yùn)作與規(guī)范管理相配合,消解智慧治理的安全風(fēng)險(xiǎn)

智慧治理依靠社會(huì)海量數(shù)據(jù)來(lái)運(yùn)作,數(shù)據(jù)越多越準(zhǔn)確,對(duì)于問(wèn)題的分析和判斷就越全面、越精準(zhǔn),治理也就越具智慧性。數(shù)據(jù)運(yùn)作中的質(zhì)量和數(shù)量影響著治理目標(biāo)的達(dá)成和治理價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。針對(duì)因數(shù)據(jù)而產(chǎn)生的信息安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)從法律和制度層面對(duì)數(shù)據(jù)運(yùn)作的全過(guò)程進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)管,確保數(shù)據(jù)運(yùn)作的每一個(gè)流程、每一個(gè)環(huán)節(jié)都安全合規(guī)。

政府智慧治理中的數(shù)據(jù)運(yùn)作過(guò)程主要包括目標(biāo)確認(rèn)、數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)應(yīng)用四個(gè)環(huán)節(jié)。目標(biāo)確認(rèn)要求根據(jù)治理目標(biāo)確定數(shù)據(jù)收集的對(duì)象、范圍、方式等,必須遵循合法性、合目的性原則,嚴(yán)格遵守法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。在數(shù)據(jù)收集環(huán)節(jié),應(yīng)當(dāng)制定明確的信息安全政策,明確數(shù)據(jù)收集過(guò)程中的職責(zé)和權(quán)限,明確數(shù)據(jù)的權(quán)屬、分類和分級(jí),遵循最小化原則。在數(shù)據(jù)管理環(huán)節(jié),根據(jù)數(shù)據(jù)的類型、規(guī)模、結(jié)構(gòu)選擇合適的存儲(chǔ)介質(zhì)和存儲(chǔ)格式,重視數(shù)據(jù)的加密和脫敏工作,建立安全的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng),加強(qiáng)數(shù)據(jù)審查和追蹤回溯。在數(shù)據(jù)應(yīng)用環(huán)節(jié),明確數(shù)據(jù)的用途和使用權(quán)限,實(shí)施嚴(yán)格的訪問(wèn)控制,加強(qiáng)人員的培訓(xùn),強(qiáng)化數(shù)據(jù)應(yīng)用的監(jiān)管和審查。因此,只有建立健全數(shù)據(jù)收集與管理應(yīng)用的統(tǒng)一制度和規(guī)范,確保數(shù)據(jù)運(yùn)作的全流程安全合規(guī),信息安全風(fēng)險(xiǎn)才能可控,數(shù)據(jù)價(jià)值才能呈現(xiàn)。

(四)突出政府主導(dǎo)與民主參與相適應(yīng),拓寬智慧治理的參與渠道

從人工智能的技術(shù)視角看,智慧治理為公眾反饋意見(jiàn)、參與公共事務(wù)、監(jiān)督政府行政等提供了便捷的渠道。從公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)角度看,政府加強(qiáng)與公眾等相關(guān)主體的協(xié)調(diào)和互動(dòng),有助于公共政策的產(chǎn)出和執(zhí)行,培育治理情境下的現(xiàn)代公民,對(duì)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)具有重要作用。

在智慧治理中,政府是治理體系的主導(dǎo)者和治理運(yùn)作的監(jiān)管者,要在人工智能技術(shù)運(yùn)用基礎(chǔ)上改革政民互動(dòng)的機(jī)制、方式和內(nèi)容,及時(shí)、高效、精準(zhǔn)地回應(yīng)公眾需求,廣泛、全面、完整地收集公眾意見(jiàn),同時(shí)不能忽視傳統(tǒng)民主參與渠道的升級(jí)和完善,確保各類群體均可以參與政府智慧治理。人工智能縮短了政府與公眾的權(quán)力距離,公眾的訴求、建議將直接成為政府治理的重要影響因素,這就要求公眾具備參與政治生活的意識(shí)和能力。一方面,要重視智慧治理中公民素養(yǎng)的提升和參與水平的提高,依托現(xiàn)代公民的參與和成長(zhǎng)持續(xù)促進(jìn)政府治理效能的提升,運(yùn)用人工智能技術(shù)構(gòu)建民意收集、議題產(chǎn)生、方案形成、需求回應(yīng)的多元參與機(jī)制。另一方面,政府應(yīng)主動(dòng)消解人工智能造成的“技術(shù)勢(shì)差”,保障公民參與智慧治理的各項(xiàng)權(quán)利,形成合理有效的賦權(quán)機(jī)制、責(zé)任體系和倫理規(guī)范。

(五)實(shí)現(xiàn)多元價(jià)值與統(tǒng)一規(guī)范相協(xié)調(diào),彰顯智慧治理的公共價(jià)值

人工智能技術(shù)的廣泛應(yīng)用使多元的觀點(diǎn)、價(jià)值可以暢通表達(dá)、及時(shí)呈現(xiàn),這就需要政府平衡和協(xié)調(diào)不同群體、不同利益、不同價(jià)值觀之間的關(guān)系,以實(shí)現(xiàn)公平、公正、可持續(xù)的治理目標(biāo)。依托人工智能技術(shù)建立健全智慧治理的制度機(jī)制,促進(jìn)各方的協(xié)調(diào)合作,從多元價(jià)值中析出真正代表最廣大人民群眾根本利益的公共價(jià)值,是政府實(shí)現(xiàn)智慧治理的重要課題。

智慧治理依托大數(shù)據(jù)分析和機(jī)器學(xué)習(xí)等技術(shù),精準(zhǔn)關(guān)注公眾的個(gè)性化需求和喜好,是政府實(shí)現(xiàn)以需求為導(dǎo)向、以人民為中心的智慧治理的基礎(chǔ)。然而并非所有的需求都能符合公共利益,并非所有的價(jià)值都具備實(shí)踐基礎(chǔ)。一方面,政府要運(yùn)用人工智能技術(shù)加強(qiáng)與不同利益主體的對(duì)話和交流,盡可能多地將多元主體的價(jià)值訴求納入政府治理目標(biāo),促進(jìn)智慧治理的價(jià)值提升。另一方面,政府要深化對(duì)公共性的信仰和堅(jiān)守,依托人工智能的智慧分析,綜合考慮政府治理的價(jià)值目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)情境,從多元主體的多元價(jià)值中找尋智慧治理的最大公約數(shù)。在多元價(jià)值的合理追求和公共價(jià)值的統(tǒng)一規(guī)范中,不斷培育和提升公民精神,建立統(tǒng)一的制度規(guī)范和協(xié)商路徑,引導(dǎo)多元主體共同實(shí)現(xiàn)智慧治理的公共價(jià)值。