吳 揚

（吉林市豐滿街道綜合服務中心，吉林 132002）

引 言

事業(yè)單位為迎合現(xiàn)代社會經(jīng)濟建設發(fā)展步伐，對財政層面提出重大改革要求，促進財政改革優(yōu)化，而全面預算管理便是改革進程的重要部分。全面預算管理深受各單位的高度重視，其原因主要在于預算管理是事業(yè)單位推行其他財政工作的基石，與社會經(jīng)濟運行發(fā)展具有直接關聯(lián)。然而，依照當前情況來講，我國各地區(qū)事業(yè)單位的預算管理水平還存在很大的提升空間，也存在很多問題，如管理理念陳舊、預算編制不科學、預算監(jiān)督薄弱等。只有深入解決上述問題，才能促使事業(yè)單位預算管理水平得到很大提升。

一、全面預算管理內涵及特點概述

（一）全面預算管理的內涵

全面預算管理實施范圍拓展至事業(yè)單位業(yè)務活動的各方面及細節(jié)處，是囊括預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督及預算反饋各環(huán)節(jié)的一項全員性、系統(tǒng)性、綜合性的管理活動。

（二）全面預算管理的特征

相比于傳統(tǒng)預算，全面預算管理更加強調全面性，以此形成全員性、全額性、全程性的基本特征。具體來講，全員性指向事業(yè)單位預算編制全員參與的過程。一方面，將預算規(guī)劃具體至職工層面，經(jīng)過逐層分解預算目標，促使全員參與其中，加強預算意識；另一方面，各部門預算編制協(xié)調資源劃分的過程，依托于公正客觀的程序，對比各部門的工作方案，促進內部資源的優(yōu)化配置。全額性是指單位各項費用統(tǒng)一納入預算管理，強調預算范圍的全額性及全面性。通過在預算范圍納入全部業(yè)務活動與資金，促進統(tǒng)籌規(guī)劃資源，增進資源利用與業(yè)務活動的關聯(lián)性，以此達到事業(yè)單位全面預算管理績效目標。全程性是指預算管理活動深入預算業(yè)務全過程，不僅表現(xiàn)在預算編制環(huán)節(jié)，而且在預算執(zhí)行、預算監(jiān)督、預算結果反饋等環(huán)節(jié)，更要注重預算管理的效用。

二、新時代背景下事業(yè)單位實施全面預算管理的重要性

（一）明確單位服務職能

基于事業(yè)單位現(xiàn)行全面預算管理模式下，明確要求充分考慮部門自身服務職能，指引單位各部門設定績效目標。根據(jù)實際社會服務需求，確定財政資金使用途徑，嚴格遵照社會功能服務目標選擇匹配項目引進，在后續(xù)績效考核過程中定期追究相關部門的責任。只有這樣，才能促使事業(yè)單位各部門職工打破傳統(tǒng)管理界限，清晰掌握各單位、各部門及各職位的服務職能，充分激發(fā)自身的專業(yè)優(yōu)勢，提供優(yōu)質社會服務職能。

（二）節(jié)省資金成本，優(yōu)化資源分配

在事業(yè)單位全面預算管理推進過程中，需要將預算范圍拓展至單位各部門、各職位及工作環(huán)節(jié)實行系統(tǒng)管控模式。鑒于此，事業(yè)單位全面預算管理體系等于內部資源儲存庫，在預算編制過程中統(tǒng)一規(guī)劃、調配內部有限資源，消除各部門界定，設定統(tǒng)一管理目標的基本方向，秉持“業(yè)財一體化”的建設原則，合理篩除各部門的重復支出與不必要的項目，促使單位資源利用效率得以全面提升，積極促進各部門的協(xié)作交流，實現(xiàn)財政資金統(tǒng)籌規(guī)劃與系統(tǒng)管控，從而規(guī)避事業(yè)單位資源損耗嚴重的現(xiàn)象。

（三）夯實事業(yè)單位長久發(fā)展的基礎

在事業(yè)單位全面預算管理體系中，預算監(jiān)督機制與績效考核評價機制的完善建設必不可少，突出機制系統(tǒng)性，加強過程管理水平，改善以往傳統(tǒng)管控模式弊端，促使管理層總攬全局，各部門運行有章可循、有據(jù)可依。這樣不僅能提升事業(yè)單位的管理水平，又能防范管理活動的潛在風險點，夯實事業(yè)單位持續(xù)穩(wěn)固發(fā)展的基礎。

三、事業(yè)單位全面預算管理實施問題

（一）管理觀念傳統(tǒng)，信息不對稱

針對信息不對稱導致事業(yè)單位全面預算管理觀念陳舊的具體表現(xiàn)如下：一是地方財政直接下達預算任務，致使部分事業(yè)單位領導層誤理解為預算管理工作隸屬于財務管理職責范疇，對財務預算管理未能賦予應有的重視；同時，在事業(yè)單位財務部門管理職能履行受限的情況下，預算管理信息不對稱的問題突出，不利于事業(yè)單位領導層預算管理觀念更新提升。二是預算管理資金類別劃分過度精細，持續(xù)提升預算管理信息專業(yè)要求，卻未能貫徹落實專業(yè)理論知識，無形中增加預算管理的信息不對稱性。盡管項目負責人切實參與全面預算管理工作，也會因專業(yè)知識缺乏而影響工作的積極性與主動性。同時，在事業(yè)單位日常工作開展過程中，由于財務與技術之間存在的知識障礙，不利于財務預算在業(yè)財活動中的指導作用的發(fā)揮，對預算匹配單位實際情況產(chǎn)生不良影響。三是預算管理措施變動較快。隨著工作要求的提升，部分地區(qū)財政部門的管理措施也隨之做出改變。比如，預算管理系統(tǒng)持續(xù)更新，致使事業(yè)單位不斷組織學習，增加工作任務。

（二）預算編制不夠科學，審核不全面

第一，預算編制方法不合理。由于部分事業(yè)單位對零基預算編制法缺乏充分的了解，僅能采用增量預算法，從而造成預算計劃與實際情況脫節(jié)，阻礙各項工作的推進，甚至對單位整體工作進展造成負面影響。第二，預算編制信息不精確。究其原因主要如下：首先，單位職工信息核實不精準，如對單位職工編制數(shù)、在編人員實際數(shù)、退休人員數(shù)目及臨時職工數(shù)的信息核實不到位；其次，國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)核實不精準，如對事業(yè)單位車輛編制數(shù)、現(xiàn)有車輛數(shù)、辦公設施數(shù)量、房租建筑面積等信息核實不到位；最后，項目信息核實不精準，具體對項目數(shù)量、項目名稱、項目重點內容、項目實施要求及實施時間等信息核實不到位，從而造成單位預算編制信息不精準。第三，預算編制審核把控不嚴謹。首先，在事業(yè)單位領導層初審環(huán)節(jié)，領導層未能深入調研并上交審核預算；其次，在上級主管復核預算環(huán)節(jié)，主管部門對事業(yè)單位提交預算的情況了解不充分，采用直接復核形式；最后，在財政部門審核環(huán)節(jié)，由于財政部門強調預算金額大小，忽視預算的科學性及合理性，可能會出現(xiàn)財政資金損耗嚴重的情況。

（三）預算監(jiān)督力度較弱，執(zhí)行分析不足

首先，事業(yè)單位內部監(jiān)督獨立性不足?；谑聵I(yè)單位自身特有管理體系下，強調領導層對財會監(jiān)督層的重大影響。往往事業(yè)單位財會監(jiān)督的獨立性受領導層重視影響頗深，致使財會監(jiān)督很難真正擁有獨立性。其次，資金支出管理與績效考核層面監(jiān)督工作不到位。預算資金業(yè)務支出管理方法與管理體制運行依然有待改善，預算監(jiān)督難以深入業(yè)務前端，績效評價標準單一化。再次，預算監(jiān)督反饋機制不完善。當前多數(shù)事業(yè)單位預算監(jiān)督工作尚未形成相應的參照標準，監(jiān)督工作存在盲目性、隨意性。在實際執(zhí)行過程中，能夠真正促進預算監(jiān)督與內部預算控制的有機結合，定期反饋預算監(jiān)督成效的事業(yè)單位少之又少，甚至存在財會監(jiān)督與預算監(jiān)督嚴重脫節(jié)的情況。最后，即使財政部門構建整套針對各項資金流動的非現(xiàn)場監(jiān)管信息系統(tǒng)，但是面對事業(yè)單位經(jīng)濟業(yè)務各具特色與多變的環(huán)境，系統(tǒng)僅能發(fā)揮事后監(jiān)督效用，使事前監(jiān)督與事中監(jiān)督長期缺位。

（四）預算績效評價未落實，評價結果應用不足

預算績效評價不完善就無法順利推進事業(yè)單位全面預算管理工作的開展，具體分析如下：一是事業(yè)單位內部監(jiān)督評價體系不完善，大多數(shù)事業(yè)單位往往注重預算資金的獲取，忽略資金的利用效益，缺乏健全資金使用追蹤監(jiān)督評價機制，并且預算績效管理激勵機制實施的有效性不足，無法激發(fā)職工的工作積極性，進而影響預算績效管理實施的成效；二是盡管相關部門持續(xù)加強資金使用績效評價的開展力度，但是績效評價結果應用制度建設尚未完成，這無疑會影響單位對績效評價工作的重視度；三是社會群眾對事業(yè)單位預算績效評價體系還停留在初始發(fā)展階段。近年來，我國事業(yè)單位預算公開機制日益成熟，但社會公眾尚未深入了解單位項目建設績效，認知程度還停留在實體建設等方面，難以科學評價部分項目。

四、事業(yè)單位全面預算管理優(yōu)化措施

（一）強化全面預算管理理念的宣貫

全面預算管理作為一項系統(tǒng)化工程，事業(yè)單位領導層應予以高度重視。首先，堅守“整體、全面及計劃”理念，突破財務部門固有的思維邏輯，不斷調動全體職工的積極性，全員參與預算編制、預算執(zhí)行及績效管理工作環(huán)節(jié)；其次，持續(xù)貫徹落實責任觀念，以預算管理為抓手，促進各項工作協(xié)作進行，打破專業(yè)隔閡，構建完善的內部控制機制，弱化信息不對稱的問題；最后，樹立彈性觀念，加強全面預算管理與單位各方面的聯(lián)動性，強化政策變動應對機制的建設。

（二）規(guī)范預算編制活動

第一，篩選科學合理的預算編制方法。首先，指引預算編制人員掌握零基預算法，嚴格遵循預算法相關規(guī)章條例，根據(jù)財政部門、上級主管部門定期下達的具體要求，結合事業(yè)單位實際發(fā)展情況，有序完成預算編制工作任務；其次，基于事業(yè)單位內部人員編制、組織架構、工作屬性、薪資福利政策、國有資產(chǎn)及設備分配等要素，建設完善的機構支出標準；最后，按照事業(yè)單位工作需求與財務情況，統(tǒng)籌規(guī)劃，強調主次分明，以先基本支出后規(guī)劃項目、先重點項目后一般項目的順序進行，從而推進事業(yè)單位正常經(jīng)營、高效履行職能。第二，精準填制預算編制信息。首先，精準填制單位基本支出信息；其次，精準填制單位項目支出信息。第三，嚴格把控預算編制審核。首先，由事業(yè)單位管理層完成預算編制，小組上交預算信息與預算金額的初始審核工作，保證預算數(shù)據(jù)的合理性與規(guī)范性；其次，由上級主管部門詳細審核對比下級單位提交的預算數(shù)據(jù)，選擇有效手段，深入掌握預算編制依據(jù)，為預算方法提供充足的依據(jù)；最后，由財政部門進行最終審核，應當嚴格把控審核關口，統(tǒng)籌規(guī)劃財政資金，以此確定事業(yè)單位的預算金額。

（三）加大預算監(jiān)督力度

為保證事業(yè)單位預算資金利用合理，優(yōu)化內部資源調配，全面提升全面預算管理的質量，務必持續(xù)加大預算監(jiān)督力度。第一，事業(yè)單位各部門必須不斷加大預算監(jiān)督的執(zhí)行力度，增設有關預算監(jiān)督執(zhí)行的專項職位，負責追蹤預算監(jiān)督執(zhí)行的全過程。預算監(jiān)督人員嚴格監(jiān)督執(zhí)行各環(huán)節(jié)，規(guī)定各部門嚴格圍繞預算目標落實工作，不允許隨意變更資金的使用方案，以防預算超支或不足現(xiàn)象發(fā)生，確保資金利用效率。第二，除卻事業(yè)單位自身監(jiān)督以外，還必須接受國家相關部門與社會媒介的外部監(jiān)督，同時為提升工作的透明度，可以將事業(yè)單位預算執(zhí)行情況向社會媒體與社會公眾，主動接受監(jiān)督。第三，不斷提升財會監(jiān)督信息數(shù)據(jù)技術，為預算監(jiān)督提質增效。伴隨信息技術水平發(fā)展進步，未來財會監(jiān)督需朝全方位、全天候的實時線上監(jiān)督模式發(fā)展，不斷完善優(yōu)化預算管理信息系統(tǒng)，加快信息讀取速度，合理縮減監(jiān)督成效反饋周期，進一步提升單位監(jiān)督工作的效率，全力推進財政預算管理改革。

（四）落實預算績效管理

我國政府預算績效管理范圍延展至多方面，但各項工作具體實施情況不同，且處于高速發(fā)展階段。具體可考慮從以下兩點著手，達到提升單位全面預算管理水平的目的。第一，完善預算績效管理制度。首先，密切關注預算管理信息系統(tǒng)應用，在聯(lián)動開發(fā)內部業(yè)務板塊同時，做好新舊系統(tǒng)數(shù)據(jù)傳遞工作，減少人力投入，充分發(fā)揮信息技術優(yōu)勢；完善績效指標體系，積極推進分行業(yè)、分領域績效指標體系建設作業(yè)，保證績效管理指標體系的合理性與合規(guī)性。同時，構建彈性機制，突出績效指標動態(tài)化調整、共享建設功能；完善更新評價方法，借助云技術手段與各類分析手段，科學、精確評價預算績效結果。第二，依托于彈性手段，一手加強預算績效管理制約，貫徹落實責任，一手加強績效管理激勵。首先，持續(xù)落實責任機制，即主要負責人負責整體預算績效，項目負責人負責項目預算績效，以及重要項目績效持續(xù)責任追究機制；其次，指引各級財政部門加強績效評價結果應用機制建設，設置激勵與制約共存的彈性結構，有效保證預算資金實現(xiàn)科學合理規(guī)劃。

（五）提升預算管理人員綜合素養(yǎng)

提升預算管理人員綜合素養(yǎng)是事業(yè)單位推進全面預算管理工作的關鍵所在，預算管理每一環(huán)節(jié)都需要依賴專業(yè)人員引導推進，不僅需要精通財務專業(yè)知識，特別是執(zhí)行結果分析能力強的人才，還需要綜合業(yè)務能力強的人才。全面預算管理人員綜合素養(yǎng)不僅僅指向專業(yè)能力，更多包含職業(yè)道德，故而需要從這兩方面同時著手，不斷提升預算人員的綜合素養(yǎng)。針對事業(yè)單位現(xiàn)有財會職工，應當結合事業(yè)單位全面預算管理推進要求。有針對性地組織培訓活動，結合會計相關法規(guī)要求，組織預算人員學習掌握相關會計知識與制度，不斷更新自身知識體系，真正提升預算人員的專業(yè)能力。此外，可以從外部渠道引進單位所需的人才，培養(yǎng)成與單位發(fā)展相匹配的優(yōu)秀人才，從而提升事業(yè)單位財會職工的專業(yè)化、年輕化。

結 語

綜上所述，事業(yè)單位順利推進全面預算管理工作，必須依靠整套預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督、預算考核評價等全程的運行體系，以及事業(yè)單位領導層與各部門職工的積極參與協(xié)作。但因全面預算管理認知有限、經(jīng)驗缺乏、管理不足等制約因素的存在及影響，對事業(yè)單位全面預算管理實施開展造成很大阻礙。因此，本文從事業(yè)單位實際角度出發(fā)，分析影響全面預算管理實施的具體成因，從管理理念、預算編制、預算監(jiān)督、績效管理、人員素養(yǎng)等方面提出優(yōu)化措施，希望事業(yè)單位結合實際發(fā)展情況，持續(xù)探索全面預算管理的優(yōu)化路徑，實現(xiàn)預算管理制度的深化改革，促進事業(yè)單位實現(xiàn)良性、穩(wěn)健發(fā)展。