我國監(jiān)察官選任標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的檢視與問題應(yīng)對

楊曉曼

(中國政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院,北京 100088)

監(jiān)察官制度作為國家監(jiān)察體制的重要組成部分,對于能否構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系具有關(guān)鍵性作用,為此,《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)和《中華人民共和國監(jiān)察官法》(以下簡稱《監(jiān)察官法》)對監(jiān)察官選任標(biāo)準(zhǔn)作出了專門性的規(guī)定和要求。與之對應(yīng),監(jiān)察官的產(chǎn)生方式也發(fā)生了巨大變化,從原先多部門、各機(jī)關(guān)分別產(chǎn)生、各自授權(quán),轉(zhuǎn)變?yōu)樵邳h的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下由人民代表大會及其常務(wù)委員會授權(quán)、監(jiān)察委員會統(tǒng)籌的全新方式,實(shí)現(xiàn)了黨、國家權(quán)力機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察官選任工作中的有效聯(lián)動。作為監(jiān)察官選任制度的核心部分,監(jiān)察官選任標(biāo)準(zhǔn)雖已在《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》中得到相應(yīng)規(guī)定,但標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施仍存在范圍不確定、內(nèi)容不具體、程序不完善等問題,在規(guī)范上表現(xiàn)為選任范圍泛化、準(zhǔn)入資格模糊、程序缺乏獨(dú)立性等缺陷,不利于建設(shè)專業(yè)化監(jiān)察官隊(duì)伍。本文擬在闡述我國監(jiān)察官選任標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步探析選任范圍、選任資格、選任程序等有關(guān)選任標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的核心問題,以期完善我國監(jiān)察官選任制度。

一、我國監(jiān)察官選任標(biāo)準(zhǔn)

為實(shí)現(xiàn)監(jiān)察體制改革目標(biāo),我國監(jiān)察官應(yīng)具備相應(yīng)素養(yǎng)?；诒O(jiān)察工作特性以及《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》的相關(guān)規(guī)定,從宏觀上看,監(jiān)察官選任應(yīng)符合三個標(biāo)準(zhǔn)。

(一)政治素質(zhì)是監(jiān)察官選任的首要標(biāo)準(zhǔn)

監(jiān)察委員會是黨和國家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān),政治屬性是第一屬性。同時,監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治性還體現(xiàn)在監(jiān)察體制改革后紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公模式的工作方式上。(1)閆鳴:《監(jiān)察委員會是政治機(jī)關(guān)》,《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2018年3月8日,第3版。監(jiān)察機(jī)關(guān)的屬性以及黨政合署辦公模式?jīng)Q定了監(jiān)察官選任時的政治要求。此外,《監(jiān)察官法》第2條(總則章)和第10條(監(jiān)察官的義務(wù))明確規(guī)定了監(jiān)察官的管理應(yīng)當(dāng)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),堅持黨管干部原則。以上雙重角度都表明,監(jiān)察官的選任應(yīng)當(dāng)突出政治標(biāo)準(zhǔn),《監(jiān)察官法》第14條規(guī)定也印證了這一要求。

政治標(biāo)準(zhǔn)把握著監(jiān)察工作的運(yùn)行方向,因此良好的政治素質(zhì)是選任監(jiān)察官的首要標(biāo)準(zhǔn)。由于監(jiān)察工作政治性極強(qiáng),監(jiān)察官需要很高的政治覺悟并嚴(yán)守政治紀(jì)律,言行作為要和黨中央高度一致,真正做到堅決維護(hù)黨中央權(quán)威,在與各種腐敗行為斗爭的過程中不動搖、不動心。具體體現(xiàn)在兩個方面,一是,監(jiān)察官選任的政治標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具備新時代習(xí)近平總書記對領(lǐng)導(dǎo)干部選任的普遍性要求,即“信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”(2)中共中央組織部干部一局主編:《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例(2019)問答》,黨建讀物出版社,2020,第97頁。。二是,需要兼顧《監(jiān)察官法》規(guī)定的針對監(jiān)察工作的特殊政治要求,即監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行黨和國家的路線方針政策、重大決策部署,維護(hù)國家和人民利益,秉公執(zhí)法,敢于監(jiān)督,做嚴(yán)格自律、作風(fēng)優(yōu)良、拒腐防變的表率,堅決同腐敗現(xiàn)象作斗爭。

(二)專業(yè)能力是監(jiān)察官選任的核心標(biāo)準(zhǔn)

監(jiān)察工作涉及范圍較廣,具有高度的復(fù)合性,因此對監(jiān)察官的任職專業(yè)技能需求必然也是多元的。若要履行好本職工作,監(jiān)察官不僅要有較強(qiáng)的監(jiān)察業(yè)務(wù)能力,還需要相對完備的法律法規(guī)和政策運(yùn)用能力。

《監(jiān)察法》和《監(jiān)察官法》對監(jiān)察官的監(jiān)察業(yè)務(wù)能力都有明確規(guī)定。《監(jiān)察法》第56條要求監(jiān)察官必須“熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)”“保守秘密”,具備“調(diào)查取證”等能力?！侗O(jiān)察官法》在第二章“監(jiān)察官的職責(zé)、義務(wù)和權(quán)利”中通過羅列廉政教育、監(jiān)督檢查、調(diào)查、處置、國際反腐敗合作等專業(yè)事項(xiàng)對監(jiān)察官職責(zé)范圍作出了規(guī)定,并在第12條中要求監(jiān)察官“具有履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等職責(zé)的專業(yè)知識和能力”。這些法律條文均指向監(jiān)察官必須掌握監(jiān)察專業(yè)知識和相關(guān)業(yè)務(wù)技能。

《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》還要求監(jiān)察官具備運(yùn)用法律、法規(guī)、政策的能力。在當(dāng)前的監(jiān)察體制設(shè)計中,監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和定位為政治機(jī)關(guān),學(xué)界對于監(jiān)察官是否屬于法律職業(yè)共同體存有爭議。有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察官是具備法律知識且從事法律事務(wù)和研究的群體,應(yīng)屬法律職業(yè)共同體范疇;(3)許身健:《規(guī)范倫理學(xué)視閾下監(jiān)察官職業(yè)倫理制度體系之建構(gòu)》,《浙江工商大學(xué)學(xué)報》2022年第2期。也有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)根據(jù)職業(yè)特色構(gòu)建獨(dú)立的職業(yè)體系。(4)蔣來用:《實(shí)現(xiàn)“高效”目標(biāo):打造國家監(jiān)察體制改革“升級版”》,《河南社會科學(xué)》2018年第7期。但在具體的監(jiān)察工作中,根據(jù)《監(jiān)察法》第5條和《監(jiān)察官法》第5條、第6條的規(guī)定,監(jiān)察官行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)等權(quán)力都應(yīng)嚴(yán)格依照黨和國家的各項(xiàng)監(jiān)察紀(jì)律法規(guī)規(guī)定。如果涉及職務(wù)犯罪案件,為保障司法銜接的流暢性,監(jiān)察官還應(yīng)掌握《刑事訴訟法》中的證據(jù)相關(guān)規(guī)定。習(xí)近平總書記也指出,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要增強(qiáng)法治意識、程序意識、證據(jù)意識,不斷提高紀(jì)檢監(jiān)察工作的規(guī)范化、法治化、正規(guī)化水平。(5)習(xí)近平:《一刻不停推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨 保障黨的二十大決策部署貫徹落實(shí)》,《人民日報》2023年1月10日。以上要求都表明,在《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》以及與刑事訴訟的銜接程序中,監(jiān)察官的身份始終是法律適用主體,監(jiān)察官對國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的正確理解與運(yùn)用直接關(guān)系到監(jiān)察工作開展的質(zhì)量和效率。

此外,深化監(jiān)察體制改革的關(guān)鍵因素之一就在于專業(yè)化的監(jiān)察官隊(duì)伍建設(shè),而法律能力是推動監(jiān)察官專業(yè)化進(jìn)程最為重要的專業(yè)能力要求。監(jiān)察官的職責(zé)是依據(jù)《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》以及黨內(nèi)法規(guī)對公職人員履職過程中的失當(dāng)行為作出公平評判。(6)張書銘:《理性法律監(jiān)督論綱》,中國人民公安大學(xué)出版社,2014,第85頁。如果執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的監(jiān)察官法律能力參差不齊,會導(dǎo)致監(jiān)察案件評判處置的結(jié)果產(chǎn)生差異化,無法有效打擊貪腐,最終將阻礙監(jiān)察體制改革的縱深發(fā)展。

(三)道德品行是監(jiān)察官選任的重要標(biāo)準(zhǔn)

《監(jiān)察官法》明確規(guī)定監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)“德才兼?zhèn)?以德為先”,“具有良好的政治素質(zhì)、道德品行和廉潔作風(fēng)”,“忠于職守,勤勉盡責(zé)”,“恪守職業(yè)道德,模范遵守社會公德、家庭美德”?？梢?除政治素質(zhì)和專業(yè)能力外,道德品行也是監(jiān)察官選任的重要考察內(nèi)容,政治素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)和道德品行標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成了監(jiān)察官的選任標(biāo)準(zhǔn)。

監(jiān)察官選任的道德品行標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)上是由監(jiān)察權(quán)性質(zhì)決定的。雖然當(dāng)前學(xué)界對監(jiān)察權(quán)性質(zhì)尚未形成定論,但普遍承認(rèn)的是監(jiān)察權(quán)是帶有監(jiān)督性質(zhì)的權(quán)力,對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督,加之這種監(jiān)督方式具有較強(qiáng)的主動性和單向性,因而要求作為權(quán)力主體的監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)具備更高的道德品行和行為操守?！氨O(jiān)督別人的人首先要監(jiān)管好自己,執(zhí)紀(jì)者要做遵守紀(jì)律的標(biāo)桿。各級紀(jì)委要以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的紀(jì)律要求紀(jì)檢干部保持隊(duì)伍純潔”(7)習(xí)近平:《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上的講話》,《人民日報》2016年5月3日。,良好的道德品行是監(jiān)察官選任標(biāo)準(zhǔn)的重要內(nèi)容。此外,監(jiān)察權(quán)通過對監(jiān)察體制改革前的行政監(jiān)察權(quán)、腐敗預(yù)防權(quán)、職務(wù)犯罪查處與預(yù)防權(quán)的整合實(shí)現(xiàn)對既有政治資源的再整合、再分配,(8)徐漢明:《國家監(jiān)察權(quán)的屬性探究》,《法學(xué)評論》2018年第1期。具有復(fù)合性,這就要求監(jiān)察官在當(dāng)前復(fù)雜的反腐形勢下更要廉潔奉公、鐵面無私,杜絕貪贓枉法、以權(quán)謀私。

我國現(xiàn)行《監(jiān)察官法》對監(jiān)察官選任條件的規(guī)定總體體現(xiàn)了上述標(biāo)準(zhǔn)要求,但監(jiān)察官制度作為監(jiān)察體制改革的衍生制度,仍處于初始階段,能否契合監(jiān)察體制改革目標(biāo)與《監(jiān)察官法》立法目的得到貫徹實(shí)施,還有待實(shí)踐進(jìn)一步檢驗(yàn)。下文主要從標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施范圍、標(biāo)準(zhǔn)具體化和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施程序?qū)用?就監(jiān)察官的選任范圍、選任資格、選任程序等進(jìn)行現(xiàn)狀分析,并結(jié)合問題提出完善思路。

二、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施范圍:監(jiān)察官選任范圍的檢視與問題應(yīng)對

監(jiān)察體制改革后,我國已經(jīng)建立起了對應(yīng)的新型監(jiān)察官選任標(biāo)準(zhǔn)。但由于該選任標(biāo)準(zhǔn)是復(fù)合型標(biāo)準(zhǔn),并非單一的專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn),因而標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施范圍并不明確。對于監(jiān)察官的范圍是原有紀(jì)檢監(jiān)察人員的全員轉(zhuǎn)隸,還是優(yōu)選入額,學(xué)界一直存有爭議。目前《監(jiān)察官法》未采取監(jiān)察官員額制,而是通過列明人員的方式規(guī)定監(jiān)察官范圍,然而由于法條中“監(jiān)察人員”“監(jiān)察權(quán)”“監(jiān)察機(jī)構(gòu)”等名詞的內(nèi)涵和外延缺乏明確的解釋,導(dǎo)致實(shí)踐中對于監(jiān)察官選任范圍仍存在盲區(qū)和誤解。為此,有必要從法教義學(xué)的角度對監(jiān)察官選任范圍規(guī)定進(jìn)行檢視,并給出適合當(dāng)下監(jiān)察實(shí)踐的解釋方案。

(一)監(jiān)察官選任范圍的制度分析

《監(jiān)察官法》出臺前,有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察官實(shí)行員額制可以滿足監(jiān)察官隊(duì)伍的專業(yè)化需求。(9)薛彤彤:《法官員額制改革及其對國家監(jiān)察官制度的啟示》,《河南社會科學(xué)》2021年第1期。也有學(xué)者認(rèn)為,為了適應(yīng)我國當(dāng)前復(fù)雜的反腐形勢需要,對監(jiān)察官的選任范圍不應(yīng)進(jìn)行過度限縮。(10)周磊:《中國監(jiān)察官制度的構(gòu)建及路徑研究》,《國家行政學(xué)院學(xué)報》2018年第4期。對此,《監(jiān)察官法》采取將監(jiān)察人員統(tǒng)一納入監(jiān)察官范圍的立法模式,不僅包括監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的全部監(jiān)察人員,也包括派駐或派出機(jī)構(gòu)以及其他依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)中的監(jiān)察人員。(11)參見《監(jiān)察官法》第3條。采取此種監(jiān)察人員“全員納入”模式主要是為了緩解實(shí)踐中監(jiān)察人員數(shù)量緊缺的情況。

從我國政治理論和邏輯上看,《監(jiān)察官法》將監(jiān)察人員“全員納入”監(jiān)察官范圍的立法規(guī)定,在制度設(shè)計上與我國政黨模式相契合。我國不存在黨派利益斗爭,國家各級領(lǐng)導(dǎo)干部與普通公務(wù)員無論職位高低,在思想和觀念上都需要和黨保持一致,在身份上都是人民的公仆。(12)賀文華主編:《中外廉政制度比較研究》,中國政法大學(xué)出版社,2016,第51頁。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家政治機(jī)關(guān),內(nèi)部職權(quán)劃分不影響其對外作為國家機(jī)關(guān)的有機(jī)統(tǒng)一體性質(zhì),所屬的全部監(jiān)察人員都是深化監(jiān)察體制改革進(jìn)程中的主體,具有履責(zé)的義務(wù)。此外,鑒于監(jiān)察工作涉獵范圍的廣泛性,《監(jiān)察官法》需要考慮監(jiān)察隊(duì)伍的整體性,顧及所有執(zhí)紀(jì)執(zhí)法、辦案人員監(jiān)察主體,(13)陳偉:《監(jiān)察官法制訂的現(xiàn)實(shí)必要、原則構(gòu)建及實(shí)踐問題》,《學(xué)術(shù)界》2020年第1期。需要充分保障一線監(jiān)察辦案人員行使監(jiān)察權(quán)的正當(dāng)性,避免監(jiān)察權(quán)過度集中。因此,“全員納入”也是最快構(gòu)建監(jiān)察體制改革配套制度的方式。

監(jiān)察官選任標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施范圍取決于監(jiān)察官的選任范圍,而監(jiān)察官選任范圍的規(guī)定雖然從總體上看有其合理性,但是在具體條文中還存在重要概念模糊之處,易造成實(shí)踐中理解與運(yùn)用上的分歧。

(二)監(jiān)察官選任范圍的問題及原因

《監(jiān)察官法》第3條規(guī)定監(jiān)察官范圍時,主要使用“監(jiān)察人員”“監(jiān)察權(quán)”“監(jiān)察機(jī)構(gòu)”等名詞進(jìn)行限定,但在《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》中都缺少以上用詞的相關(guān)概念性規(guī)定或解釋,影響了監(jiān)察官選任范圍的邊界清晰程度。對于“監(jiān)察人員”的理解,有學(xué)者認(rèn)為其是“監(jiān)察官”的第二種稱謂,都是指監(jiān)察機(jī)構(gòu)中具體行使監(jiān)察權(quán)的人員;(14)賈金峰:《準(zhǔn)確理解和把握監(jiān)察官的范圍》,《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2021年第17期。也有學(xué)者認(rèn)為,在目前“全員式”進(jìn)入監(jiān)察官序列的立法模式下,“監(jiān)察官”作為《監(jiān)察官法》第3條中的主體,其范圍應(yīng)該稍大于第3條所含項(xiàng)中的“監(jiān)察人員”范圍,如部分行政、后勤部門的同志也屬于“監(jiān)察官”范圍。(15)褚宸舸、王陽:《我國監(jiān)察官制度的立法構(gòu)建——對監(jiān)察官范圍和任職條件的建議》,《浙江工商大學(xué)學(xué)報》2020年第4期。而對于“監(jiān)察權(quán)”與“監(jiān)察機(jī)構(gòu)”概念的理解,關(guān)系著對監(jiān)察委員會之外的監(jiān)察機(jī)構(gòu)中部分工作人員的身份判斷。

造成上述分歧的原因,除立法語義本身模糊外,更深層次的原因在于對將監(jiān)察人員全部納入監(jiān)察官范圍的立法理念的差異理解?！叭珕T納入”模式的設(shè)計初衷是滿足實(shí)踐需要以及盡可能減少體制改革過程中產(chǎn)生的阻力,但忽略了“監(jiān)察官”與“監(jiān)察人員”在法理涵攝范圍上的差異,導(dǎo)致實(shí)踐中界定監(jiān)察官選任范圍的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

因此,若想實(shí)現(xiàn)監(jiān)察官選任標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一實(shí)施,需要先厘清相關(guān)概念?！侗O(jiān)察官法》第3條對監(jiān)察官范圍的規(guī)定,在三個方面有待厘清。第一,“監(jiān)察人員”的內(nèi)涵與外延以及其與“監(jiān)察官”的關(guān)系,即是否監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)的所有工作人員都屬于“監(jiān)察人員”,通過限定解釋“監(jiān)察人員”是否可以實(shí)現(xiàn)合理限縮“監(jiān)察官”范圍。第二,“監(jiān)察權(quán)”的具體內(nèi)容,即監(jiān)察人員的哪些行為屬于行使監(jiān)察權(quán),明確“監(jiān)察權(quán)”內(nèi)容是否可以間接限縮“監(jiān)察人員”“監(jiān)察官”范圍。第三,對“監(jiān)察機(jī)構(gòu)”的界定。監(jiān)察機(jī)關(guān)一般指代的是各級監(jiān)察委員會,而“監(jiān)察機(jī)構(gòu)”不能直接與之等同。對“監(jiān)察機(jī)構(gòu)”的界定直接關(guān)系到《監(jiān)察官法》第3條第1款第4項(xiàng)“其他依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)中的監(jiān)察人員”的適用。

(三)監(jiān)察官選任范圍的概念重塑

目前,《監(jiān)察官法》對監(jiān)察官范圍已作出較為系統(tǒng)的規(guī)定,從法教義學(xué)的角度梳理“監(jiān)察人員”“監(jiān)察權(quán)”“監(jiān)察機(jī)構(gòu)”等概念的內(nèi)涵與外延,明晰監(jiān)察官的選任范圍,更有利于解決當(dāng)下監(jiān)察實(shí)踐困惑,實(shí)現(xiàn)監(jiān)察官選任標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施范圍的統(tǒng)一。

一方面,關(guān)于“監(jiān)察人員”概念的厘清。《監(jiān)察官法》第3條多次使用“監(jiān)察人員”作為監(jiān)察官范圍內(nèi)的主體。通過對《監(jiān)察官法》與《監(jiān)察法》比較分析可以發(fā)現(xiàn),“監(jiān)察人員”具有一定的權(quán)責(zé)限定性要求。根據(jù)《監(jiān)察法》第55至59條針對“監(jiān)察人員”的規(guī)定以及《監(jiān)察官法》第3條第1款第4項(xiàng)的規(guī)定,“監(jiān)察人員”應(yīng)當(dāng)是依法行使監(jiān)察權(quán)的工作人員,特指專責(zé)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法人員。而監(jiān)察機(jī)關(guān)中的工作人員范圍應(yīng)大于此,監(jiān)察機(jī)關(guān)中如行政、后勤等不行使監(jiān)察權(quán)的工作人員也囊括其中。因此,應(yīng)當(dāng)對“監(jiān)察人員”與監(jiān)察機(jī)關(guān)中的工作人員進(jìn)行區(qū)分。

對于“監(jiān)察人員”與“監(jiān)察官”的關(guān)系,《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》雖均未作出明確回應(yīng),但通過具體分析相關(guān)條文可知,“監(jiān)察人員”應(yīng)當(dāng)基本等同于“監(jiān)察官”。《監(jiān)察官法》第3條第1款除了第1項(xiàng),其他三項(xiàng)均使用了“監(jiān)察人員”一詞作為監(jiān)察主體,而第1項(xiàng)規(guī)定的“各級監(jiān)察委員會的主任、副主任、委員”實(shí)則也屬于依法行使監(jiān)察權(quán)的“監(jiān)察人員”范疇。對比《監(jiān)察官法》第3條第2款的規(guī)定,對于參照執(zhí)行《監(jiān)察官法》的監(jiān)察機(jī)構(gòu)中的工作人員,立法用詞不再使用“監(jiān)察人員”,而是僅稱為“監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員”“監(jiān)察專員”。因此,監(jiān)察官范圍上的“全員納入”,是指“監(jiān)察人員”的全員,而非監(jiān)察機(jī)關(guān)所有工作人員的全員。

鑒于此,前述監(jiān)察官范圍涵括了部分監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員的觀點(diǎn)實(shí)則不夠準(zhǔn)確。監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政、后勤等部門工作人員只有在《監(jiān)察官法》第3條第1款第1項(xiàng)規(guī)定的情形下,才屬于監(jiān)察官范圍。而此種情形下的監(jiān)察人員具有職責(zé)要求,屬于應(yīng)當(dāng)依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察人員范疇。綜上,“監(jiān)察官”范圍應(yīng)當(dāng)只涵蓋依法行使監(jiān)察權(quán)的“監(jiān)察人員”,排除監(jiān)察機(jī)關(guān)中不行使監(jiān)察權(quán)的其他工作人員。但在實(shí)務(wù)中,由于基層監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案人員緊缺,許多招錄時為非監(jiān)察崗位的工作人員也可能參與到具體案件辦理中,行使部分監(jiān)察權(quán),導(dǎo)致監(jiān)察系統(tǒng)以外群體產(chǎn)生監(jiān)察機(jī)關(guān)全員納入監(jiān)察官范圍、具有監(jiān)察官身份、行使監(jiān)察權(quán)的錯誤認(rèn)識。隨著監(jiān)察體制改革的不斷完善以及監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作崗位的擴(kuò)充和監(jiān)察專業(yè)相關(guān)人才儲備的增加,應(yīng)逐漸明確監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員的職責(zé)劃分,消除監(jiān)察官范圍的邊界模糊性。

另一方面,關(guān)于“監(jiān)察權(quán)”與“監(jiān)察機(jī)構(gòu)”內(nèi)涵與外延的厘清。學(xué)界對“監(jiān)察權(quán)”的屬性主要有監(jiān)督權(quán)說(16)秦前紅:《我國監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法定位》,《中外法學(xué)》2018年第3期。、監(jiān)察權(quán)說(17)張建偉:《監(jiān)察至上還是三察鼎立——新監(jiān)察權(quán)在國家權(quán)力體系中的配置分析》,《中國政法大學(xué)學(xué)報》2018年第1期。和二元屬性說(18)鄭曦:《監(jiān)察委員會的權(quán)力二元屬性及其協(xié)調(diào)》,《暨南學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第11期。三種觀點(diǎn)。雖然對于“監(jiān)察權(quán)”的屬性尚未達(dá)成共識,但根據(jù)《監(jiān)察法》和《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》(以下簡稱《實(shí)施條例》)對“監(jiān)察權(quán)”職權(quán)內(nèi)容的明確規(guī)定,監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員中依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職責(zé),可以采取15項(xiàng)監(jiān)察措施的主體,(19)參見《監(jiān)察法實(shí)施條例》第14條至36條、第54條至58條。就可能是納入監(jiān)察官范圍的“監(jiān)察人員”。

之所以說能夠行使“監(jiān)察權(quán)”僅能作為納入監(jiān)察官范圍的一項(xiàng)必要不充分條件,主要原因在于當(dāng)前對于“監(jiān)察機(jī)構(gòu)”的外延范圍存在立法解釋爭議?！秾?shí)施條例》提及“監(jiān)察機(jī)構(gòu)”時,多指的是監(jiān)察委員會的派出(駐)機(jī)構(gòu),但是《監(jiān)察官法》對于“監(jiān)察機(jī)構(gòu)”的規(guī)定似乎給出了更為寬泛的范圍。

《監(jiān)察官法》第3條第2款將國有企業(yè)中的監(jiān)察組織也稱為“監(jiān)察機(jī)構(gòu)”,但對于國有企業(yè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)中依法行使監(jiān)察權(quán)的工作人員在立法表述上并不稱為“監(jiān)察人員”,僅稱為“監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員”“監(jiān)察專員”,并且是參照《監(jiān)察官法》對其監(jiān)督管理,表明“監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員”“監(jiān)察專員”不直接具有“監(jiān)察官”身份。(20)賈金峰:《準(zhǔn)確理解和把握監(jiān)察官的范圍》,《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2021年第17期。此外,《監(jiān)察官法》第3條第1款第4項(xiàng)的規(guī)定間接說明,“監(jiān)察機(jī)關(guān)的派出(駐)機(jī)構(gòu)”這一表述可能無法涵蓋監(jiān)察實(shí)務(wù)工作中的所有監(jiān)察機(jī)構(gòu)。當(dāng)前實(shí)務(wù)中,許多法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位,通常指事業(yè)單位,仍存在單位自設(shè)的紀(jì)檢監(jiān)察部門,在單位內(nèi)部行使一定范圍的監(jiān)察權(quán)。因此,有學(xué)者認(rèn)為按照《監(jiān)察官法》第3條第1款第4項(xiàng)的兜底條款,對于單位內(nèi)部自設(shè)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員可以認(rèn)定為“監(jiān)察官”,進(jìn)而提出監(jiān)察官并不必然需要參加公務(wù)員考試。(21)周玉華:《監(jiān)察官法重點(diǎn)難點(diǎn)釋析》,《人民檢察》2021年第18期。也有學(xué)者雖然認(rèn)可單位內(nèi)部自設(shè)的紀(jì)檢監(jiān)察組織在性質(zhì)上屬于“監(jiān)察機(jī)構(gòu)”,但是認(rèn)為其中的工作人員成為“監(jiān)察官”需要通過一定考試和考核程序。(22)褚宸舸、王陽:《我國監(jiān)察官制度的立法構(gòu)建——對監(jiān)察官范圍和任職條件的建議》,《浙江工商大學(xué)學(xué)報》2020年第4期。

根據(jù)《監(jiān)察官法》現(xiàn)有立法精神,“監(jiān)察機(jī)構(gòu)”的范圍應(yīng)當(dāng)既包括監(jiān)察機(jī)關(guān)的派出(駐)機(jī)構(gòu),也包括事業(yè)單位和國有企業(yè)中的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)。但鑒于現(xiàn)有立法表述存在一定的模糊性,考慮到監(jiān)察辦案流程,在判斷監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)的工作人員是否屬于“監(jiān)察官”時應(yīng)當(dāng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。

三、標(biāo)準(zhǔn)具體化:監(jiān)察官選任資格的檢視與問題應(yīng)對

在監(jiān)察官選任標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施范圍統(tǒng)一之后,便需要關(guān)注選任標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)容上的具體化問題,即如何確定監(jiān)察官的選任資格。監(jiān)察官選任資格是相關(guān)人員進(jìn)入監(jiān)察官職業(yè)領(lǐng)域的必備前提條件。我國在推動法官、檢察官等職業(yè)專業(yè)化的進(jìn)程中建立了嚴(yán)格的選任資格制度,監(jiān)察官是中國特色監(jiān)察體制改革中的重要一員,承擔(dān)著反腐倡廉的角色,選任資格作為監(jiān)察官專業(yè)化建設(shè)的重要客體之一,理應(yīng)有明確、細(xì)致的規(guī)定。但當(dāng)前對于監(jiān)察官選任資格的制度規(guī)定較為籠統(tǒng),缺乏細(xì)化的考量和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),也未形成其獨(dú)立的話語體系,導(dǎo)致監(jiān)察官選任標(biāo)準(zhǔn)難以貫徹執(zhí)行。

(一)監(jiān)察官選任資格的制度分析

《監(jiān)察官法》第12條、第13條以正反向列舉的方式規(guī)定了監(jiān)察官的任職條件,其中第12條羅列了監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)具備的7項(xiàng)基本條件,第13條則規(guī)定了6種不得擔(dān)任監(jiān)察官的情形。相較于《監(jiān)察法》,《監(jiān)察官法》有關(guān)監(jiān)察官選任資格的規(guī)定已有較為明顯的細(xì)化,也回應(yīng)了學(xué)界關(guān)于監(jiān)察官選任資格的部分爭議。

《監(jiān)察官法》未規(guī)定監(jiān)察官應(yīng)具備黨員身份、具有法學(xué)教育背景、通過國家法律職業(yè)資格考試等條件,主要是出于監(jiān)察權(quán)屬性以及監(jiān)察工作的考量。監(jiān)察權(quán)作為具有監(jiān)督屬性的權(quán)力,是否具備黨員身份不影響監(jiān)察權(quán)實(shí)施的法律效果。雖然監(jiān)察官選任時應(yīng)當(dāng)達(dá)到政治素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),但黨員身份并非政治素質(zhì)的唯一考量。同時,民主監(jiān)督作為我國的監(jiān)督方式之一,與監(jiān)察權(quán)在監(jiān)督目的上產(chǎn)生了交集,非黨員監(jiān)察官行使監(jiān)督權(quán)不僅具有正當(dāng)性,而且豐富了民主監(jiān)督的方式。此外,黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面的,(23)習(xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗》,《人民日報》2022年10月26日。監(jiān)察工作以及監(jiān)察官的管理都應(yīng)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),保障監(jiān)察工作的政治方向,因而無須對監(jiān)察官進(jìn)行身份限制。從實(shí)踐的角度來看,《監(jiān)察官法》未對監(jiān)察官選任資格作出過多條件限制,主要還是為了緩解監(jiān)察工作案多人少的現(xiàn)狀。

總體而言,當(dāng)前《監(jiān)察官法》針對監(jiān)察官選任資格的規(guī)定符合我國的政治體制與實(shí)踐現(xiàn)狀,具有一定的合理性,但是在《監(jiān)察官法》建立了監(jiān)察官等級制度的情況下,對于初任監(jiān)察官的資格考察規(guī)定較為籠統(tǒng),缺乏一定的可操作性。

(二)監(jiān)察官選任資格的問題及成因

《監(jiān)察官法》規(guī)定的監(jiān)察官選任資格是對選任標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的具體化,涉及政治、思想、能力等多個方面,要求監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)具備良好的政治素質(zhì)、道德品行、履行職責(zé)的專業(yè)知識和能力等,但是具體考量和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的缺位弱化了監(jiān)察官選任資格的實(shí)際考察,監(jiān)察官選任標(biāo)準(zhǔn)難以得到充分實(shí)施。

監(jiān)察官選任資格現(xiàn)有規(guī)定主要是沿用以往制度,較為籠統(tǒng)。在政治素質(zhì)、品行作風(fēng)方面,在我國其他國家機(jī)關(guān)工作人員選任資格的制度設(shè)計中通常是作原則性規(guī)定,再以實(shí)際政審的方式進(jìn)行考察,《監(jiān)察官法》也沿用了此種立法模式。但是監(jiān)察體制改革后,監(jiān)察官成為承擔(dān)打擊貪污腐敗、對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督等專項(xiàng)任務(wù)的工作人員,再加上《監(jiān)察法》規(guī)定的懲戒與教育相結(jié)合、寬嚴(yán)相濟(jì)的工作模式,監(jiān)察官的監(jiān)督者和教育者角色對我國新時代監(jiān)察官的政治素質(zhì)、品行作風(fēng)提出更新、更高的要求。因此,《監(jiān)察官法》中關(guān)于監(jiān)察官政治素質(zhì)和品行作風(fēng)的資格條件應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化。

而在專業(yè)知識能力方面,我國目前對于法律職業(yè)工作人員法律、法規(guī)、政策運(yùn)用能力的衡量方法是國家法律職業(yè)資格考試。但《監(jiān)察官法》未將其納入監(jiān)察官選任資格范圍,主要原因在于,在當(dāng)前“全員納入”監(jiān)察官的立法模式下,要求監(jiān)察官獲得法律職業(yè)資格不具有現(xiàn)實(shí)可能性,法律職業(yè)資格要求勢必造成部分現(xiàn)有監(jiān)察人員無法轉(zhuǎn)入監(jiān)察官的情況,與“全員納入”模式的立法目的相沖突。有學(xué)者贊成此種規(guī)定,認(rèn)為監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)是一種監(jiān)督權(quán),而執(zhí)行監(jiān)督權(quán)不必具備專門技能,因此監(jiān)察官當(dāng)然不需要某些特定資格要件。(24)劉練軍:《監(jiān)察官立法三問:資格要件、制度設(shè)計與實(shí)施空間》,《浙江社會科學(xué)》2019年第3期。但是,該觀點(diǎn)僅考慮到監(jiān)察權(quán)的權(quán)力性質(zhì),忽視了監(jiān)察權(quán)的具體內(nèi)容。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定,監(jiān)察人員擁有監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé),除監(jiān)督職權(quán)外,履行調(diào)查和處置職責(zé)都可能涉及對公民人身自由、財產(chǎn)等權(quán)利的限制或剝奪,具有較強(qiáng)的損益性。以偵查機(jī)關(guān)工作人員的選用無須獲得職業(yè)資格為由或許可以反駁監(jiān)察官行使調(diào)查權(quán)時法律職業(yè)資格的必要性,但對于處置職責(zé),特別是針對職務(wù)違法案件的審查處置工作,涉及違法事實(shí)的認(rèn)定和法律的適用,此時處置與法律裁判具有高度的同質(zhì)性,二者都是依據(jù)法律規(guī)定對某一行為作出具有法律效果的處理決定。鑒于此種情況,為了保障監(jiān)察對象的合法權(quán)益與辦案質(zhì)量,監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)具備一定的法律教育背景或法律職業(yè)資格。

監(jiān)察官選任資格的現(xiàn)有規(guī)定雖然可以較大程度地緩解監(jiān)察辦案的人員壓力,但是難以充分落實(shí)監(jiān)察官選任標(biāo)準(zhǔn),不利于建設(shè)專業(yè)化的監(jiān)察官隊(duì)伍。因此,需要在現(xiàn)有選任資格規(guī)定的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn),構(gòu)建層次性的監(jiān)察官選任資格制度。

(三)監(jiān)察官選任資格的制度重塑

如前所述,在我國當(dāng)前的監(jiān)察官選任實(shí)踐中,如何根據(jù)選任標(biāo)準(zhǔn)考察擬選任的監(jiān)察官是否具備良好的政治素質(zhì)、品行作風(fēng),如何鑒定監(jiān)察官候選人是否具備專業(yè)知識和能力,都需要更為細(xì)致的規(guī)定。針對監(jiān)察官選任資格,可以從三個方面進(jìn)行規(guī)定。

首先,堅持“黨的領(lǐng)導(dǎo)”,加強(qiáng)對監(jiān)察官人選的政治素質(zhì)考察?！侗O(jiān)察官法》規(guī)定擔(dān)任監(jiān)察官的條件之一是“具有良好的政治素質(zhì)”,只有在監(jiān)察官選任過程中全程堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),才能推動這一標(biāo)準(zhǔn)落到實(shí)處。黨的領(lǐng)導(dǎo)在人事干部制度中具體體現(xiàn)為黨管干部原則,(25)廖志豪、吳志華:《基于三大核心原則的干部選拔任用三原則探討》,《江西師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020年第6期。是指黨直接負(fù)責(zé)各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部的培養(yǎng)、選拔、任用、監(jiān)督以及考核測評等各項(xiàng)工作,既涵蓋黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,也包括國家機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、國有企業(yè)事業(yè)單位的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。(26)李景治:《堅持黨管干部原則與人大制度的改革創(chuàng)新》,《學(xué)習(xí)論壇》2016年第3期。為了保證監(jiān)察官具有良好的政治素質(zhì),根據(jù)黨管干部原則,在選任監(jiān)察官時應(yīng)當(dāng)依照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的要求,確保黨組織對監(jiān)察官的選任工作由“控制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍殃P(guān)”;同時,將黨對監(jiān)察官選任的政治考察要求、標(biāo)準(zhǔn)和程序以法規(guī)的形式加以制度化,保障監(jiān)察官的選任標(biāo)準(zhǔn)和方向不偏離黨的領(lǐng)導(dǎo)。

其次,推動監(jiān)察官職業(yè)倫理建設(shè),構(gòu)建量化的選任道德標(biāo)準(zhǔn)?！侗O(jiān)察官法》對監(jiān)察官選任的品德要求概括地表述為“良好的道德品行”“堅持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄取?缺乏實(shí)踐的可操作性。雖然實(shí)務(wù)中可以參照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部的道德標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行考察,但是與法官、檢察官相類似,監(jiān)察官有特殊的職業(yè)地位和要求。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督國家工作人員的機(jī)關(guān),自身系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)察人員相較于其他國家機(jī)關(guān)工作人員,應(yīng)當(dāng)有更為嚴(yán)格的職業(yè)道德要求。因此,應(yīng)當(dāng)結(jié)合監(jiān)察官職業(yè)特點(diǎn)建立獨(dú)立的監(jiān)察職業(yè)倫理體系,具體從兩個方面推進(jìn)。

一方面,明確監(jiān)察官職業(yè)倫理的主要內(nèi)容。一是品格要求。監(jiān)察官扮演的角色主要是“治官”,對公職人員進(jìn)行監(jiān)督,調(diào)查、處置違紀(jì)、職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為,因此,監(jiān)察官需要具備公正不阿、直言不諱、潔身自好的品行特點(diǎn)。這也是監(jiān)察官候選人必備的前提條件。二是行為要求。監(jiān)察官工作中必須恪守遵紀(jì)守法、秉公執(zhí)法的職責(zé)要求,杜絕徇私舞弊、說情干預(yù)。三是形象要求。監(jiān)察官在監(jiān)督其他人員的同時,也應(yīng)嚴(yán)于律己,重視自身道德建設(shè),樹立良好的監(jiān)察官形象。(27)許身健:《規(guī)范倫理學(xué)視閾下監(jiān)察官職業(yè)倫理制度體系之建構(gòu)》,《浙江工商大學(xué)學(xué)報》2022年第2期。目前,針對其他法律職業(yè)工作人員,我國已經(jīng)出臺《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》《檢察官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》《人民警察職業(yè)道德規(guī)范》等規(guī)定,而監(jiān)察官職業(yè)道德相關(guān)規(guī)定仍處于缺位狀態(tài)。未來應(yīng)當(dāng)出臺監(jiān)察官職業(yè)道德準(zhǔn)則相關(guān)規(guī)定將上述要求固定于其中,并作為監(jiān)察官選任道德標(biāo)準(zhǔn)的判斷依據(jù)。另一方面,成立監(jiān)察官職業(yè)倫理委員會,結(jié)合監(jiān)察官職業(yè)倫理的具體內(nèi)容,在監(jiān)察官選任過程中對候選人進(jìn)行全面評估。監(jiān)察官職業(yè)倫理委員還可以通過階段性考核監(jiān)察官的方式監(jiān)督履責(zé)情況,以此倒逼監(jiān)察官深入學(xué)習(xí)并貫徹職業(yè)倫理內(nèi)涵。

最后,根據(jù)監(jiān)察職責(zé)劃分,完善選任的專業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)。考慮到實(shí)踐需要,現(xiàn)階段不宜對監(jiān)察官統(tǒng)一設(shè)立過高標(biāo)準(zhǔn)。但是,可以通過構(gòu)建層次性的監(jiān)察官專業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn),推動我國監(jiān)察官隊(duì)伍專業(yè)化,具體有兩種方式。

一種是以監(jiān)察官職責(zé)為基礎(chǔ),根據(jù)職權(quán)特點(diǎn),考量承擔(dān)不同職責(zé)的監(jiān)察人員的專業(yè)資格。對于行使監(jiān)督權(quán)的監(jiān)察人員,不再增設(shè)其他選任條件。對于行使調(diào)查權(quán)的監(jiān)察人員,鑒于行使該職權(quán)需要頻繁地開展詢問、訊問等談話記錄類工作,需要特殊的工作技能與較為強(qiáng)健的身體條件,可以參考我國香港、澳門地區(qū)以及韓國監(jiān)察院在招募監(jiān)察機(jī)構(gòu)調(diào)查員時的考察內(nèi)容,重點(diǎn)考核報考人員的文書記錄能力、談話技巧、心理素質(zhì)和體能條件。(28)任建明:《廉政公署專業(yè)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與啟示》,《河南社會科學(xué)》2021年第8期。具體而言,在選任承擔(dān)調(diào)查職責(zé)的監(jiān)察官時,可以根據(jù)工作開展需要,要求報考者具備偵查學(xué)、監(jiān)察學(xué)、心理學(xué)、文學(xué)等專業(yè)教育背景,針對某些對身體素質(zhì)要求較高的調(diào)查崗位,可以增設(shè)體能測試。對于行使處置權(quán)的監(jiān)察人員,因工作的特殊性,需增設(shè)具有法律教育背景和取得法律職業(yè)資格的專業(yè)要求,以應(yīng)對職務(wù)違法處置工作與職務(wù)犯罪的認(rèn)定和銜接工作。

另一種是以監(jiān)察官等級制度為基礎(chǔ)設(shè)置專業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)。基于《監(jiān)察官法》目前將監(jiān)察人員“全員納入”監(jiān)察官范圍的規(guī)定,無法要求監(jiān)察官全部具備法律職業(yè)資格。但可以根據(jù)《監(jiān)察官法》規(guī)定的監(jiān)察官等級制度,將法律職業(yè)資格或?qū)ｉT性任職考試設(shè)定為較高等級領(lǐng)導(dǎo)崗位監(jiān)察官的選任條件,而對于較低等級的監(jiān)察官則不要求法律職業(yè)資格。層次性選任標(biāo)準(zhǔn)可以在滿足一線監(jiān)察工作人員需求的同時,逐步強(qiáng)化監(jiān)察官隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)。

四、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施程序:監(jiān)察官選任程序的檢視與問題應(yīng)對

在界定清楚監(jiān)察官選任標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施范圍并將選任標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施內(nèi)容具體化之后,便面臨著選任標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施程序的問題。除了確定基本的選任范圍和選任資格外,獨(dú)立的選任程序和有效的監(jiān)督機(jī)制也是保障監(jiān)察官選任標(biāo)準(zhǔn)順利實(shí)施的重要組成部分。在當(dāng)前有關(guān)監(jiān)察官選任的原則性規(guī)定中,監(jiān)察官的選任主要有錄用和選用兩種方式,以內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的方式對選任程序進(jìn)行監(jiān)督,初步形成了較為系統(tǒng)的監(jiān)察官選任程序。但在配套的程序性保障措施方面,還需進(jìn)一步完善。

(一)監(jiān)察官選任程序的制度分析

根據(jù)《監(jiān)察官法》的規(guī)定,我國監(jiān)察官選任方式主要為錄用和選用。錄用方式是指采用公開考試的方法從符合監(jiān)察官任職條件的候選人中擇優(yōu)錄取,選用方式是指通過考試、考核的方法在國家黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和監(jiān)察相關(guān)職業(yè)、教研活動的人員中選用符合擔(dān)任監(jiān)察官條件的人員。(29)參見《監(jiān)察官法》第15至18條。這種選任方式契合了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》要求的采用“公開競爭性選拔”與“從機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、高等學(xué)校、科研院所等單位以及社會組織中發(fā)現(xiàn)錄用人才”相結(jié)合的選任模式。在監(jiān)察官選任制度設(shè)計中,針對監(jiān)察官的選任方式初步設(shè)置了相應(yīng)的選任程序。監(jiān)察官作為我國公職人員,初任監(jiān)察官主要是依照《中華人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱《公務(wù)員法》)規(guī)定的錄用程序進(jìn)行選任,并在政審環(huán)節(jié)結(jié)合《監(jiān)察官法》的資格規(guī)定進(jìn)行考察。以選用方式產(chǎn)生的監(jiān)察官,則按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行選任。

此外,《監(jiān)察官法》也為監(jiān)察官選任程序配套了相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制,主要分為兩個方面。一是黨對監(jiān)察干部的監(jiān)督。黨中央于2014年提出“加強(qiáng)干部選拔任用工作全程監(jiān)督,嚴(yán)格執(zhí)行干部選拔任用全程紀(jì)實(shí)和任前事項(xiàng)報告、一報告兩評議、專項(xiàng)檢查、離任檢查、立項(xiàng)督查”(30)中共中央組織部干部一局主編:《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例學(xué)習(xí)輔導(dǎo)》,黨建讀物出版社,2015,第275頁。。此后黨中央又于2019年在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中增添新的規(guī)定和要求,進(jìn)一步深化干部選任制度中的紀(jì)律監(jiān)督要求。新增規(guī)定有:(1)從嚴(yán)管控匹配干部工作中的審批權(quán)限;(2)嚴(yán)厲處理違規(guī)提高職級待遇的行為;(3)務(wù)必考慮提拔干部的退休年限和離職年限;(4)嚴(yán)懲篡改干部人事檔案的行為。經(jīng)過兩次對干部選任紀(jì)律機(jī)制的深化改革,新時代的監(jiān)察官選任制度程序更為嚴(yán)格。

二是根據(jù)《監(jiān)察官法》的規(guī)定,人民代表大會及其常務(wù)委員會擁有監(jiān)察官選任的決定權(quán),對監(jiān)察官選任進(jìn)行監(jiān)督。但是,人大及其常委會決定的監(jiān)察官任免,僅針對《監(jiān)察法》第3條第1款第1項(xiàng)規(guī)定的情形,不能對所有監(jiān)察官的選任進(jìn)行監(jiān)督。人大及其常委會的監(jiān)督作為外部監(jiān)督的主要方式,還需在制度建設(shè)上進(jìn)一步完善。

(二)監(jiān)察官選任程序問題及成因

通過上述梳理可以發(fā)現(xiàn),我國當(dāng)前對監(jiān)察官選任的程序設(shè)置和監(jiān)督主要還是參考《公務(wù)員法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等原有法律、黨內(nèi)法規(guī)的要求,尚未形成自身獨(dú)立的選任程序體系。其主要原因在于我國監(jiān)察體制改革處于進(jìn)一步深化階段,監(jiān)察官制度作為一項(xiàng)后生制度,缺乏足夠的發(fā)展時間。雖然當(dāng)前針對監(jiān)察官選任工作出臺了一些程序性規(guī)范,但這些規(guī)范的法律位階相對較低,內(nèi)容也較為粗糙,并未像員額法官、員額檢察官一樣,形成一套相對完善的選任程序體系。在《監(jiān)察官法》對監(jiān)察官選任程序及監(jiān)督的規(guī)定有限的情況下,實(shí)踐中只能一般性地參照其他法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)或政策性文件的相關(guān)規(guī)定。

例如,《監(jiān)察官法》規(guī)定了監(jiān)察官的兩種選任方式,但是這兩種方式對應(yīng)的選任程序還不夠明確。一方面,錄用監(jiān)察官一般采用統(tǒng)一考試的方法,然而我國并未形成針對初任監(jiān)察官的考試范圍和大綱,僅是簡單參照一般公務(wù)員考試內(nèi)容進(jìn)行選拔。另一方面,按照《監(jiān)察官法》的規(guī)定,選用監(jiān)察官既可以采用入編的方式進(jìn)行選拔,也可以采用聘用的方式,(31)《監(jiān)察官法》規(guī)定,聘用制僅適用于從從事與監(jiān)察機(jī)關(guān)職能職責(zé)相關(guān)的職業(yè)或者教學(xué)、研究的人員中選拔的監(jiān)察官。參見《監(jiān)察官法》第17、18條。但是否在程序上組織專業(yè)考試、是否需要具備其他特別條件,立法中沒有相應(yīng)規(guī)定。特別是針對“在從事與監(jiān)察機(jī)關(guān)職能職責(zé)相關(guān)的職業(yè)或者教學(xué)、研究的人員中選拔或者聘任符合任職條件的人員擔(dān)任監(jiān)察官”,僅有立法上的原則性規(guī)定,未制定專門性的選用辦法。這也導(dǎo)致當(dāng)前實(shí)踐中監(jiān)察人員的選用仍停留于原先的紀(jì)檢監(jiān)察和反貪部門,無法真正做到《監(jiān)察官法》所要求的“五湖四海、任人唯賢”。

此外,對于監(jiān)察官選任程序的監(jiān)督,《監(jiān)察官法》僅規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)規(guī)范工作流程,加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè),強(qiáng)化對監(jiān)察官執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況的監(jiān)督”,至于如何針對監(jiān)察官選任形成內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制,尚無具體辦法。在監(jiān)察官選任的外部監(jiān)督方面,對于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的監(jiān)察官選任,人大及其常委會如何強(qiáng)化監(jiān)督,也需進(jìn)一步明確。

總之,目前我國監(jiān)察官選任程序已大體建立,但是相應(yīng)的配套措施還處于待完善階段。若要保障監(jiān)察官選任標(biāo)準(zhǔn)得到貫徹實(shí)施,需要根據(jù)監(jiān)察工作特點(diǎn)與實(shí)踐需求,形成監(jiān)察體制自身相對完善的監(jiān)察官選任程序。

(三)監(jiān)察官選任程序的體系重塑

一方面,完善我國監(jiān)察官選任的程序性規(guī)定。在錄用監(jiān)察官程序的構(gòu)造中,需要進(jìn)一步完善初任監(jiān)察官的考試內(nèi)容,側(cè)重對監(jiān)察能力的考核。現(xiàn)階段,我國錄用初任監(jiān)察官基本采用的是公務(wù)員考試的方式,在考試內(nèi)容上與其他公務(wù)員考試也并無區(qū)別,無法體現(xiàn)《監(jiān)察官法》對于監(jiān)察官任職條件的要求以及監(jiān)察工作的特殊性。當(dāng)前世界范圍內(nèi)采用考試的方式招錄監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員的國家和地區(qū),普遍根據(jù)具體工作內(nèi)容來設(shè)置考試項(xiàng)目。例如,我國香港地區(qū)以考試的方式公開招聘廉政公署初級監(jiān)察工作人員時,通過增加撰寫供詞或?qū)弳枅蟾娴脑囶}區(qū)別于一般公務(wù)員考試。(32)參見《投身廉署 招聘程序》,香港特別行政區(qū)廉政公署網(wǎng)站,https://www.icac.org.hk/sc/job/recruit-process/index.html#written,訪問日期:2023年4月15日。我國臺灣地區(qū)“監(jiān)察院”在招錄財產(chǎn)申報處調(diào)查員時,也有特殊的筆試內(nèi)容,如圍繞監(jiān)察法規(guī)、反腐敗法規(guī)和審計法規(guī)內(nèi)容的條文考察及案例分析,并且占到總成績的70%。(33)褚宸舸、王陽:《我國監(jiān)察官制度的立法構(gòu)建——對監(jiān)察官范圍和任職條件的建議》,《浙江工商大學(xué)學(xué)報》2020年第4期。我國在招錄法官助理、檢察官助理和人民警察時,除了公務(wù)員考試的一般內(nèi)容外,也增加了“法律基礎(chǔ)知識”或“公安基礎(chǔ)知識”的內(nèi)容測試。以此為參考,通過考試的方式錄用初任監(jiān)察官,可以增加“監(jiān)察基礎(chǔ)知識”的考試科目,根據(jù)《監(jiān)察官法》第12條第1款第4項(xiàng)的規(guī)定,具體的考試內(nèi)容可以圍繞監(jiān)察法律知識來設(shè)置,以貫徹落實(shí)專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)。

在監(jiān)察官選用程序中,除了按照黨政干部選任程序機(jī)制開展選拔外,還應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察官選任標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)合型要求,明確選用的具體辦法。對于選用產(chǎn)生的監(jiān)察官是否需要考試,依據(jù)《監(jiān)察官法》的規(guī)定,選用監(jiān)察官可以采用考試、考核兩種方式,但錄用監(jiān)察官必須采用公開考試的方式。(34)參見《監(jiān)察官法》第12條。因此,可以參考我國選用法官、檢察官等其他國家公職人員的考察方式。監(jiān)察機(jī)關(guān)在向體制內(nèi)公務(wù)員遴選較低等級的監(jiān)察官時,可以按照慣例,采用考試的方式。在從黨政機(jī)關(guān)和國家企事業(yè)單位中選拔有豐富監(jiān)察工作經(jīng)驗(yàn)或較高綜合能力的高級別監(jiān)察官時,可以采用考核政治素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力的方式。在從事與監(jiān)察機(jī)關(guān)職能職責(zé)相關(guān)的職業(yè)或者教學(xué)、研究的人員中選用監(jiān)察官時,資格條件和程序要求則可以參考《從律師和法學(xué)專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》的規(guī)定,制定專門的“從從事與監(jiān)察機(jī)關(guān)職能職責(zé)相關(guān)的職業(yè)或者教學(xué)、研究的人員中公開選拔監(jiān)察官辦法”,采用明確條件、嚴(yán)格考核、競爭上崗的方式,選用社會優(yōu)秀人才充實(shí)監(jiān)察官隊(duì)伍。

另一方面,推動構(gòu)建監(jiān)察官選任制度的常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制,保障監(jiān)察官選任程序能夠公正地將監(jiān)察官選任標(biāo)準(zhǔn)貫徹實(shí)施。一項(xiàng)制度只有具備相應(yīng)完善的監(jiān)督和制約機(jī)制,才可以稱為合理、完整的制度。在監(jiān)察官選任程序中,要將黨的監(jiān)督、監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、人大及其常委會的監(jiān)督、其他組織和群眾的監(jiān)督充分結(jié)合,把監(jiān)督落實(shí)到監(jiān)察官選任的各個環(huán)節(jié)。

首先,保證黨的監(jiān)督。堅持黨管干部原則,將《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》作為黨監(jiān)督監(jiān)察官選任工作的核心指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn),將黨組織對監(jiān)察官選任工作的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督放在首位。對于監(jiān)察官選任各環(huán)節(jié)工作中的重大事項(xiàng),按照規(guī)定及時向黨組織請示報告,以保證選任工作的正確方向。同時,應(yīng)當(dāng)結(jié)合《監(jiān)察官法》中“按照管理權(quán)限”的規(guī)定,將黨內(nèi)法規(guī)中的組織路線和干部選拔任用要求與監(jiān)察官法律制度相銜接、相融合。

其次,加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。上級監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法依規(guī)對下級監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察官選任程序進(jìn)行監(jiān)督,并將其作為一項(xiàng)常態(tài)化的監(jiān)督工作。但需要強(qiáng)調(diào)的是,僅可對監(jiān)察官選任中的程序性事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督,不得干涉下級監(jiān)察機(jī)關(guān)具體的選任工作。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)可以按照《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》和前述黨內(nèi)法規(guī)的要求,嚴(yán)格依照《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》的規(guī)定,構(gòu)建針對監(jiān)察官選任工作的專項(xiàng)監(jiān)督體系,并明確各等級監(jiān)察官選拔任用的主體責(zé)任,劃分有關(guān)負(fù)責(zé)人所應(yīng)承擔(dān)的權(quán)責(zé)范圍,從而建立起一張系統(tǒng)、全面的監(jiān)察官選任內(nèi)部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

最后,充分發(fā)揮各級人民代表大會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)在監(jiān)察官選任工作中的監(jiān)督作用。各級人大及其常委會可以通過制定關(guān)于人大任免監(jiān)委主任、副主任和委員的內(nèi)部細(xì)則,確保對監(jiān)察委員會的選舉權(quán)落到實(shí)處,保證選任的民意基礎(chǔ)和程序正當(dāng)性。同時應(yīng)當(dāng)明確,各級人民代表大會對于監(jiān)察機(jī)關(guān)中的一般職務(wù)監(jiān)察官的選任也享有監(jiān)督權(quán)。雖然人民代表大會無法直接決定一般職務(wù)監(jiān)察官的選任,但可以通過法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的方式監(jiān)督監(jiān)察委員會的各項(xiàng)工作。(35)周佑勇:《對監(jiān)督的再監(jiān)督——地方人大監(jiān)督地方監(jiān)察委員會的法治路徑》,《中外法學(xué)》2020年第2期。法律監(jiān)督主要是指全國人大常委會可以授權(quán)國家監(jiān)察委員會制定相關(guān)監(jiān)察法規(guī),但法規(guī)需要向全國人大常委會備案審查,全國人大常委會有權(quán)撤銷、糾正與憲法或上位法相違背的監(jiān)察法規(guī)。因此,全國人大常委會可以通過審查備案的監(jiān)察官選任法規(guī),監(jiān)督選任制度立法內(nèi)容上的合法性與合理性。工作監(jiān)督則主要是指人大常委會有權(quán)聽取和審議監(jiān)察委員會的專項(xiàng)工作報告,組織針對監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的專門性檢查,并有質(zhì)詢、罷免等權(quán)力。因此,各級人大常委會可以通過工作監(jiān)督的方式,加強(qiáng)對監(jiān)察機(jī)關(guān)選任監(jiān)察官工作方面的監(jiān)督,對于違規(guī)選任的行為,應(yīng)當(dāng)積極提出工作建議或行使質(zhì)詢等權(quán)力。