駱輝 吳建飛 羅偉 朱智聰 朱珠

(1.安徽省質量和標準化研究院 安徽合肥 230001； 2.安徽省安策智庫咨詢有限公司 安徽合肥 230001)

1 引言

“營商環(huán)境”一詞源于世界銀行集團的“D o i n g Business”項目調查，該項目旨在評估和比較各國中小企業(yè)生存周期內的商業(yè)監(jiān)管環(huán)境。在此基礎上，我國諸多研究機構、學者從不同研究視角對營商環(huán)境的概念進行界定。2019年10月，國務院出臺《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，將營商環(huán)境定義為市場主體在準入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出等過程中涉及的政務環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等有關外部因素和條件的總和。營造良好的營商環(huán)境能夠降低市場主體制度性交易成本、加速經(jīng)濟資源要素集聚、增強人民群眾獲得感，是促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的重要抓手。

開展營商環(huán)境評價有助于立標桿、樹典型，充分調動各地區(qū)、各部門優(yōu)化營商環(huán)境的積極性、主動性及創(chuàng)造性，是衡量一個國家、一個地區(qū)營商環(huán)境的關鍵方法。根據(jù)2020年《營商環(huán)境報告》，排名前六的經(jīng)濟體分別是新西蘭、新加坡、中國香港、丹麥、韓國、美國。通過減稅降費、“放管服”改革等一系列利好政策和創(chuàng)新舉措，2020年中國全球營商便利度較2019年上升了15個名次，達到第31位。

2020年5月，中共中央、國務院印發(fā)《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，明確要求落實《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，完善營商環(huán)境評價體系。國家發(fā)展改革委員會牽頭構建的營商環(huán)境評價指標體系緊扣營造穩(wěn)定公平可預期營商環(huán)境的要求，緊扣城市高質量發(fā)展和增強城市投資吸引力的需要，緊扣市場主體和社會公眾滿意度需求，立足衡量企業(yè)全生命周期、反映投資吸引力、體現(xiàn)監(jiān)管與服務三個維度，包含18個一級指標和87個二級指標，綜合反映各地營商環(huán)境情況。

近年來，安徽省貫徹落實黨中央、國務院及省委、省政府深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境決策部署，不斷完善營商環(huán)境評價體系，持續(xù)推動營商環(huán)境評價工作，加快打造市場化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境。結合典型案例，對安徽省營商環(huán)境發(fā)展概況、工作成效和存在問題等進行全面分析評價，有助于深入探索營商環(huán)境評價工作優(yōu)化路徑，進一步改進評價工作方法、提高評價工作效能，促進營商環(huán)境邁向更高水平，更大激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，實現(xiàn)安徽省經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)。

2 安徽省營商環(huán)境評價

2.1 安徽省營商環(huán)境評價工作概述

安徽省參考借鑒世界銀行營商環(huán)境評價方法論，對標中國營商環(huán)境評價指標體系，聚焦營商環(huán)境重點環(huán)節(jié)和關鍵領域，建立營商環(huán)境指標體系。

2017年，安徽省組織開展全省營商環(huán)境試評價，重點就企業(yè)開辦、施工許可證辦理、不動產(chǎn)登記、“最多跑一次”事項占比、本級公共服務1日辦結率5項內容開展評價。

2018年第1季度，結合國家統(tǒng)計局營商環(huán)境評價調查，安徽省對16個地級市全面開展企業(yè)開辦、不動產(chǎn)登記、獲得信貸、獲得電力、用氣報裝、用水報裝6項內容調查。

2019年1—5月，安徽省政府委托第三方評價機構開展營商環(huán)境試評價工作，評價覆蓋14個一級指標、63個二級指標和249個三級指標。通過培訓動員、數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)核驗、分析評價4個階段，歷時3個月，共收集全量企業(yè)51282戶，隨機抽取8483戶發(fā)放問卷，共回收有效問卷3809份。采用世界銀行和我國正在開展的營商環(huán)境試評價方法，按前沿距離法計算合成各項指標得分等權重匯總形成評價結果。

2020年7月，安徽省政府辦公廳分批次對全省16個市300余人開展營商環(huán)境評價專題培訓，并及時總結合肥市2019年參評經(jīng)驗，與蕪湖等可能參評城市進行重點交流分享。

2021年，安徽省政府辦公廳委托第三方機構開展了2020年下半年度營商環(huán)境評價。評價結果顯示，安徽省在各個領域營商環(huán)境均有不同程度的提高。

2022年，合肥高新區(qū)構建營商環(huán)境指數(shù)的評價體系，從政務服務環(huán)境、要素成本環(huán)境、生活配套環(huán)境、對外開放環(huán)境、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境和法治人文環(huán)境等方面形成6個一級指標、41個二級指標，連續(xù)三年編制發(fā)布全國首個開發(fā)區(qū)層面的營商環(huán)境指數(shù)，圍繞營商環(huán)境、投資環(huán)境、政策兌現(xiàn)及部門效能，持續(xù)跟蹤企業(yè)滿意度。指數(shù)評價得分從86.93分增長到90.6分，有力地推動了部門工作作風改進。

2.2 安徽省營商環(huán)境評價工作成效

2.2.1 營商環(huán)境評價工作機制逐步完善

安徽省政府高度重視營商環(huán)境評價，連續(xù)出臺政策措施，建立健全營商環(huán)境評價工作機制。2017年9月，出臺《關于創(chuàng)優(yōu)“四最”營商環(huán)境的意見》(皖政〔2017〕120號)，提出建立營商環(huán)境評價體系；2018年5月，印發(fā)《安徽省創(chuàng)優(yōu)“四最”營商環(huán)境評價工作方案》，對營商環(huán)境評價工作做出詳細部署，明確評價對象和重點評價內容，要求省發(fā)展改革委員會牽頭制定評價指標，提出通過省政府信息處理系統(tǒng)評價、營商環(huán)境檢測調查、滿意度調查等方式開展多層次評價，并要求建立長效機制、強化評價結果運用。

2019年4月，《安徽省人民政府辦公廳關于印發(fā)2019年深化“放管服”改革和創(chuàng)優(yōu)“四最”營商環(huán)境工作要點的通知》(皖政辦秘〔2019〕49號)提出建立營商環(huán)境監(jiān)測評價及通報制度，定期開展營商環(huán)境監(jiān)測評價，及時通報各地營商環(huán)境建設進展，編制發(fā)布營商環(huán)境評價報告。

2021年2月，省政府公布《中國(安徽)自由貿易試驗區(qū)專項推進行動計劃方案》，全面啟動營商環(huán)境專項推進行動，創(chuàng)新構建“互聯(lián)網(wǎng)+營商環(huán)境監(jiān)測”系統(tǒng)，推進建立省、市、縣三級貫通一體、高效便捷的監(jiān)測網(wǎng)絡，逐步形成“線上為主、線下為輔”的安徽特色評價模式。

2021年6月，省政府辦公廳印發(fā)《關于進一步推進＜優(yōu)化營商環(huán)境條例＞落實落細若干舉措的通知》，要求對標世行和國家營商環(huán)境評價指標，完善安徽省評價指標體系，提升評價專業(yè)化水平，改進評價方式方法，減少評價頻次，減輕基層和市場主體負擔，在評價工作的基礎上以評促改、以評促優(yōu)，推動安徽省營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。

2.2.2 營商環(huán)境評價指標體系不斷完善

2018年，安徽省發(fā)展改革委員會等三部門發(fā)布《關于印發(fā)安徽省營商環(huán)境評價指標體系(2018年試行版)的通知》，初步建立安徽省營商環(huán)境指標體系。2018版指標體系設置企業(yè)開辦、施工許可、獲得電力、不動產(chǎn)登記、繳納稅費、政務服務、企業(yè)注銷7項一級指標，下設30項二級指標。2021年，安徽省創(chuàng)優(yōu)“四最”營商環(huán)境工作領導小組辦公室組織編制并印發(fā)《安徽省營商環(huán)境評價指標體系指引(2021版)》，將一級指標從7項增加到18項，并對指標分類、指標要求、指標模型、評分標準、數(shù)據(jù)來源等做出詳細說明，以期充分發(fā)揮營商環(huán)境評價的引導督促作用，有力推動各地、各單位比學趕超。

安徽省2021版指標體系以世界銀行和國家發(fā)改委指標體系為主要參考，涵蓋世界銀行營商環(huán)境所有一級指標，與國家發(fā)展改革委員會指標基本一致。一級指標共18項，包括企業(yè)開辦、知識產(chǎn)權創(chuàng)造保護與運用、獲得用水用氣、獲得用電、獲得信貸、跨境貿易、政府采購、招標投標、市場監(jiān)管、登記財產(chǎn)、政務服務、納稅、包容普惠創(chuàng)新、辦理破產(chǎn)、辦理建筑許可、保護中小投資者、勞動力市場監(jiān)管、執(zhí)行合同等；二級指標增加到83項，具體指標充實完善到274項。

2.2.3 營商環(huán)境評價結果運用得到深化

營商環(huán)境評價作為查找營商環(huán)境短板的重要手段，做好結果反饋和運營才能真正發(fā)揮其促改、促優(yōu)作用。安徽省在營商環(huán)境評價工作完成后及時向各地反饋評價結果，通報各評價指標的全省最高分、最低分、平均分，幫助各地對標找差，補齊短板。安徽省總結全省營商環(huán)境評價中發(fā)現(xiàn)的創(chuàng)新做法和典型案例，組織各評價指標牽頭部門宣傳推廣，從而指導全省各地互學互鑒。各地根據(jù)通報結果，主動深入地分析自身營商環(huán)境狀況，查找短板弱項，對標先進地區(qū)，因地制宜出臺有針對性的改革舉措；此外，不少地區(qū)還把營商環(huán)境作為“一把手”工程，地方黨委政府主要領導親自研究部署、高位推動。經(jīng)過近五年的評價和建設，安徽省營商環(huán)境得到明顯優(yōu)化，如企業(yè)開辦已實現(xiàn)全省平均1.06個環(huán)節(jié)、1.06件材料、0.81個工作日辦結，不動產(chǎn)登記實現(xiàn)全省平均1個環(huán)節(jié)、4件材料、0.8個工作日辦結，企業(yè)滿意度持續(xù)提高。

2.2.4 安徽省營商環(huán)境典型案例

(1)合肥市登記財產(chǎn)

合肥市先后實施“創(chuàng)優(yōu)營商環(huán)境再提升行動”“創(chuàng)優(yōu)營商環(huán)境攻堅年行動”，迭代出臺改革創(chuàng)新舉措，推廣“四減”“五辦”“六?！惫ぷ髂Ｊ健Ｍㄟ^一系列有效措施，2020年營商環(huán)境評價中，指標得分顯著提高。市民辦理抵押登記業(yè)務已經(jīng)實現(xiàn)“不見面辦”，金融機構與抵押人共同提出登記申請，相關數(shù)據(jù)直接由金融機構業(yè)務系統(tǒng)推送至登記系統(tǒng)，登記機構完成登記后將不動產(chǎn)電子證明推送至金融機構，實現(xiàn)抵押登記“零次跑”，切實減輕了企業(yè)和群眾辦理業(yè)務的負擔，大幅降低了市場主體制度性交易成本。

(2)蕪湖市開辦企業(yè)

蕪湖市提出“減”環(huán)節(jié)、“減”材料、“減”成本、“減”時間等“四減”目標，通過著力推進“四減”、壓縮企業(yè)開辦時間等工作，2020年上半年，蕪湖市在安徽省“壓縮企業(yè)開辦時間”營商環(huán)境測評指標中排名躍居第一，極大地提高了企業(yè)開辦便利度，深度激發(fā)市場新活力。

(3)合肥高新區(qū)發(fā)布《營商環(huán)境指數(shù)報告》

合肥高新區(qū)與安徽大學商學院聯(lián)合開展營商環(huán)境評價研究，評價內容涵蓋政務服務環(huán)境、要素成本環(huán)境、生活配套環(huán)境、對外開發(fā)環(huán)境、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境和法治人文環(huán)境等，截至2022年，已連續(xù)三年發(fā)布《合肥高新區(qū)營商環(huán)境指數(shù)報告》。作為全國首個開發(fā)區(qū)層面對營商環(huán)境企業(yè)滿意度進行持續(xù)觀測的報告，其為高新區(qū)營商環(huán)境工作優(yōu)化指明了改進方向。

3 營商環(huán)境評價工作中存在的問題

3.1 營商環(huán)境指標體系有待優(yōu)化

安徽省營商環(huán)境評價指標體系主要借鑒世界銀行及國家發(fā)改委指標體系，圍繞企業(yè)生命周期，從企業(yè)開設、經(jīng)營、貿易活動、納稅、執(zhí)行合約到注銷等方面所遵循的政策法規(guī)和所需時間與成本等條件，具體評價方法以世界銀行營商環(huán)境評價方法論為基礎。當前，世界銀行的營商環(huán)境評價主要面向城市開展，國家發(fā)改委指標體系的設計也以城市營商環(huán)境評價為基礎。然而，由于安徽省各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展尚不均衡，城市、開發(fā)區(qū)、縣域等不同行政區(qū)劃的經(jīng)濟基礎、政策體系、發(fā)展方向有明顯差異，以同樣的評估指標體系和評價方法判斷所有地區(qū)的營商環(huán)境，必然會存在一定的局限性。

3.2 數(shù)據(jù)準確性和完整性有待提高

目前，安徽省營商環(huán)境評價數(shù)據(jù)主要來源于互聯(lián)網(wǎng)+營商環(huán)境監(jiān)管系統(tǒng)后臺的數(shù)據(jù)抓取、地方部門指標評價表及企業(yè)調查問卷填寫等。后臺數(shù)據(jù)抓取方面，由于各地在實際業(yè)務辦理過程中通常采用線下審查辦理材料、線上再轉錄或事項辦結后集中錄入，系統(tǒng)的業(yè)務辦理數(shù)據(jù)在一定程度上可能存在失真問題。評價表和評價問卷數(shù)據(jù)獲取方面，由于各地市相關統(tǒng)計口徑不同，采集數(shù)據(jù)準確性往往存在一定差異。企業(yè)調查方面，目前兩次營商環(huán)境評價以企業(yè)和政府數(shù)據(jù)為主，對律師事務所、勘察設計院、圖紙審查院、貨代公司等第三方中介服務主體的數(shù)據(jù)采集較少，數(shù)據(jù)完整性有待提高。

3.3 評價工作中數(shù)據(jù)共享機制有待完善

當前，安徽省各部門之間數(shù)據(jù)共享不夠充分，給評價工作帶來了一系列問題。為考察企業(yè)全生命周期的商業(yè)監(jiān)管環(huán)境，指標體系中企業(yè)開辦、辦理建筑許可、獲得電力、獲得用水用氣、等級財產(chǎn)、納稅等指標均涉及多個政府部門。由于安徽省各部門之間尚未完全實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)共享，同一指標下涉及不同部門的數(shù)據(jù)匯集程度不夠，開展評價時往往需要從各個部門分別獲取數(shù)據(jù)，給評價工作帶來額外負擔。除了收集難度加大外，數(shù)據(jù)共享不充分還間接導致數(shù)據(jù)質量降低。由于不同部門記錄方法、統(tǒng)計口徑和數(shù)據(jù)處理方式往往有所不同，所提供的數(shù)據(jù)存在邏輯關系混亂、數(shù)據(jù)項定義不一致、標準不統(tǒng)一等情況，對后續(xù)數(shù)據(jù)整理和部門間交叉驗證造成一定困難。

3.4 評價指標和方法透明度有待提高

要充分發(fā)揮營商環(huán)境評價的引導監(jiān)督作用，就應保證指標方法公開透明。營商環(huán)境評價指標和方法對各地各部門公布，有助于相關部門和地方政府對標對表，提升工作效果；對學術研究者公布，有助于深化理論研究，為優(yōu)化評價工作提供科學的方法論指導；對企業(yè)和群眾公布，有助于廣泛聽取意見，切實發(fā)揮公眾監(jiān)督作用。從2017年開展營商環(huán)境評價工作以來，安徽省評價指標持續(xù)改進，覆蓋面不斷擴大；但詳細的三級指標體系和具體評價方法并未對外公開，導致大眾未能深入了解安徽省營商環(huán)境評價的具體情況，學者對安徽省營商環(huán)境評價難以具體深入地分析研究，對安徽省營商環(huán)境評價工作的改進及整體營商環(huán)境的提升造成一定程度的制約。

4 營商環(huán)境評價工作建議

4.1 結合區(qū)域特點，優(yōu)化指標體系

為了更加全面準確地反映安徽省不同地區(qū)、不同行政區(qū)域的營商環(huán)境發(fā)展狀況，應在充分考慮安徽省特色和區(qū)域特點的基礎上，進一步優(yōu)化營商環(huán)境評價指標體系。一是逐步構建不同層級開發(fā)區(qū)、縣域營商環(huán)境指標體系。相關指標體系設計需立足區(qū)域發(fā)展定位，在與國家、省級評價指標體系保持共識性的同時，應充分體現(xiàn)區(qū)域特色，既要符合區(qū)域定位，又能反映發(fā)展水平；二是力求指標體系可量化、可比較、可競爭和可改進。應結合安徽省發(fā)展現(xiàn)狀，不斷修正和改善具體指標，通過量化可比的指標反映不同領域市場主體對營商環(huán)境的感受和訴求，便于各地精準發(fā)力、互學互鑒，實現(xiàn)安徽省營商環(huán)境整體的優(yōu)化提升。

4.2 改進工作方法，提高數(shù)據(jù)質量

營商環(huán)境評價工作涉及面廣、專業(yè)性強、技術關聯(lián)性多，既需要牽頭部門做好統(tǒng)籌協(xié)調，又需要主管部門配合落實，更需要市場主體廣泛參與。營商環(huán)境工作領導小組要加強對各部門評價表填報工作人員的培訓，明確評價數(shù)據(jù)填報標準，指導基層有方向、有重點地推動工作，依托各部門的業(yè)務信息系統(tǒng)實時進行數(shù)據(jù)采集、分析整理、研判匯報，實現(xiàn)信息動態(tài)實時更新，以便精準實施評價，獲取準確結果。主管部門應在日常業(yè)務辦理中著力推動數(shù)字信息系統(tǒng)應用，加強數(shù)據(jù)錄入的規(guī)范性和可靠性，既有利于深化政務服務數(shù)字化、提高政府服務效能，又有助于提高后臺抓取數(shù)據(jù)質量、提高評價工作效率。此外，還應加強對事務所、設計院等第三方中介機構的數(shù)據(jù)采集，豐富數(shù)據(jù)來源、健全收集流程、保障數(shù)據(jù)準確，確保評價結果更加客觀可靠。

4.3 打通流通渠道，構建數(shù)據(jù)平臺

從本質上來講，評價工作中存在數(shù)據(jù)共享問題，說明安徽省政務服務工作中信息共享仍不充分。目前，安徽省各地區(qū)、各部門、各層級的政務服務網(wǎng)尚未實現(xiàn)數(shù)據(jù)“應匯盡匯”和充分流通，“信息孤島”“信息煙囪”現(xiàn)象依然存在，各地各部門基礎信息互聯(lián)互通不夠，地區(qū)間、部門間信息互認和共享程度仍需提高。為提高信息交換效率、打通數(shù)據(jù)流通渠道，從根本上解決評價工作中的數(shù)據(jù)共享問題，建議加快構建省、市、縣區(qū)三級互聯(lián)的全流程、一體化在線政務服務平臺體系，大力推動跨地區(qū)、跨部門、跨層級、跨業(yè)務、跨系統(tǒng)的信息數(shù)據(jù)開放共享和協(xié)同管理服務。通過政務服務數(shù)字化，推動營商環(huán)境評價信息化、智能化、常態(tài)化，提高數(shù)據(jù)收集效率和質量，從而增強評價工作的實效性。

4.4 聚焦營商環(huán)境評價指標體系，開展營商環(huán)境領域標準化工作

通過標準化方式，甄選國內外主流營商環(huán)境評價指標體系及工作方法進行比較性分析，通過共性指標的提煉，結合安徽省營商環(huán)境評價工作現(xiàn)狀，在評價目標對象、內容設置、指標選擇、技術運用、功能定位等方面進行標準化探索，制定適用于政府、研究機構、第三方評估機構等的評價工作規(guī)范。制定營商環(huán)境評價領域重要的標準，通過標準化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的營商環(huán)境評價工作，制定優(yōu)化政策。

4.5 加強信息公開，深化公眾參與

為了讓公眾獲知更加豐富、真實的信息，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，建議加強營商環(huán)境評價相關決策制定和指標方法的信息公開。決策制定方面，應完善公眾參與和意見反饋處理機制，充分傾聽公眾聲音，以公眾參與為著力點，以決策科學性為落腳點，提高決策的科學性和民主性；關于評價指標體系，應在調整完善指標體系的過程中積極聽取專家學者、企業(yè)、行業(yè)商協(xié)會和群眾的看法與建議，綜合吸收多方意見，回應市場主體訴求，增強指標體系實用性和可行性；關于具體評價指標和方法，應對標江蘇、廣東等先發(fā)省份，主動公開評價方案、指標體系說明、主要評價結果等，及時回應有關評價方法和結果的問題，加深公眾對安徽省營商環(huán)境建設情況和評價工作的了解，切實提高公眾獲得感。

5 結語

本文全方位、深層次分析研究安徽省營商環(huán)境評價工作，主要突出存在指標體系有待優(yōu)化、數(shù)據(jù)準確性和完整性有待提高、數(shù)據(jù)共享機制有待完善、評價指標和方法透明度有待提高等問題。以問題為著眼點，建議在營商環(huán)境評價工作開展過程中：結合安徽省情特色，優(yōu)化評價指標體系；改進工作方法，豐富數(shù)據(jù)來源，提高數(shù)據(jù)質量；搭建數(shù)據(jù)共享平臺，暢通數(shù)據(jù)流通渠道；以標準化為依托，開展營商環(huán)境領域標準化工作；強化信息公開工作，拓寬公眾參與渠道。通過不斷完善安徽省營商環(huán)境評價工作，為優(yōu)化營商環(huán)境指出新方向，為改進評價工作方法提出新路徑，為安徽省經(jīng)濟社會高質量發(fā)展點燃新引擎。