宋斌斌

延安大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，陜西 延安 716000

0 引言

中國式現(xiàn)代化離不開農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，而農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化離不開鄉(xiāng)村振興［1］。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級，增強(qiáng)農(nóng)村吸引力和發(fā)展活力，確保國家農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村穩(wěn)定。

公共政策的有效執(zhí)行有助于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施。公共政策執(zhí)行是指政策方案被采納后，政策執(zhí)行主體通過特定的手段和方法，將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過程。在政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過程中，執(zhí)行者往往會(huì)受到主觀因素和客觀環(huán)境的影響，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行結(jié)果與政策制定時(shí)的預(yù)期結(jié)果出現(xiàn)偏差。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，基層政府扮演著重要角色?；鶎诱幱谛姓w制的末端，是國家權(quán)力在基層最直接的代言者，他們對政策的解讀會(huì)直接影響政策執(zhí)行效果和政府績效。因此，有必要對基層政府部門的公共政策執(zhí)行偏差進(jìn)行研究。

1 文獻(xiàn)回顧

我國學(xué)者從1990 年開始對政策執(zhí)行偏差展開研究，研究成果豐富。王洛忠等［2］結(jié)合我國實(shí)際政策執(zhí)行過程，構(gòu)建包含決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行者、受影響者和外部環(huán)境等5 項(xiàng)要素在內(nèi)的政策執(zhí)行理論分析框架，并以L市大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)為案例，對此分析框架的解釋力進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。陳宇等［3］基于府際關(guān)系視角，通過構(gòu)建3 個(gè)博弈模型，對區(qū)域環(huán)境政策執(zhí)行過程中的政府行為進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：在區(qū)域環(huán)境政策執(zhí)行過程中，從橫向府際關(guān)系來看，地方政府之間存在“共謀行為”，負(fù)面的“共謀行為”會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差；從縱向府際關(guān)系來看，在以經(jīng)濟(jì)增長為中心的政治錦標(biāo)賽背景下，行政發(fā)包制的政策執(zhí)行機(jī)制會(huì)造成政策執(zhí)行的“囚徒困境”；從時(shí)間維度上看，中央政府的監(jiān)管舉措是約束地方政府政策執(zhí)行偏差的必要條件。李慧龍等［4］在整合既有理論觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對“雷聲大雨點(diǎn)小”政策的多重樣態(tài)與治理邏輯進(jìn)行學(xué)理性解析，力圖通過精細(xì)化闡釋，回答“為什么有些政策聲勢大卻執(zhí)行少”問題。許光建等［5］以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度實(shí)施為例，選擇廣西壯族自治區(qū)天等縣為研究對象，分析了多任務(wù)沖突導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的發(fā)生機(jī)制，總結(jié)了通過調(diào)整委托代理模式和激勵(lì)結(jié)構(gòu)以糾正政策執(zhí)行偏差的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。何情等［6］基于對中國北方五地荒漠化防治的案例分析，探討政策執(zhí)行的不良偏差問題在荒漠化防治中的表現(xiàn)與發(fā)生機(jī)制，并提出了相應(yīng)的政策執(zhí)行偏差矯正對策。羊中太等［7］從地方基層政府、政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行客體3 個(gè)角度進(jìn)行研究，并提出相應(yīng)的對策用于糾正政策執(zhí)行的偏差，以期有效推動(dòng)基層政府落實(shí)鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策。文宏等［8］立足于生態(tài)環(huán)境部重點(diǎn)監(jiān)控的61 個(gè)城市數(shù)據(jù)，運(yùn)用模糊集定性比較分析方法（fsQCA），構(gòu)建“組織-主體-過程”的分析框架，討論組織資源稟賦、目標(biāo)清晰度、政治壓力、執(zhí)行響應(yīng)、公眾訴求、執(zhí)行難度和控制激勵(lì)等條件變量的不同組合，對大氣環(huán)境政策執(zhí)行偏差的作用機(jī)制。這些文獻(xiàn)從不同角度對政策執(zhí)行偏差進(jìn)行研究，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。筆者在前人研究基礎(chǔ)上，立足鄉(xiāng)村振興背景，探討基層政府公共政策執(zhí)行偏差問題。

2 基層政府公共政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)

2.1 象征性執(zhí)行

象征性執(zhí)行是指在政策實(shí)施過程之中,執(zhí)行主體只做表面文章，只搞政策宣傳而不采取可操作的政策執(zhí)行措施。例如，新華社曾報(bào)道過一則新聞：近期各地各層級都大興調(diào)查研究之風(fēng)，許多領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭深入基層；但在中部某縣的一些部門，出現(xiàn)一些不良傾向，層層分解任務(wù)的過程變成“層層加碼”和“層層要材料”。這種背離調(diào)查研究初衷的行為，就是一種脫離群眾實(shí)際的象征性執(zhí)行。這種形式化的象征性執(zhí)行會(huì)大大降低基層政府的政策執(zhí)行效率，削弱政策的有效性，從而造成公共政策資源浪費(fèi)。

2.2 選擇性執(zhí)行

選擇性執(zhí)行是指政策執(zhí)行主體在執(zhí)行政策時(shí)，有選擇地對政策內(nèi)容進(jìn)行過濾和篩選，使公共政策難以達(dá)到預(yù)期的現(xiàn)象。從公共選擇理論的視角來分析，選擇性執(zhí)行體現(xiàn)了作為執(zhí)行者的基層政府具有趨利避害的價(jià)值導(dǎo)向和政策偏好。地方政府在執(zhí)行公共政策時(shí)，會(huì)進(jìn)行成本收益分析：當(dāng)一項(xiàng)政策可以給自身或者本部門帶來利益時(shí)，則采取積極主動(dòng)的執(zhí)行態(tài)度；當(dāng)成本等于收益時(shí)，地方政府可能會(huì)迫于上級壓力被迫執(zhí)行；當(dāng)成本大于收益時(shí)，地方政府可能會(huì)選擇不執(zhí)行或者消極執(zhí)行［9］。公共政策選擇性執(zhí)行不僅會(huì)影響政策的有效執(zhí)行，降低政策執(zhí)行效率，而且會(huì)妨礙政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和后繼政策的制定。

2.3 機(jī)械性執(zhí)行

機(jī)械性執(zhí)行是指政策執(zhí)行主體沒有真正領(lǐng)悟政策制定的初衷、目的、精髓，也沒有與本單位、本部門、本地區(qū)的實(shí)際情況很好地結(jié)合，生搬硬套地執(zhí)行上級文件規(guī)定。例如，寧夏回族自治區(qū)的西海固地區(qū)執(zhí)行了自治區(qū)推廣的退耕還草種苜蓿的政策。當(dāng)?shù)刂贫ㄟ@一政策的初衷是在退耕還草的同時(shí)，解決居民飼養(yǎng)牲畜的飼料問題，因而選擇了適宜牲畜食用的苜蓿作為還草作物。但是，西海固地區(qū)自然條件惡劣，氣溫低、降水少，缺乏灌溉水源，不適宜苜蓿成活，產(chǎn)量得不到保證；而且，由于苜蓿的長勢與扎根深度密切相關(guān)，在海拔高、地力薄的西海固地區(qū)，即使當(dāng)年降水足、水源豐，苜蓿也很難深扎根，也不一定豐產(chǎn)。而苜蓿低產(chǎn)，農(nóng)民就會(huì)在退耕失去糧食保障的同時(shí)還無法獲得足夠的牧草，直接影響第二年的吃飯問題，這種后果對農(nóng)民來說是災(zāi)難性的［6］。可見，如果政府在執(zhí)行政策時(shí)奉行“拿來主義”，沒有具體問題具體分析，沒有結(jié)合本地區(qū)或本部門的實(shí)際情況，對上級頒布的政策做出因地制宜的調(diào)整，就會(huì)引發(fā)新的問題。機(jī)械性執(zhí)行忽視了公眾的個(gè)性和需求，會(huì)使公眾和政府之間出現(xiàn)信任危機(jī)，導(dǎo)致公眾對政府的一些政策表現(xiàn)出消極或者抵制的態(tài)度。此外，機(jī)械性執(zhí)行也會(huì)束縛地方政府部門工作的主觀能動(dòng)性，造就一些不作為現(xiàn)象。

3 基層政府公共政策執(zhí)行產(chǎn)生偏差的原因

基層政府政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)形式多樣，其產(chǎn)生的原因既有差別，又相互聯(lián)系。深入分析基層政府出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差的原因，對于完善基層政府的政策制定和政策執(zhí)行具有十分重要的意義。

3.1 政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督機(jī)制不完善

政策執(zhí)行監(jiān)督是指監(jiān)督主體根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中的執(zhí)行行為、執(zhí)行效果進(jìn)行監(jiān)督。對政策執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督，能確保政策得以有效執(zhí)行。但目前，基層政府在政策執(zhí)行過程中存在監(jiān)督機(jī)制不完善的問題。

一方面，內(nèi)部監(jiān)督乏力?；鶎诱仁钦邎?zhí)行主體，也是政策執(zhí)行監(jiān)督主體。在執(zhí)行相關(guān)政策的過程中，部分基層政府受利益驅(qū)使，易選擇執(zhí)行與自身利益密切相關(guān)的政策；再加上部分基層政府工作人員專業(yè)能力不足，易忽視自身職責(zé)，最終使公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

另一方面，外部監(jiān)督機(jī)制不完善。首先，人民群眾監(jiān)督弱化。當(dāng)前，基層群眾多依靠基層政府公開的信息對其進(jìn)行監(jiān)督，但部分基層政府未主動(dòng)公開政策執(zhí)行信息，導(dǎo)致監(jiān)督渠道不暢通，基層群眾難以對基層政府的政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。其次，大多數(shù)基層群眾的監(jiān)督意識薄弱，沒有意識到群眾監(jiān)督的重要性，有些基層群眾甚至放棄了自己的監(jiān)督權(quán)。最后，大眾媒體以其特有的功能承擔(dān)著極為重要的社會(huì)監(jiān)督作用。但是，部分大眾媒體的行為常常會(huì)被政府機(jī)構(gòu)所影響，出現(xiàn)不敢監(jiān)督的局面。

3.2 缺乏激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制

激勵(lì)機(jī)制是指通過設(shè)計(jì)一定的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激發(fā)個(gè)體或組織的積極性和創(chuàng)造性，從而更好地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一種方式。激勵(lì)機(jī)制在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和組織管理中具有重要作用。但是，當(dāng)前較多基層政府部門缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，對工作人員的物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)不夠，導(dǎo)致部分工作人員工作積極性不高，態(tài)度敷衍了事，從而機(jī)械死板地執(zhí)行相關(guān)政策。

容錯(cuò)機(jī)制指的是某種系統(tǒng)控制在一定范圍內(nèi)的一種允許或包容犯錯(cuò)情況的發(fā)生。目前，基層政府在政策執(zhí)行過程中缺乏相應(yīng)的容錯(cuò)機(jī)制。部分政策執(zhí)行人員在政策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)一些政策的缺陷或有待優(yōu)化的地方時(shí)，出于對自身利益的考慮，往往抱著“寧可不干事，也不干錯(cuò)事”的心態(tài)，仍按照原本的政策規(guī)定執(zhí)行政策。機(jī)械性執(zhí)行公共政策不僅會(huì)導(dǎo)致政策失效，而且會(huì)引發(fā)新的問題。

3.3 執(zhí)行主體綜合素質(zhì)較低

綜合素質(zhì)指的是個(gè)人在知識水平、道德修養(yǎng)及各種能力等方面的綜合素養(yǎng)。政策執(zhí)行主體綜合素質(zhì)的高低會(huì)直接影響政策的執(zhí)行成效，只有當(dāng)其具備較高的綜合素質(zhì)，才能更好地推進(jìn)政策執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。但目前，基層政府部分工作人員的綜合素質(zhì)較低。首先，一些基層政府工作人員缺乏專業(yè)知識，對于上級下達(dá)的政策命令，無法理解其內(nèi)涵，不能精準(zhǔn)把握政策實(shí)質(zhì)，易曲解或部分曲解政策內(nèi)容。其次，部分基層工作人員的學(xué)習(xí)能力不強(qiáng)，對新知識、新方法不加強(qiáng)學(xué)習(xí)，導(dǎo)致對政策一知半解，直接影響政策執(zhí)行效果。最后，部分基層工作人員的政策執(zhí)行能力不高。當(dāng)前，部分基層工作人員常常運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和行政措施強(qiáng)制推行相關(guān)政策，導(dǎo)致政策跑偏、失真，甚至出現(xiàn)干群矛盾。

4 基層政府公共政策執(zhí)行偏差的矯正措施

4.1 建立政策執(zhí)行的全方位監(jiān)督機(jī)制

4.1.1 加強(qiáng)對基層政府的內(nèi)部監(jiān)督

其一，做實(shí)同級監(jiān)督?；鶎蛹o(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)該立足監(jiān)督首責(zé)，持續(xù)加強(qiáng)同級監(jiān)督，通過建立完善制度機(jī)制、做實(shí)做細(xì)日常監(jiān)督、加強(qiáng)警示教育等舉措做實(shí)同級監(jiān)督，并聚力推動(dòng)同級監(jiān)督規(guī)范化、常態(tài)化、精準(zhǔn)化。其二，強(qiáng)化上級監(jiān)督。上級政府部門要緊抓對基層政府的監(jiān)督不放松，多關(guān)注基層政府的政策執(zhí)行情況，多注意群眾對基層政府政策執(zhí)行問題的反映。同時(shí)，嚴(yán)格落實(shí)教育管理監(jiān)督的責(zé)任，特別是踐行全周期管理的理念和方式，加強(qiáng)對基層政府政策執(zhí)行的全過程監(jiān)督。

4.1.2 強(qiáng)化對基層政府的外部監(jiān)督

公共政策的執(zhí)行離不開社會(huì)民眾的參與。因此，要建立和完善民眾對公共政策訴求的表達(dá)渠道，落實(shí)民眾在公共政策決策與執(zhí)行中的監(jiān)督權(quán)與評議權(quán)［10］，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體等群體參與監(jiān)督，充分利用電子政務(wù)工具對基層政府的政策執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督。各地應(yīng)不斷拓寬外部監(jiān)督渠道，堅(jiān)持政務(wù)公開與公眾監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，對所有與人民大眾有關(guān)的事項(xiàng)，都要及時(shí)公開，讓社會(huì)各界都能看到；要重視人民群眾的監(jiān)督與反饋，防止政務(wù)信息公開的表面化和形式化。只有建立政策執(zhí)行過程中的全方位監(jiān)督機(jī)制，才能確保政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

4.1.3 應(yīng)該完善事前、事中、事后三階段的監(jiān)督

在政策執(zhí)行前期進(jìn)行專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估等，充分論證政策的必要性、可行性、科學(xué)性。在政策執(zhí)行中期，要密切跟蹤監(jiān)測執(zhí)行情況，及時(shí)進(jìn)行政策調(diào)整和糾偏，確保政策執(zhí)行取得預(yù)期成效。在政策執(zhí)行結(jié)束之后，要對比分析政策的預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際獲得的效果，總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)和不足，并將評估結(jié)果作為未來制定相關(guān)政策的重要參考。

4.2 完善激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制

一方面，各地基層政府應(yīng)通過拓寬晉升渠道、加強(qiáng)物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)等方式來調(diào)動(dòng)工作人員的積極性。通過建立科學(xué)、公正、有效的激勵(lì)機(jī)制和考評監(jiān)督制度，鼓勵(lì)基層政府工作人員努力工作，創(chuàng)新性執(zhí)行相關(guān)政策，從而為社會(huì)提供更優(yōu)質(zhì)、更高效、更便捷的服務(wù)，推動(dòng)基層政府的現(xiàn)代化建設(shè)。

另一方面，完善基層領(lǐng)導(dǎo)干部的容錯(cuò)機(jī)制。第一，各地應(yīng)建立明確的容錯(cuò)準(zhǔn)則，明確基層領(lǐng)導(dǎo)干部容錯(cuò)的邊界和底線，避免濫用容錯(cuò)權(quán)力或產(chǎn)生不良后果；明確容忍錯(cuò)誤和失誤的程度，同時(shí)明確對嚴(yán)重失誤和過錯(cuò)的追責(zé)機(jī)制。第二，各地應(yīng)設(shè)定明確的容錯(cuò)權(quán)限和責(zé)任，明確哪些層級或部門具有容錯(cuò)權(quán)限，容錯(cuò)決策應(yīng)由何種程序和機(jī)制進(jìn)行，明確容錯(cuò)責(zé)任和追責(zé)機(jī)制，確保容錯(cuò)決策和行為的合法性。第三，建立科學(xué)的容錯(cuò)監(jiān)督和評估機(jī)制，確保容錯(cuò)決策的透明度和公正性。通過對容錯(cuò)決策過程的監(jiān)督和評估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行糾正，防止容錯(cuò)機(jī)制被濫用或產(chǎn)生不良后果。第四，加強(qiáng)容錯(cuò)培訓(xùn)和能力建設(shè)，為基層領(lǐng)導(dǎo)干部提供容錯(cuò)培訓(xùn)和能力建設(shè)的機(jī)會(huì)，提高其容錯(cuò)決策和問題解決能力。

4.3 全面提高基層政府政策執(zhí)行主體的綜合素質(zhì)

提高基層政府政策執(zhí)行主體的綜合素質(zhì)有利于增強(qiáng)其服務(wù)群眾的能力，提高工作效率，使基層政府更有凝聚力和戰(zhàn)斗力。首先，提高基層政府的準(zhǔn)入門檻，堅(jiān)持凡進(jìn)必考、擇優(yōu)錄取的原則，擇優(yōu)選拔工作人員。其次，加強(qiáng)對政策執(zhí)行主體的定期培訓(xùn)，以提高其專業(yè)知識和政策執(zhí)行水平。再次，推廣學(xué)習(xí)型政府的建設(shè)理念，當(dāng)出現(xiàn)新的政策指令后，應(yīng)及時(shí)組織政策執(zhí)行主體對政策文件進(jìn)行學(xué)習(xí)，使執(zhí)行主體能深入理解政策，準(zhǔn)確地向民眾傳達(dá)政策理念，從而使政策效益最大化發(fā)揮。最后，完善培訓(xùn)內(nèi)容。各地在對基層政府工作人員進(jìn)行培訓(xùn)時(shí)，不僅要提高其政策認(rèn)知能力和執(zhí)行水平，還要使其樹立正確的價(jià)值理念，提高其綜合素質(zhì)。

5 結(jié)束語

推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，必須全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，而基層政府是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要主體。然而，受多種因素影響，基層政府在政策執(zhí)行過程中易出現(xiàn)偏差，影響政策預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對此，各地應(yīng)多措并舉，加強(qiáng)對基層政府公共政策執(zhí)行偏差的矯正，如建立政策執(zhí)行的全方位監(jiān)督機(jī)制、完善激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制、全面提高基層政府工作人員的綜合素質(zhì)等，從而保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。