金亞寧

［摘 要］改革開放以來，大量的流動人口為推動我國城市經(jīng)濟的發(fā)展作出了重要貢獻，但也給社會治理帶來了諸多難題。其中，加快城市流動人口的社會融入，不僅是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀要求，也是提高城市治理能力現(xiàn)代化水平的必由路徑。聚焦流動人口社會融入過程中出現(xiàn)的難題，廣州三元里松柏崗社區(qū)采用全過程融入的方式有序推進流動人口的社會融入，即黨建頂層引領(lǐng)、社區(qū)組織中層嵌入和社區(qū)居民有序參與。對三元里松柏崗社區(qū)流動人口社會融入的經(jīng)驗總結(jié)有助于為我國流動人口的社區(qū)有效治理提供借鑒。

［關(guān)鍵詞］流動人口；社會融入；全過程融入；社區(qū)治理

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.15.058

［中圖分類號］D632.1 ［文獻標(biāo)識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）15-0192-04

1? ? ?問題的提出

伴隨著全球化進程的加快和區(qū)域間聯(lián)系的日益緊密，流動人口的有序管理及其社會融入不僅是各國普遍面臨的全球性問題，更是區(qū)域間城市治理不得不應(yīng)對的現(xiàn)實難題。廣州市作為我國改革開放的前沿陣地和排頭兵，依托寬松靈活的政策以及包容開放的文化，吸引了全國各地的人口流向廣州，龐大的流動人口推動了廣州“經(jīng)濟引擎”的高速運轉(zhuǎn)，但同時，流動人口的城市融入也成為亟須化解的社會問題，特別是由戶籍制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與就業(yè)歧視，不斷削弱流動人口的社會認(rèn)同感與城市歸屬感。如何更好地讓流動人口融入社會，是廣州市服務(wù)和治理流動人口的重要內(nèi)容之一。因此，本文試圖回答的問題是：新時代以來，廣州是如何有序地促進流動人口的社會融入；廣州的實踐為流動人口融入社會提供了怎樣的經(jīng)驗啟示。

2? ? ?文獻回顧

流動人口的社會融入不僅是我國城鎮(zhèn)化過程面臨的現(xiàn)實問題，也是學(xué)界一直關(guān)心的重要理論議題之一。從既有文獻及實踐經(jīng)驗來看，政府促進流動人口社會融入的路徑如下。

一是改革制度。戶籍制度是學(xué)界公認(rèn)的阻礙流動人口社會融入的重要因素之一，雖然改革開放以來戶籍制度不斷松動，但依舊形成了難以逾越的鴻溝［1］。戶籍制度壁壘導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元分割，增加了流動人口融入城市的制度成本，大量流動人口不得不面對戶籍制度帶來的教育、社會福利、社會救濟等各方面的缺失，流動人口難以融入城市的社會保障體系之中，某種程度上，無法享受與本地居民完全相同的公共服務(wù)。更為重要的是，戶籍制度導(dǎo)致的戶籍歧視，導(dǎo)致流動人口在市場中的某些崗位上無法與他人公平競爭，在特定部門、行業(yè)與職業(yè)中只能做出有限選擇［2］，甚至在心理及情感上形成了城市與農(nóng)村的二元界限［3］。

二是優(yōu)化公共服務(wù)。社區(qū)融入是社會融入的重要環(huán)節(jié)［4］，社區(qū)服務(wù)的優(yōu)化能夠在一定程度上提升流動人口的認(rèn)同感、滿足感和歸屬感。當(dāng)前網(wǎng)格化社區(qū)是流動人口社會融入的基礎(chǔ)治理單元，經(jīng)驗表明，社區(qū)組織的各類活動、提供便民服務(wù)等，是基層完善流動人口服務(wù)與管理的主要形式。其中，社區(qū)公共服務(wù)的“擴容提質(zhì)”是提升流動人口社會融入的重要抓手。即根據(jù)流動人口的生活需求，有針對性地為流動人口提供服務(wù)，提升流動人口對社會的歸屬感。

三是搭建社區(qū)公共空間。以社區(qū)公共空間為平臺，為流動人口個體間提供社會交往的機會。社區(qū)公共空間的搭建既包括了生活層面公共活動區(qū)域的建設(shè)，如運動場、活動室等；也包括了文化空間的建設(shè)［5］，如部分社區(qū)籌資建立社區(qū)公共閱覽室，根據(jù)流動人口的需要，提供一定的知識、技能的培訓(xùn)，特別是針對新生代流動人口，借助社區(qū)搭建的文化公共空間，能夠豐富這一群體社會交往以及獲取知識的渠道，提升城市歸屬感。

從推動流動人口社會融入的實踐路徑來看，改革制度、優(yōu)化公共服務(wù)、搭建社會公共空間均發(fā)揮了一定的積極作用，從不同方面助力流動人口的社會融入，但上述路徑均只從單一角度揭示了流動人口的社會融入路徑。事實上，融入是一個漸進式的過程，具有復(fù)發(fā)性和長期性等特點。因此深化流動人口的社會融入，有必要在既有治理路徑的基礎(chǔ)上，著眼于基層社區(qū)的實踐探索，概括流動人口社會融入的內(nèi)在邏輯與機制。

3? ? ?三元里樣本：流動人口社會融入的實踐經(jīng)驗

三元里松柏崗社區(qū)是廣州流動人口聚集的“老牌”城中村，在流動人口數(shù)量最高峰的2007年，松柏崗社區(qū)有13 000名洪湖籍打工者，是本地人口的兩倍多①。流動人口存在管理壓力大、情況復(fù)雜、社會融入效果相對較差等問題。面對這一治理難題，三元里松柏崗社區(qū)探索創(chuàng)新流動人口治理模式，搭建起本地人與流動人口的溝通橋梁。這一模式由黨建引領(lǐng)，引入社會力量全鏈條配合，不斷激活流動人口的自治力量，以全過程融入為目標(biāo)，構(gòu)筑了共治、共享的流動人口治理格局。

首先，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理。對于流動人口的黨建工作，三元里松柏崗社區(qū)自2007年便開始了積極探索。在實踐中，三元里街道黨工委與流動人口所在省份市委溝通協(xié)作，嘗試試行流動人口黨員的屬地化管理。如針對以湖北省洪湖務(wù)工人員為主的社區(qū)，三元里街道與湖北洪湖市委協(xié)作成立了荊楚印刷工流動黨支部，推選洪湖本地且較有威望的黨員擔(dān)任流動黨支部書記，在基層黨支部的帶領(lǐng)下，化解流動人口務(wù)工中產(chǎn)生的糾紛?；鶎狱h支部的建設(shè)為流動人口表達利益訴求提供了相對穩(wěn)定的渠道，在日常矛盾調(diào)解中扮演著重要的角色。

其次，引入社會力量推進社會融入。三元里松柏崗社區(qū)依托專業(yè)化的社會組織開展對口服務(wù)，2014年廣州市法澤城市與公益研究中心（下文簡稱法澤）進駐三元里街松柏崗社區(qū)。一方面，法澤通過與居委會、黨支部的反復(fù)溝通，協(xié)同推進了社區(qū)的生活垃圾處理工作；另一方面，搭建了包括兒童早教、青年創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)大學(xué)等在內(nèi)的多層次服務(wù)體系。其中，社區(qū)大學(xué)面向城中村流動人口，提供商務(wù)英語、就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能等培訓(xùn)課程，在改善流動人口生活環(huán)境的同時，豐富流動人口的文化生活，促進其社會融入。

最后，以自治深化社會融入，成立社區(qū)共治議事會。2016年三元里松柏崗社區(qū)首先進行試點，社區(qū)共治議事會共13人，其中，流動人口代表和本地居民代表各6人，另外一人由街道民政科負(fù)責(zé)人擔(dān)任理事長，議事會采取“一事一議”共治原則，由流動人口和本地居民共同協(xié)商處理社區(qū)事務(wù)。在試點成功的基礎(chǔ)上，2017年底，三元里另外12個社區(qū)均成立社區(qū)共治議事會，發(fā)揮居民參與社區(qū)治理的作用。社區(qū)共治議事會既為社區(qū)居民切實解決了實際問題，也有效地培育了流動人口的社區(qū)認(rèn)同感，形成了多元共建、共治、共享的流動人口社區(qū)治理創(chuàng)新經(jīng)驗。

4? ? ?流動人口治理機制分析：從“被動式管理”到“全過程融入”

流動人口的社會融入與治理是社會治理的重要一環(huán)，廣州三元里松柏崗社區(qū)的經(jīng)驗表明，流動人口的社會融入關(guān)鍵在于整合多元主體力量有序參與社區(qū)治理，搭建平臺讓社會組織、本地居民、流動人口共同參與社區(qū)建設(shè)。在社區(qū)發(fā)展過程中，廣州三元里松柏崗社區(qū)逐漸形成了黨建頂層引領(lǐng)、社區(qū)組織中層嵌入、社區(qū)居民有序參與的金字塔結(jié)構(gòu)，逐步改變以往“被動式管理”的狀態(tài)，以“全過程融入”提高流動人口社區(qū)治理的整體效能。

4.1? ?黨建引領(lǐng)：基層黨員參與社區(qū)治理設(shè)計

在松柏崗社區(qū)推動流動人口“全過程融入”的結(jié)構(gòu)中，基層黨建位于金字塔結(jié)構(gòu)的頂層，是社區(qū)治理舉措得以不斷推進的“發(fā)動機”。在管理實踐中，社區(qū)采取“同源自治”模式，即根據(jù)流動人口來源地集中建立流動黨支部，并推選來源地的優(yōu)秀黨員擔(dān)任黨支部書記，這一舉措充分調(diào)動了黨支部在社區(qū)治理中的積極作用。在基層黨建引領(lǐng)下，社區(qū)內(nèi)部糾紛第一時間尋找黨組織解決，有效地發(fā)揮了黨員在群眾中的模范帶頭作用，不僅提高了流動人口對流動黨支部的認(rèn)同感，也為化解社區(qū)矛盾提供了更為有效的解決渠道。

4.2? ?服務(wù)供給：社會組織參與公共平臺建設(shè)

社會組織是助力松柏崗社區(qū)推動流動人口社會融入的主要力量。社會組織的參與為三元里流動人口的治理注入了新的活力，改變了傳統(tǒng)社區(qū)治理中居委會被動式管理的狀態(tài)，極大地提升了居民訴求的回應(yīng)性。如廣州市法澤城市與公益研究中心立足于流動人口的實際需求，經(jīng)過充分的調(diào)研和走訪，根據(jù)流動人口的反饋及需求，著重在社區(qū)兒童教育、流動人口技能培訓(xùn)以及再教育平臺的建設(shè)等方面提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。三元里的實踐表明，社會組織作為中間層，一方面能夠與基層黨建相呼應(yīng)，配合黨支部共同致力于流動人口治理，維護社區(qū)的穩(wěn)定有序；另一方面則能夠回應(yīng)社區(qū)居民的現(xiàn)實需求，為流動人口提供配套的公共服務(wù)，提升居民的幸福感。

4.3? ?事務(wù)共議：流動人口參與基層協(xié)商

依托社區(qū)共治議事會這一制度，松柏崗社區(qū)有效地將居民納入社區(qū)的共建、共治體系當(dāng)中，真正實現(xiàn)了社區(qū)居民自我治理、流動人口自我管理的共建共治格局。在社區(qū)共治的實踐中，三元里一方面致力于推進社區(qū)共治議事會的制度化，如制定“一事一議”的原則，激勵社區(qū)本地居民、流動人口在民政負(fù)責(zé)人的組織下共同協(xié)商社區(qū)事務(wù)，在成員任期上，議事會成員任期為兩年，根據(jù)社區(qū)事項擇期召開會議，具體商議結(jié)果需經(jīng)2/3以上代表贊成后通過，并由社區(qū)居委會進一步落實；另一方面，不斷探索落實議事結(jié)果的配套方法，如建立“巷長制”，根據(jù)社區(qū)實際情況，推選“巷長”，協(xié)助落實社區(qū)共治議事會的決議。社區(qū)共治議事會作為社區(qū)居民參與社區(qū)治理的探索創(chuàng)新，能夠在流動人口的治理實踐中緩解居民參與意識弱、社會融入不足等問題，提升流動人口的社會融入水平與質(zhì)量。

5? ? ?結(jié)論與討論

在流動人口治理的實踐中，政策制度固然是推進流動人口城市融入的重要舉措，但最終流動人口的有效管理與引導(dǎo)依舊離不開基層力量。從這個角度來講，需要著眼于基層社區(qū)在流動人口管理過程中的創(chuàng)新經(jīng)驗，尋找推進流動人口社會融入的突破點。松柏崗社區(qū)形成的黨建頂層引領(lǐng)、社區(qū)組織中層嵌入、社區(qū)居民有序參與的金字塔治理結(jié)構(gòu)為流動人口社會治理提供了有益的思路。三元里松柏崗社區(qū)“全過程融入”治理機制具有以下突出特點。

一是多元主體協(xié)同共建社區(qū)秩序。松柏崗社區(qū)以“全過程融入”的方式激活了多元主體共建社區(qū)治理秩序，在這一治理體系中，既有基層黨建作為治理的核心力量，下設(shè)各流動黨支部引領(lǐng)社區(qū)治理，落實社區(qū)的網(wǎng)格化管理，也有社會組織作為中層支點，為社區(qū)流動人口的管理注入活力。同時，社區(qū)居民作為主要參與者，以協(xié)商共議的方式參與社區(qū)管理。在這一過程中，相對清晰地劃定了不同主體所扮演的角色及作用，將原來無序且碎片化的社區(qū)被動管理整合為有序的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，不同主體相互配合，為流動人口深度融入社會提供了實踐空間。

二是多元主體參與共治社區(qū)空間。在既定的社區(qū)治理秩序下，多元主體共治社區(qū)公共空間。松柏崗社區(qū)對社區(qū)共治議事會的探索為多元主體共治搭建了良好的平臺，圍繞社區(qū)公共事務(wù)，多元主體有渠道參與社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商和決定。其中，在社區(qū)公共空間共治的過程中，松柏崗社區(qū)將流動人口社會融入過程中的難點納入共治之中，以專業(yè)的服務(wù)站和專業(yè)人員有針對性地解決流動人口社會融入中出現(xiàn)的語言、文化等方面的問題。

三是多元主體參與共享社區(qū)環(huán)境。流動人口共享社區(qū)是實現(xiàn)社會融入的最后一環(huán)，更確切地講，多元主體參與共享是對社區(qū)共建、共治成果的分享。共享確保了社區(qū)每一個居民均有權(quán)利享受社區(qū)的治理成果，在諸如社區(qū)的生活環(huán)境、社區(qū)服務(wù)等各個方面，均可以參與其中，大大提升了流動人口的獲得感、融入感和幸福感。同時，成果的共享與社區(qū)共建、共治也構(gòu)成一種“呼應(yīng)”的關(guān)系，即社區(qū)多元主體參與共享的體驗，反過來也會影響其參與共建、共治的積極性。

總之，松柏崗社區(qū)的流動人口治理經(jīng)驗表明，應(yīng)當(dāng)全過程推動流動人口的社會融入。在治理實踐中，要實現(xiàn)流動人口從“無序”到“有序”的治理，就需要充分重視多元主體在社區(qū)治理中的作用。多元主體參與下的共建、共治、共享在推進流動人口社會融入方面有其內(nèi)在互動關(guān)系及邏輯關(guān)聯(lián)，構(gòu)成了相對完整的流動人口有效融入社會的鏈條。就此而言，松柏崗社區(qū)流動人口的治理實踐和經(jīng)驗值得進一步的總結(jié)提煉。

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①數(shù)據(jù)來源：白云區(qū)融媒體中心，https：//gdxk.southcn.com/gzk/dxrw/content/post_629973.html，2021.2.22.

［收稿日期］2023-03-27