行政判決執(zhí)行中給付內(nèi)容不明確的判斷與應(yīng)對(duì)

劉海宇

西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院,重慶 401120

給付內(nèi)容明確是人民法院受理當(dāng)事人執(zhí)行申請(qǐng)不可或缺的法律要件,指的是具有給付內(nèi)容的判決,給付內(nèi)容本身需滿足明確的標(biāo)準(zhǔn)才具備可執(zhí)行性,當(dāng)給付內(nèi)容不明確時(shí),則需要通過(guò)相應(yīng)的應(yīng)對(duì)程序予以明確,以實(shí)現(xiàn)判決的可執(zhí)行性。從國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究成果來(lái)看,給付內(nèi)容明確/不明確問(wèn)題在民事訴訟法學(xué)領(lǐng)域已有不少研究,但在行政法學(xué)(包括行政訴訟法學(xué))領(lǐng)域則鮮有關(guān)注。在民事訴訟法學(xué)領(lǐng)域,涉及給付內(nèi)容明確問(wèn)題的研究多指向“執(zhí)行依據(jù)不明”“執(zhí)行依據(jù)主文不明”“給付內(nèi)容不明”等問(wèn)題及其解決策略,尤其著重探討程序上應(yīng)如何應(yīng)對(duì)[1],[2]195-201,[3-4]。在行政法學(xué)領(lǐng)域,對(duì)于給付內(nèi)容明確問(wèn)題的研究極少。有學(xué)者在提到如何解決“執(zhí)行難”問(wèn)題時(shí)認(rèn)為,行政判決的方式應(yīng)當(dāng)在行政權(quán)與司法權(quán)保持相對(duì)分立的基礎(chǔ)上,少用撤銷重作判決,多用變更判決,固化執(zhí)行依據(jù),以便實(shí)質(zhì)性地化解行政爭(zhēng)議[5]。另有學(xué)者將“法院的判決難以明確客觀標(biāo)準(zhǔn)和具體期限”作為我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟中判決難以執(zhí)行的主要原因之一,并提出應(yīng)當(dāng)“適當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)履職客觀標(biāo)準(zhǔn)和履職期限”[6]。當(dāng)前相關(guān)研究沒(méi)有針對(duì)行政判決執(zhí)行中給付內(nèi)容明確/不明確問(wèn)題進(jìn)一步討論。

司法實(shí)踐中,針對(duì)給付內(nèi)容明確與否的判斷,不同法院對(duì)相同或近似的判項(xiàng)可能作出截然相反的裁定,其中不少裁定將原則判決作為給付內(nèi)容不明確的判決對(duì)待(1)原則判決與實(shí)體判決相對(duì),指的是行政判決中對(duì)于行政機(jī)關(guān)的給付僅作出原則要求,沒(méi)有明確具體內(nèi)容的判決形式。,并據(jù)此對(duì)當(dāng)事人的執(zhí)行申請(qǐng)不予受理或受理之后予以駁回。另外,現(xiàn)行法中針對(duì)給付內(nèi)容不明確的應(yīng)對(duì)程序也未能充分考慮行政訴訟的性質(zhì),未將行政機(jī)關(guān)納入解決給付內(nèi)容不明確的程序框架之中,難以解決行政判決執(zhí)行領(lǐng)域給付內(nèi)容不明確的問(wèn)題。如此一來(lái),判決中確定的權(quán)利義務(wù)難以充分實(shí)現(xiàn),也損害了判決權(quán)威性與司法公信力。2023年3月16日,最高人民法院黨組擴(kuò)大會(huì)議強(qiáng)調(diào):“老百姓到法院是為了解決問(wèn)題的,絕不是來(lái)‘走程序’的。程序合乎規(guī)范,同時(shí)能實(shí)質(zhì)解決問(wèn)題,案結(jié)事了,才是訴訟的目的、才能體現(xiàn)訴訟的價(jià)值。”[7]鑒于此,筆者將圍繞行政判決中給付內(nèi)容不明確問(wèn)題,首先對(duì)司法裁判現(xiàn)狀進(jìn)行考察分析,以辨明存在的問(wèn)題并分析其成因,同時(shí)基于對(duì)問(wèn)題成因的分析排除部分制度路徑,然后基于行政訴訟與強(qiáng)制執(zhí)行的基本原則與制度框架,提出符合行政訴訟特性和行政判決實(shí)際情況的判斷標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則以及應(yīng)對(duì)程序,以期為給付內(nèi)容不明確問(wèn)題的系統(tǒng)解決提供理論方案。

一、給付內(nèi)容不明確的裁判現(xiàn)狀

實(shí)踐是理論的源泉,法學(xué)作為一門實(shí)踐的技藝,其實(shí)踐領(lǐng)域主要集中于法院的司法過(guò)程當(dāng)中。只有全面了解司法實(shí)踐中處理給付內(nèi)容不明確問(wèn)題的現(xiàn)狀,并進(jìn)一步分析其中存在的問(wèn)題及其原因,才能有針對(duì)性地尋找解決方案。

(一)現(xiàn)行法中給付內(nèi)容明確/不明確的判斷內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及應(yīng)對(duì)程序

行政判決執(zhí)行中的給付內(nèi)容明確與否的判斷,以及不明確時(shí)的應(yīng)對(duì)程序,是兩個(gè)緊密聯(lián)結(jié)的問(wèn)題。同時(shí),給付內(nèi)容明確與不明確是兩個(gè)相互對(duì)立的選項(xiàng)。解決不明確問(wèn)題必須與明確問(wèn)題聯(lián)系起來(lái),因?yàn)橹挥忻魑鞔_的判斷標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則,才知道何為不明確和如何判斷。因而,針對(duì)給付內(nèi)容不明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則問(wèn)題的研究,可回到明確與否的判斷中去。但是,針對(duì)應(yīng)對(duì)程序的研究,則是完全針對(duì)給付內(nèi)容不明確問(wèn)題而展開(kāi)的,其最終目的也將回到給付內(nèi)容的明確之上。不過(guò),在對(duì)司法裁判現(xiàn)狀進(jìn)行考察之前,有必要先對(duì)給付內(nèi)容明確與否的判斷與應(yīng)對(duì)的規(guī)范體系進(jìn)行分析。

首先,給付內(nèi)容明確與否的判斷內(nèi)容包括行為與執(zhí)行標(biāo)的兩個(gè)要素。關(guān)于行政訴訟中給付內(nèi)容的判斷內(nèi)容,目前缺乏專門的研究,可借鑒民事訴訟中的觀點(diǎn)。對(duì)于民事訴訟中執(zhí)行依據(jù)的明確性而言,在各種判決中,“除了繼續(xù)履行的判決外,執(zhí)行依據(jù)的明確性要求判決主文明確誰(shuí)有權(quán)向誰(shuí)于何時(shí)何地給付某行為或者若干財(cái)產(chǎn),其中‘誰(shuí)向誰(shuí)’屬于‘主體明確’,‘何時(shí)何地給付’屬于給付行為明確,‘某行為或者若干財(cái)產(chǎn)’則屬于執(zhí)行標(biāo)的明確,這種‘主體明確’+‘行為明確’+‘執(zhí)行標(biāo)的明確’的模式屬于執(zhí)行依據(jù)明確的標(biāo)準(zhǔn)”[8]?；诮o付訴訟和給付判決基本原理在行政訴訟與民事訴訟中的共通性,這一抽象的要素標(biāo)準(zhǔn)同樣可以適用于行政訴訟領(lǐng)域。不過(guò),“執(zhí)行依據(jù)”所包括的要素范圍大于“給付內(nèi)容”,后者是前者的組成部分。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《民訴解釋》)第461條的規(guī)定,給付內(nèi)容僅包括執(zhí)行依據(jù)中的行為與執(zhí)行標(biāo)的兩項(xiàng)要素。

其次,現(xiàn)行法對(duì)于給付內(nèi)容明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)采取“確定+具體”的標(biāo)準(zhǔn)。依《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱“行政訴訟法”)第101條,準(zhǔn)用《民訴解釋》第461條的規(guī)定,“當(dāng)事人申請(qǐng)人民法院執(zhí)行的生效法律文書(shū)應(yīng)當(dāng)具備下列條件:(一)權(quán)利義務(wù)主體明確;(二)給付內(nèi)容明確。法律文書(shū)確定繼續(xù)履行合同的,應(yīng)當(dāng)明確繼續(xù)履行的具體內(nèi)容”(2)《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問(wèn)題的規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行工作若干規(guī)定》)第16條也明確要求,人民法院受理執(zhí)行案件應(yīng)當(dāng)符合下列條件:申請(qǐng)執(zhí)行的法律文書(shū)有給付內(nèi)容,且執(zhí)行標(biāo)的和被執(zhí)行人明確。。據(jù)此,當(dāng)事人向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行生效判決,需要滿足給付內(nèi)容明確的要件才能得到受理。從理論與司法文件的規(guī)定來(lái)看,“明確”包含了“確定”與“具體”兩項(xiàng)要求。理論上一般認(rèn)為,“所謂給付之確定性系指給付之內(nèi)容與范圍須具體確定或可得確定而言……蓋強(qiáng)制執(zhí)行系以執(zhí)行名義所載范圍與內(nèi)容而執(zhí)行,若給付內(nèi)容不具體確定或可得確定,即無(wú)從據(jù)以強(qiáng)制執(zhí)行”[9]。根據(jù)《人民法院辦理執(zhí)行案件規(guī)范》(以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行案件規(guī)范》)第33條第4項(xiàng)的規(guī)定,申請(qǐng)執(zhí)行的法律文書(shū)應(yīng)當(dāng)“具有給付內(nèi)容且給付內(nèi)容具體、明確”。此處的“具體”成為與“明確”并存的要件之一,剔除掉“具體”的“明確”,與“確定”無(wú)異(3)為了將包含“具體”的“明確”與不包含“具體”的“明確”相區(qū)分,在與具體并列時(shí),除對(duì)法律規(guī)范的引用外,本文將“明確”稱為“確定”。。不僅如此,最高人民法院編寫(xiě)的《最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用》指出,生效法律文書(shū)產(chǎn)生執(zhí)行力必須具備的條件中的第三、四項(xiàng)要求分別是:文書(shū)界定權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容要具體、明確,不能含糊不清或者存在歧義;要有給付內(nèi)容且給付的范圍要明確,如給付標(biāo)的、種類、數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)間等要明確指明等[10],“具體”的標(biāo)準(zhǔn)在其中依然不可或缺。

最后,對(duì)于給付內(nèi)容不明確的應(yīng)對(duì)程序,《最高人民法院關(guān)于人民法院立案、審判與執(zhí)行工作協(xié)調(diào)運(yùn)行的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《立審執(zhí)意見(jiàn)》)第15條第1款明確規(guī)定:“執(zhí)行機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)本院作出的生效法律文書(shū)執(zhí)行內(nèi)容不明確的,應(yīng)書(shū)面征詢審判部門的意見(jiàn)?！睋?jù)此,給付內(nèi)容不明確的應(yīng)對(duì)程序是通過(guò)執(zhí)行機(jī)構(gòu)向?qū)徟袡C(jī)構(gòu)書(shū)面征詢意見(jiàn)的方式予以解決的,此外并無(wú)其他法定的應(yīng)對(duì)程序。

(二)給付內(nèi)容不明確的司法裁判現(xiàn)狀

通過(guò)在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中以“執(zhí)行案由-行政”為案由,“執(zhí)行案件”為案件類型,以“給付內(nèi)容”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索,共檢索到230份法律文書(shū)(4)檢索日期為2023年2月24日。。在此基礎(chǔ)上,排除如下幾類裁定:(1)行政非訴執(zhí)行裁定(5)需要說(shuō)明的是,在行政非訴執(zhí)行中同樣存在因行政決定中“給付內(nèi)容不明”被法院駁回申請(qǐng)的情形,但由于非訴執(zhí)行中執(zhí)行名義為行政機(jī)關(guān)的行政決定,在當(dāng)事人法律地位、法律文書(shū)性質(zhì)以及法院態(tài)度等問(wèn)題上均存在較大差別,需要單獨(dú)予以研究,本文僅限于訴訟執(zhí)行,因此將其排除在外。;(2)針對(duì)撤銷判決和確認(rèn)判決(兩類判決原則上沒(méi)有執(zhí)行力)作出的裁定;(3)針對(duì)給付內(nèi)容明確性爭(zhēng)議以外的其他爭(zhēng)議產(chǎn)生的裁定,如執(zhí)行申請(qǐng)人適格與否的爭(zhēng)議;(4)執(zhí)行附條件、附期限而條件尚未成立、期限未屆導(dǎo)致給付內(nèi)容暫時(shí)無(wú)法明確所產(chǎn)生的裁定;(5)無(wú)法確定判項(xiàng)內(nèi)容的案件;(6)混雜其中的針對(duì)民事裁判文書(shū)的執(zhí)行案件。另外,為了更好地觀察不同法院在該問(wèn)題上的裁判,將同一法院針對(duì)兩個(gè)以上公民、針對(duì)同一種類訴訟標(biāo)的提起的執(zhí)行申請(qǐng)所作出的,且裁判時(shí)間接近的案件作為一個(gè)類案。因此,筆者最終共篩選出有效案件7個(gè)類案(共41個(gè)個(gè)案),并進(jìn)一步對(duì)這些案件進(jìn)行編號(hào)。需要說(shuō)明的是,這些案件僅代表在發(fā)生給付內(nèi)容明確與否這一爭(zhēng)議之后的裁判現(xiàn)狀,不排除很多案件并未產(chǎn)生這一爭(zhēng)議;而且,由于相關(guān)執(zhí)行裁判文書(shū)的公布數(shù)量有限,不代表這一爭(zhēng)議的全部情況。但本文所篩選出的案例能夠從總體上反映不同法院的裁判情況以及其中的癥結(jié)所在,對(duì)于問(wèn)題本身具有理論上的說(shuō)明意義。

根據(jù)對(duì)所篩選案例的梳理,可以將實(shí)踐中產(chǎn)生爭(zhēng)議的判決分為如下5種類型:(1)判決履行法定職責(zé);(2)判決履行補(bǔ)償、賠償義務(wù);(3)責(zé)令采取補(bǔ)救措施;(4)責(zé)令重新作出行政行為;(5)繼續(xù)履行行政協(xié)議。在前述基礎(chǔ)上,根據(jù)判項(xiàng)內(nèi)容中“行為具體性”和“執(zhí)行標(biāo)的具體性”的區(qū)別,可以將每一類判決進(jìn)一步區(qū)分為不同種類的判決。如判決履行法定職責(zé)判決,可以進(jìn)一步將其區(qū)分為責(zé)令履行某種職責(zé)的判決、責(zé)令具體期限內(nèi)履行某種職責(zé)的判決、責(zé)令按照征地公告或具體文件履行義務(wù)或職責(zé)的判決等。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn),前述7個(gè)類案41個(gè)個(gè)案的裁判情況如表1所示。

表1 不同判決類型的判項(xiàng)內(nèi)容及執(zhí)行裁定結(jié)果

在前述基礎(chǔ)上,進(jìn)一步根據(jù)判項(xiàng)內(nèi)容中行為和執(zhí)行標(biāo)的的具體性差異,區(qū)分為如下四種情形:情形1為行為、執(zhí)行標(biāo)的具體,情形2為行為、執(zhí)行標(biāo)的不具體,情形3為行為具體、執(zhí)行標(biāo)的不具體,情形4為行為不具體、執(zhí)行標(biāo)的具體。據(jù)此,不同裁判情況的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)如表2所示。

表2 不同裁判結(jié)果數(shù)量及占比統(tǒng)計(jì)表

通過(guò)上面的梳理,可以從中發(fā)現(xiàn)如下問(wèn)題:

其一,給付內(nèi)容明確與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。從判項(xiàng)內(nèi)容來(lái)看,針對(duì)給付內(nèi)容不明確問(wèn)題產(chǎn)生爭(zhēng)議的案件,基本屬于難以滿足傳統(tǒng)“行為+執(zhí)行標(biāo)的明確”標(biāo)準(zhǔn)的案件。而且,不同法院和法官對(duì)于何種情形滿足給付內(nèi)容明確的標(biāo)準(zhǔn)存在不同理解和認(rèn)識(shí),甚至對(duì)于內(nèi)容基本相同的判項(xiàng),也可能得出不同乃至相反的結(jié)論。例如,在情形2中,對(duì)于“行為、執(zhí)行標(biāo)的不具體”的情形,在大部分案件都將其認(rèn)定為“給付內(nèi)容不明”并據(jù)此不予受理或駁回執(zhí)行申請(qǐng)的情況下,仍有不少案件在復(fù)議階段被復(fù)議法院認(rèn)定為符合給付內(nèi)容明確的標(biāo)準(zhǔn)并據(jù)此指令初審法院繼續(xù)執(zhí)行。

其二,認(rèn)定為給付內(nèi)容不明后的應(yīng)對(duì)方式不一致。這種不一致主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面:一是是否向?qū)徟袡C(jī)構(gòu)征詢意見(jiàn)。少數(shù)案件中,執(zhí)行機(jī)構(gòu)在征詢審判機(jī)構(gòu)后依然無(wú)法確定時(shí),才作出駁回執(zhí)行申請(qǐng)的裁定,如案例15和案例17(6)詳見(jiàn)(2021)黔01執(zhí)3489號(hào)執(zhí)行裁定書(shū)、(2021)黔04執(zhí)17號(hào)之一執(zhí)行裁定書(shū)。,但大多數(shù)案件則未經(jīng)征詢審判機(jī)構(gòu)的程序便徑直不予受理或受理后駁回執(zhí)行申請(qǐng)。二是是否咨詢行政機(jī)關(guān)。極個(gè)別案件中,執(zhí)行法院試圖通過(guò)咨詢行政部門的方式明確給付內(nèi)容,待咨詢行政部門(和審判機(jī)構(gòu))后依然無(wú)法確定的,才作出駁回執(zhí)行申請(qǐng)的裁定,案例19即如此(7)詳見(jiàn)(2021)魯1424執(zhí)698號(hào)執(zhí)行裁定書(shū)、(2021)魯14執(zhí)復(fù)178號(hào)執(zhí)行裁定書(shū)。。三是是否告知可以另行起訴或待給付內(nèi)容明確后可另案申請(qǐng)執(zhí)行。案例1中,初審時(shí)因給付內(nèi)容無(wú)法明確裁定終結(jié)執(zhí)行,并在說(shuō)理部分告知執(zhí)行申請(qǐng)人可另行起訴主張權(quán)利(8)詳見(jiàn)(2020)湘01執(zhí)1751號(hào)執(zhí)行裁定書(shū)。;而在案例31中,法院明確指出其無(wú)法確定明確的給付內(nèi)容和執(zhí)行標(biāo)的,待確定明確的給付內(nèi)容和執(zhí)行標(biāo)的后可另案申請(qǐng)執(zhí)行(9)詳見(jiàn)(2018)豫01執(zhí)214號(hào)執(zhí)行裁定書(shū)。。但是,大部分案件都未予告知。

其三,判決中確定的權(quán)利義務(wù)未能實(shí)現(xiàn)。在給付內(nèi)容明確與否的判斷問(wèn)題上,如果一份具有給付內(nèi)容的判決作出后,獲得勝訴判決的原告無(wú)法據(jù)此獲得程序或?qū)嶓w上的權(quán)益,那么很容易導(dǎo)致其對(duì)于判決權(quán)威、司法公信力以及行政機(jī)關(guān)可信度的質(zhì)疑。如果實(shí)踐中此類案件大量存在,甚至可能會(huì)導(dǎo)致其他社會(huì)公眾對(duì)行政訴訟制度的有效性乃至整體法治建設(shè)產(chǎn)生質(zhì)疑。如果將最終獲得程序肯定的案件作為積極案件,最終未獲程序肯定的案件作為消極案件,并將待給付內(nèi)容明確后另案申請(qǐng)執(zhí)行的案件作為中立案件的話,消極案件的比例高達(dá)86.58%,積極案件和中立案件的比例僅為12.19%和1.23%。也就是說(shuō),執(zhí)行申請(qǐng)人在經(jīng)過(guò)審判程序獲得一份具有給付內(nèi)容的判決后,如果給付內(nèi)容并非完全確定、具體的話,最終可能得不到程序和實(shí)體上的權(quán)益。在本文所列舉的案例中,積極案件和消極案件均存在,即便是在可執(zhí)行性最高的行為不具體但執(zhí)行標(biāo)的具體(在可執(zhí)行性中,執(zhí)行標(biāo)的相比行為上的時(shí)間地點(diǎn)占有更重要的位置)的情形中,依然存在不予受理和駁回執(zhí)行申請(qǐng)的情形。另外,不同層級(jí)法院在裁判觀點(diǎn)和結(jié)果上也沒(méi)有明顯區(qū)別,即并不會(huì)因?yàn)榉ㄔ杭?jí)別較高而出現(xiàn)更多的積極案件。

二、給付內(nèi)容不明確司法裁判中的問(wèn)題成因

給付內(nèi)容不明確的認(rèn)定在司法實(shí)踐中存在的前述問(wèn)題,既有判斷標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)不科學(xué)的影響,也和行政訴訟法與強(qiáng)制執(zhí)行法基本理念和制度框架的制約有關(guān)系。

(一)部分現(xiàn)行判斷標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)不符合行政判決實(shí)際

根據(jù)行政訴訟法第101條,準(zhǔn)用民事訴訟法相關(guān)執(zhí)行規(guī)范的規(guī)定,給付內(nèi)容明確與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)遵循“與民事判決適用同一標(biāo)準(zhǔn)”“所有行政判決統(tǒng)一適用相同標(biāo)準(zhǔn)”的基本邏輯?！芭c民事判決適用同一標(biāo)準(zhǔn)”指的是行政判決的執(zhí)行沒(méi)有獨(dú)立判斷標(biāo)準(zhǔn),而是準(zhǔn)用民事判決執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)?！八行姓袥Q統(tǒng)一適用同一標(biāo)準(zhǔn)”指的則是未對(duì)不同行政判決在類型化基礎(chǔ)上作出區(qū)分處理,而是所有行政判決統(tǒng)一適用同一套判斷標(biāo)準(zhǔn)。這種設(shè)計(jì)邏輯與行政判決的實(shí)際情況并不完全相符。

首先,行政判決與民事判決適用同一標(biāo)準(zhǔn)忽略了行政訴訟特質(zhì)。行政訴訟與民事訴訟在審判權(quán)性質(zhì)、當(dāng)事人構(gòu)造等方面均存在本質(zhì)區(qū)別,對(duì)于給付內(nèi)容明確問(wèn)題具有決定性的區(qū)別在于:法院對(duì)于訴訟標(biāo)的在何種程度內(nèi)擁有最終裁判權(quán)。無(wú)論行政訴訟抑或民事訴訟,法院裁判權(quán)均受橫向范圍的制約。這種制約主要表現(xiàn)為受案范圍邊界,兩者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)均享有完整的裁判權(quán),雖然在受當(dāng)事人處分權(quán)制約的程度上存在區(qū)別。然而,二者在縱向范圍即裁判的深度問(wèn)題上則存在根本差異。民事訴訟中,法院的審判權(quán)原則上是一種完全裁判權(quán),即對(duì)于當(dāng)事人關(guān)于對(duì)方履行給付義務(wù)的訴訟請(qǐng)求,法院可以進(jìn)行完全裁判,不受客觀條件導(dǎo)致無(wú)法裁判以外的其他條件制約。而行政訴訟中法院的裁判權(quán)因受到司法審查有限原則的制約,本質(zhì)上是一種有限裁判權(quán),僅在少數(shù)情形下、滿足特定條件時(shí)可以進(jìn)行完全裁判。正是這種裁判權(quán)的區(qū)別導(dǎo)致民事判決中多為給付內(nèi)容“確定且具體”的判決,而行政判決中則不少“確定但不具體”的判決。表2中的情形2、3、4中,要么是行為不具體,要么是執(zhí)行標(biāo)的不具體,或二者均不具體,并由此引發(fā)相關(guān)爭(zhēng)議。在此種背景下,行政判決中給付內(nèi)容明確的判斷完全采用與民事判決中“確定且具體”的標(biāo)準(zhǔn),便忽略了行政訴訟自身的特性及其對(duì)行政判決產(chǎn)生的影響。

其次,所有行政判決統(tǒng)一適用相同標(biāo)準(zhǔn)忽視了行政判決的復(fù)雜性。行政訴訟中,法院在不同情形中所擁有的對(duì)給付內(nèi)容予以具體化的權(quán)力存在明顯的程度區(qū)別。只有在“系爭(zhēng)行政處分涉及金錢或其他代替物之給付或確認(rèn),于應(yīng)作成羈束處分,或應(yīng)作成裁量處分,而裁量縮減為零之情形,對(duì)于事實(shí)已臻明確之個(gè)案,行政法院始可為該唯一合法之決定。反之,系爭(zhēng)之行政處分如為裁量處分,且并無(wú)裁量縮減為零之情事,行政法院應(yīng)不得越俎代庖,自為裁量決定”[11]。在這一權(quán)限框架下,不同的行政判決在給付內(nèi)容具體化程度上便存在明顯區(qū)別。此時(shí),如果對(duì)所有判決做統(tǒng)一化處理,那么情況的復(fù)雜性與標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的簡(jiǎn)單化之間的矛盾與沖突便難以避免。以重新作出行政行為判決為例,在龍某某等3人案中,判項(xiàng)內(nèi)容為:責(zé)令被告在本判決生效后十日內(nèi)對(duì)原告龍某、董某、趙某2019年7月1日申請(qǐng)信息公開(kāi)的第(3)項(xiàng)內(nèi)容重新作出行政行為,其中第(3)項(xiàng)內(nèi)容在判決書(shū)的原告訴訟請(qǐng)求中有明確記載,指的是:(3)征收決定發(fā)布前的群眾聽(tīng)證和征求意見(jiàn)等資料(10)詳見(jiàn)(2019)冀05行初130號(hào)行政判決書(shū)、(2021)最高法法執(zhí)監(jiān)371號(hào)執(zhí)行裁定書(shū)。。本案中,給付內(nèi)容確定且具體。而在案例30中,判項(xiàng)第二項(xiàng)內(nèi)容為:由被告在三個(gè)月內(nèi)重新作出具體的行政行為(11)詳見(jiàn)(2018)桂10行初24號(hào)行政判決書(shū)。。在案例18中,判項(xiàng)第二項(xiàng)內(nèi)容為:判令被告履行涉案《房屋征收與補(bǔ)償安置協(xié)議書(shū)》根據(jù)來(lái)政辦發(fā)〔2009〕××號(hào)等相關(guān)文件規(guī)定給予黃某某安置(12)詳見(jiàn)(2018)桂行終1073號(hào)行政判決書(shū)。。相比龍某某等3人案,案例30和案例18顯然屬于給付內(nèi)容確定但不具體的情形,前者屬于執(zhí)行標(biāo)的不具體,后者屬于行為不具體,如果不加區(qū)分地統(tǒng)一適用相同的判斷標(biāo)準(zhǔn),案例30和案例18便難以滿足“給付內(nèi)容確定且具體”的要求,因而難以獲得執(zhí)行。

(二)“裁執(zhí)分離”與司法審查有限原則的制約

如果因法院在審理階段無(wú)法或無(wú)權(quán)在判決中對(duì)給付內(nèi)容予以具體化而出現(xiàn)“裁執(zhí)分離”,可能導(dǎo)致執(zhí)行階段執(zhí)行機(jī)構(gòu)與審判機(jī)構(gòu)對(duì)于給付內(nèi)容具體化的“雙重不負(fù)責(zé)”,而司法審查有限原則又限制了法院在現(xiàn)行針對(duì)給付內(nèi)容不明確的應(yīng)對(duì)程序框架下獨(dú)立解決問(wèn)題的可能。

首先,“裁執(zhí)分離”容易導(dǎo)致執(zhí)行機(jī)構(gòu)與審判機(jī)構(gòu)針對(duì)明確給付內(nèi)容的“雙重不負(fù)責(zé)”現(xiàn)象出現(xiàn)。給付內(nèi)容明確之所以會(huì)成為法院判決具備可執(zhí)行性的基本要件,是因?yàn)椴门信c執(zhí)行秉持“裁執(zhí)分離”理念并基于這種理念進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)。換言之,在執(zhí)行階段要求執(zhí)行根據(jù)中給付內(nèi)容明確,最根本的目的在于實(shí)現(xiàn)裁判權(quán)與執(zhí)行權(quán)之間的制約與平衡。審判機(jī)構(gòu)作出的“執(zhí)行名義必須足夠明確地給出強(qiáng)制執(zhí)行的當(dāng)事人以及內(nèi)容,執(zhí)行機(jī)關(guān)必須可以獨(dú)立地從執(zhí)行名義中得出誰(shuí)對(duì)誰(shuí)負(fù)有何種給付義務(wù)”[12]。如果執(zhí)行名義給付內(nèi)容不明,執(zhí)行機(jī)構(gòu)便難以執(zhí)行,而其自身又欠缺確定權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的權(quán)力。而如果賦予執(zhí)行機(jī)構(gòu)確定權(quán)利義務(wù)的權(quán)力,則又與“裁執(zhí)分離”的制度框架不相符。在審判機(jī)構(gòu)自身無(wú)法將判決中的給付內(nèi)容具體化,立法又要求給付內(nèi)容具體化的情況下,便可能會(huì)出現(xiàn)審判機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)“雙重不負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象。以判決被告重新作出行政行為的判決為例,在案例40中,判項(xiàng)第二項(xiàng)為:由被告重新作出行政行為。對(duì)此,執(zhí)行機(jī)構(gòu)認(rèn)為,這一判項(xiàng)“無(wú)明確給付內(nèi)容與執(zhí)行標(biāo)的,故梁某某申請(qǐng)由法院強(qiáng)制執(zhí)行無(wú)執(zhí)行依據(jù)”(13)參見(jiàn)(2018)桂1202執(zhí)145號(hào)執(zhí)行裁定書(shū)。。案例7中也存在類似的困境(14)參見(jiàn)(2017)川1302執(zhí)28號(hào)執(zhí)行裁定書(shū)。。

其次,司法審查有限原則限制了法院獨(dú)立解決給付內(nèi)容不明問(wèn)題的可能?！靶姓V訟本質(zhì)上是一種國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì),行政訴訟的存在及其運(yùn)作無(wú)時(shí)不涉及權(quán)力的配置、沖突及協(xié)調(diào)”[13],行政判決的執(zhí)行過(guò)程也不例外。行政訴訟理論與實(shí)踐中確立和維持了司法審查有限原則,即“司法權(quán)在監(jiān)督行政權(quán)時(shí),其介入行政權(quán)領(lǐng)域的深度和廣度上必須保持一個(gè)限度,旨在保證行政權(quán)的行使有足以控制社會(huì)秩序的基本效率”[14]。“判決功能有限”是這一原則的基本內(nèi)容之一,具體表現(xiàn)為法院原則上不能直接代替行政機(jī)關(guān)通過(guò)司法判決作出行政行為[15]。只有在“在案證據(jù)反映的事實(shí)、應(yīng)當(dāng)適用的法律規(guī)范,只能得出一個(gè)行政處理結(jié)論時(shí)”[16],法院才可以作出內(nèi)容“確定且具體”的判決。在司法審查有限原則的制約下,無(wú)論是在審判階段,還是在執(zhí)行階段,除非滿足“只能得出一個(gè)處理結(jié)論”的要求,否則審判機(jī)構(gòu)自身亦無(wú)權(quán)將給付內(nèi)容直接予以具體化。此時(shí),行政判決的執(zhí)行便容易陷入僵局。例如,在案例15中,判決書(shū)第二項(xiàng)內(nèi)容為:被告依法采取補(bǔ)救措施,法院在立案執(zhí)行后,經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)并結(jié)合執(zhí)行判決的上下文義,向本案審判業(yè)務(wù)庭發(fā)函,征詢本案具體明確的執(zhí)行內(nèi)容;函詢后,本案判決執(zhí)行內(nèi)容仍不具體,執(zhí)行標(biāo)的不明確,不符合立案執(zhí)行的條件,于是駁回了執(zhí)行申請(qǐng)人的執(zhí)行申請(qǐng)(15)參見(jiàn)(2021)黔01執(zhí)3489號(hào)執(zhí)行裁定書(shū)。。同樣,在案例17中也存在相同的情形(16)參見(jiàn)(2021)黔04執(zhí)17號(hào)之一執(zhí)行裁定書(shū)。。

(三)針對(duì)給付內(nèi)容不明的現(xiàn)行應(yīng)對(duì)程序功能有限

前文提到,執(zhí)行機(jī)構(gòu)認(rèn)定為給付內(nèi)容不明后,在是否向?qū)徟袡C(jī)構(gòu)征詢意見(jiàn)上,不同法院的應(yīng)對(duì)方式存在差異,這主要是因?yàn)槠鋵?duì)相關(guān)司法解釋或文件的執(zhí)行不一致,是法律執(zhí)行問(wèn)題,并非制度本身的問(wèn)題。然而,即便法院嚴(yán)格依照相關(guān)司法解釋或文件進(jìn)行處理,即向?qū)徟袡C(jī)構(gòu)征詢意見(jiàn),依然受限于司法審查有限原則而難以根本解決給付內(nèi)容不明的問(wèn)題。在民事訴訟中,由于審判機(jī)構(gòu)原則上具有具體化給付內(nèi)容的權(quán)利和義務(wù),執(zhí)行機(jī)構(gòu)征詢審判機(jī)構(gòu)以確定給付內(nèi)容的程序設(shè)計(jì)可以在很大程度上解決給付內(nèi)容不明的問(wèn)題,但這種程序設(shè)計(jì)對(duì)于審判機(jī)構(gòu)自身都無(wú)權(quán)具體化給付內(nèi)容的行政訴訟來(lái)說(shuō),可能會(huì)形同虛設(shè)。

另外,對(duì)于案例19中的咨詢行政部門的程序,則屬于個(gè)別法院為提高判決的可執(zhí)行性所作的具有創(chuàng)造性的努力。在司法審查有限原則的前提下,對(duì)給付內(nèi)容具體化的權(quán)力的確被認(rèn)為屬于行政機(jī)關(guān),但如果行政機(jī)關(guān)不提供具體化意見(jiàn),不作出具體決定或最終決定,且沒(méi)有制度的強(qiáng)制性約束的話,這種咨詢的意義也就極為有限。不過(guò),這種努力為今后的制度改良提供了非常有益的經(jīng)驗(yàn)參考。

最后,對(duì)于告知可以就有關(guān)問(wèn)題另行起訴或告知等待給付內(nèi)容明確后可另案申請(qǐng)執(zhí)行的釋明,則是部分法院在執(zhí)行申請(qǐng)人權(quán)益保障與維持司法審查有限原則之間的一種“平衡”,即一方面并不替代行政機(jī)關(guān)作出決定,另一方面也不因此直接從程序上否定判決的可執(zhí)行性,而是使給付內(nèi)容是否明確處于一種“懸掛”狀態(tài),以便可以在日后對(duì)執(zhí)行申請(qǐng)人進(jìn)行救濟(jì)或?qū)ε袥Q予以執(zhí)行。如案例31中,判決書(shū)中的判項(xiàng)為:責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施,在當(dāng)事人雙方無(wú)法就補(bǔ)救措施達(dá)成一致意見(jiàn)的情況下,執(zhí)行法院認(rèn)為:“雙方對(duì)補(bǔ)救措施的內(nèi)容理解和要求不一致,本院無(wú)法確定明確的給付內(nèi)容和執(zhí)行標(biāo)的。待確定明確的給付內(nèi)容和執(zhí)行標(biāo)的后可另案申請(qǐng)執(zhí)行?！?17)詳見(jiàn)(2018)豫01執(zhí)214號(hào)執(zhí)行裁定書(shū)。這種處理一定程度上可以維持前述申請(qǐng)人權(quán)益保障與維護(hù)司法審查有限原則之間的平衡,但是其缺陷在于容易使行政爭(zhēng)議的解決處于不可預(yù)見(jiàn)的不確定狀態(tài),因?yàn)椤敖o付內(nèi)容明確”與否的“懸掛”,同時(shí)意味著權(quán)益保護(hù)和判決執(zhí)行的“懸掛”。不過(guò),相比直接不予受理或者受理后駁回執(zhí)行申請(qǐng)的處理方式而言,這種做法起碼在程序上肯定了判決中權(quán)益的存在及其可執(zhí)行性。

通過(guò)分析前述對(duì)給付內(nèi)容明確裁判分歧的原因,可以進(jìn)一步得出如下幾點(diǎn)結(jié)論:其一,在未來(lái)的制度路徑選擇上,應(yīng)當(dāng)排除“與民事判決適用同一標(biāo)準(zhǔn)”“所有行政判決統(tǒng)一適用相同標(biāo)準(zhǔn)”的制度路徑,因?yàn)檫@種路徑忽略了行政判決的性質(zhì)和復(fù)雜實(shí)際。其二,司法實(shí)踐中咨詢行政機(jī)關(guān)意見(jiàn)以及將判決執(zhí)行“懸掛”等處理方式上的探索,為以后的制度改革提供了有益借鑒,應(yīng)予參考。其三,“裁執(zhí)分離”的理念和制度安排本身,并不構(gòu)成給付內(nèi)容具體化的障礙,而是作為司法審查有限原則與給付內(nèi)容具體化難題之間的傳導(dǎo)載體存在。換言之,司法審查有限原則經(jīng)由“裁執(zhí)分離”這一載體將其理念傳導(dǎo)到給付內(nèi)容具體化問(wèn)題中,容易導(dǎo)致執(zhí)行機(jī)構(gòu)與審判機(jī)構(gòu)“雙重不負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象出現(xiàn),因此不應(yīng)從徹底改變“裁執(zhí)分離”的基本框架著手。其四,作為根本原因的司法審查有限原則,乃行政訴訟中處理司法權(quán)與行政權(quán)之間關(guān)系的基本原則,具有“內(nèi)容根本性”與“效力始終性”[17],具有維護(hù)司法權(quán)與行政權(quán)良性行使的作用,在沒(méi)有堅(jiān)實(shí)而廣泛的理論和制度基礎(chǔ)的情況下,不宜為了解決“給付內(nèi)容不明確”的問(wèn)題而直接突破該原則。

三、判斷給付內(nèi)容明確與否的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則重塑

基于前述考察和分析,解決給付內(nèi)容明確與否的判斷以及不明確時(shí)的應(yīng)對(duì)問(wèn)題,其基本思路應(yīng)當(dāng)是:判斷標(biāo)準(zhǔn)須符合行政訴訟自身的制度理念、制度框架及基本原則,符合給付判決的復(fù)雜實(shí)際;與此同時(shí),針對(duì)給付內(nèi)容不明確問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)基于行政訴訟的制度結(jié)構(gòu),參考司法實(shí)踐中的有益經(jīng)驗(yàn),建構(gòu)符合行政訴訟實(shí)際的程序機(jī)制。

(一)厘清給付內(nèi)容“確定”與“具體”判斷的標(biāo)準(zhǔn)

在民事訴訟中,給付內(nèi)容的“具體”一般不會(huì)脫離“確定”而存在,可以直接通過(guò)判斷給付內(nèi)容是否“具體”完成對(duì)是否“確定”的判斷,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)“給付內(nèi)容明確”的判斷。與民事訴訟不同,由于存在大量的原則判決,行政訴訟中的“具體”和“確定”時(shí)常是分離的,很多判決屬于“確定但不具體”的情形。因此,行政訴訟中無(wú)法通過(guò)對(duì)“具體”“確定”的統(tǒng)一判斷實(shí)現(xiàn)對(duì)給付內(nèi)容“明確”的判斷,需要對(duì)二者予以分離。這種分離的價(jià)值在于,可以根據(jù)不同的判決類型,塑造符合其特征的判斷標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則。這里首先從理論上厘清何為“確定”,何為“具體”。

第一,給付內(nèi)容“確定”,僅僅意味著在存在給付內(nèi)容的情況下,除非依照法定程序?qū)ε袥Q進(jìn)行糾正,否則判決中的給付內(nèi)容本身不會(huì)發(fā)生變動(dòng)。從這個(gè)層面來(lái)看,有給付內(nèi)容便意味著給付內(nèi)容確定。通過(guò)觀察表1中的判項(xiàng)內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn),如果僅將“確定”作為“明確”的唯一標(biāo)準(zhǔn),那么所有具有給付內(nèi)容的判決都符合給付內(nèi)容明確的要求。以責(zé)令履行某種職責(zé)的判決為例,無(wú)論是責(zé)令具體期限內(nèi)履行某種職責(zé),如責(zé)令按照征地公告、具體文件履行義務(wù)和職責(zé),抑或責(zé)令在具體期限內(nèi)依照具體規(guī)定或針對(duì)某一事項(xiàng)作出處理,這些要求都是“確定”的,但可能在某些要素上“不具體”。

第二,就“具體”這一判斷標(biāo)準(zhǔn)而言,關(guān)鍵在于給付的可實(shí)施性,給付只有在客觀上具備可實(shí)施性時(shí),才能被視為已達(dá)到“具體”的程度。而所謂客觀上具備可實(shí)施性,指的是從強(qiáng)制執(zhí)行的角度出發(fā),實(shí)現(xiàn)給付的所有條件均已具備。強(qiáng)制執(zhí)行依其所欲實(shí)現(xiàn)權(quán)利之內(nèi)容,可分為金錢請(qǐng)求權(quán)之強(qiáng)制執(zhí)行,物的交付請(qǐng)求權(quán)之強(qiáng)制執(zhí)行,行為、不行為請(qǐng)求權(quán)之強(qiáng)制執(zhí)行[18]。因而,給付內(nèi)容依其性質(zhì)可以分為金錢給付、物的交付之給付以及行為、不行為之給付。首先,對(duì)于金錢給付而言,滿足“何時(shí)何地、以何種方式、交付多少數(shù)額的金錢”均確定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí),才符合“具體”的標(biāo)準(zhǔn)。其次,對(duì)于給付內(nèi)容為物之交付的給付而言,只有滿足“何時(shí)何地、以何種方式、交付何物(包括所交付之物的詳細(xì)信息)”的條件時(shí)才滿足“具體”的標(biāo)準(zhǔn)。而對(duì)于行為、不行為之給付而言,受司法審查有限原則的限制,只要行政機(jī)關(guān)有行為、不行為的義務(wù),即已達(dá)可實(shí)施性的標(biāo)準(zhǔn),行為的內(nèi)容具體與否并不影響“應(yīng)當(dāng)行為、不行為”的可實(shí)施性。

(二)完善給付判決類型區(qū)分下的判斷標(biāo)準(zhǔn)

給付內(nèi)容明確的制度功能在于確保判決的可執(zhí)行性,因此,判決中的給付內(nèi)容具備行政訴訟法學(xué)科視角下的可執(zhí)行性,即應(yīng)視為滿足了給付內(nèi)容明確的要求。根據(jù)給付內(nèi)容是否為行政行為,可以將給付判決分為課予義務(wù)判決與一般給付判決,前者的給付內(nèi)容為行政行為,后者的給付內(nèi)容為行政行為以外的其他形式的給付。行政行為以外的給付包括積極型行政給付與消極型行政給付,前者主要有財(cái)產(chǎn)給付、事實(shí)行為給付等,后者主要有停止作為給付、不得作為給付等[19]158-165。

首先,行政行為給付類判決應(yīng)當(dāng)適用“確定即明確”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)判決中給付內(nèi)容的具體化程度,可以將行政行為給付類判決分為作出特定行政行為的判決與答復(fù)判決,前者指的是判決中明確了行政行為具體內(nèi)容的判決,后者指的是僅要求行政機(jī)關(guān)作出行政行為但不作具體要求的判決。當(dāng)然,這種劃分是相對(duì)的,大多數(shù)判決處于二者中間。然而,從判決的可執(zhí)行性來(lái)看,無(wú)論是具體判決、答復(fù)判決抑或是處于這兩者中間的判決,均具備可執(zhí)行性,均是“給付內(nèi)容明確”的判決。這里的基本邏輯是:應(yīng)當(dāng)對(duì)“是否作出行政行為”的具體性與“行政行為內(nèi)容”的具體性作出區(qū)分,前者是“是否可以強(qiáng)制執(zhí)行”的條件,后者是對(duì)“行政機(jī)關(guān)如何作出行為”的內(nèi)容限制。無(wú)論法院在判決中對(duì)行政行為內(nèi)容的具體化程度如何,只要存在“作出行政行為”的義務(wù),那么從可執(zhí)行性的角度來(lái)說(shuō),這一給付內(nèi)容便是確定且具體的,符合“給付內(nèi)容明確”的標(biāo)準(zhǔn),其執(zhí)行標(biāo)的為“作出行政行為”。這是因?yàn)闊o(wú)論行政行為的內(nèi)容具體到何種程度,行政行為的作出只能由行政機(jī)關(guān)完成,法院或第三人均無(wú)法替代行政機(jī)關(guān)作出行政行為,即無(wú)法采取直接強(qiáng)制措施或代履行措施,只能通過(guò)間接強(qiáng)制措施以促使行政機(jī)關(guān)履行作成行政行為的給付義務(wù)。因此,行政行為內(nèi)容的具體性對(duì)于其可執(zhí)行性并不產(chǎn)生影響,對(duì)“給付內(nèi)容明確”的判斷亦不具備決定性。從行政機(jī)關(guān)自身的角度來(lái)看,其所擁有的只是對(duì)“如何作出行政行為”的裁量,而對(duì)于“是否作出行政行為”則沒(méi)有選擇的余地,而這也恰是強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象。

因此,對(duì)于給付內(nèi)容為行政行為的判決,“給付內(nèi)容明確”只是對(duì)“是否作出行政行為”的“確定”,而非要求在判決中對(duì)行政機(jī)關(guān)“如何作出行政行為”進(jìn)行徹底的“具體”化。在這類判決中要求行政行為內(nèi)容滿足“確定+具體”的標(biāo)準(zhǔn),與行政訴訟的性質(zhì)相悖。以這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷,所有責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為的判決,無(wú)論具體到何種程度,都符合《民訴解釋》第461條所規(guī)定的“給付內(nèi)容明確”的要求,法院應(yīng)當(dāng)立案執(zhí)行,并依法采取執(zhí)行措施。

其次,對(duì)于其他給付類判決則應(yīng)繼續(xù)沿用“確定且具體才明確”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在行政給付訴訟體系中,一般給付訴訟的組織架構(gòu)只能用“減法”計(jì)算出來(lái),即在給付訴訟的適用范圍內(nèi)減去課予義務(wù)訴訟的適用范圍,剩下的就是一般給付訴訟的范圍[19]156。因而,其他給付類判決中,給付內(nèi)容的類型多樣。以財(cái)產(chǎn)給付為例,行政行為給付類判決與財(cái)產(chǎn)給付類判決之所以在給付內(nèi)容明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)上存在區(qū)別,是因?yàn)槎邎?zhí)行完畢的標(biāo)準(zhǔn)不同。判決執(zhí)行完畢的要求是“生效法律文書(shū)確定的內(nèi)容全部實(shí)現(xiàn)”。對(duì)于行政行為類給付,其內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)根據(jù)判決意旨作出行政行為,如果新作出的行政行為侵犯了公民或者第三人合法權(quán)益,公民或第三人應(yīng)當(dāng)循另行起訴的途徑尋求救濟(jì),但是對(duì)于執(zhí)行本身來(lái)說(shuō),只要行政行為依據(jù)法律和判決意旨作出即告完畢。然而,對(duì)于財(cái)產(chǎn)給付類判決,其執(zhí)行完畢的標(biāo)準(zhǔn)是被執(zhí)行人履行其所負(fù)義務(wù),執(zhí)行申請(qǐng)人獲得其所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益,即判決中確定的權(quán)利義務(wù)經(jīng)由執(zhí)行“從觀念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)”。如果權(quán)益自身“確定但不具體”,那么法院便無(wú)從展開(kāi)執(zhí)行。例如,在案例10中,給付內(nèi)容為“交付產(chǎn)權(quán)調(diào)換市場(chǎng)化安置房屋150平方米”,其中所交付之物的信息中已具體的為“面積150平方米的產(chǎn)權(quán)調(diào)換市場(chǎng)化安置房屋”,然而“何時(shí)何地”“以何種方式”并不具體。另外,正如有執(zhí)行法院在裁定中所指出的那樣,“‘產(chǎn)權(quán)調(diào)換市場(chǎng)化安置房’的內(nèi)涵,是否即為復(fù)議申請(qǐng)人主張的所謂‘房票’不明確,即該判項(xiàng)給付內(nèi)容不明確。同時(shí),僅明確安置房屋的面積,沒(méi)有明確具體安置房屋的地段、樓層,實(shí)際上也難以執(zhí)行”(18)詳見(jiàn)(2021)浙0683執(zhí)30號(hào)執(zhí)行裁定書(shū)、(2021)浙0683執(zhí)異43號(hào)執(zhí)行裁定書(shū)、(2021)浙06執(zhí)復(fù)62號(hào)執(zhí)行裁定書(shū)。。這種情形不同于給付內(nèi)容為行政行為的情形,法院既無(wú)法采取強(qiáng)制執(zhí)行措施促使行政機(jī)關(guān)執(zhí)行,也無(wú)法自行強(qiáng)制執(zhí)行。

需要說(shuō)明的是,財(cái)產(chǎn)給付類判決中給付內(nèi)容明確采取“確定且具體”的判斷標(biāo)準(zhǔn),并不意味著必須在判決階段實(shí)現(xiàn)給付內(nèi)容的“確定且具體”,而只是給付內(nèi)容在執(zhí)行階段的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在行政訴訟中,法院在判決階段可能無(wú)法明確或無(wú)權(quán)明確給付內(nèi)容。此時(shí),需要將給付內(nèi)容明確銜接到后文展開(kāi)的給付內(nèi)容明確化程序予以解決。所謂無(wú)法明確,指的是案件尚未達(dá)到可裁判程度,尚須行政機(jī)關(guān)進(jìn)行事實(shí)調(diào)查的情形;而無(wú)權(quán)明確,則是指行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)事項(xiàng)享有裁量權(quán)或仍有判斷余地,法院無(wú)權(quán)代替行政機(jī)關(guān)作出決定。如在案例31中,給付內(nèi)容為“責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施”,具體采取何種補(bǔ)救措施,法院在審判和執(zhí)行階段均無(wú)法直接予以明確。此時(shí),如果沒(méi)有強(qiáng)制性的給付內(nèi)容明確機(jī)制,判決可能一直無(wú)法滿足給付內(nèi)容明確的標(biāo)準(zhǔn),并因此長(zhǎng)期無(wú)法執(zhí)行。

(三)給付內(nèi)容明確與否的判斷規(guī)則:單階審查與分階審查

對(duì)行政行為給付類判決與其他給付類判決采取不同的判斷標(biāo)準(zhǔn),需要同時(shí)接入與之相符的判斷規(guī)則,否則難以實(shí)現(xiàn)與給付內(nèi)容不明確應(yīng)對(duì)程序的銜接。對(duì)于行政行為給付類判決而言,因所需判斷的僅為給付內(nèi)容是否“確定”,無(wú)需進(jìn)一步判決行政行為的內(nèi)容是否具體,因此在執(zhí)行受理時(shí)進(jìn)行審查即可。而對(duì)于其他給付類判決而言,因?yàn)樾枰凇按_定”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步判斷“具體”,應(yīng)當(dāng)將二者置于不同階段進(jìn)行判斷,并與后續(xù)的給付內(nèi)容具體化程序進(jìn)行銜接。具體來(lái)說(shuō),在給付內(nèi)容“確定”和“具體”的制度功能上,將前者定位為執(zhí)行受理要件,后者定位為執(zhí)行實(shí)施要件,執(zhí)行受理階段只審查“確定”與否,執(zhí)行實(shí)施階段再審查是否“具體”。與此同時(shí),將給付內(nèi)容“確定”與否銜接到給付內(nèi)容不確定的應(yīng)對(duì)程序,將給付內(nèi)容的“具體”與否對(duì)接到給付內(nèi)容不具體的應(yīng)對(duì)程序。

四、給付內(nèi)容不明確的應(yīng)對(duì)程序調(diào)適

給付內(nèi)容不明確的應(yīng)對(duì)程序,是為了使給付內(nèi)容不明確的判決在執(zhí)行程序中達(dá)到可執(zhí)行程度而設(shè)計(jì)的程序機(jī)制。行政訴訟制度應(yīng)從制度設(shè)計(jì)上擴(kuò)大人民起訴的可能性與便利性,除了充分落實(shí)人民訴訟主體之保護(hù)外,亦應(yīng)充分擔(dān)保訴訟結(jié)果(即裁判)能確實(shí)實(shí)現(xiàn)[20]。從這個(gè)角度出發(fā),法院有義務(wù)創(chuàng)造事實(shí)和法律上的條件,以使已為生效裁判確定的給付內(nèi)容具備可執(zhí)行性。以往的行政判決執(zhí)行中給付內(nèi)容不明確的應(yīng)對(duì)程序,因準(zhǔn)用民事判決的相應(yīng)程序,未充分考慮行政訴訟中司法審查有限原則對(duì)司法權(quán)所產(chǎn)生的限制,只將給付內(nèi)容不明確的問(wèn)題置于法院內(nèi)部執(zhí)行機(jī)構(gòu)與審判機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行考慮,而未將行政機(jī)關(guān)納入其中。因此,須調(diào)適的是,將行政機(jī)關(guān)納入解決給付內(nèi)容不明確的程序結(jié)構(gòu)中,并根據(jù)給付內(nèi)容明確過(guò)程中審判權(quán)與行政權(quán)各自所擁有的權(quán)限,分別將明確化義務(wù)分配給審判機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān),以確保行政判決的可執(zhí)行性。

(一)給付內(nèi)容不確定的應(yīng)對(duì)程序

在執(zhí)行受理階段判斷給付內(nèi)容是否“確定”時(shí),可能存在兩種結(jié)論:一是給付內(nèi)容確定,法院予以受理。二是給付內(nèi)容不確定。當(dāng)給付內(nèi)容不確定時(shí),根據(jù)《立審執(zhí)意見(jiàn)》第15條第1款的規(guī)定,執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須征詢審判機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。那么,審判機(jī)構(gòu)是否可能作出無(wú)法確定的結(jié)論呢?實(shí)踐中并不排除這種情況的出現(xiàn),但從理論與制度功能設(shè)定上來(lái)看,審判機(jī)構(gòu)對(duì)于給付內(nèi)容不確定的判決負(fù)有予以確定的法律義務(wù),而且從權(quán)限配置來(lái)看,審判機(jī)構(gòu)完全有權(quán)對(duì)給付內(nèi)容予以“確定”。這與后面將要談及的對(duì)給付內(nèi)容予以“具體”不同,在給付內(nèi)容的“確定”上審判機(jī)構(gòu)擁有完整的權(quán)限。而且,給付內(nèi)容不明確的不利后果不應(yīng)由執(zhí)行申請(qǐng)人承擔(dān)。給付內(nèi)容明確作為法院受理執(zhí)行申請(qǐng)的基本要件,“若執(zhí)行依據(jù)給付內(nèi)容不明確,法院駁回執(zhí)行申請(qǐng)固然符合法理,但考慮到這種情形并非債權(quán)人疏漏造成,不應(yīng)由債權(quán)人承擔(dān)效益方面的損失”[2]199。法院應(yīng)對(duì)不確定的給付內(nèi)容予以確定,以切實(shí)保障公民合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于行政行為給付類判決而言,只要給付內(nèi)容確定,即已滿足給付內(nèi)容明確的要求,因?yàn)椤熬唧w”寓于“確定”之中,法院應(yīng)當(dāng)依法受理并開(kāi)展執(zhí)行。對(duì)于其他給付類判決而言,給付內(nèi)容確定的,應(yīng)當(dāng)予以立案。如果立案后審查認(rèn)為給付內(nèi)容具體的,則依法開(kāi)展執(zhí)行;若審查后認(rèn)為給付內(nèi)容不具體的,則啟動(dòng)給付內(nèi)容的具體化程序。

(二)給付內(nèi)容不具體的應(yīng)對(duì)程序

對(duì)于行政訴訟中給付內(nèi)容的具體化,需要根據(jù)審判機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)的權(quán)限框架,分別將不同的事項(xiàng)交由不同的主體完成。因此,給付內(nèi)容不具體的應(yīng)對(duì)程序中,首先要解決的便是主體選擇及其權(quán)限配置問(wèn)題,其次才是具體化的程序機(jī)制等問(wèn)題。

首先,給付內(nèi)容具體化的主體選擇應(yīng)當(dāng)根據(jù)給付內(nèi)容不同要素的性質(zhì)區(qū)別對(duì)待。對(duì)于行為(何時(shí)何地,其中最重要的是何時(shí))要素而言(19)行政訴訟中,除非特殊情況,“何地”履行一般無(wú)需特別指明,因?yàn)槌切姓f(xié)議訴訟中涉及履行地問(wèn)題,否則并不會(huì)對(duì)履行地產(chǎn)生爭(zhēng)議。,雖然也可能會(huì)涉及行政裁量問(wèn)題,但是并非行政裁量權(quán)的核心地帶,而且絕大部分可以根據(jù)實(shí)體法和合理原則予以具體化,因此應(yīng)當(dāng)將具體化的權(quán)限和義務(wù)賦予審判機(jī)構(gòu)。對(duì)于執(zhí)行標(biāo)的的具體化,基于司法審查有限原則的要求,除非根據(jù)案件事實(shí)只能得出唯一的處理結(jié)論,否則應(yīng)當(dāng)將執(zhí)行標(biāo)的具體化的權(quán)限和義務(wù)交給行政機(jī)關(guān)。

其次,對(duì)于給付內(nèi)容具體化的程序運(yùn)行應(yīng)當(dāng)全程采取職權(quán)主義。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《行訴解釋》)第152條的規(guī)定,對(duì)于執(zhí)行的啟動(dòng)采取的是當(dāng)事人主義,即只有在當(dāng)事人申請(qǐng)的前提下才能開(kāi)啟執(zhí)行程序。同時(shí),根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第12條的規(guī)定,公益訴訟案件的判決采取的是移送執(zhí)行模式,即判決生效后,被告不履行的,由審判機(jī)構(gòu)移送執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行,不需要公益訴訟起訴人提出申請(qǐng)。在經(jīng)由當(dāng)事人申請(qǐng)或者法院移送執(zhí)行啟動(dòng)執(zhí)行程序后,由于判決自身存在給付內(nèi)容不具體的問(wèn)題導(dǎo)致需要啟動(dòng)具體化程序時(shí),應(yīng)當(dāng)由法院依職權(quán)進(jìn)行。根據(jù)《立審執(zhí)意見(jiàn)》第15條的規(guī)定,執(zhí)行機(jī)構(gòu)征詢審判機(jī)構(gòu)意見(jiàn)即采取的是職權(quán)主義。同樣,法院要求行政機(jī)關(guān)對(duì)給付內(nèi)容中的執(zhí)行標(biāo)的予以具體化,也應(yīng)當(dāng)采取職權(quán)主義模式。在執(zhí)行程序已經(jīng)啟動(dòng)的前提下,依職權(quán)實(shí)現(xiàn)權(quán)利便是國(guó)家的義務(wù),便是作為執(zhí)行權(quán)擁有和行使主體的法院的職責(zé)。

最后,從給付內(nèi)容具體化的具體規(guī)則來(lái)看,對(duì)于行為要素的具體化,審判機(jī)構(gòu)在判決時(shí)即應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定和案件情況予以明確,未予明確的則由執(zhí)行機(jī)構(gòu)在執(zhí)行階段征詢審判機(jī)構(gòu)意見(jiàn)予以確定。對(duì)于執(zhí)行標(biāo)的的具體化,則應(yīng)當(dāng)由執(zhí)行機(jī)構(gòu)作出裁定,要求行政機(jī)關(guān)在合理期限內(nèi)與公民協(xié)商達(dá)成一致意見(jiàn),在不能達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí),由行政機(jī)關(guān)依法作出實(shí)體決定。在具體化執(zhí)行標(biāo)的時(shí),參考司法實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)做法,可以先由行政主體與公民進(jìn)行協(xié)商,協(xié)商不成的,行政主體負(fù)有直接依法作出實(shí)體決定的義務(wù)(20)這里需要說(shuō)明的是,此處的實(shí)體決定與行政行為給付中的實(shí)體決定存在本質(zhì)區(qū)別。給付內(nèi)容為行政行為的,實(shí)體決定的作出即意味著給付內(nèi)容的實(shí)現(xiàn),至于行政行為是否符合法定條件、是否違背法院在判決中表達(dá)的法律意見(jiàn),則是判決拘束力問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)通過(guò)其他途徑予以解決和救濟(jì)。而給付內(nèi)容為行政行為以外的其他行為或財(cái)物的,則需要在行政機(jī)關(guān)作出實(shí)體決定后,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)實(shí)體決定的內(nèi)容。而具體化的功能恰恰在于通過(guò)強(qiáng)制性程序,要求行政機(jī)關(guān)作出實(shí)體決定,由當(dāng)事人自動(dòng)履行該實(shí)體決定的內(nèi)容,或者由法院根據(jù)該實(shí)體決定通過(guò)強(qiáng)制執(zhí)行程序?qū)崿F(xiàn)其內(nèi)容。。直接由行政主體作出決定具備可行性與必要性,因?yàn)槠浼葥碛凶鞒鰶Q定的權(quán)力,也負(fù)有不使行政爭(zhēng)議和判決中確定的權(quán)利義務(wù)因無(wú)法協(xié)商確定而長(zhǎng)期處于“懸掛”狀態(tài)的義務(wù)。另外,行政機(jī)關(guān)不履行具體化執(zhí)行標(biāo)的的義務(wù)時(shí),法院應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施督促其履行。因?yàn)楫?dāng)給付內(nèi)容的具體化是判決執(zhí)行的必備條件時(shí),不履行具體化給付內(nèi)容的義務(wù)性質(zhì)上便是拒絕履行判決的行為。而且,審判機(jī)構(gòu)雖然無(wú)權(quán)對(duì)給付內(nèi)容直接具體化,但有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的給付內(nèi)容具體化行為進(jìn)行合法性審查。根據(jù)判決的拘束力原理,行政機(jī)關(guān)不能作出與法院在判決中已經(jīng)表明的法律觀點(diǎn)相反或背離的處理。為維持裁執(zhí)分離的制度架構(gòu),若執(zhí)行機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行活動(dòng)可能存在違背判決意旨情形,應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)交審判機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。審判機(jī)構(gòu)經(jīng)審查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行活動(dòng)的確存在前述情況的,可以通過(guò)裁定要求行政機(jī)關(guān)作出符合判決意旨的行為。

從前述相關(guān)的案例來(lái)看,如果有一個(gè)具有法律強(qiáng)制力的給付內(nèi)容具體化程序,那么很多問(wèn)題就會(huì)迎刃而解,比如法院應(yīng)當(dāng)要求行政機(jī)關(guān)將補(bǔ)救措施作出實(shí)體決定,然后由當(dāng)事人自動(dòng)履行,或由法院根據(jù)該實(shí)體決定強(qiáng)制執(zhí)行;如果不存在強(qiáng)制的具體化程序,執(zhí)行標(biāo)的可能長(zhǎng)期無(wú)法具體化,將嚴(yán)重影響判決確定的內(nèi)容實(shí)現(xiàn)。

(三)相關(guān)解決方案的法律解釋路徑與未來(lái)修法方向

對(duì)于前面提出的針對(duì)給付內(nèi)容不明確的判斷與應(yīng)對(duì)的解決方案,在規(guī)范的解釋或創(chuàng)建問(wèn)題上,可以先進(jìn)行法律解釋,然后盡快以行政訴訟領(lǐng)域的司法解釋的形式予以明確。

現(xiàn)行立法對(duì)于判斷標(biāo)準(zhǔn)有著較好的解釋空間?！睹裨V解釋》第461條關(guān)于執(zhí)行受理要件的規(guī)定表述為“給付內(nèi)容明確”?？梢詫⑦@里的明確解釋為“確定”,即前述執(zhí)行受理階段所要判斷的“確定”標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),雖然《執(zhí)行案件規(guī)范》第33條第4項(xiàng)明確規(guī)定申請(qǐng)執(zhí)行的法律文書(shū)應(yīng)當(dāng)“具有給付內(nèi)容且給付內(nèi)容具體、明確”,但由于《執(zhí)行案件規(guī)范》僅為司法規(guī)范性文件,可以通過(guò)對(duì)其與《民訴解釋》的效力對(duì)比選擇適用《民訴解釋》的規(guī)定。另外,行政機(jī)關(guān)的具體化義務(wù)性質(zhì)上屬于履行判決義務(wù)的行為。當(dāng)前,法院可以根據(jù)《行訴解釋》第101條第1款第15項(xiàng)的規(guī)定,通過(guò)裁定的方式要求行政主體對(duì)給付內(nèi)容予以具體化,并將行政主體不履行具體化義務(wù)的行為視為行政訴訟法第96條規(guī)定的拒絕履行行為。

但是,即便可以進(jìn)行法律解釋,依然應(yīng)當(dāng)在司法解釋中甚至行政訴訟法中明確規(guī)定,原因有二:一方面,具體、細(xì)化的規(guī)定可以使解決給付內(nèi)容不明確的機(jī)制更具可操作性;另一方面,明確予以規(guī)定可以明晰各主體的行為規(guī)則和法律義務(wù),增強(qiáng)制度的強(qiáng)制性和可預(yù)測(cè)性。后一點(diǎn)在我國(guó)當(dāng)前階段至為重要,因?yàn)榉ㄔ翰ⅰ安皇侵辛⒌膱?zhí)行機(jī)構(gòu),在接受與處理信息時(shí),亦有其個(gè)別的利益關(guān)系與困難”[21],雖然“人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管在一定程度上有助于改善法院在地方權(quán)力體系中的弱勢(shì)地位,但是‘強(qiáng)行政、弱司法’的格局并未得到根本上的改變”[22]。在這種背景下,除非必須將裁量權(quán)保留給法律適用者,否則法律規(guī)則越明晰、細(xì)致,越可能最大限度地得到有效實(shí)施。

結(jié) 語(yǔ)

行政判決中所確定的權(quán)利義務(wù)的及時(shí)、有效實(shí)現(xiàn),是實(shí)現(xiàn)行政訴訟制度目的的“最后一公里”,是保障公民合法權(quán)益、維護(hù)司法權(quán)威、推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)的關(guān)鍵之舉。公民通過(guò)行政訴訟,意欲獲得的是權(quán)利的切實(shí)實(shí)現(xiàn),而非有權(quán)利卻難以實(shí)現(xiàn)的判決。“裁執(zhí)分離”的目的在于實(shí)現(xiàn)審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的相互制約,司法審查有限原則的功能則意在保障司法權(quán)與行政權(quán)各自功能的有效實(shí)現(xiàn),均有值得維護(hù)的制度價(jià)值。然而,不能因給付內(nèi)容不明確而影響公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn),應(yīng)當(dāng)設(shè)置合理的、強(qiáng)制的程序機(jī)制,確保每一份給付判決中所確定的權(quán)利義務(wù)最終都能得到實(shí)現(xiàn),“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義”[23]。