農(nóng)村集體承包合同清理整治路徑探析

朱友添

摘 要：農(nóng)村集體資產(chǎn)資源是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，但近年來農(nóng)村集體資產(chǎn)資源是腐敗多發(fā)領(lǐng)域。以福建省漳州市平和縣為例，由于農(nóng)村集體合同存在低價(jià)包、“冤大頭”合同、長期包和合同不規(guī)范等問題，造成集體資產(chǎn)資源流失，村集體守不住“錢袋子”，阻礙了鄉(xiāng)村振興全面發(fā)展。針對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管突出問題，平和縣推廣“四定一督”工作機(jī)制，全面推行村集體清產(chǎn)核資“三會(huì)一公開、五人聯(lián)簽背書”制度，以“不怕問題多”的工作理念，深入到“深水區(qū)”進(jìn)行清理整治，扎實(shí)把合同清理整治工作推向新高度，將整改措施制度化、長效化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體；承包合同；資產(chǎn)資源；清理整治

中圖分類號(hào)：F321.1；F323? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-820X（2023）03-0045-03

0 引言

福建省漳州市平和縣全境面積2309.57 km2，2021年常住人口45.3萬人，轄17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場、區(qū)），是原中央蘇區(qū)縣、省重點(diǎn)革命老區(qū)縣和省級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，多年來通過山地資源開發(fā)種果實(shí)現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富目標(biāo)，2022年全縣柑橘類水果種植面積達(dá)4.85萬hm2。村集體嘗試承包經(jīng)營權(quán)自愿有償退出機(jī)制［1］，2023年全縣通過深入到“深水區(qū)”進(jìn)行整治，實(shí)行“五聯(lián)簽”工作法，縣鄉(xiāng)紀(jì)委跟進(jìn)監(jiān)督，截至5月底，全縣共清理村集體合同2614份，較去年清理整治合同增加629份，已整改問題合同312份，已追繳263.53萬元。

1 存在問題

通過審核，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體合同主要存在以下問題：（1）拖欠承包金。截至2023年5月底，共清理拖欠承包金合同570份，金額683.47萬元。（2）超法定年限。耕地承包超法定期限（二輪延包年限為2028年止）107份；山地承包期限超法定年限（法定期限最長70年）18份。（3）“冤大頭”合同。如存在合同約定到期乙方對(duì)標(biāo)的物投資進(jìn)行折價(jià)歸還條款、到期果樹折價(jià)補(bǔ)償歸還或按比例分成等，村集體存在“冤大頭”等條款不規(guī)范合同214件，造成合同到期村集體無法收回資產(chǎn)資源現(xiàn)象。（4）程序不合規(guī)。改革開放初期，農(nóng)村集體為了響應(yīng)省市扶貧開發(fā)號(hào)召，特別是農(nóng)村集體山地“誰種誰有”政策，農(nóng)民上山開發(fā)種果，造成村集體山地資源流失［2］?！洞迕窠M織法》規(guī)定，村集體重大事項(xiàng)村民代表會(huì)議有2/3以上的人員參加方可召開，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)同意，然而審核村集體合同多數(shù)未經(jīng)村民代表會(huì)議通過意見。農(nóng)村集體資產(chǎn)資源租賃、承包，合同存在簽訂不規(guī)范、要素不全、條款不明等問題，部分責(zé)任和義務(wù)未明確，造成農(nóng)村集體利益受損［3］。

2 原因分析

2.1 清理整治不到位

現(xiàn)任村干部對(duì)于前任村干部主持處置的合同，在清理整治工作中存在不愿意、不敢理的畏難情緒，顧慮多，造成資產(chǎn)資源被侵占、低價(jià)包、無合同等現(xiàn)象出現(xiàn)［4］。

2.2 未建立約束機(jī)制

因以前低價(jià)包合同簽訂時(shí)未有相關(guān)依據(jù)或價(jià)格指引，部分合同條款約定期滿對(duì)乙方投入進(jìn)行折價(jià)補(bǔ)償歸還，且經(jīng)有關(guān)部門公證，造成村集體沒有能力收回集體資產(chǎn)資源［5，6］。

2.3 制度不健全

由于原來承包合同未對(duì)資產(chǎn)資源處置統(tǒng)一制定低價(jià)、規(guī)范的處置程序和合理年限，以及約束條款，造成農(nóng)村集體合同低價(jià)包、權(quán)力包。

3 路徑探析

2022年8月以前，平和縣推動(dòng)農(nóng)村集體“三資”清理整治工作雖初顯成效，但仍存在基層數(shù)據(jù)虛報(bào)瞞報(bào)、口頭合同和部分個(gè)人合同村級(jí)掌握不全等問題，全縣合同清理數(shù)只有1985份，未能達(dá)到整治預(yù)期效果。為深入開展“深水區(qū)”整治，進(jìn)一步將“三資”清理整治工作落實(shí)落細(xì)，從2023年4月起，創(chuàng)新推行分階段、分步驟“五聯(lián)簽”工作法，層層壓實(shí)責(zé)任，做到清理整治與監(jiān)督同步進(jìn)行，明確工作責(zé)任，全面推動(dòng)“三資”底數(shù)摸清摸實(shí)摸到位，增強(qiáng)村集體功能，助力鄉(xiāng)村振興［3］。

3.1 宣傳部署造氛圍

2023年初，由縣政府、縣紀(jì)委全面部署“三資”清理整治工作，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)員各村組織召開村“兩委”會(huì)、黨員大會(huì)、村民代表大會(huì)等，做到“三會(huì)一公開”，宣傳發(fā)動(dòng)“三資”清產(chǎn)核資，全面部署清查資產(chǎn)資源工作，層層傳達(dá)學(xué)習(xí)上級(jí)有關(guān)清理整治政策要求，對(duì)村集體資產(chǎn)資源處置、未處置、侵占資產(chǎn)資源行為、低價(jià)包、權(quán)力包、關(guān)系包等進(jìn)行全面清理填報(bào)。通過開通鎮(zhèn)級(jí)舉報(bào)電話、設(shè)立鎮(zhèn)村舉報(bào)箱、發(fā)布公告、宣傳車、微信群、印發(fā)材料等宣傳方式，營造濃厚整治氛圍，提高群眾積極參與意識(shí)，撬動(dòng)“深水區(qū)”問題整治。組織參加會(huì)議每人一表填報(bào)《村集體資產(chǎn)資源情況反映表》并簽名，匯總后公示7天，接受村民監(jiān)督。如山格鎮(zhèn)通過村召開村民代表大會(huì)清理到期合同及征地終止合同100份，蘆溪鎮(zhèn)山崗村增加清理1份水電“賣斷”合同。

3.2 “五聯(lián)簽字”摸實(shí)底

在前期農(nóng)村集體“三資”清理整治工作中，根據(jù)底數(shù)清單和部分群眾反映，農(nóng)村集體“三資”數(shù)據(jù)摸底存在不清、不實(shí)等問題，直接導(dǎo)致清理整治工作不徹底。為深入推進(jìn)農(nóng)村集體“三資”清理整治工作，從2023年4月起，推行分階段、分步驟“五聯(lián)簽”工作法，切實(shí)提升鎮(zhèn)、村責(zé)任感，保障“三資”底數(shù)真實(shí)性，確保清理整治工作實(shí)效。落實(shí)“五人聯(lián)簽背書”，即《村集體資產(chǎn)資源情況反映匯總表》由村黨組織書記核實(shí)無誤后簽名上報(bào)；鎮(zhèn)包村領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)下沉一線，對(duì)反饋情況復(fù)核簽名后交由鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長審核簽字；經(jīng)村黨組織書記、包村領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長五人“簽字背書”后，才能錄入“三資”監(jiān)管平臺(tái)并報(bào)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局備案。通過“五人聯(lián)簽”數(shù)據(jù)匯總，截至2023年5月底，全縣清理村集體合同較去年多629份，“三資”清理整治摸底工作取得實(shí)效。如通過召開村民代表會(huì)議，大溪鎮(zhèn)村集體增加76份資產(chǎn)資源承包合同，蘆溪鎮(zhèn)東槐村增加1份果園承包合同。

3.3 依法依規(guī)審合同

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》等法律及上級(jí)有關(guān)部門規(guī)定，2018年11月之前山地承包期限一般不超70年，耕地承包一般不超30年；2018年11月—2022年7月，農(nóng)村集體資產(chǎn)資源處置原則上村集體不得一次性收取超過3年的集體資產(chǎn)資源承包、租賃收益，防止寅吃卯糧［7］；2022年8月以后，原則上各村的集體資產(chǎn)資源處置期限應(yīng)與村黨組織、村委會(huì)任期相當(dāng)。重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面審核：審核合同是否超過法定年限。資產(chǎn)資源核算年畝承包款、投資合同投資分成情況、固定資產(chǎn)（廠房）核算年平方承包款，到期本金是否無償收回；同一標(biāo)的不同合同承包金比對(duì)，分析是否存在低價(jià)包、權(quán)力包。重點(diǎn)審核合同條款期滿收回或續(xù)包是否按比例分成、期滿是否無償歸還村集體、是否辦理林權(quán)證、期滿繼續(xù)承包條件等約定處置方法；審核是否存在“冤大頭”合同。合同面積是否真實(shí)，如無面積、無四至、無面積有四至、面積用“約”等合同條款情況。審核合同法人是否簽名、是否有見證書、審查合同村民代表會(huì)議等情況，做好相關(guān)記錄。

3.4 明晰問題抓整改

堅(jiān)持以“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題、主動(dòng)思考問題、主動(dòng)解決問題”為導(dǎo)向，督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在抓好問題合同整治的同時(shí)，更注重治本和預(yù)防，邊整改邊探索［8，9］，著力從個(gè)性問題中找出共性問題，以“不怕問題多”的工作理念，從“面”上問題挖掘“根”上的原因。2023年以來，在整治過程中促進(jìn)問題合同由初期539個(gè)、中期570個(gè)，到目前920個(gè)，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局針對(duì)各村（居）情況表進(jìn)行梳理匯總列出問題清單后，及時(shí)將920個(gè)問題返回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，逐個(gè)明確村級(jí)處置責(zé)任人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)處置責(zé)任人，按照分類處置及處置時(shí)間要求，壓緊壓實(shí)問題整改工作責(zé)任，逐個(gè)問題逐項(xiàng)整改。同時(shí)，按照“邊整改、邊總結(jié)”的原則，舉一反三，研究治本之策，將整改措施制度化、長效化，防止同類問題再次發(fā)生。如蘆溪鎮(zhèn)樹林村等5個(gè)村發(fā)包給某個(gè)企業(yè)5份農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)委托流轉(zhuǎn)合同，共拖欠承包金43.76萬元全部收回。

3.5 跟蹤督導(dǎo)促推進(jìn)

由縣紀(jì)委監(jiān)委、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等部門抽調(diào)人員跟進(jìn)督導(dǎo)“五人聯(lián)簽”工作落實(shí)，重點(diǎn)對(duì)全縣16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管存在問題，開展一月一督導(dǎo)、一季度一分析，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇4～5個(gè)村開展專項(xiàng)督導(dǎo)，深入剖析“三資”領(lǐng)域存在問題，羅列各鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)清單、問題清單、責(zé)任清單和整改清單，匯總督導(dǎo)情況后報(bào)告縣紀(jì)委監(jiān)委，根據(jù)問題類型進(jìn)行分類處置，推動(dòng)點(diǎn)上問題即知即改，面上問題強(qiáng)化職能部門深化風(fēng)險(xiǎn)防控［10］。同時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委全程同步跟進(jìn)各村資產(chǎn)資源交易［11］，每月核查“三資”清理清單臺(tái)賬，及時(shí)上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，杜絕“小微權(quán)力”任性妄為。

3.6 問題整改再細(xì)化

以“不怕問題多”的理念，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)在問題合同整治期間，對(duì)于新發(fā)現(xiàn)的問題繼續(xù)填報(bào)，邊整改邊發(fā)現(xiàn)問題，促進(jìn)問題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)化解［12］；對(duì)于難以解決的合同案例，需縣里解決的問題進(jìn)行匯總，縣農(nóng)村集體“三資”整治工作專班小組召集相關(guān)部門，聘請(qǐng)專業(yè)律師進(jìn)行解決。截至2023年5月底，全縣已收集鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)案例16個(gè)，相關(guān)問題11個(gè)，由縣“三資”整治工作專班小組逐步細(xì)化協(xié)調(diào)解決。

3.7 平臺(tái)監(jiān)管再跟蹤

有關(guān)村集體合同、資產(chǎn)、資源數(shù)據(jù)錄入《漳州市“三資”監(jiān)管預(yù)警平臺(tái)》，做好合同承包金收繳、承包期限到期提前預(yù)警管理，包括合同文本、承包方身份證、催款通知書、承包金上交憑據(jù)、招投標(biāo)過程、會(huì)議記錄等相關(guān)信息，做到一宗一冊(cè)一檔內(nèi)容錄入，確保預(yù)警平臺(tái)監(jiān)管有效?？h鄉(xiāng)反饋平臺(tái)監(jiān)管問題，及時(shí)落實(shí)整改措施。

3.8 “四定一督”推治本

平和縣通過“三個(gè)中心”建設(shè)，建立“四定一督”機(jī)制，即定底價(jià)、定年限、定程序、定約束條款，縣鄉(xiāng)紀(jì)委全程監(jiān)督；該機(jī)制內(nèi)容上做到做法公開、價(jià)格公開、過程公開、結(jié)果公開、責(zé)任公開等“五個(gè)公開”［13］，方式上做到會(huì)中議、群里曬、墻上亮、掌中看等“四個(gè)公開”；建立健全《農(nóng)村集體資產(chǎn)資源處置管理制度》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體資產(chǎn)資源處置流程》及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)承包合同》范本要求等，有效從根本上解決低價(jià)包、權(quán)力包、合同不規(guī)范等問題。

4 結(jié)語

一年多來，平和縣推廣“四定一督”工作機(jī)制，把合同清理整治工作推向新高度，深入到“深水區(qū)”進(jìn)行清理整治，按照“邊整改、邊總結(jié)”的原則，以“不怕問題多”的工作理念，分類清理、區(qū)別對(duì)待、客觀處置，舉一反三，研究治本之策，執(zhí)行“五聯(lián)簽”工作法，清理問題到位，整改措施有力，取得明顯成效。

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（責(zé)任編輯 羅 麗）