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      政務(wù)數(shù)據(jù)助力金融高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)狀及思考

      2023-11-03 03:42:56
      銀行家 2023年10期
      關(guān)鍵詞:政務(wù)助力金融機(jī)構(gòu)

      孫 曉 張 斌 梁 平

      數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素,是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ),對構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。2022年12月19日,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》(以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”)對外公布,提出要激活數(shù)據(jù)要素潛能,充分實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值、促進(jìn)全體人民共享數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利,為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展等提供有力支撐。政務(wù)數(shù)據(jù)穩(wěn)定性強(qiáng)、準(zhǔn)確度高、覆蓋面寬,可以更好地降低信息的不對稱性,促進(jìn)普惠金融發(fā)展,對促進(jìn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要性不言而喻。從數(shù)據(jù)上看,我國政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用相對不足,開放數(shù)據(jù)集規(guī)模僅為美國的九分之一,企業(yè)使用數(shù)據(jù)來自政府的比例僅占7%。對于金融領(lǐng)域而言,政務(wù)數(shù)據(jù)的應(yīng)用已經(jīng)有諸多探索,但仍處于初期發(fā)展階段。

      金融領(lǐng)域應(yīng)用政務(wù)數(shù)據(jù)的必要性分析

      當(dāng)前,互聯(lián)網(wǎng)行為數(shù)據(jù)等廣泛應(yīng)用服務(wù)于金融機(jī)構(gòu)的信貸業(yè)務(wù),其主要作用機(jī)理是通過衡量信息主體還款能力與還款意愿,進(jìn)而對信息主體信用狀況做出綜合評價(jià)。該類數(shù)據(jù)的應(yīng)用增加了長尾用戶的信貸可得性,在一定程度上提升了信貸業(yè)務(wù)的觸達(dá)能力及風(fēng)控水平。除互聯(lián)網(wǎng)行為數(shù)據(jù)外,政務(wù)數(shù)據(jù)作為信貸數(shù)據(jù)的重要補(bǔ)充,在助力金融高質(zhì)量發(fā)展等方面有其必要性,應(yīng)推動(dòng)數(shù)據(jù)要素供給側(cè)改革,互聯(lián)互通下的政務(wù)數(shù)據(jù)可以助力金融機(jī)構(gòu)更好降低信息的不對稱性,助力提升金融服務(wù)深度、強(qiáng)化金融穩(wěn)定、改善金融治理,主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

      政務(wù)數(shù)據(jù)更具準(zhǔn)確性、客觀性?;ヂ?lián)網(wǎng)行為數(shù)據(jù)等其他替代數(shù)據(jù)在處理過程中存在用戶行為與機(jī)器學(xué)習(xí)偏差。一方面,用戶行為表現(xiàn)中存在不準(zhǔn)確、不完整、不一致的記錄情況,同時(shí)存在偽造的可能性,經(jīng)數(shù)據(jù)化后會進(jìn)一步形成有偏差的用戶行為數(shù)據(jù);另一方面,機(jī)器學(xué)習(xí)算法構(gòu)造在本質(zhì)上是擬合逼近的模型,其輸出結(jié)果難以避免地存在誤差和不確定性。機(jī)器學(xué)習(xí)和用戶行為中的偏差可以通過人機(jī)交互、數(shù)據(jù)采樣等過程相互影響,導(dǎo)致偏差的持續(xù)擴(kuò)散與放大。而政務(wù)數(shù)據(jù)一般不會存在偽造、偏差等現(xiàn)象,可以更加客觀、精準(zhǔn)地反映借款人狀況。

      政務(wù)數(shù)據(jù)助力金融機(jī)構(gòu)提升風(fēng)險(xiǎn)識別能力。信貸數(shù)據(jù)更多體現(xiàn)的是借款人的借款情況,而政務(wù)數(shù)據(jù)則能更好地反映消費(fèi)者的還款能力。通過識別個(gè)稅、公積金、房產(chǎn)等信息,了解消費(fèi)者工作及收入的穩(wěn)定性,預(yù)測還款能力,從而可以幫助金融機(jī)構(gòu)更好地區(qū)分優(yōu)質(zhì)客戶和風(fēng)險(xiǎn)客戶,規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)放貸。

      政務(wù)數(shù)據(jù)助力優(yōu)化金融治理及社會治理。政務(wù)數(shù)據(jù)在金融領(lǐng)域的應(yīng)用可以更好地助力數(shù)據(jù)全面覆蓋的社會信用體系建設(shè)。通過歸集政務(wù)數(shù)據(jù),加強(qiáng)信用數(shù)據(jù)應(yīng)用,實(shí)現(xiàn)更有深度的政務(wù)數(shù)據(jù)挖掘,可以更好地助力各類數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通,更好地發(fā)揮信用信息價(jià)值,形成監(jiān)管有力有效的社會信用體系,從而優(yōu)化社會治理。

      金融領(lǐng)域政務(wù)數(shù)據(jù)的開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)鏈

      政務(wù)數(shù)據(jù)助力金融信貸全生命周期,主要包括數(shù)據(jù)采集匯聚、共享開放、開發(fā)利用、數(shù)據(jù)消費(fèi)等環(huán)節(jié)?;诟哔|(zhì)量政務(wù)數(shù)據(jù)歸集,在確保安全合規(guī)的前提下,實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)跨部門、跨系統(tǒng)流通,促進(jìn)要素價(jià)值最大化實(shí)現(xiàn)。

      政務(wù)數(shù)據(jù)在金融領(lǐng)域的開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)鏈呈現(xiàn)出“從群眾中來,到群眾中去”的基本特點(diǎn),即政務(wù)數(shù)據(jù)來源于個(gè)人或企業(yè),并在產(chǎn)業(yè)鏈的終端服務(wù)于個(gè)人或企業(yè)等主體的金融服務(wù)需求。政府在行使行政職能的過程中獲取、創(chuàng)造了大量的政務(wù)數(shù)據(jù),通過打造政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺,政務(wù)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)歸集、清洗、加工并形成政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)品,以產(chǎn)品的形態(tài)向征信機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等數(shù)據(jù)使用方輸送,并最終服務(wù)于數(shù)據(jù)消費(fèi)者(見圖1)。根據(jù)“數(shù)據(jù)二十條”,政務(wù)數(shù)據(jù)的開發(fā)利用全流程各參與方按貢獻(xiàn)參與分配,這樣有利于更為全面地調(diào)動(dòng)社會主體的參與積極性,以實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)價(jià)值的充分挖掘與釋放。

      圖1 政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)鏈

      目前,很難對金融機(jī)構(gòu)應(yīng)用政務(wù)數(shù)據(jù)的規(guī)模進(jìn)行較準(zhǔn)確的綜合測算,主要原因有二:首先,各金融機(jī)構(gòu)分支行應(yīng)用政務(wù)數(shù)據(jù)情況不一,很難統(tǒng)一測算。以筆者調(diào)研的某國有大行情況為例,該行各地分支機(jī)構(gòu)使用政務(wù)數(shù)據(jù)類型、政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)品、政務(wù)數(shù)據(jù)定價(jià)等均有不同,因此很難進(jìn)行集中統(tǒng)計(jì)。其次,各機(jī)構(gòu)獲取政務(wù)數(shù)據(jù)的形式不一。調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn),有些地方政府為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,將政務(wù)數(shù)據(jù)免費(fèi)供金融機(jī)構(gòu)調(diào)用;有些政府部門僅向金融機(jī)構(gòu)收取基本運(yùn)維費(fèi)用,金融機(jī)構(gòu)按年度用量支付相應(yīng)的運(yùn)營維護(hù)基礎(chǔ)費(fèi)用;有些金融機(jī)構(gòu)按市場價(jià)格采購所需政務(wù)數(shù)據(jù)。因此,很難對金融機(jī)構(gòu)應(yīng)用政務(wù)數(shù)據(jù)規(guī)模進(jìn)行估算,預(yù)計(jì)在未來政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用制度完善、規(guī)則細(xì)化的基礎(chǔ)上,金融領(lǐng)域應(yīng)用政務(wù)數(shù)據(jù)規(guī)模會有大幅提升。

      金融領(lǐng)域應(yīng)用政務(wù)數(shù)據(jù)的基本模式

      從具體實(shí)踐來看,政務(wù)數(shù)據(jù)在金融機(jī)構(gòu)的應(yīng)用模式主要可以歸納為金融機(jī)構(gòu)與政務(wù)數(shù)據(jù)源部門直連(單點(diǎn)直連模式)、金融機(jī)構(gòu)與政府大數(shù)據(jù)中心或授權(quán)機(jī)構(gòu)接口連接(區(qū)域中心化模式)、金融機(jī)構(gòu)同持牌征信機(jī)構(gòu)政務(wù)產(chǎn)品對接模式(見表1)。

      表1 金融機(jī)構(gòu)對接政務(wù)數(shù)據(jù)不同模式比較

      單點(diǎn)直連模式。該模式指的是金融機(jī)構(gòu)與政務(wù)數(shù)據(jù)源部門直接對接。金融機(jī)構(gòu)和政府相關(guān)部門達(dá)成點(diǎn)對點(diǎn)的數(shù)據(jù)交換協(xié)議,經(jīng)客戶授權(quán)后,由金融機(jī)構(gòu)發(fā)起查詢申請,政務(wù)數(shù)據(jù)源頭部門返回脫敏結(jié)果。在具體應(yīng)用方面,區(qū)域銀行尤其是地方農(nóng)商行應(yīng)用較多。如某市農(nóng)商行直接對接當(dāng)?shù)厝松绮块T,以當(dāng)?shù)氐墓e金、社保等政務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),研發(fā)“社保e貸”“公積金e貸”等產(chǎn)品,更好降低信息的不對稱性。單點(diǎn)直連模式具備效率高、響應(yīng)快、針對性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn),尤其是對當(dāng)?shù)匦∥⑵髽I(yè)、信用白戶等有針對性關(guān)注,但單家金融機(jī)構(gòu)多頭協(xié)調(diào)政務(wù)數(shù)據(jù)難度較大,總行無法協(xié)調(diào)多地市統(tǒng)一政務(wù)數(shù)據(jù),因此地域局限性較大。此外,政務(wù)數(shù)據(jù)源部門出于數(shù)據(jù)安全考慮,往往不會直接開放系統(tǒng)接口,而是定期將數(shù)據(jù)上傳至專門的服務(wù)器,實(shí)現(xiàn)物理隔離,這對金融機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)硬件設(shè)施提出了較高要求,也在一定程度上降低了數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和實(shí)時(shí)性。

      區(qū)域中心化模式。該模式是指政府大數(shù)據(jù)中心或國家部委歸集各部門數(shù)據(jù)后,直接向金融機(jī)構(gòu)開放或授權(quán)其他機(jī)構(gòu)向金融機(jī)構(gòu)開放。區(qū)域中心化模式在部分省市已有試水,目前北京、成都、貴州、海南等都已開展政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營。例如,北京市政府在2020年9月授權(quán)北京金融大數(shù)據(jù)公司運(yùn)營金融公共數(shù)據(jù)專區(qū),并對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營做出詳細(xì)規(guī)定,金融機(jī)構(gòu)通過北京金融大數(shù)據(jù)公司采購所需的政務(wù)數(shù)據(jù)。不應(yīng)忽視的是,該模式下大數(shù)據(jù)中心或授權(quán)機(jī)構(gòu)的金融專業(yè)性較弱,金融機(jī)構(gòu)與其溝通協(xié)調(diào)困難;同時(shí),區(qū)域中心化模式目前只能實(shí)現(xiàn)省級、市級或單個(gè)部委的數(shù)據(jù)匯聚,實(shí)際仍存在“數(shù)據(jù)割據(jù)”現(xiàn)象。

      持牌征信機(jī)構(gòu)模式。該模式從理論上實(shí)現(xiàn)了政務(wù)數(shù)據(jù)在金融領(lǐng)域應(yīng)用的信息共享及互聯(lián)互通。當(dāng)前我國已形成雙輪驅(qū)動(dòng)、雙重發(fā)展的具有中國特色的個(gè)人征信體系,這對于政務(wù)數(shù)據(jù)歸集有積極作用。我國政務(wù)數(shù)據(jù)散落在各部委、省市,金融機(jī)構(gòu)嘗試以持牌征信機(jī)構(gòu)作為政務(wù)數(shù)據(jù)的集中對接出口,來提升政務(wù)數(shù)據(jù)對接效率,減少與各部委、省市的政策協(xié)調(diào)時(shí)間。目前,公共征信機(jī)構(gòu)及市場化征信機(jī)構(gòu)均已對接部分部委、省市的政務(wù)數(shù)據(jù),但數(shù)量、品類仍較少,暫時(shí)沒有形成規(guī)模優(yōu)勢,只能對個(gè)人、企業(yè)信用狀況進(jìn)行局部性驗(yàn)證,因此調(diào)用量較低。預(yù)計(jì)未來持牌征信機(jī)構(gòu)在歸集達(dá)到一定規(guī)模后,政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)于信貸的優(yōu)勢會逐漸顯現(xiàn)。

      綜上,對各省政務(wù)數(shù)據(jù)使用而言,單點(diǎn)直連模式及區(qū)域中心化模式均是在省內(nèi)完成,根據(jù)各地方政府不同政務(wù)數(shù)據(jù)歸集現(xiàn)狀及政務(wù)數(shù)據(jù)分享理念,由地方各具體業(yè)務(wù)部門分別向當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)輸送數(shù)據(jù)產(chǎn)品,接口建設(shè)、授權(quán)協(xié)議等也較為分散,因此,金融機(jī)構(gòu)對地方政務(wù)數(shù)據(jù)的應(yīng)用程序較為繁瑣,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、金融機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門的對接成本均比較高。目前,持牌征信機(jī)構(gòu)模式從理論上來講可以實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通,對助力金融高質(zhì)量發(fā)展有重要作用及意義,然而,囿于制度困境,與相關(guān)政府部門開展信息共享存在難度。

      政務(wù)數(shù)據(jù)助力金融高質(zhì)量發(fā)展面臨的問題

      政務(wù)數(shù)據(jù)助力普惠金融精準(zhǔn)性高但輻射范圍有限。政務(wù)數(shù)據(jù)可以更客觀精準(zhǔn)地反映借款人的信用狀況,但覆蓋人群與互聯(lián)網(wǎng)行為數(shù)據(jù)等相比較為有限。普惠金融重點(diǎn)服務(wù)的對象是缺乏信貸記錄甚至是沒有信貸記錄的“白戶”,而這些信用“白戶”本身便缺少政務(wù)數(shù)據(jù)相關(guān)記錄。例如,截至2022年末,人社部及住建部數(shù)據(jù)顯示,全國失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)為2.4億人、繳納公積金總?cè)藬?shù)是1.64億人,分別僅占全國總?cè)丝诘?7%和11%??陀^來講,擁有相關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)的消費(fèi)者本身就是金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)質(zhì)客戶。因此,為提高金融服務(wù)的覆蓋率、可得性,可通過互聯(lián)網(wǎng)行為數(shù)據(jù)疊加政務(wù)數(shù)據(jù)的應(yīng)用,提高普惠金融的覆蓋率和準(zhǔn)確性。

      政務(wù)數(shù)據(jù)在金融領(lǐng)域的應(yīng)用政策有待完善。近年來,我國對數(shù)據(jù)要素尤其是政務(wù)數(shù)據(jù)價(jià)值的認(rèn)識逐步深入,呈現(xiàn)出“政務(wù)信息公開——政務(wù)數(shù)據(jù)開放——政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用”的基本政策及理念走向。雖然相關(guān)政策頻出,但仍缺乏明確的、全國統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用制度設(shè)計(jì)。2022年的《中華人民共和國社會信用體系建設(shè)法(向社會公開征求意見稿)》提出要建立全國公共信用信息中心,促進(jìn)公共信用信息的共享。該建設(shè)理念更集中于社會信用角度,可以部分服務(wù)于金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)需求。而且,實(shí)施層面需要更多具體指引。

      隨著國家有關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用一系列政策的頒布,許多地方性政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用政策也開始出現(xiàn)。但總體而言,當(dāng)前,國家層面仍缺乏明確的政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用頂層設(shè)計(jì),各地政策的碎片化復(fù)雜化等也使政務(wù)數(shù)據(jù)的應(yīng)用陷入“九龍治水”的政策困境。

      金融機(jī)構(gòu)獲取政務(wù)數(shù)據(jù)難,應(yīng)用不便捷。政務(wù)數(shù)據(jù)平臺建設(shè)的最初目的是服務(wù)政府或公共部門自身工作,通過政務(wù)大數(shù)據(jù)來驅(qū)動(dòng)公共事務(wù)更高效地運(yùn)轉(zhuǎn)和支持部門相關(guān)決策,而非直接面向開發(fā)利用需求,這也導(dǎo)致政務(wù)數(shù)據(jù)的采集、整理、加工存在與金融機(jī)構(gòu)需求脫節(jié)的現(xiàn)實(shí)問題。此外,個(gè)人信息相關(guān)的授權(quán)機(jī)制落地難也是重要制約因素?,F(xiàn)有政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)相互獨(dú)立且手續(xù)繁瑣,缺乏部門間公認(rèn)的可信、可流轉(zhuǎn)、便捷的授權(quán)機(jī)制,這些問題均增大了政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)金融高質(zhì)量發(fā)展的難度。

      政務(wù)數(shù)據(jù)助力金融高質(zhì)量發(fā)展的政策建議

      打破規(guī)則及數(shù)據(jù)的地方壁壘,推動(dòng)高質(zhì)量頂層制度設(shè)計(jì)。習(xí)近平總書記指出,要繼續(xù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,持續(xù)推動(dòng)科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新,突破供給約束堵點(diǎn)、卡點(diǎn)、脆弱點(diǎn)。政務(wù)數(shù)據(jù)供給側(cè)改革需要持續(xù)推動(dòng)制度創(chuàng)新。在制度設(shè)計(jì)層面,目前各地已出臺多項(xiàng)措施推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用、政務(wù)數(shù)據(jù)安全管理、政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)制定等,推動(dòng)省內(nèi)、市內(nèi)政務(wù)數(shù)據(jù)流通,但此舉對政務(wù)大數(shù)據(jù)的全國互聯(lián)互通有一定的負(fù)面作用。未來,建議在國家數(shù)據(jù)局的統(tǒng)一指導(dǎo)下,制定細(xì)化政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用的全國統(tǒng)一架構(gòu),包括政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)、安全規(guī)范等,從而打破規(guī)則壁壘,改變當(dāng)前數(shù)據(jù)割據(jù)的現(xiàn)狀。

      探索建立適當(dāng)?shù)恼?wù)數(shù)據(jù)共享激勵(lì)機(jī)制,助力高質(zhì)量數(shù)據(jù)開放。當(dāng)前政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用的問題之一是相關(guān)部門缺乏數(shù)據(jù)共享意愿。因此,建議建立適當(dāng)?shù)恼?wù)數(shù)據(jù)共享激勵(lì)機(jī)制,應(yīng)明確政務(wù)數(shù)據(jù)開放的正面清單和負(fù)面清單,給工作人員履職提供統(tǒng)一指引,破解視野封閉和各自為政的難題。可嘗試探索政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用各鏈條的合理收入分配制度,并將政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用納入地方績效考核。

      探索政務(wù)數(shù)據(jù)可信安全試點(diǎn)流通,打造高質(zhì)量應(yīng)用案例?!皵?shù)據(jù)二十條”提出要“支持有條件的部門、行業(yè)加快突破數(shù)據(jù)可信流通、安全治理等關(guān)鍵技術(shù),建立創(chuàng)新容錯(cuò)機(jī)制,探索完善數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)、定價(jià)、流通、交易、使用、分配、治理、安全的政策標(biāo)準(zhǔn)和體制機(jī)制,更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的積極作用”??蓢L試打造并推廣相關(guān)企業(yè)與地方大數(shù)據(jù)平臺合作典范,雙方致力于技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新,形成先行示范,帶動(dòng)其他省市、部委政務(wù)數(shù)據(jù)的開放,以點(diǎn)帶面推動(dòng)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度構(gòu)建的新突破。征信機(jī)構(gòu)是信用信息互聯(lián)互通的中心化機(jī)構(gòu),引入政務(wù)數(shù)據(jù)可以進(jìn)一步豐富征信產(chǎn)品的信息基礎(chǔ),減少信息不對稱。建議積極推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)在征信業(yè)務(wù)場景應(yīng)用的先行先試,探索并推廣政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用及價(jià)值實(shí)現(xiàn)的新模式,助力政務(wù)數(shù)據(jù)可信安全試點(diǎn)流通。

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