農(nóng)業(yè)農(nóng)村基層體系運行情況及深化改革思考
——基于阿壩州的實證調(diào)研

●阿壩州委編辦調(diào)研組

一、調(diào)研背景及對象

2019年，按照四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調(diào)整改革“后半篇”文章工作要求，阿壩州著力筑牢農(nóng)業(yè)農(nóng)村基層體系建設(shè)，有力有序推動編制資源下沉、人員力量下沉、管理服務(wù)下沉，實現(xiàn)基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦，將原農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)、農(nóng)技推廣機構(gòu)職責(zé)劃入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)機構(gòu)，下放人員編制1010名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作力量較“兩項改革”前增加了17%。經(jīng)過三年的運行，基層農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)機構(gòu)運行如何，是否充分發(fā)揮作用，我們進行了專題調(diào)研。調(diào)研工作中，將縣級黨委農(nóng)辦、縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作部門作為縣級層面調(diào)研主體，重點觀察縣、鄉(xiāng)兩級農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作體系是否順暢，縣級行業(yè)主管部門對基層農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、行業(yè)監(jiān)督、考核考評等工作落實情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)機構(gòu)建立及運行情況，重在調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)中心編制資源效益發(fā)揮、人員履職、工作推動等情況。

二、基本情況

（一）縣級黨委農(nóng)辦設(shè)置情況

縣級黨委農(nóng)辦是縣級黨委農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機構(gòu)，設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作部門，均核定專職副主任1名，所需工作力量在縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)部統(tǒng)籌使用。

（二）縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門情況

1.行政機構(gòu)設(shè)置情況。阿壩州13縣（市）均設(shè)立農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作部門，其中，馬爾康市設(shè)立市農(nóng)業(yè)畜牧局，金川、若爾蓋、紅原、壤塘、汶川、茂縣、松潘、九寨溝、黑水9縣設(shè)立科學(xué)技術(shù)和農(nóng)業(yè)畜牧局，小金、阿壩、理縣3縣設(shè)立科學(xué)技術(shù)和農(nóng)業(yè)畜牧水務(wù)局，各縣（市）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門共核定行政編制129名，編制在8至14名之間，平均每縣（市）行政編制9.9名。

2.事業(yè)單位設(shè)置情況?？h級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門所屬事業(yè)單位共162家，平均每縣（市）12.5家，其中，正科級16家，副科級7家，股級139家，共核事業(yè)編制1207名，平均每縣（市）92.8名。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)機構(gòu)情況

1.兩項改革前機構(gòu)設(shè)置情況。全州219個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)畜牧獸醫(yī)、農(nóng)技推廣工作機構(gòu)，為縣（市）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，共核定編制974名，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)4.5名。

2.兩項改革后機構(gòu)設(shè)置情況。兩項改革后，全州172個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)中心，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位，共核定編制1010名，平均每鄉(xiāng)鎮(zhèn)5.9名。

三、存在問題

通過實地調(diào)研縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、座談農(nóng)技人員、走訪種養(yǎng)殖大戶等方式，發(fā)現(xiàn)存在以下問題。

（一）工作運行機制不健全。一是黨委農(nóng)辦作用發(fā)揮不明顯。農(nóng)辦本應(yīng)在“三農(nóng)”工作中起牽頭抓總的作用，辦公室設(shè)在縣（市）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，實際運行中，農(nóng)辦對“三農(nóng)”工作統(tǒng)籌力度不夠，傳導(dǎo)壓力不足。二是縣鄉(xiāng)兩級責(zé)任落實不到位?？h級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對改革下劃人員編制的思想認識不到位，在畜牧獸醫(yī)、農(nóng)技推廣機構(gòu)人財物“三權(quán)”下放后，缺乏推動基層農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的具體抓手和辦法，未精準(zhǔn)量化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的考核指標(biāo)體系，缺乏常態(tài)長效的監(jiān)督檢查工作機制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)就如何發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)機構(gòu)職能作用，強化人員管理等方面缺乏具體工作舉措。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法承接能力不足。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)立了農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍工作力量不足，執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力還不能完全滿足現(xiàn)實需要，執(zhí)法能力還有待進一步提升，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行業(yè)主管部門也未建立長效溝通協(xié)作機制，沒有形成上下聯(lián)動、齊抓共管的工作合力。

（二）編制使用效益不突出。一是職能未能服務(wù)終端。兩項改革后，縣（市）印發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三定”規(guī)定，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)中心職能配置、人員編制等具體機構(gòu)編制事項，但在實際運行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)未定人、定崗、定責(zé)、定工作量，導(dǎo)致崗位職責(zé)未在服務(wù)終端落地。二是聚焦主責(zé)主業(yè)不夠。兩項改革后，在一定程度上解決了“基層看得見管不了”的問題，人員編制劃入鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更注重人員統(tǒng)籌使用，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務(wù)重、頭緒多，加之崗位劃分界限不明，在具體工作中，對科技支撐農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重視不夠，部分農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)機構(gòu)人員一人多崗、一崗多責(zé)，對農(nóng)牧業(yè)科技深研細耕精力分散，難以做到效率和質(zhì)量兼顧，導(dǎo)致專業(yè)技術(shù)人員作用發(fā)揮不明顯。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，兩項改革前，全州各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際從事動物防疫工作的人員有549人，改革后，全州各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際從事動物防疫工作的人員有269人，僅為之前人數(shù)的49%，變相削弱了基層動物防疫力量。三是服務(wù)能力有待增強。全州農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)機構(gòu)普遍存在隊伍體量小、服務(wù)項目少的短板，服務(wù)“三農(nóng)”能力不強、水平不高，為農(nóng)服務(wù)功能不夠完備，服務(wù)方式有待創(chuàng)新。在崗專業(yè)技術(shù)人員中，專業(yè)結(jié)構(gòu)相對集中，大部分是農(nóng)村經(jīng)濟管理專業(yè)出身，對于近年來農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級所亟需的設(shè)施園藝、特種養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管等專業(yè)人員則比較匱乏。

（三）人員崗位職責(zé)不明晰。一是人員專業(yè)素質(zhì)不高?；鶎愚r(nóng)技人員服務(wù)能力與農(nóng)牧業(yè)發(fā)展要求存在較大差距，專業(yè)知識、實操技能等參差不齊，人員專業(yè)技能不能滿足農(nóng)牧民產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，不能有效將專業(yè)技術(shù)理論知識應(yīng)用到當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體實踐中。調(diào)研中，種植大戶反映，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員理論知識豐富，但修枝剪葉、疏花疏果等簡單技術(shù)活只有自己摸索，解決土壤改良等專業(yè)性強的系統(tǒng)問題，要自費聘請專業(yè)技術(shù)人員。養(yǎng)殖大戶反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸防員會到養(yǎng)殖點指導(dǎo)，但不能完全滿足農(nóng)戶發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)需求，也需自費聘請專業(yè)技術(shù)人員。業(yè)務(wù)培訓(xùn)質(zhì)效不好，行業(yè)主管部門組織開展了幫帶學(xué)習(xí)、專題學(xué)習(xí)、技能比武等多層級、多形式的專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)培養(yǎng)，但培訓(xùn)成效轉(zhuǎn)化為助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作實效不明顯。二是激勵保障措施缺乏。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層農(nóng)技人員缺乏有效激勵機制，一定程度上影響了工作積極性，導(dǎo)致農(nóng)技服務(wù)最后1公里還沒有完全打通。其次是職業(yè)發(fā)展空間受限?；鶎愚r(nóng)技人員職稱晉升難，聘上相應(yīng)崗位更難，有人難免出現(xiàn)“船到碼頭車到站”的思想。

四、思考和建議

適應(yīng)新時代新任務(wù)新要求，建議立足機構(gòu)編制職能，結(jié)合高原特色農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要，為進一步明確職責(zé)任務(wù)體系，提高編制使用效益，暢通工作運行機制，激發(fā)人員工作主動性，推動現(xiàn)代高原特色農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)體系目標(biāo)，提出解決問題的思考和建議。

（一）健全運行機制，形成工作合力。一是用好考核指揮棒。優(yōu)化完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村考核指標(biāo)體系，進一步明確縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、行業(yè)督導(dǎo)工作要求，細化鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)各項目標(biāo)任務(wù)，壓實行業(yè)主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任，加強考核，強化考核結(jié)果運用。二是建立縣鄉(xiāng)聯(lián)動工作機制。構(gòu)建黨委農(nóng)辦牽頭抓總、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動工作落地落實的“橫向到邊、縱向到底”工作格局。推行“扁平化”管理模式，統(tǒng)籌條塊力量，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員、鄉(xiāng)村振興辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)機構(gòu)等涉農(nóng)工作機構(gòu)人員，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作作為模塊管理，推動人員力量聚焦農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作目標(biāo)任務(wù)。三是創(chuàng)新管理體制機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)機構(gòu)承擔(dān)著農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、農(nóng)村經(jīng)營管理、農(nóng)村人居環(huán)境整治等職責(zé)任務(wù)。要有效落實好這些任務(wù)，一方面，要因地制宜健全機構(gòu)設(shè)置。結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實際，對于適宜單獨設(shè)置的，應(yīng)積極爭取支持，保持相對穩(wěn)定；對于適宜綜合設(shè)置的，實行“大部門制”，將相關(guān)站所全部整合到一個機構(gòu)，形成合力。另一方面，創(chuàng)新管理體制機制，最大限度激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)機構(gòu)效能。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)機構(gòu)管理體制主要有兩種，一種是“屬地管理”，一種是“縣管鄉(xiāng)用”。對于實行第一種管理體制的縣鄉(xiāng)，積極探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作職責(zé)清單，進一步壓實屬地責(zé)任，強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，加強力量配備和投入保障。對于實行第二種管理體制的縣鄉(xiāng)，需進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)機構(gòu)的職責(zé)邊界，健全制度化協(xié)作機制，形成工作合力。四是建強基層綜合執(zhí)法隊伍。鼓勵縣（市）探索在中心鎮(zhèn)整合設(shè)置綜合行政執(zhí)法隊伍，有效集成執(zhí)法資源，及時出臺有關(guān)執(zhí)法權(quán)責(zé)清單劃轉(zhuǎn)目錄和職責(zé)邊界梳理指導(dǎo)意見，進一步明確具體職能職責(zé)劃分，有力推動基層執(zhí)法。

（二）強化能力提升，提高編制使用效益。一是因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門加大對“6+N”現(xiàn)代高原特色農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)體系戰(zhàn)略定位、目標(biāo)任務(wù)、產(chǎn)業(yè)布局等的宣傳解讀力度，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)機構(gòu)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)觀念和整體性、全局性認知，推動工作人員在全州農(nóng)牧業(yè)發(fā)展新格局中準(zhǔn)確定位當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展方向、找準(zhǔn)發(fā)展路子、抓實發(fā)展舉措。二是強化專業(yè)能力提升。加強農(nóng)業(yè)人才隊伍建設(shè)，廣泛吸納各類生產(chǎn)經(jīng)營和專業(yè)人才，重點引進符合基層發(fā)展需要、既有理論研究更具實踐操作的高素質(zhì)專業(yè)骨干人才，繼續(xù)加強從優(yōu)秀村干部中選拔公務(wù)員力度，充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子。壓實考核作用，用考核倒逼提能，開展針對性的提能培養(yǎng)培訓(xùn)、達到學(xué)以致用、學(xué)以適用的效果。建立“土專家”幫帶機制，構(gòu)建“土專家+農(nóng)業(yè)畜牧專業(yè)技術(shù)人員+農(nóng)戶”的帶動模式，推動建設(shè)一支既有理論武裝又具有實踐戰(zhàn)斗能力的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作隊伍，把論文寫在田間地頭，把成果帶入百姓家。三是構(gòu)建融合服務(wù)體系。對于基層農(nóng)技推廣服務(wù)、動植物疫病防控工作等，應(yīng)針對農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展與小農(nóng)戶經(jīng)營長期共存的現(xiàn)實情況，科學(xué)界定公益性技術(shù)推廣服務(wù)與經(jīng)營性社會化服務(wù)的范圍。在發(fā)揮基層農(nóng)技推廣等部門主導(dǎo)作用的同時，通過承擔(dān)項目、購買服務(wù)、定向委托等方式，支持引導(dǎo)農(nóng)業(yè)科研教學(xué)單位、農(nóng)民合作社、涉農(nóng)企業(yè)等多元主體參與相關(guān)技術(shù)推廣服務(wù)。

（三）明確崗位職責(zé)，促進終端見效。一是職責(zé)清單化。州、縣（市）機構(gòu)編制部門加大指導(dǎo)力度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三定”規(guī)定明確的職能職責(zé)的基礎(chǔ)上，細化量化農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作職責(zé)任務(wù)，推動末梢發(fā)力，終端見效。推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行業(yè)主管部門制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)中心職責(zé)、人員、崗位清單，選優(yōu)配強農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)中心工作力量，全面落實工作人員定崗、定責(zé)、定任務(wù)。二是管理模塊化。推行“扁平化”管理模式，統(tǒng)籌條塊力量，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員、鄉(xiāng)村振興辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)中心等涉農(nóng)工作機構(gòu)人員，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作作為模塊管理，推動人員力量聚焦農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作目標(biāo)任務(wù)。三是職稱統(tǒng)籌化。進一步優(yōu)化基層專業(yè)技術(shù)崗位結(jié)構(gòu)，對核定給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的高級崗位可探索由縣級業(yè)務(wù)主管部門統(tǒng)籌安排、動態(tài)調(diào)整，進一步激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員履職動力。結(jié)合深化農(nóng)業(yè)技術(shù)人員職稱制度改革，進一步放寬縣鄉(xiāng)農(nóng)技人員職稱評審條件，創(chuàng)新采取“定向評價、定向使用”等方式，激勵他們在基層扎根服務(wù)。